Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда от 20 февраля 2012 г. N 10АП-673/12

г. Москва

20 февраля 2012 г.

Дело N А41-34893/11

Резолютивная часть постановления объявлена 14 февраля 2012 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 20 февраля 2012 года.

Десятый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Виткаловой Е.Н.,

судей Бархатова В.Ю., Мищенко Е.А.,

при ведении протокола судебного заседания: секретарем Ишаевым А.С.,

при участии в заседании:

от заявителя: Артемов Д.Ю., по доверенности N 1 от 01.01.2012,

от заинтересованного лица: Маштакова Е.А., по доверенности N 260 от 21.12.2011,

рассмотрев в судебном заседании апелляционную жалобу Центрального управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (ИНН: 7702609639, ОГРН: 1067746766240),

на решение Арбитражного суда Московской области

от 02.12.2011 по делу N А41-34893/11, принятое судьей Бобриневым А.А.,

по заявлению Федерального государственного унитарного предприятия "Щелковский

биокомбинат" (ИНН: 5050013999, ОГРН: 1025006520538) к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания N 5.4-2200-првн-Пс/0651-2011 от 16.08.2011,

УСТАНОВИЛ:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Щелковский биокомбинат" (далее - ФГУП "Щелковский биокомбинат", предприятие, заявитель) обратилось в Арбитражный суд Московской области с заявлением к Центральному управлению Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - заявитель, управление, административный орган, Центральное управление Ростехнадзора) о признании незаконным и отмене постановления о назначении административного наказания N 5.4-2200-првн-Пс/0651-2011 от 16.08.2011.

Решением Арбитражного суда Московской области от 02.12.2011 заявленное требование удовлетворено.

Не согласившись с указанным решением, управление обратилось в Десятый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит судебный акт отменить по тем мотивам, что выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют обстоятельствам дела, судом неправильно применены нормы права.

Законность и обоснованность обжалуемого судебного акта проверены в соответствии со статьями 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела и установлено судом, на основании распоряжения от 26.04.2011 N 1284-пр заместителя руководителя Ростехнадзора 20 мая 2011 года проведена внеплановая выездная проверка ФГУП "Щелковский биокомбинат" с целью контроля за соблюдением требований промышленной безопасности при эксплуатации опасных производственных объектов.

По результатам проверки составлен акт от 20.05.2011, в пункте 1 которого указано, что предприятие не имеет лицензию на эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов, на которых используется (эксплуатируется) оборудование, работающее под давлением более 0,07 МПа, или при температуре нагрева воды более 115 градусов Цельсия (котел рег. N А438, трубопровод IV категории рег. N 2661 в котельной N 1).

В тот же день вынесено предписание от 20.05.2011 N 5.4-1284-првн-П/0330-2011 об устранении выявленных нарушений, в том числе, не допускать с 20.05.2011 эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов (котельной N 1).

20.07.2011 заместитель руководителя Ростехнадзора вынес Распоряжение N 2200-пр о проведении внеплановой выездной проверки в отношении ФГУП "Щелковский биокомбинат" на предмет выполнения предписания об устранении допущенных нарушений.

Проверка проведена 12 августа 2011 года, в ее результате выявлено, что предприятием не выполнен пункт 1 предписания, взрывопожарноопасные производственные объекты продолжают эксплуатироваться без лицензии. По результатам проверки составлен акт N 5.4-2200-првн-А/0646-2011.

12.08.2011 в отношении ФГУП "Щелковский биокомбинат" составлен протокол об административном правонарушении. В протоколе указано, что предприятием нарушены требования статьи 6, 9 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", части 1 статьи 17 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности". За невыполнение предписания об устранении нарушений предприятие подлежит привлечению к административной ответственности, предусмотренной частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ.

В объяснениях к протоколу представитель предприятия главный инженер Лусинян О.Г. указал, что остановка котельной привела бы к срыву выполнения госзаказа и прекращению снабжения населения горячей водой.

