Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 21 марта 2014 г. N 08АП-741/14

город Омск

21 марта 2014 г.

Дело N А75-9289/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 20 марта 2014 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 21 марта 2014 года.

Восьмой арбитражный апелляционный суд в составе судьи Сидоренко О.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем Плехановой Е.В.,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 08АП-741/2014) Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре на решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 14.12.2013 по делу N А75-9289/2013 (судья Зубакина О.В.), рассмотренному в порядке упрощенного производства по заявлению индивидуального предпринимателя Кижаевой Людмилы Николаевны (ОГРНИП 304860104000054) к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении от 03.10.2013 N 171/со,

при участии в судебном заседании представителей:

от Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре - Акимова Т.С. (по доверенности N 15 от 09.01.2014);

от индивидуального предпринимателя Кижаевой Людмилы Николаевны - Кижаева Людмила Николаевна (паспорт); Токарев В.В. (по доверенности от 11.09.2013);

установил:

индивидуальный предприниматель Кижаева Людмила Николаевна (далее - заявитель, предприниматель) обратилась в арбитражный суд с заявлением к Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре (далее - административный орган, управление) о признании незаконным и отмене постановления по делу об административном правонарушении от 03.10.2013 N 171/со.

Решением Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 14.12.2013 по делу N А75-9289/2013 требования предпринимателя удовлетворены, спорное постановление признано незаконным и отменено.

С решением суда первой инстанции административный орган не согласился, обжаловал его в порядке апелляционного производства в Восьмой арбитражный апелляционный суд.

Суд апелляционной инстанции, изучив материалы дела, установил следующие обстоятельства.

На основании распоряжения от 06.09.2013 N 13 в отношении заявителя проведено расследование причин возникновения инфекционных заболеваний людей в магазине "Гранд Стиль" расположенного по адресу: г. Ханты-Мансийск, ул. Заводская, 11, ТД "Меридиан" (л.д. 13).

В ходе проверки установлены нарушения санитарного законодательства, а именно:

- не проведена вакцинация против туляремии сотрудников магазина, что является нарушением раздела 8 п.8.2, п.8.3 СП 3.1.7.2642-10 "Профилактика туляремии",

- не проведены дератизационные мероприятия в соответствии с действующими нормативными актами, что является нарушением раздела 9 п.9.2, п.9.3, п.9.5 СП 3.1.7.2642- 10 "Профилактика туляремии"; раздел 2 п.2.2, п.2.3, п.2.4, раздела 3 п.3.1, п.3.3 СП 3.5.3.1129-02 "Санитарно-эпидемиологические требования к проведению дератизации",

- отсутствует программа производственного контроля, что является нарушением п. 1.3, 1.5 СП 1.1.1058-01 "Организация и проведение производственного контроля за соблюдением санитарных правил и выполнением санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий", что в свою очередь является нарушением положений статьи 11 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно- эпидемиологическом благополучии населения".

Выявленные нарушения зафиксированы в протоколе осмотра от 07.09.2013 (л.д. 62).

По факту выявленных нарушений 07.09.2013 главным специалистом - экспертом Гизатуллиной С.В. был составлен протокол N 133 об административном правонарушении (л.д. 47).

Определением от 19.09.2013 N 24 заместителем руководителя Казачининым А.А. протокол от 07.09.2013 и административный материал был возвращен на доработку, в связи с ненадлежащим уведомлением индивидуального предпринимателя Кижаевой JI.H. о составлении протокола об административном правонарушении (л.д. 99).

Начальником отдела по г. Ханты-Мансийску и Ханты-Мансийскому району Управления Роспотребнадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре Щеткиным В.Е. 30.09.2013 по факту выявленных нарушений составлен протокол N 182 за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 6.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) (л.д. 43).

По результатам рассмотрения материалов дела об административном правонарушении предприниматель постановлением от 03.10.2013 N 171/со привлечен к административной ответственности, предусмотренной статьей 6.4 КоАП РФ, назначено наказание в виде штрафа в размере 1 000 рублей (л.д. 38).

