Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23 апреля 2019 г. N Ф07-3671/19 по делу N А56-115357/2018

23 апреля 2019 г.

Дело N А56-115357/2018

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Подвального И.О., Толкунова В.М.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Нечаева Д.В. (доверенность от 15.02.2019 N 78/5278/19 и Ромицыной И.В. (доверенность от 15.03.2019 N 78/8455), от общества с ограниченной ответственностью "СтройАктив" Ларионовой М.А. (доверенность от 09.01.2019), от Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения "Фонд капитального строительства и реконструкции" Ломакина А.И. (доверенность от 25.03.2019),

рассмотрев 17.04.2019 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23.11.2018 (судья Синицына Е.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2019 (судьи Юрков И.В., Лопато И.Б., Семенова А.Б.) по делу N А56-115357/2018,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "СтройАктив", место нахождения: 188643, Ленинградская обл., Всеволожский р-н, г. Всеволожск, пр. Всеволожский, д. 49, оф. 10, ОГРН 1107847405280, ИНН 7814487033 (далее - ООО "СтройАктив", Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - Управление, УФАС), от 11.09.2018 по делу N 44-4254/18.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение "Фонд капитального строительства и реконструкции", место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, наб. реки Мойки, д. 76, ОГРН 1027810227686, ИНН 7809025523 (далее - Учреждение, СПб ГКУ "ФКСР"); общество с ограниченной ответственностью "НордСтрой 3" (далее - ООО "НордСтрой 3"), место нахождения: 196621, Ленинградская обл., г. Павловск, Звереницкая ул., д. 21, оф. 21.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23.11.2018, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2019, оспоренные Обществом решение и предписание УФАС от 11.09.2018 признаны недействительными.

В кассационной жалобе Управление ссылается на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, а также на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, в связи с чем просит отменить принятые по делу судебные акты и отказать ООО "СтройАктив" в удовлетворении заявленных требований. УФАС настаивает на том, что в рассматриваемом случае оно не превысило своих контрольных полномочий и действовало в соответствии с требованиями Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ), в связи с чем обоснованно признало в действиях заказчика (Учреждения) нарушения пунктов 3 и 7 части 6 статьи 83 Закона N 44-ФЗ.

В судебном заседании представители Управления поддержали приведенные в кассационной жалобе доводы, а представители Общества и Учреждения возражали против ее удовлетворения.

ООО "НордСтрой 3" надлежащим образом извещено о времени и месте судебного заседания, однако своих представителей для участия в нем не направило, что не является препятствием для рассмотрения жалобы в их отсутствие согласно части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

ООО "СтройАктив" заявило письменное ходатайство об отложении судебного разбирательства, которое подлежит отклонению ввиду отсутствия оснований, предусмотренных статьей 158 АПК РФ.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами двух инстанций, на официальном сайте в информационной телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу www.zakupki.gov.ru СПб ГКУ "ФКСР" 29.08.2018 разместило извещение N 0372200260018000171 о проведении запрос предложений на право заключения контракта на выполнение работ по завершению строительства поликлиники для взрослых (600 посещений в смену) по адресу: Санкт-Петербург, Коломяги, кв. 12А, корп. 16 (Вербная ул. уч. 1, восточнее д. 12 корп. 1, лит. А, по Вербной ул.), а также документацию о проведении указанного запроса предложений (далее - Документация о закупке). Начальная (максимальная) цена контракта составляла 313 445 457,31 руб.

ООО "НордСтрой 3" обратилось в Управление с жалобой на действия Учреждения в части установления в данной Документации о закупке спорного порядка оценки заявок по критерию "квалификации участников закупки".

По результатам рассмотрения жалобы ООО "НордСтрой 3" и проведения внеплановой проверки на основании пункта 1 части 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ, Управление вынесло решение от 11.09.2018 по делу N 44-4254/18, которым жалоба ООО "НордСтрой 3" признана обоснованной; в действиях Учреждения установлены нарушения пунктов 3 и 7 части 6 статьи 83 Закона N 44-ФЗ.

В тот же день (11.09.2018) Управление выдало Учреждению предписание, в соответствии с которым СПб ГКУ "ФКСР" обязано в семидневный срок со дня опубликования данного документа устранить нарушения пунктов 3 и 7 части 6 статьи 83 Закона N 44-ФЗ путем аннулирования закупки (определения исполнителя) и с этой целью отменить все ранее совершенные действия и принятые решения в ходе осуществления закупки N 0372200260018000171.

