Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 ноября 2016 г. N Ф07-9197/16 по делу N А26-11778/2015

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе, решение суда первой инстанции оставлено в силе

29 ноября 2016 г.

Дело N А26-11778/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Алешкевича О.А., Подвального И.О.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Транском" Лобаго О.А. (доверенность от 21.11.2016),

рассмотрев 22.11.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Транском" на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 07.04.2016 (судья Подкопаев А.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2016 (судьи Есипова О.И., Зотеева Л.В., Сомова Е.А.) по делу N А26-11778/2015,

установил:

Государственный комитет Республики Карелия по транспорту, место нахождения: 185030, Республика Карелия, город Петрозаводск, улица Маршала Мерецкова, дом 8А, ОГРН 1131001011283, ИНН 1001274165 (далее - Комитет по транспорту), и общество с ограниченной ответственностью "Транском", место нахождения: 185001, Республика Карелия, город Петрозаводск, Путейская улица, дом 5, ОГРН 1141001009027, ИНН 1001286259 (далее - ООО "Транском"), обратились в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлениями о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия, место нахождения: 185031, Республика Карелия, город Петрозаводск, набережная Варкауса, дом 1А, ОГРН 1021000526326, ИНН 1001041153 (далее - Управление, УФАС), от 06.10.2015 по делу N 04-36/04-2015 о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации. С учетом объединения в одно производство двух арбитражных дел (N А26-12046/2015 и N А26-11778/2015) рассматриваемому делу присвоен второй из указанных номеров.

К участию в объединенном деле N А26-11778/2015 в качестве третьих лиц привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Рапид", место нахождения: 186422, Республика Карелия, город Сегежа, улица Спиридонова, дом 25, помещение 32, ОГРН 1031000870350, ИНН 1006006025 (далее - ООО "Рапид"); индивидуальный предприниматель Данилкин Евгений Иванович, ОГРНИП 304100317700021; а также общество с ограниченной ответственностью "Экспресс-Транссервис", место нахождения: 185518, Республика Карелия, Прионежский район, поселок Ладва, Советская улица, дом 1Б, ОГРН 1081038001220, ИНН 1020016314 (далее - ООО "Экспресс-Транссервис").

Решением суда первой инстанции от 07.04.2016, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2016, Комитету по транспорту и ООО "Транском" отказано в удовлетворении заявлений.

В кассационной жалобе ООО "Транском", ссылаясь на неправильное применение судами двух инстанций норм материального права, а также на несоответствие выводов обстоятельствам дела, просит указанные судебные акты отменить и принять новый - об удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы полагает ошибочными выводы судов о нарушении Комитетом по транспорту положений части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ). В данном случае ООО "Транском" поясняет, что Комитет по транспорту проводил конкурс на право осуществления пассажирских перевозок с укрупнением лотов (объединение маршрутов в один лот) в связи с объективными обстоятельствами и в целях улучшения качества транспортного обслуживания населения. При этом количество потенциальных участников конкурса не ограничивалось. В подтверждение своей позиции относительно укрупнения лотов податель жалобы обращает внимание на Федеральный закон от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ), который регулирует отношения, связанные, в том числе, с организацией открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок, содержит требования к участникам открытого конкурса, а также критерии оценки заявок.

В судебном заседании представитель ООО "Транском" поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе.

Иные участвующие в деле лица надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания, однако в суд своих представителей не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно нормам части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, на основании ряда жалоб и заявлений от хозяйствующих субъектов (перевозчиков), в том числе переадресованных из органов государственной власти Республики Карелия и Российской Федерации, а также ввиду обращения ООО "Рапид" и ИП Данилкина Е.И. от 13.03.2015 (вх. N 1245 и 1246) Управление 26.05.2015 возбудило антимонопольное дело N 04-36/04-2015 по признакам нарушения со стороны Комитета по транспорту части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

В рамках рассмотрения данного дела УФАС установило следующие обстоятельства.

На основании приказа от 06.03.2015 N 32 Комитетом по транспорту (организатором торгов) был объявлен конкурс "На заключение договора на право осуществления пассажирских перевозок по расписанию движения автомобильного транспорта по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения на территории Республики Карелия" (далее - конкурс) по четырем лотам, включающим следующие направления:

- лот N 1 - "Северное" с потребностью 36 автобусов;

- лот N 2 - "Суоярвское (Западное)" с потребностью 17 автобусов;

- лот N 3 - "Сортавальское (Южное)" с потребностью 22 автобуса;

- лот N 4 - "Восточное" с потребностью 25 автобусов.

