Постановление Первого арбитражного апелляционного суда от 20 марта 2014 г. N 01АП-7936/13

20 марта 2014 г.

Дело N А43-17927/2013

Первый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Захаровой Т.А.,

судей Смирновой И.А., Урлекова В.Н.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Рышковской Я.И.,

рассмотрел в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Министерства сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Нижегородской области

на решение Арбитражного суда Нижегородской области от 19.11.2013

по делу N А43-17927/2013,

принятое судьей Сандовой Е.М.

по заявлению Министерства сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Нижегородской области о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 24.06.2013 N 676-ФАС52-КТ-47-09/06-13(303-ДР),

без участия лиц,

и установил:

Министерство сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Нижегородской области (далее - Минсельхоз, Министерство) обратилось в Арбитражный суд Нижегородской области с заявлением о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области (далее - Управление, антимонопольный орган) от 24.06.2013 N 676-ФАС52-КТ-47-09/06-13(ЗПЗ-ДР).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Министерство финансов Нижегородской области, общество с ограниченной ответственностью "ВолгаСвязьМонтаж" (далее - ООО "ВолгаСвязьМонтаж", Общество).

Решением Арбитражного суда Нижегородской области от 19.11.2013 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с принятым судебным актом, Министерство сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Нижегородской области обратилось в Первый арбитражный апелляционный суд с апелляционной жалобой, в которой просит решение суда первой инстанции отменить и принять по делу новый судебный акт.

В обоснование апелляционной жалобы заявитель указывает на неполное выяснение обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела, неправильное применение норм материального права.

Министерство настаивает на том, что электронное сообщение, поступившее от ООО "ВолгаСвязьМонтаж" не являлось документом, оформленным с учетом особенностей электронного документооборота, поскольку не содержал аналог собственноручной подписи - электронную цифровую подпись. Это исключало возможность идентифицировать направленную по электронной почте заявку как документ, поступивший именно от Общества.

В отзыве на апелляционную жалобу антимонопольный орган выражает несогласие с доводами апелляционной жалобы Министерства; просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения.

ООО "ВолгаСвязьМонтаж" в отзыве на апелляционную жалобу также просит оставить обжалуемый судебный акт без изменения.

Минсельхоз и Управление ходатайствуют о рассмотрении апелляционной жалобы в отсутствие своих представителей.

Министерство финансов Нижегородской области о дате, времени и месте судебного заседания, извещены надлежащим образом, в том числе публично путем размещения информации о дате, времени и месте судебного заседания на сайте Первого арбитражного апелляционного суда, представителей в судебное заседание не направили.

В соответствии со статьями 123, 156, 266 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации дело рассмотрено в отсутствие неявившихся представителей лиц, участвующих в деле, по имеющимся в материалах дела доказательствам.

Законность принятых судебных актов, правильность применения судом норм материального и процессуального права проверены Первым арбитражным апелляционным судом в порядке, установленном статьями 257-261, 266-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Установлено по делу, что в целях проверки информации, поступившей от ООО "ВолгаСвязьМонтаж", о нарушении законодательства о размещении заказов, Управление возбудило в отношении Министерства дело N 676-ФАС52-КТ-47-09/06-13(303-ДР) по признакам нарушения антимонопольного законодательства.

В ходе проверки антимонопольный орган установил, что 31.05.2013 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru государственный заказчик - Министерство сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Нижегородской области - разместил извещение о проведении запроса котировок на право заключить государственный контракт на выполнение работ по строительству разборного временного навеса для содержания выставочных животных в рамках проведения ежегодной региональной сельскохозяйственной выставки "Агрофест НН-2013", а также проект государственного контракта.

Максимальная цена контракта - 218 987 рублей.

Согласно протоколу от 10.06.2013 N 0332200016113000006-П и журналу регистрации поступления котировочных заявок до окончания срока подачи котировочных заявок поступило 3 заявки (ООО "Строймонтаж", ООО Строймонтаж-НН", ООО "ВолгаСвязьМонтаж"). Победителем в проведении запроса котировок признано ООО "Строймонтаж", заявка которого соответствовала всем требованиям извещения, которое предложило наименьшую цену контракта - 200 000 рублей.