16 августа 2011 года должностным лицом Ростехнадзора в отношении ФГУП "Щелковский биокомбинат" вынесено постановление N 5.4-2200-првн-Пс/0651-2011 о назначении административного наказания, которым предприятие признано виновным в совершении административного правонарушения, ответственность за которое установлена частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ, и назначено наказание в виде штрафа в размере 400 000 рублей.

Не согласившись с постановлением административного органа о назначении административного наказания N 5.4-2200-првн-Пс/0651-2011 от 16.08.2011, предприятие обратилось с настоящим заявлением в Арбитражный суд Московской области.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу о наличии в действиях (бездействии) предприятия события административного правонарушения, однако, пришел к выводу о том, что предприятие действовало в условиях крайней необходимости.

В судебном заседании представителем управления поддержаны доводы апелляционной жалобы.

В обоснование апелляционной жалобы управление указало, что состояние крайней необходимости возникает, когда имеется действительная, реальная, а не мнимая угроза охраняемым интересам, которая может возникнуть в будущем. В данном случае управление полагает, что нарушив требования законодательства о лицензировании, заявитель нанес значительный вред государственным и общественным интересам. Продолжив эксплуатировать объект после окончания срока действия лицензии, заявитель создал реальную и действительную угрозу общественным отношениям, в связи с чем положения закона о крайней необходимости не могут быть применимы. Также считает, что судом первой инстанции не дана оценка доводам управления о неисполнении предприятием еще двух пунктов предписания: 17 и 20, срок исполнения которого истек, при том, что состав вменяемого административного правонарушения по ч. 11 ст. 19.5 КоАП РФ образует невыполнение всех трех пунктов предписания. Указало, что предприятие не приняло все зависящие от него меры в целях исполнения предписания в установленный в нем срок, либо меры по обращению в административный орган для продления срока исполнения предписания.

Представитель заявителя в судебном заседании апелляционного суда против доводов апелляционной жалобы возражал, просил решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу без удовлетворения. Пояснил, что прекратить эксплуатацию котельной было невозможно, поскольку предприятие вынуждено осуществлять подачу горячей воды и теплоснабжения в детские сады, школу и больницу в отсутствие в муниципальном образовании иных источников горячего водоснабжения и теплоснабжения. Отключение горячей воды у социальных объектов послужит основанием для прокуратуры в принятии мер прокурорского реагирования в отношении руководства предприятия, о чем уже ранее сообщалось прокуратурой в адрес предприятия. Также указал, что срок действия имеющейся лицензии истек в апреле 2011 года, а получение лицензии процесс длительный, в том числе и в связи с затягиванием сроков непосредственно Ростехнадзором как лицензирующим органом. Лицензия получена предприятием 24.11.2011., тогда как отопительный сезон начинается в октябре, в связи с вышеизложенными обстоятельствами нарушить дату начала отопительного сезона в детских садах, школе и больнице предприятие не могло в целях предотвращения большего вреда охраняемым общественным интересам, учитывая, что оборудование котельной было весь период эксплуатации исправно, эксплуатирующие его работники предприятия прошли необходимое обучение.

Изучив материалы дела, выслушав представителей лиц, участвующих в деле, проанализировав доводы апелляционной жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения апелляционной жалобы управления.

Согласно части 6 статьи 210 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности арбитражный суд в судебном заседании проверяет законность и обоснованность оспариваемого решения, устанавливает наличие соответствующих полномочий административного органа, принявшего оспариваемое решение, устанавливает, имелись ли законные основания для привлечения к административной ответственности, соблюден ли установленный порядок привлечения к ответственности, не истекли ли сроки давности привлечения к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для дела.

Частью 7 статьи 210 АПК РФ установлено, что при рассмотрении дела об оспаривании решения административного органа, суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объ?ме.