Заявитель, не согласившись с данным постановлением, обратился с указанным выше требованием в арбитражный суд.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции признал отсутствующим событие правонарушения в части не проведения предпринимателем вакцинации против туляремии сотрудников магазина, поскольку проведение вакцинации против туляремии населения с охватом 100% поручена Департаменту здравоохранения автономного округа, главным врачам лечебно-профилактических учреждений муниципальных образований автономного округа.

Кроме того, в качестве основания для признания спорного постановления незаконным и его отмене, суд первой инстанции указал на существенные нарушения управлением процедуры производства по делу об административном правонарушении, что выразилось в проведении проверки в отсутствие на то законных оснований, предусмотренных Федеральным законом от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридически лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), а также в составлении документов по делу об административном правонарушении без обязательного уведомления предпринимателя и участия понятых.

В апелляционной жалобе, оспаривая выводы суда первой инстанции, управление просит отменить вынесенное решение. По его мнению, предпринимателя обязан в соответствии с пунктами 8.2, 8.3 СП 3.1.7.2642-10 провести иммунизацию своих работников. Также считает, что положения Закона N 294-ФЗ к рассматриваемым отношениям не применимы, поскольку причиной проведения контрольно-надзорых мероприятий в отношении заявителя явилась вспышка заболеваемости туляремией на территории г. Ханты-Мансийска (проведена не проверка, а расследование причин возникновения инфекционных заболеваний). Считает, что санитарно-эпидемиологическое расследование проводится и фиксируется документами без определенной формы, а протокол осмотра является документом, "просто" фиксирующим наличие того или иного нарушения санитарных правил, поэтому отсутствие предварительного извещения о предстоящей проверке, подписи понятых не является существенным нарушением.

Предприниматель в отзыве на апелляционную жалобу просит решение суда первой инстанции оставить без изменения, жалобу без удовлетворения, настаивая на незаконности его привлечения к административной ответственности по основанию отсутствия события вменяемого правонарушения и многочисленных нарушений со стороны управления, допущенных при проведении рассматриваемой проверки.

Судебное заседание апелляционного суда проведено посредством видеоконференц-связи при участии представителей административного органа и заявителя, соответственно поддержавших указанные выше доводы и возражения.

Суд апелляционной инстанции, заслушав представителей лиц, участвующих в деле, изучив материалы дела, апелляционную жалобу, отзыв, проверив законность и обоснованность решения арбитражного суда первой инстанции в порядке статей 266, 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), не находит оснований для его отмены, исходя из следующего.

Согласно пункту 1 статьи 2 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) санитарно-эпидемиологическое благополучие населения обеспечивается, в том числе посредством выполнения санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий и обязательного соблюдения гражданами, индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами санитарных правил как составной части осуществляемой ими деятельности.

В соответствии со статьей 11 Закона N 52-ФЗ индивидуальные предприниматели и юридические лица в соответствии с осуществляемой ими деятельностью обязаны в том числе выполнять требования санитарного законодательства, а также постановлений, предписаний осуществляющих федеральный государственный санитарно- эпидемиологический надзор должностных лиц; обеспечивать безопасность для здоровья человека выполняемых работ и оказываемых услуг, а также продукции производственно-технического назначения, пищевых продуктов и товаров для личных и бытовых нужд при их производстве, транспортировке, хранении, реализации населению.

Согласно пункту 1 статьи 39 Закона N 52-ФЗ на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные и введенные в действие федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор, в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

В силу статьи 24 вышеназванного закона при эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта должны осуществляться санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия и обеспечиваться безопасные для человека условия труда, быта и отдыха в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Статьёй 6.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта.

Объективная сторона правонарушения заключается в противоправных действиях или бездействии, выраженных в неисполнении или нарушении установленных требований действующих санитарных правил и гигиенических нормативов к эксплуатации жилых помещений и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта.