Пунктом 1.6.1 представленной Комитетом по транспорту конкурсной документации "На право осуществления пассажирских перевозок по утвержденному расписанию движения автомобильного транспорта по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения на территории Республики Карелия" (далее - конкурсная документация) установлено, что каждый заявитель может подать заявления по числу лотов, указанных в конкурсной документации, по одному заявлению по каждому лоту.

Заявление, поданное на часть лота, не рассматривается (пункт 1.6.3 конкурсной документации).

В соответствии с пунктами 1.15.3 - 1.15.5 конкурсной документации рассмотрение документов осуществляется по каждому лоту в отдельности; результаты конкурса оцениваются по балльной системе, исходя из оценочных показателей, установленных в пункте 2 раздела 1 конкурсной документации. Победителем конкурса признается претендент, набравший в ходе проведения конкурса наибольшую сумму баллов по всем оценочным показателям, определенным в конкурсной документации.

Согласно пункту 1.10.3.4 конкурсной документации, для участия в конкурсе претенденты представляют в комитет заявление с указанием, в том числе - лота, в соответствии с которым претендент выражает намерение осуществлять пассажирские перевозки по расписанию движения автомобильного транспорта по маршрутам, с указанием перечня транспортных средств (с указанием марки, государственного номера, года выпуска, даты первой постановки транспортного средства на регистрационный учет в органах ГИБДД, с предоставлением копий документов, в том числе копий ПТС (паспорт транспортного средства), подтверждающих право собственности (владения или пользования) на транспортные средства, в том числе резервные) по каждому заявленному лоту, с использованием которых предполагается осуществлять пассажирские перевозки на маршрутах.

На данный конкурс поступило шесть заявок. Все претенденты были допущены к участию. По итогам конкурса победителями признаны: общество с ограниченной ответственностью "АТК" (лот N 1 "Северное направление"), общество с ограниченной ответственностью "Инлайн" (далее - ООО "Инлайн") (лот N 2 "Суоярвское направление"), ООО "Транском" (лот N 3 "Сортавальское направление") и государственное унитарное предприятие Республики Карелия "Карелавтотранс" (далее - ГУП РК "Карелавтотранс") (лот N 4 "Восточное направление"). Впоследствии 13.07.2015 с победителями были заключены договоры на право осуществления пассажирских перевозок сроком на пять лет.

В ходе проверки обстоятельств в рамках возбужденного в отношении Комитета по транспорту антимонопольного дела N 04-36/04-2015 Управление установило, что на двух из четырех объявленных лотах конкуренция между хозяйствующими субъектами отсутствовала, поскольку претенденты, подавшие заявки на лоты N 1 и N 3, были признаны победителями не как лица, предложившие лучшие условия и набравшие большее количество баллов, а только на том лишь основании, что поступившие от них заявки соответствовали условиям конкурса. Договоры с ООО "Транском" и ООО "Инлайн" были заключены как с единственными участниками конкурса. УФАС обратило внимание, что в ранее проведенном конкурсе (в 2011 году) на право осуществления пассажирских перевозок по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения на территории Республики Карелия участвовали 30 хозяйствующих субъектов, 28 из которых были признаны победителями. В то время как во вновь объявленном Комитетом по транспорту конкурсе участвовали лишь шесть хозяйствующих субъектов, а 27 из 28 ранее осуществлявших свою деятельность перевозчиков не смогли принять участие в нем в связи с существенным укрупнением лотов и с установлением запрета на подачу заявок на часть лота. Управление также установило, что по каждому маршруту, заявленного в конкурсе требуется значительно меньшее количество транспортных средств, однако формирование лотов осуществлено таким образом, что победить в конкурсе (хотя бы по одному лоту) может лишь хозяйствующий субъект, имеющий 17 и более транспортных средств. При этом определение победителей конкурса осуществлялось по нескольким критериям (шести), однако отдельные критерии не в равной степени относились ко всем участникам.