В соответствии со статьей 26.1 КоАП РФ по делу об административном правонарушении подлежат выяснению следующие обстоятельства: наличие события административного правонарушения; лицо, совершившее противоправные действия (бездействия), за которые названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность; виновность лица в совершении административного правонарушения; обстоятельства, смягчающие и отягчающие административную ответственность; характер и размер ущерба причиненного административным правонарушением; обстоятельства, исключающие производство по делу об административном правонарушении; иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела, а также причины и условия совершения административного правонарушения.

Частью 11 статьи 19.5 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение законного предписания федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений.

Объективной стороной состава данного правонарушения является невыполнение в установленный срок или ненадлежащее выполнение предписания, выданного уполномоченным органом, в сфере пользования недрами, промышленной безопасности, безопасности гидротехнических сооружений.

В данном случае уполномоченный орган, Ростехнадзор, выдал предписание об устранении нарушений в сфере промышленной безопасности.

Правоотношения в промышленной безопасности регулируются Федеральным законом от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Федеральный закон "О промышленной безопасности опасных производственных объектов").

Согласно статье 2 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", опасными производственными объектами в соответствии с настоящим Федеральным законом являются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в Приложении 1 к настоящему Федеральному закону.

В соответствии с частью 1 статьи 3 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов", требования промышленной безопасности - условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах Правительства Российской Федерации, а также федеральных нормах и правилах в области промышленной безопасности.

Частью 1 статьи 9 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" предусмотрено, что организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана: соблюдать положения настоящего Федерального закона, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с ними нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, а также федеральных норм и правил в области промышленной безопасности; иметь лицензию на осуществление конкретного вида деятельности в области промышленной безопасности, подлежащего лицензированию в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу статьи 2 Федерального закона N 128-ФЗ лицензия - специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

В соответствии с пунктом 28 части 1 статьи 17 Федерального закона N 128-ФЗ от 08.08.2001 "О лицензировании отдельных видов деятельности", действующего на момент правоотношений (далее - Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности"), эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов подлежит лицензированию.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2008 N 599 утверждено Положение о лицензировании эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов (далее - Положение).

Согласно пунктам 3, 4, 5, 6 Положения, лицензирование эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (далее - лицензирующий орган). Лицензия на эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов (далее - лицензия) предоставляется на 5 лет. Срок действия лицензии может быть продлен в порядке, установленном для переоформления документа, подтверждающего наличие лицензии.

Лицензионным требованием и условием при эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов является, в том числе, соблюдение лицензиатом требований промышленной безопасности к эксплуатации опасного производственного объекта, установленных статьей 9 Федерального закона "О промышленной безопасности опасных производственных объектов". Эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов с грубым нарушением лицензионных требований и условий влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 7 Положения, для получения лицензии соискатель лицензии направляет или представляет в лицензирующий орган заявление о предоставлении лицензии, в котором указывает виды работ (услуг) в соответствии с перечнем, предусмотренным приложением к настоящему Положению, и документы (копии документов), указанные в пункте 1 статьи 9 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", а также: а) копии документов, подтверждающих наличие у него на праве собственности или на ином законном основании взрывопожароопасного производственного объекта; б) копию разрешения на ввод в эксплуатацию взрывопожароопасного производственного объекта или копию заключения экспертизы промышленной безопасности; в) копию декларации промышленной безопасности опасного производственного объекта; г) копии разрешений на применение конкретных видов (типов) технических устройств, выданных в установленном порядке Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору; д) копию договора страхования ответственности за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте; е) копии документов (дипломов, аттестатов, свидетельств) о квалификации работников.

Как установлено судом, ФГУП "Щелковский биокомбинат" выдано свидетельство о регистрации опасных производственных объектов N А02-30692. Свидетельство выдано Ростехнадзором 15.02.2011, сроком действия до 15 февраля 2016 года.

В целях эксплуатации указанных в Приложении к свидетельству опасных производственных объектов (в том числе котельной N 1), предприятием получена лицензия сроком действия до 04 апреля 2011 года.

04.04.2011 срок действия лицензии окончился.

При проведении в мае 2011 года проверки Ростехнадзором обнаружено, что ФГУП эксплуатирует опасный производственный объект (котельную N 1) без лицензии.

