Пояснительная записка к проекту федерального закона N 504019-4 "О внесении изменений в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" и статью 5 Федерального закона "О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг" (в части особенностей размещения и обращения в Российской Федерации иностранных ценных бумаг) (не действует)

Пояснительная записка
к проекту федерального закона "О внесении изменения в статью 51.1 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"

Проект федерального закона "О внесении изменений в статью 51.1 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" (далее - законопроект) направлен на совершенствование правового регулирования размещения и обращения иностранных ценных бумаг на российском рынке ценных бумаг.

В условиях достижения российским фондовым рынком относительной зрелости, а также углубления процессов глобализации и дальнейшего усиления конкуренции между мировыми финансовыми центрами, актуальной задачей становится формирование регионального финансового центра в Российской Федерации, первым шагом на пути решения которой является организация свободного обращения иностранных ценных бумаг в России.

Допуск иностранных ценных бумаг на отечественный рынок является важным фактором формирования в России регионального финансового центра. Доля иностранных ценных бумаг традиционно высока в странах, сформировавшихся в качестве мировых финансовых центров. Так, если в среднем в мире доля иностранных ценных бумаг на национальном рынке составляет около 8%, то в Великобритании она составляет 10,5%, в Германии - 13,7%, на Нью-Йоркской фондовой бирже - 19,8%, а в Швейцарии - 26,4%. Кроме того, стремление к концентрации мировых капиталов и финансовых потоков на национальном уровне активно проявляют такие страны как Китай, Индия, ОАЭ, Польша и Казахстан.

Национальные рынки, претендующие на роль региональных финансовых центров, предпринимают серьезные усилия для привлечения на свой рынок иностранных эмитентов. Помимо того, что на рынках этих стран разрешено обращение иностранных ценных бумаг, фондовые биржи на своих официальных сайтах в сети Интернет описывают преимущества обращения иностранных ценных бумаг на национальных площадках для эмитентов и инвесторов. Примером могут являться Франкфуртская, Варшавская и Казахстанская фондовые биржи, на сайтах которых содержится информация на многих языках (в том числе русском). Из развивающихся рынков наиболее впечатляющих успехов добилась Польша, которая позиционирует себя как региональный финансовый центр Восточной Европы. Доля иностранных ценных бумаг на Варшавской бирже в 2006 году достигла 4,5%. На российском фондовом рынке в настоящее время вообще отсутствуют иностранные ценные бумаги, прежде всего из-за проблем законодательного характера.

Допуск иностранных ценных бумаг на российский финансовый рынок позволит сделать первый шаг на пути формирования в Российской Федерации фондового рынка, способного включиться в конкурентную борьбу на глобальном рынке капитала и претендовать на роль регионального финансового центра.

Возможность публичного обращения иностранных ценных бумаг на российском фондовом рынке позволит увеличить объем торгов на российских биржевых площадках и объем услуг, которые предоставляют финансовые организации. Следствием этого станет увеличение доходов финансового сектора, что позволит российским инфраструктурным организациям (биржам, учетно-расчетным организациям и т.п.) повысить свою конкурентоспособность. Увеличится также объем налоговых платежей в бюджет Российской Федерации.

Особое значение имеет рост объемов торговли. Сегодня общепризнано, что ликвидность национальных фондовых рынков является важнейшим фактором их конкурентоспособности в рамках конкурентной борьбы на глобальном рынке капитала. Высокая доля иностранных ценных бумаг на национальном рынке прямо способствует росту его ликвидности, что в целом повышает уровень его привлекательности в глазах международных инвесторов. Расширение спектра обращающихся на национальном рынке инструментов за счет допуска иностранных ценных бумаг не только позволяет прирастить совокупный объем торговли за счет сделок с иностранными ценными бумагами, но и создает принципиально новую ситуацию для проведения операций крупнейшими мировыми инвесторами. Получая возможность инвестировать в максимально широкую линейку инструментов, различающихся в том числе по рискам, они, как показывает мировая практика, переносят на данный рынок часть своих операций, ранее проводимых на других рынках. Возникает ситуация, описанная в теоретической литературе как "гравитация ликвидности", суть которой состоит в том, что рост ликвидности на национальном рынке приводит к стимулированию еще большего притока ликвидности. Другими словами, деньги притягивают новые деньги. В перспективе рост операций глобальных инвесторов на национальном рынке может привести к открытию в рамках данного национального рынка ключевых подразделений крупнейших институциональных инвесторов, а в наиболее благоприятной ситуации - и перенос главного подразделения, отвечающего за принятие стратегических решений. Таким образом, активное присутствие международных инвесторов, стимулируемое расширением перечня обращающихся инструментов на национальном рынке за счет допуска иностранных ценных бумаг, является механизмом, который повышает конкурентоспособность национального рынка в глобальном масштабе.