По результатам рассмотрения упомянутого антимонопольного дела N 04-36/04-2015 Управление вынесло решение от 06.10.2015, согласно которому в действиях Комитета по транспорту были признаны нарушения части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, выразившиеся в необоснованном укрупнении лотов при проведении указанного конкурса, а также в установлении критериев отбора, которые могут привести к ограничению конкуренции (подпункт 2.2 пункта 2.0, подпункт 4.1 пункта 4.0 и подпункт 5.1 пункта 5.0 "Перечня критериев конкурсного отбора заявлений и документов об участии в конкурсе").

Не согласившись с указанным решением УФАС, Комитет по транспорту и ООО "Транском" обратились в арбитражный суд с настоящими заявлениями.

Разрешая указанный спор суды первой и апелляционной инстанций всесторонне исследовали и объективно оценили имеющиеся в деле доказательства и доводы, приведенные сторонами, после чего согласились с мнением Управления о том, что в действиях Комитета по транспорту имеются признаки нарушения положений части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, поскольку названные действия со стороны заявителя (как организатора торгов) не отвечают принципам равноправия и соперничества хозяйствующих субъектов, а также могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции и к нарушению публичных интересов. В этой связи суды указали на наличие у УФАС правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и отказали в удовлетворении заявлений.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права, считает жалобу ООО "Транском" не подлежащей удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: создание участнику торгов или нескольким участникам торгов, преимущественных условий участия в торгах, если иное не установлено федеральным законом.

Судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении объединенного арбитражного дела N А26-11778/2015 установлено и материалами дела подтверждается, что на рассматриваемый конкурс было выставлено 98 маршрутов, сформированных в четыре лота. Для участия в спорном конкурсе на право осуществления пассажирских перевозок претенденту необходимо было иметь в собственности или на ином праве от 17 (минимум) до 36 единиц транспортных средств. Таким образом, Комитет по транспорту установил нижний предел входа на товарный рынок пассажирских перевозок по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения на территории Республики Карелия в размере 17 единиц транспортных средств. При этом установлен факт сокращения количества лотов (до четырех лотов), по сравнению с их количеством, сформированным на предыдущем конкурсе (98 лотов). Суды приняли во внимание, что из ранее осуществлявших свою деятельность по перевозке пассажиров перевозчиков, которые были признаны победителями в предыдущем конкурсе (кроме ГУП РК "Карелавтотранс"), не смогли принять участие в спорном конкурсе, несмотря на то, что у них на момент его объявления в 2015 году имелись действующие бессрочные лицензии на право осуществления пассажирских перевозок (том 3, листы 43, 46, 51 и 69; том 5 листы 1, 23, 39 и 45; том 8, листы 76 и 87).

Суды двух инстанций удостоверились в том, что в настоящее время по каждому из маршрутов конкурса требуется значительно меньшее количество транспортных средств. Данное обстоятельство сторонами не оспаривается.

По результатам оценки имеющихся в деле доказательств в их совокупности и взаимной связи суды признали, что установив нижний предел входа на товарный рынок пассажирских перевозок по маршрутам пригородного и межмуниципального сообщения на территории Республики Карелия в виде минимального количества транспортных средств, Комитет по транспорту тем самым лишил мелких перевозчиков по причине малого количества имеющихся у них единиц транспортных средств возможности участия в данном конкурсе. При этом подача заявки лишь на часть лота прямо запрещена конкурсной документацией. Произошедшее укрупнение лотов в конкурсной документации необоснованно поставило в преимущественное положение только отдельных хозяйствующих субъектов, что является прямым нарушением части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ. В свою очередь организатор торгов не представил какое-либо экономическое или иное обоснование, позволяющее сделать вывод о действительной реальной необходимости объединения в один лот столь значительного количества маршрутов.

Создавая преимущественные права лишь определенным участникам торгов, Комитетом по транспорту тем самым был нарушен принцип равенства участников гражданских правоотношений и ущемлены интересы представителей "малого бизнеса", не имеющих значительных финансовых активов.

Данное обстоятельство подтверждается и представленными в материалы дела многочисленными жалобами и заявлениями от предпринимателей и организаций, ранее осуществлявших по итогам конкурса 2011 года пассажирские перевозки в пригородном и межмуниципальном сообщении в Республике Карелия.

Также суды оценили доказательства, представленные Управлением в подтверждение довода о неправомерном установлении Комитетом по транспорту в конкурсной документации порядка начисления баллов по отдельным критериям не в равной степени относящихся ко всем участникам конкурса.