Факт нарушения заявитель объяснил тем, что он не может получить лицензию в связи с тем, что работники, непосредственно занимающиеся эксплуатацией котельной N 1, учатся в целях получения квалификации и подтверждающих документов (диплома, аттестации, свидетельства). В связи с этим, предприятием не исполнено предписание.

Однако, как только документы о квалификации были получены, предприятие сразу же представило в Ростехнадзор документы на оформление лицензии.

При этом предприятие не оспаривает факт осуществления деятельности, подлежащей лицензированию при отсутствии надлежащим образом оформленных соответствующих лицензий.

Как следует из материалов дела 20 мая 2011 года в адрес предприятия по результатам внеплановой выездной проверки Центральным управлением Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору выдано предписание N 5.4.-1284 - првн-П/0330-2011 об устранении выявленных нарушений. Согласно пунктам 1, 17, 20 предприятию предписано с 20 мая 2011 не допускать без лицензии эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов (п.1); автоклавов без проведения их экспертного технического диагностирования и определения остаточного ресурса; до пуска автоклавов в работу привести паспорта автоклавов в соответствие с требованиями приложения 2 ПБ 03-576-03 и восстановить руководство по их эксплуатации на русском языке, расчеты на прочность, паспорта и расчеты пропускной способности предохранительных клапанов.

Как пояснили в ходе разбирательства в суде первой инстанции представители предприятия и Ростехнадзора, указанные в пунктах 17 и 20 предписания автоклавы технологически составляют неотъемлемую часть котельной N 1, от которой осуществляется подача горячей воды и тепла, в том числе, и в социально - значимые объекты.

Материалами дела подтверждено, что заявитель осуществляет эксплуатацию взрывопожароопасных производственных объектов в целях обеспечения жизненно важных социально-значимых объектов (больница, детские сады, школа, жилые дома).

Согласно справке Администрации сельского поселения Анискинское Щелковского муниципального района Московской области от 23.08.2011, ФГУП осуществляет теплоснабжение и горячее водоснабжение более пяти тысяч жителей поселка Биокомбината, а также социальной инфраструктуры сельского поселения Анискинское, в которую входят такие социально-значимые объекты, как школа, два детских сада, больница, музыкальная школа, Дом культуры.

Перерыв в работе котельной и срыв теплоснабжения и горячего водоснабжения может причинить существенный вред гражданам и повлечь значительные негативные социальные последствия.

Таким образом, ФГУП "Щелковский биокомбинат" осуществляло деятельность по эксплуатации опасных объектов по истечении прока лицензии и до ее получения (24.11.2011) в интересах проживающих в поселении граждан.

Довод жалобы о том, что судом первой инстанции не была дана оценка неисполнения предприятием пунктов 17 и 20 предписания апелляционным судом отклоняется, поскольку данное обстоятельство не привело к принятию неправильного судебного акта. Как установлено апелляционным судом и не оспаривается сторонами, автоклавы, в отношении которых вынесены п. 17 и 20 предписания от 20.05.2011, непосредственно составляют оборудование котельной, при получении новой лицензии предприятием было проведено техническое диагностирование автоклавов, привидение их паспортов в соответствие и восстановление руководства по эксплуатации на русском языке. В связи с изложенным не исполнение предприятием предписания в части пунктов 17 и 20 (не допуск в эксплуатацию автоклавов с 20.05.2011) также как и неисполнение п. 1 предписания, было вызвано установленным судом первой инстанции состоянием крайней необходимости.

При таких обстоятельствах, арбитражный суд апелляционной инстанции поддерживает вывод арбитражного суда первой инстанции о том, что в данном случае, совершая нарушение, а именно, осуществляя деятельность по эксплуатации опасных объектов без лицензии, ФГУП "Щелковский биокомбинат" предотвращало большую опасность наступления негативных последствий для интересов населения, заключавшихся в прекращении поставки тепла и горячей воды в жилые дома, детские сады, школы, больницы и другие особо значимые социальные учреждения. В случае остановки эксплуатации котельной (в том числе автоклавов), отсутствие горячего водоснабжения в больнице и детских садах даже в летний период привело бы к нарушению полноценного функционирования данных объектов, что могло привести к причинению вреда жизни и здоровью граждан.