Высокий уровень конкуренции на глобальном финансовом рынке обусловливает установление достаточно либерального режима допуска иностранных ценных бумаг на российский фондовый рынок. Вместе с тем, некоторые развитые страны в конце 90-х годов пошли на установление более жестких требований допуска ценных бумаг на публичный рынок, что особенно заметно отразилось на присутствии на рынках этих стран иностранных ценных бумаг.

Доля иностранных ценных бумаг активно росла на развитых финансовых рынках вплоть до 1998 года. После кризиса 1997 - 1998 годов ввиду усиления требований к управлению рисками допуск иностранных ценных бумаг на развитые рынки был ужесточен, что привело к постепенному снижению данного показателя в последующие годы. Как свидетельствует опыт США, чрезвычайно высокие требования к эмитентам, установленные после принятия закона Сарбейнса-Оксли, привели к существенному оттоку иностранных эмитентов на европейские фондовые площадки, где действует менее строгий режим в отношении требований к корпоративному управлению и раскрытию информации эмитентами ценных бумаг.

В такой ситуации Россия может перераспределить в свою пользу часть потока иностранных ценных бумаг, покидающих рынок США. Для этого режим их допуска на национальный рынок должен быть заведомо либеральнее, чем в США, и не жестче, чем в европейских странах и в странах с крупнейшими развивающимися рынками, являющихся конкурентами Российской Федерации на мировом рынке капитала. Можно ожидать, что произойдут также другие качественные изменения: расширится спектр финансовых инструментов и услуг, прежде всего для институциональных инвесторов, снизится отток российского ликвидного капитала на иностранные рынки, сформируется зона притяжения для инвесторов и эмитентов сопредельных государств. Кроме того, допуск иностранных ценных бумаг поможет решению ряда сложных макроэкономических проблем, таких как достижение сбалансированности финансовых активов, абсорбирование свободной денежной ликвидности, повышение финансовой устойчивости.

Наряду с факторами, связанными с необходимостью укрепления конкурентоспособности национального фондового рынка, в Российской Федерации сложился ряд внутриэкономических факторов, делающих актуальной проблему допуска иностранных ценных бумаг на российский рынок. В результате проводимой экономической политики резко вырос объем свободных инвестиционных ресурсов, находящихся в распоряжении российских предпринимателей. Часть этих ресурсов инвестируется в иностранные финансовые активы. Объем прямых и портфельных инвестиций частного сектора за границу по состоянию на 1 января 2007 года достиг уровня 220 млрд. долларов. Это свидетельствует о наличии у российского бизнеса потребности в предоставлении наиболее эффективного механизма осуществления такого рода инвестиций. Допуск иностранных ценных бумаг на внутренний рынок Российской Федерации позволит создать важнейшие элементы такого механизма, главные из которых - обретение такими инвестициями более ликвидной формы и возможность эффективного контроля за использованием инвестированных ресурсов посредством инструментов корпоративного управления и раскрытия информации в соответствии с российским законодательством.

В настоящее время Федеральным законом "О валютном регулировании и валютном контроле" созданы необходимые законодательные предпосылки для осуществления российскими хозяйствующими субъектами инвестиций в иностранные активы, о том числе в иностранные ценные бумаги. Вместе с тем, законодательство Российской Федерации о ценных бумагах содержит запретительные нормы для допуска к публичному размещению и (или) обращению на российском рынке иностранных ценных бумаг. Так, согласно пункту 1 статьи 51.1 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" ценные бумаги иностранных эмитентов, за исключением ценных бумаг международных финансовых организаций, допускаются к размещению и публичному обращению в Российской Федерации на основании международного договора Российской Федерации или при наличии соглашения между федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг и соответствующим органом (организацией) страны иностранного эмитента, предусматривающего порядок их взаимодействия.

Однако, международные договоры отсутствуют, соглашения, предусмотренные указанной статьей Федерального закона "О рынке ценных бумаг", заключены с регуляторами только двух стран - Бразилии и Республики Беларусь. Предложения федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг заключить указанные соглашения с регуляторами иностранных государств наталкиваются на сопротивление иностранных регуляторов заключать такие соглашения. Это связано прежде всего с тем, что отсутствие соглашения снижает конкурентоспособность российского фондового рынка и повышает конкурентоспособность иностранных торговых площадок. В настоящее время на российских фондовых площадках не обращается ни одной корпоративной иностранной ценной бумаги, в то время как на Лондонской фондовой бирже, при отсутствии соответствующего соглашения между регуляторами России и Великобритании, зарегистрированы 13 из 21 сделки ГРО, проведенной в 2006 году российскими компаниями. При этом из указанных 13 сделок восемь сделок были зарегистрированы на основной площадке Лондонской фондовой биржи и пять - на площадке альтернативных инвестиций (AIM).