Не согласившись с указанными решением и предписанием УФАС, ООО "СтройАктив" (победитель закупки) обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды двух инстанций сочли доводы Общества обоснованными и не усмотрели со стороны Учреждения нарушений порядка проведения запроса предложений, в связи с чем признали оспоренные решение и предписание УФАС недействительными.

Кассационная инстанция, изучив материалы рассматриваемого дела и проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права, считает жалобу Управления подлежащей удовлетворению на основании следующего.

Одним из основных принципов контрактной системы в сфере закупок является принцип обеспечения конкуренции, то есть создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок, предоставление возможности любому заинтересованному лицу в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать исполнителем (часть 1 статьи 8 Закона N 44-ФЗ).

Порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, согласно части 8 статьи 32 Закона о контрактной системе устанавливается заказчиком в конкурсной документации в соответствии с Правилами оценки заявок, окончательных предложении участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085 (далее - Правила оценки).

В пункте 3 данных Правил оценки определено, что оценка - это процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями Правил оценки, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

Подпунктом "б" пункта 4 Правил оценки установлено, что для проведения оценки заказчик в документации о закупке устанавливает стоимостные и нестоимостные критерии оценки.

К таким критериям относится, в том числе, квалификация участников закупки, в частности, наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

В силу пункта 27 Правил оценки показателями критерия оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" могут быть: квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг (а); опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема (б); обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг(в); обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами (г); деловая репутация участника закупки (д).

Согласно пункту 28 Правил оценки такая оценка заявок (предложений) по данному критерию оценки производится в случае установления в документации о закупке в соответствии с пунктом 10 Правил показателей, раскрывающих содержание соответствующего критерия оценки, с указанием (при необходимости) предельно необходимого заказчику минимального или максимального значения, предусмотренного абзацем вторым пункта 11 Правил.

Как следует из материалов дела, предметом спорного запроса предложений является право на заключение контракта на выполнение работ по завершению строительства поликлиники по указанному адресу. Документацией о закупке установлены критерии оценки заявок и величины значимости этих критериев.

Так, пунктом 3 названной Документации установлен порядок оценки заявок по нестоимостному критерию - "Квалификация участника закупки", значимость которого составляет 20%.

Из всех возможных в силу пункта 27 Правил оценки показателей, характеризующих данный критерий, Документацией о закупке был предусмотрен единственный показатель - "деловая репутация участника закупки". При этом установлено, что данная репутация определяется "индексом деловой репутации", значение которого оценивается в соответствии со шкалой, приведенной в Документации о закупке.

В свою очередь "индекс деловой репутации" должен быть определен в соответствии с требованиями ГОСТа Р 66.1.03-2016 и с требованиями систем добровольной сертификации: "Компетентность и экспертная оценка" (регистрационный номер в едином реестре зарегистрированных систем добровольной сертификации Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии РОСС RU.31836.04ИЕГ5) или "Развитие, качество, актуальность" (регистрационный номер в едином реестре зарегистрированных систем добровольной сертификации Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии РОСС RU.31836.04ИЕД6).

Для подтверждения сведений о значении "индекса деловой репутации" участник закупки предоставляет заказчику копию сертификата соответствия, действительность которого должна быть подтверждена сведениями реестра выданных сертификатов соответствия, расположенных на сайтах вышеуказанных двух систем добровольной сертификации.

При отсутствии у участника закупки "деловой репутации", выраженной в "индексе деловой репутации организации", заявке участника закупки по данному показателю присваивается "0" баллов.

Как усматривается из материалов рассматриваемого дела и признано лицами, участвующими в нем, извещение о проведении запроса предложений и Документация о закупке были опубликованы на официальном сайте - 29.08.2018, срок окончания подачи заявок установлен - 05.09.2018 (7 дней с даты опубликования).

Таким образом, участник, не имеющий соответствующего сертификата соответствия, мог располагать временем для получения данного документа не более 5 (пяти) рабочих дней.

Очевидно, что в указанный срок получение необходимого сертификата соответствия крайне затруднительно, поскольку исходя из положений ГОСТа Р 66.1.03-2016 это требует значительных временных затрат, обусловленных как сбором и оценкой большого количества документов, так и необходимостью проведения экспертной группой органа сертификации выездной проверки сведений, предоставленных участником закупки.

При этом на законодательном уровне максимальные сроки проведения добровольной сертификации не установлены; органы добровольной сертификации не могут гарантировать оказания услуг по расчету "индекса деловой репутации" и внесения соответствующих сведений в реестр выданных сертификатов соответствия в срок, установленный Документацией о закупке (пять рабочих дней).