Изложенное в том числе означает, что ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологических требований может быть подвергнуто только то лицо, которое обязано в силу соответствующего нормативного предписания выполнять указанные требования, но не выполнило данную обязанность.

Как следует из материалов дела, одним из оснований привлечения предпринимателя к ответственности, которое указал административный орган в спорном постановлении, является нарушение заявителем пунктов 8.2, 8.3 СП 3.1.7.2642-10. Профилактика туляремии. Санитарно-эпидемиологические правила, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 31.05.2010 N 61 (далее - СП 3.1.7.2642-10), что выразилось в не осуществлении мероприятий по вакцинации против туляремии сотрудников магазина.

Апелляционная коллегия считает позицию административного органа необоснованной, поскольку названными нормативными положениями на хозяйствующих субъектов, в том числе индивидуальных предпринимателей не возложена такая обязанность.

В соответствии с пунктом 8.2 СП 3.1.7.2642-10, вакцинацию против туляремии проводят населению, проживающему на неблагополучных (энзоотичных) по туляремии территориях, а также контингентам, подвергающимся риску заражения этой инфекцией (полевые и лесные работы, обработка меха, лабораторная работа с животными и материалом, подозрительным на инфицирование возбудителем туляремии и другие).

Пунктом 8.3 СП 3.1.7.2642-10 установлено, что определение контингентов, подлежащих вакцинации, проводят территориальные органы, осуществляющие государственный санитарно-эпидемиологический надзор, с учетом степени эпизоотической активности (численности больных туляремией животных на территории) природных очагов. Планирование и проведение вакцинации обеспечивают органы управления здравоохранением субъектов Российской Федерации.

Постановлением Главного государственного санитарного врача по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре от 25.08.2013 N 9 "Об усилении мероприятий по профилактике заболеваемости туляремией в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре" организация проведения вакцинации против туляремии возложена на Департамент здравоохранения автономного округа и лечебно-профилактические учреждения муниципальных образований автономного округа.

Таким образом, обязанность по организации и проведению вакцинации против туляремии на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры возложена исключительно на органы здравоохранения, находящихся в ведении публичных образований.

Хозяйствующие субъекты, исходя из изложенного, не обязаны производить какие-либо мероприятия по вакцинации против туляремии своих работников, в связи с чем невыполнение не существующей обязанности не может повлечь привлечение к административной ответственности.

Указанное обстоятельство послужило правомерным основанием для признания судом первой инстанции отсутствующим события вменяемого правонарушения в части рассматриваемого эпизода.

Кроме этого, судом первой инстанции законно и обоснованно указано на незаконность спорного постановления в связи с существенным нарушением процедуры производства по делу об административном правонарушении и недействительности доказательств, положенных управлением в основу оспариваемого ненормативного правового акта.

Из материалов дела установлено, что основанием для осуществления в отношении предпринимателя контрольно-надзорных мероприятий послужило распоряжение от 06.09.2013 N 13 "_о проведении расследования причин возникновения инфекционных заболеваний людей_"

По убеждению административного органа, в соответствии с подпунктом 5 пункта 3 части 1 статьи 1 к рассматриваемому случаю не применяются требования Закона N 294-ФЗ.

Действительно, в соответствии с подпунктом 5 пункта 3 части 1 статьи 1 Закона N 294-ФЗ положения настоящего Федерального закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при расследовании причин возникновения аварий, несчастных случаев на производстве, инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений, поражений) людей, животных и растений, причинения вреда окружающей среде, имуществу граждан и юридических лиц, государственному и муниципальному имуществу.

Разделом 7 СП 3.1.7.2642-10 установлено, что в эпидемическом очаге туляремии с единичным случаем или групповым случаем заболевания среди людей проводится эпидемиологическое расследование с установлением причинно-следственной связи формирования очага.