Принятые недавно изменения в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" в части процедуры выпуска и обращения российских депозитарных расписок (РДР), удостоверяющих право собственности на акции или облигации иностранного эмитента, явились первым шагом на пути допуска иностранных ценных бумаг на российский рынок. Указанный инструмент допуска через производные ценные бумаги, аналогичен допуску ценных бумаг иностранных эмитентов на национальные организованные рынки.

РДР, хотя и создают максимально удобный для инвестора способ приобретения и осуществления прав по иностранным ценным бумагам, однако не всегда удобны и интересны для иностранных эмитентов, прежде всего крупных корпораций. Представляется, что такой инструмент как РДР будет востребован прежде всего средними компаниями сопредельных с Российской Федерацией государств, а со стороны инвесторов - розничными инвесторами, которые заинтересованы в услугах, оказываемых эмитентами депозитарных расписок.

Появление в России крупных национальных институциональных инвесторов и рост их активов, требуют скорейшего решения вопроса о допуске иностранных ценных бумаг на российский финансовый рынок. Указанные инвесторы в целях диверсификации своих активов и повышения надежности вложений вынуждены вкладывать свои ликвидные средства, в том числе, в иностранные финансовые инструменты. В результате повышается ликвидность и объем торгов на иностранных торговых площадках, а российские компании инвестируют в развитие зарубежных расчетных и торговых систем.

Предлагаемые законопроектом изменения в Федеральный закон "О рынке ценных бумаг" направлены на решение проблемы допуска иностранных ценных бумаг на российский финансовый рынок и призваны обеспечить относительно либеральный доступ качественных иностранных ценных бумаг и более сложный механизм допуска иностранных ценных бумаг, которые являются более рискованными. При этом, законопроект предусматривает меры, направленные на защиту интересов инвесторов.

Законопроект устанавливает общие требования для допуска иностранных ценных бумаг как к публичному, так и к частному размещению и (или) обращению. Так, законопроект предусматривает, что иностранные ценные бумаги должны быть квалифицированы в качестве ценных бумаг со стороны федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, а эмитент иностранных ценных бумаг должен быть учрежден в одной из стран - членов Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ). Такой подход позволяет существенно снизить риски, связанные с финансовыми махинациями и возможностью вывода на российский рынок капитала ценных бумаг недобросовестных иностранных эмитентов.

Одновременно с этим законопроект предусматривает два способа допуска иностранных ценных бумаг к публичному обращению в Российской Федерации.

Упрощенный режим допуска к публичному обращению применяется к ценным бумагам, которые прошли процедуру листинга на иностранной фондовой бирже. Наличие листинга на крупнейших иностранных торговых площадках является своего рода "знаком качества", который свидетельствует о надлежащем уровне корпоративного управления в компании и раскрытия информации. Аналогичный подход используется в Казахстане. Следует отметить, что федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг будет утверждать список иностранных фондовых бирж на основании изучения их требований к листингу с тем, чтобы указанные требования были сопоставимы с требованиями, предъявляемыми российскими фондовыми биржами.

Решение о допуске таких ценных бумаг к публичному обращению в Российской Федерации может быть принято российской фондовой биржей на основании заявления брокера, осуществляющего предложение таких иностранных ценных бумаг и представившего проспект иностранных ценных бумаг. Механизм участия брокера в предложении иностранных ценных бумаг на российский рынок, а также его ответственность основаны на успешном опыте Великобритании. Брокер консультирует эмитента по вопросам процедуры листинга, подготовки проспекта ценных бумаг и проведения иных процедур, необходимых для осуществления листинга, а также проверяет эмитента на предмет его соответствия требованиям английского законодательства. Похожие требования существуют в Германии, где заявка на допуск ценных бумаг к торговле должна подаваться на биржу эмитентом ценных бумаг совместно с брокером или иным учреждением, имеющим допуск к участию в торгах на бирже.