Суду не представлено доказательств того, что указанные негативные последствия могли быть устранены другими способами, кроме функционирования спорных объектов. Иных источников горячего водоснабжения в поселении не имеется.

Кроме того, в случае во исполнение предписания остановки эксплуатации котельной до получения лицензии (24.11.2011) после даты начала отопительного сезона (октябрь месяц), мог быть причинен вред здоровью граждан также в связи с отсутствием отопления в жилых домах, больнице, детских садах, школе в холодное время года.

Таким образом, предприятие, осуществляя деятельность по тепло - и водоснабжению в отсутствие необходимой разрешительной документации (лицензии), действовало в целях предотвращения неблагоприятных последствий в виде отключения тепло - и водоснабжения в обслуживаемом районе Московской области.

В соответствии с частью 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое названным Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Согласно части 2 статьи 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Согласно пункту 16 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" выяснение виновности лица в совершении административного правонарушения осуществляется на основании данных, зафиксированных в протоколе об административном правонарушении, объяснений лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в том числе об отсутствии возможности для соблюдения соответствующих правил и норм, о принятии всех зависящих от него мер по их соблюдению, а также на основании иных доказательств, предусмотренных частью 2 статьи 26.2 КоАП РФ.

В соответствии с пунктом 16.1 Постановления Пленума Высшего Арбитражного суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" при рассмотрении дел об административных правонарушениях арбитражным судам следует учитывать, что понятие вины юридических лиц раскрывается в части 2 статьи 2.1 КоАП РФ. При этом в отличие от физических лиц в отношении юридических лиц КоАП РФ формы вины (статья 2.2 КоАП РФ) не выделяет.

Следовательно, и в тех случаях, когда в соответствующих статьях Особенной части КоАП РФ возможность привлечения к административной ответственности за административное правонарушение ставится в зависимость от формы вины, в отношении юридических лиц требуется лишь установление того, что у соответствующего лица имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность, но им не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению (часть 2 статьи 2.1 КоАП РФ). Обстоятельства, указанные в части 1 или части 2 статьи 2.2 КоАП РФ, применительно к юридическим лицам установлению не подлежат.

Согласно части 1 статьи 1.6 КоАП РФ лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

При таких условиях, арбитражным судом установлено, что у предприятия отсутствовала возможность соблюдения правил и норм, за нарушение которых действующим законодательством предусмотрена административная ответственность.

Лицо, совершившее административное правонарушение, освобождается от административной ответственности, если оно своими действиями пыталось предотвратить опасность, угрожающую общегосударственным интересам или законным интересам субъектов частного права. При этом опасность не могла быть устранена иначе как совершением административного правонарушения.

При названных условиях, арбитражный суд апелляционной инстанции считает обоснованным вывод арбитражного суда первой инстанции об отсутствии оснований для привлечения заявителя к административной ответственности на основании части 11 статьи 19.5 КоАП РФ, поскольку предприятие действовало в условиях крайней необходимости.

Доводы апелляционной жалобы исследованы арбитражным судом апелляционной инстанции в полном объеме и отклонены за необоснованностью.

На основании изложенного, арбитражный суд апелляционной инстанции установил, что арбитражным судом первой инстанции принято законное и обоснованное решение, полно и правильно установлены и оценены обстоятельства дела, применены нормы материального права, подлежащие применению и не допущено нарушений процессуального закона, в связи с чем, правовые основания для отмены решения арбитражного суда первой инстанции отсутствуют.

Руководствуясь статьями 266, 268, пунктом 1 статьи 269, статьей 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Московской области по делу N А41-34893/11 от 02.12.2011 оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.Н. Виткалова

Судьи

В.Ю. Бархатов Е.А. Мищенко