Получение испрашиваемого сертификата заранее (до размещения официальной информации о закупках) теряет свой смысл при условии отсутствия соответствующей информации, поскольку "индекс деловой репутации", полученный при проведении оценки органом сертификации, требует актуализации на дату размещения закупки (пункт 3 Документации о закупке и пункт 5.4 ГОСТа Р 66.1.03-2016). В силу пункта 5.4 указанного ГОСТа актуализация сведений влечет за собой предоставление анкеты заявителя по установленной органом сертификации форме и заверенных копий документов, подтверждающих сведения, указанные в анкете. В этом случае орган сертификации также вправе проводить выездную проверку в целях оценки достоверности сведений при актуализации.

Кроме того, как отмечено Управлением, существует значительное количество (более 1900) органов добровольной сертификации, осуществляющих оценку деловой репутации в соответствии с ГОСТом Р 66.1.03-2016. Данное утверждение УФАС со стороны СПб ГКУ "ФКСР" не оспаривается.

Однако в данном случае Учреждение установило две конкретные системы добровольной сертификации (разработанные двумя организациями), результаты оценки которых принимаются для оценки заявок участников закупки по указанному показателю. При этом каких-либо обоснований выбора именно двух конкретных систем добровольной сертификации Учреждением не приводилось ни в ходе рассмотрения Управлением соответствующей жалобы, ни в ходе разбирательства по настоящему делу.

Таким образом результат оценки заявок участников спорной закупки по показателю "деловая репутация" и, как следствие по критерию оценки - "Квалификация участника закупки", был поставлен заказчиком в зависимость от действий третьих лиц (двух конкретных органов добровольной сертификации), на что обоснованно указано в оспоренном решении УФАС от 11.09.2018.

Также следует согласиться с доводами Управления о том, что наличие сертификата соответствия само по себе не указывает на более высокий уровень квалификации такого участника закупки и не свидетельствует о предложении с его стороны лучших условий исполнения контракта.

Применительно к рассматриваемому случаю Документация о закупке сформирована таким образом, что участники закупки, имеющие опыт успешного выполнения работ по предмету закупки и высокую деловую репутацию, лишены возможности представить документы, подтверждающие их квалификацию в производстве строительных работ, в связи с чем заявка такого участника будет необоснованно оценена в "0" баллов. Данное обстоятельство ставит таких участников закупки в неравное положение с теми участниками закупки, которые могут обладать хоть и меньшим опытом работ, но тем не менее имеют преимущество при оценке заявок только лишь по основанию наличия сертификата соответствия, содержащего "индекс деловой репутации".

При размещении заказа способом запроса предложений заказчик в силу части 2 статьи 32 Закона N 44-ФЗ и пункта 12 Правил оценки наделен правом самостоятельно определять критерии оценки окончательных предложений.

Между тем указанное право не должно входить в противоречие с общими принципами Закона N 44-ФЗ в части обеспечения потенциальным претендентам гарантий по реализации их права на участие в торгах (в том числе стать исполнителем государственного контракта) и создания равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупки.

Суды двух инстанций, поддерживая доводы ООО "СтройАктив", указали на то, что содержание показателя "деловая репутация участника закупки" по нестоимостному критерию "Квалификация участников закупки" и порядок его оценки в Документации о закупке полностью раскрыты. Однако данное обстоятельство не освобождает Учреждение от обязанности при формировании названной Документации соблюдать требования статьи 8 Закона N 44-ФЗ.

Следовательно, в данном случае является правомерным вывод Управления о необоснованности установления в Документации о закупке в качестве предмета оценки по показателю "деловая репутация" только "индекса деловой репутации" (рассчитанного органами двух конкретных систем добровольной сертификации), что противоречит части 2 статьи 8 Закона N 44-ФЗ, пункту 3 Правил оценки и свидетельствует о нарушении СПб ГКУ "ФКСР" положений пунктов 3 и 7 Закона N 44-ФЗ.

Ввиду изложенных обстоятельств у судов первой и апелляционной инстанций не имелось правовых оснований для признания недействительными оспариваемых решения и предписания УФАС.

Поскольку при рассмотрении дела судами были установлены все обстоятельства по делу, но имеет место неправильное применение норм права, кассационная инстанция в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ находит возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить вынесенные по нему решение от 23.11.2018 и постановление от 25.02.2019 и принять новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявления ООО "СтройАктив".

Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 23.11.2018 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.02.2019 по делу N А56-115357/2018 отменить.

В удовлетворении заявления обществу с ограниченной ответственностью "СтройАктив" отказать.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая И.О. Подвальный В.М. Толкунов