Более строгий режим допуска иностранных ценных бумаг к обращению на российском рынке предусмотрен для ценных бумаг, которые не прошли процедуру листинга на иностранной фондовой бирже, включенной в список федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг. Такие иностранные ценные бумаги могут быть допущены к публичному обращению и/или публичному размещению в Российской Федерации только по решению федерального органа исполнительной власти по рынку ценных бумаг, принятому на основании заявления российской биржи. Федеральный орган исполнительной власти по рынку ценных бумаг проводит оценку уровня риска, связанного с приобретением таких иностранных ценных бумаг и их ликвидности и по результатам такой оценки принимает решение о регистрации проспекта иностранных ценных бумаг и допуске иностранных ценных бумаг к публичному обращению и (или) размещению на российском рынке. Подобный подход распространен и на международных рынках. Так, в соответствии с нормами директивы ЕС о допуске ценных бумаг в официальный листинг компетентный орган при рассмотрении вопроса о допуске на национальный рынок ценных бумаг эмитента из страны, не являющейся членом ЕС, в случае, если ценные бумаги такого эмитента не включены в листинг фондовой биржи страны, в которой он зарегистрирован, или страны в которой находится большинство владельцев его ценных бумаг, обязан провести проверку такого эмитента на предмет того, что отсутствие листинга такого эмитента не связано с нарушением прав инвесторов со стороны такого эмитента в стране его регистрации, а также убедиться, что количество акций такого эмитента, находящихся в свободном обращении является достаточным.

Законопроект предусматривает особенности допуска иностранных ценных бумаг к публичному размещению. Условием допуска иностранных ценных бумаг к публичному размещению в Российской Федерации является допуск их к торгам на российской фондовой бирже, а также регистрация федеральным органом исполнительной власти по рынку ценных бумаг проспекта ценных бумаг.

Указанные требования сопоставимы с требованиями, предъявляемыми к допуску иностранных ценных бумаг на биржи в зарубежных юрисдикциях. Так, обязательным условием допуска иностранных ценных бумаг к размещению на Варшавской фондовой бирже является утверждение проспекта эмиссии Комиссией финансового надзора (KNF) Польши.

Регистрация проспекта иностранных ценных бумаг также необходима в случае предложения и (или) размещения иностранных ценных бумаг лицам, число которых превышает 500.

Проспект иностранных ценных бумаг во всех случаях должен составляться на русском языке и подписываться брокером, осуществляющим предложение иностранных ценных бумаг, а в случае если иностранные ценные бумаги не обращаются на иностранном организованном рынке, - также иностранным эмитентом.

В целях защиты интересов инвесторов законопроект устанавливает обязанность брокера, осуществляющего предложение иностранных ценных бумаг, проверить отсутствие ограничений на обращение иностранных ценных бумаг в Российской Федерации и соответствие иностранных ценных бумаг требованиям закона. Кроме того, законопроект предусматривает установление ответственности брокера, подписавшего проспект иностранных ценных бумаг, за причиненный инвесторам ущерб, связанный с недостоверной информацией, содержащейся в таком проспекте. Аналогичная норма действует в странах ЕС, так статья 6 Директивы ЕС о проспекте 2003/71/ЕС содержит положение о том, что компетентный орган регулирования финансовых рынков должен обеспечить установление ответственности за достоверность информации, приведенной в проспекте ценных бумаг, со стороны эмитента, и (или) лица, осуществляющего размещение ценных бумаг такого эмитента, и (или) лица, обращающегося на фондовую биржу с просьбой о включении ценных бумаг эмитента в листинг.

Важнейшим принципом, обеспечивающим справедливость рынка ценных бумаг и надлежащий уровень защиты прав инвесторов, является требование об эквивалентности и одновременности раскрываемой эмитентом информации на всех рынках, на которых обращаются ценные бумаги такого эмитента. В целях реализации указанного принципа законопроект устанавливает, что вся информация, раскрываемая эмитентом иностранных ценных бумаг на иностранных фондовых биржах, должна быть также доступна на российском рынке в том же объеме и на русском языке. Обязанность по раскрытию такой информации возлагается на российскую фондовую биржу, допустившую к торгам иностранные ценные бумаги.

Принятие законопроекта будет способствовать формированию предпосылок для того, чтобы российский финансовый рынок стал полновесным региональным финансовым центром, сопоставимым с Германией и Швейцарией. Промедление с принятием данного законопроекта может привести к фактическому отказу от политики формирования регионального финансового центра, в результате чего Россия может утратить национальный финансовый рынок, став придатком иностранных финансовых центров.

Финансово-экономическое обоснование
к проекту федерального закона "О внесении изменения в статью 51.1 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"

Принятие и реализация федерального закона "О внесении изменения в статью 51.1 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" (в части особенностей размещения и обращения в Российской Федерации иностранных ценных бумаг) не требует дополнительных затрат из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации, муниципальных бюджетов, а также из бюджетов внебюджетных фондов.

Перечень
актов федерального законодательства, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с принятием проекта федерального закона "О внесении изменения в статью 51.1 Федерального закона "О рынке ценных бумаг"

Принятие проекта федерального закона "О внесении изменения в статью 51.1 Федерального закона "О рынке ценных бумаг" не потребует принятия, изменения, приостановления или признания утратившими силу актов федерального законодательства Российской Федерации.