Эпидемиологическое расследование очагов с единичным заболеванием и очагов с групповой заболеваемостью туляремии с установлением причинно-следственной связи, а также организацию комплекса санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий проводят органы, уполномоченные осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

В соответствии с пунктом 7.3 СП 3.1.7.2642-10 по результатам эпидемиологического расследования очагов с единичным случаем и с групповой заболеваемостью составляется акт эпидемиологического расследования с указанием эпидемиологического диагноза и причинно-следственной связи формирования очага туляремии.

В случае регистрации профессионального заболевания (заболевание туляремией, связанное с профессиональной деятельностью) составляется акт расследования профессионального заболевания в соответствии с установленными требованиями.

В нарушение части 1 статьи 65 АПК РФ административный орган не доказал наличие оснований для проведения расследования причин возникновения инфекционных заболеваний людей, поскольку материалы дела не содержат информации о том, что в организации торговли предпринимателя имеется очаг формирования туляремии либо посетители или работники заявителя заболели указанным недугом. Административным органом не представлен акт эпидемиологического расследования с указанием эпидемиологического диагноза и причинно-следственной связи формирования очага туляремии.

Следует согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что в отношении заявителя фактически проведена внеплановая проверка соблюдения санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации зданий, сооружений, а не расследование, которое должно проводиться применительно к конкретным фактам возникновения заболевания, установления их причин (в том числе в месте возникновения очага заболеваемости).

Из текста распоряжения установлено, что задачами проверки является контроль за соблюдением предпринимателем требований санитарно-эпидемиологического законодательства Российской Федерации, контроль за реализацией профилактических (противоэпидемических) мероприятий, в том числе их своевременность и полноту.

Предметом проверки является соблюдение обязательных требований или требований, установленных федеральным законодательством.

В соответствии с распоряжением для достижения целей и задач проведения проверки индивидуальному предпринимателю необходимо представить заверенные копии следующих документов: свидетельство о государственной регистрации юридического лица, ИНН, устав, приказ о назначении на должность главного врача, свидетельство о праве собственности или договор аренды помещений используемых в целях профилактики туляремии, карточка предприятия, программа производственного контроля и результаты лабораторных исследований по исполнению программы за 2011, 2012, 2013 годы, договор на выполнение мероприятий по дератизации/дезинсекции/инсектицидным обработкам, а также документация подтверждающая выполнение таких договоров (например, акт выполненных работ).

Изложенное свидетельствует о том, что под предлогом сложной эпидемиологической ситуацией по туляремии административный орган провел проверку деятельности заявителя на предмет соблюдения действующих нормативных правовых актов, а не расследование причин возникновения инфекционных заболеваний..

Указанное, по убеждению суда первой инстанции, противоречит смыслу правового регулирования Закона N 294-ФЗ, направленного на защиту хозяйствующих субъектов, в том числе от произвола контрольно-надзорных органов и их должностных лиц.

Апелляционная коллегия считает, что применительно к рассматриваемому делу положения Закона N 294-ФЗ имеют прямое применение.

В соответствии пунктом 16 статьи 10 Закона N 294-ФЗ о проведении внеплановой выездной проверки, за исключением внеплановой выездной проверки, основания проведения которой указаны в пункте 2 части 2 настоящей статьи, юридическое лицо, индивидуальный предприниматель уведомляются органом государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля не менее чем за двадцать четыре часа до начала ее проведения любым доступным способом.

Однако административным органом в материалы дела не представлены доказательства уведомления предпринимателя о дате и времени проведения проверки в установленный срок. Не уведомление заявителя о проверке лишило его возможности представления и подготовки документов, указанных в распоряжении.

В соответствии с требованиями подпункта 1 пункта 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям, влекущим недействительность результатов проверки, относятся нарушения пункта 16 (в части срока уведомления о проведении проверки) статьи 10 Закона.