Так, оценка по критерию N 1 "Оценка безопасности пассажирских перевозок", предусматривающая снятие с претендента на участие в конкурсе баллов за нарушение правил дорожного движения (ПДД), а также за нарушение условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией), - не применима к новому хозяйствующему субъекту, поскольку такое лицо не осуществляло деятельность по перевозке пассажиров в течение года, предшествующего проведению конкурса, а соответственно и не могло иметь нарушений.

Критерий N 6 "Соблюдение условий договора с уполномоченным органом" так же имеет непосредственное отношение только к тем хозяйствующим субъектам, которые ранее осуществляли деятельность по перевозке пассажиров на основании заключенного с уполномоченным органом договора. Вновь созданные хозяйствующие субъекты, а также перевозчики, привлеченные победителями предыдущего конкурса "в качестве третьих лиц", не подпадают под оценку по данному критерию, что позволяло им получить максимальное количество баллов.

При этом лица, подпадающие под оценку по вышеуказанным критериям (N 1 и N 6) могут потерять значительное количество баллов в случае нарушений (ДТП, условий, предусмотренных лицензией; условий договора с уполномоченным органом).

Из анализа рассмотренной конкурсной документации, а также из установленных критериев и количества, присуждаемых по каждому критерию баллов следует, что преимущественное значение при проведении оценки заявок на участие в названном конкурсе имеют критерии "Оценка безопасности пассажирских перевозок" и "Обеспечение доступности транспортных услуг на маршрутах для пассажиров с ограниченными возможностями" (подпункт 4.1 пункта 4 конкурсной документации), а также "Соблюдение условий договора с уполномоченным органом". По указанным критериям установлены не только самые высокие присуждаемые (вычитаемые) баллы, но и сама оценка проводится за каждую единицу транспортных средств, выставляемых для участия в конкурсе/за каждое допущенное нарушение. Однако критерий "Оценки опыта работы" претендента исходя из его значимости (количества присуждаемых баллов) не играет существенной роли при проведении оценки заявок на участие в конкурсе, поскольку максимальное количество баллов, которое может получить претендент, всего три балла.

Итоги спорного конкурса подтверждают, что установление в конкурсной документации значимости критериев (количества присуждаемых баллов), в том числе установление в качестве "приоритетного" критерия "Обеспечение доступности транспортных услуг на маршрутах для пассажиров с ограниченными возможностями", с количеством присуждаемых баллов в сумме пять баллов за единицу транспортного средства, при проведении конкурса создало отдельным хозяйствующим субъектам преимущественные условия участия в торгах, ограничив при этом возможность иных хозяйствующих субъектов (соответствующих установленным законодательством требованиям к лицам, осуществляющим перевозки пассажиров автомобильным транспортом) претендовать на право заключения договора перевозки пассажиров по указанным маршрутам при соответствии иным критериям конкурсной документации, что является нарушением части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Учитывая, что действия Комитета по транспорту по необоснованному укрупнению лотов в совокупности с установленными критериями оценки ограничивают круг участников конкурса, судебные инстанции пришли к обоснованному выводу о наличии в действиях заявителя нарушений части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Ввиду изложенного суды первой и апелляционной инстанций, установив факт осуществления со стороны Комитета по транспорту действий, направленных на ограничение конкуренции среди участников конкурса и претендентов на само участие в нем, правомерно отказали заявителям в удовлетворении их требований.

Ссылка подателя кассационной жалобы на Закон N 220-ФЗ является несостоятельной, поскольку указанный Закон вступил в законную силу со дня официального опубликования 14.07.2015 (за исключением отдельных положений), то есть после объявления Комитетом по транспорту спорного конкурса и подведения его итогов. Кроме того, выводы Управления, изложенные в оспоренном решении от 06.10.2015, не вступают в противоречие с положениями Закона N 220-ФЗ.

Приведенные в кассационной жалобе доводы ООО "Транском" являлись предметом тщательного рассмотрения в судах двух инстанций, которые правильно установили обстоятельства дела, всесторонне, полно и объективно исследовали все представленные сторонами доказательства и дали им надлежащую правовую оценку.

Учитывая, что при этом нормы материального и процессуального права были применены правильно, суд кассационной инстанции считает, что основания для отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 07.04.2016 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 23.08.2016 по делу N А26-11778/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Транском" - без удовлетворения.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая О.А. Алешкевич И.О. Подвальный