Согласно подпункта 6 пункта 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ к грубым нарушениям, влекущим недействительность результатов проверки, относятся также нарушение части 4 статьи 16 настоящего Федерального закона (в части непредставления акта проверки).

В силу изложенного результаты проверки, проведенной управлением с грубым нарушением установленных Законом N 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения заявителем обязательных требований, о чем правомерно указано судом первой инстанции.

Судом первой инстанции также обоснованно не был принят довод административного органа о том, что протокол осмотра является документом просто фиксирующим наличие того или иного нарушения санитарных правил, поэтому отсутствие предварительного извещения о предстоящей проверке, подписи понятых законом при проведении эпидемиологического расследования не предусмотрено.

Из текста протокола осмотра от 07.09.2013 следует, что при его составлении применялись положения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, в том числе статей 25.4, 25.5 о разъяснении прав и обязанностей представителю предпринимателя.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 26.2 КоАП РФ доказательствами по делу об административном правонарушении являются любые фактические данные, на основании которых судья, орган, должностное лицо, в производстве которых находится дело, устанавливают наличие или отсутствие события административного правонарушения, виновность лица, привлекаемого к административной ответственности, а также иные обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения дела. Эти данные устанавливаются протоколом об административном правонарушении, иными протоколами, предусмотренными указанным Кодексом, объяснениями лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показаниями потерпевшего, свидетелей, заключениями эксперта, иными документами, а также показаниями специальных технических средств, вещественными доказательствами.

В силу части 3 статьи 26.2 КоАП РФ не допускается использование доказательств, полученных с нарушением закона.

В соответствии с частями 2, 6 статьи 27.8 КоАП РФ осмотр принадлежащих юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю помещений, территорий и находящихся там вещей и документов осуществляется в присутствии представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя или его представителя и двух понятых. Протокол об осмотре подписывается должностным лицом, его составившим, законным представителем юридического лица, индивидуальным предпринимателем либо в случаях, не терпящих отлагательства, иным представителем юридического лица или представителем индивидуального предпринимателя, а также понятыми.

Таким образом, установленная КоАП РФ процедура проведения осмотра помещений индивидуального предпринимателя предполагает составление протокола осмотра с обязательным участием его либо представителя и двух понятых.

Материалами дела подтверждается проведение осмотра и составление протокола осмотра без участия двух понятых.

В соответствии с пунктом 10 Постановления Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях", пунктом 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, является основанием для отказа в удовлетворении требования административного органа о привлечении к административной ответственности (часть 2 статьи 206 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) либо для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

Существенный характер нарушений определяется исходя из последствий, которые данными нарушениями вызваны, и возможности устранения этих последствий при рассмотрении дела.

Апелляционный суд соглашается с квалификацией установленных судом первой инстанции нарушений в качестве существенных, не позволивших полно и всесторонне рассмотреть материалы административного производства. Выявленные нарушения свидетельствуют о невозможности использования в качестве доказательств составленные административным органом документы, которые были положены в основу обвинения предпринимателя в допущении административного проступка.

По таким основаниям судом первой инстанции при наличии должного обоснования и правильного применения норм права было признано незаконным и отменено постановление управления от 03.10.2013 N 171/со. Оснований для отмены судебного решения не имеется, апелляционная жалоба подлежит оставлению без удовлетворения.

Судебные расходы судом апелляционной инстанции не распределяются, поскольку жалобы на решения арбитражного суда по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности государственной пошлиной не облагаются.

Руководствуясь статьями 269, 271, 272.1 АПК РФ, Восьмой арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Апелляционную жалобу Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Ханты-Мансийскому автономному округу - Югре оставить без удовлетворения, решение Арбитражного суда Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 14.12.2013 по делу N А75-9289/2013 - без изменения.

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия, может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в течение двух месяцев со дня изготовления постановления в полном объеме только по основаниям, предусмотренным частью 4 статьи 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Судья

О.А. Сидоренко