Котировочная комиссия Минсельхоза отклонила заявку ООО "ВолгаСвязьМонтаж" в связи с ее несоответствием требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок.

В ходе проверки Управление установило, что котировочная заявка ООО "ВолгаСвязьМонтаж" поступила в 09 час. 09 мин на электронный адрес kIemeshova@minark.nnov.ru", указанный в извещении о проведении запроса котировок от 07.06.2013; заявка подана в электронной форме в виде отсканированного документа и содержала сканированную подпись генерального директора Общества Чиркова С.Б. и сканированную печать юридического лица.

24.06.2013 Комиссия Управления рассмотрела материалы дела и решением N 676-ФАС52-КТ-47-09/06-13(303-ДР) признала жалобу ООО "ВолгаСвязьМонтаж" обоснованной (пункт 1); признала котировочную комиссию государственного заказчика - Министерства сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Нижегородской области - нарушившей требования части 3 статьи 47 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (пункт 2).

Предписание по делу не выдавалось.

Не согласившись с решением антимонопольного органа, Министерство обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции руководствовался статьей 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, статьями 160, 434 Гражданского кодекса Российской Федерации, положениями Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", Федерального закона от 06.04.2011 N63-ФЗ "Об электронной подписи", Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и исходил из того, что антимонопольный орган доказал законность и обоснованность оспариваемого решения.

Исследовав материалы дела, проверив в пределах, установленных статьей 268 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, соответствие выводов, содержащихся в обжалуемом судебном акте, имеющимся в материалах дела доказательствам, правильность применения арбитражным судом первой инстанции норм материального права и соблюдения норм процессуального права, суд апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии со статьей 123 Конституции Российской Федерации, статьями 7, 8, 9 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Согласно статье 65 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации каждое лицо, участвующее в деле, должно доказать обстоятельства, на которые оно ссылается, как на основания своих требований и возражений. Обязанность доказывания обстоятельств, послуживших основанием для принятия государственными органами, органами местного самоуправления, иными органами, должностными лицами оспариваемых актов, решений, совершения действий (бездействия), возлагается на соответствующие орган или должностное лицо.

Согласно части 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, для признания решения государственного органа незаконным суд должен установить наличие совокупности двух условий:

несоответствие решения государственного органа закону или иному нормативному правовому акту;

нарушение решением государственного органа прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Постановление Правительства Российской Федерации от 20.02.2006 N 94 "О федеральном органе исполнительной власти, уполномоченном на выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд" определило, что Федеральная антимонопольная службы является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (пункт 1).

Регулирование отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также порядок размещения заказов осуществляются на основании Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Федеральный закон N 94-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 1 Федерального закона N 94-ФЗ целью данного закона является обеспечение эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Размещение заказов на оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд в соответствии со статьей 5 Федерального закона N 94-ФЗ имеет своей целью определение исполнителей в целях заключения с ними соответствующих контрактов.

Согласно части 1 статьи 42 Федерального закона N 94-ФЗ под запросом котировок понимается способ размещения заказа, при котором информация о потребностях в товарах, работах, услугах для нужд заказчиков сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения на официальном сайте извещения о проведении запроса котировок и победителем в проведении запроса котировок признается участник размещения заказа, предложивший наиболее низкую цену контракта.

В соответствии с частями 1 и 9 статьи 43 Федерального закона N 94-ФЗ запрос котировок должен содержать наименование заказчика, его почтовый адрес, адрес электронной почты заказчика (при его наличии), место подачи котировочных заявок, срок их подачи, в том числе дату и время окончания срока подачи котировочных заявок.

Согласно частям 2 и 3 статьи 46 Федерального закона N 94-ФЗ котировочная заявка подается участником размещения заказа заказчику, уполномоченному органу в письменной форме или в форме электронного документа в срок, указанный в извещении о проведении запроса котировок.

Поданная в срок, указанный в извещении о проведении запроса котировок, котировочная заявка регистрируется заказчиком, уполномоченным органом. По требованию участника размещения заказа, подавшего котировочную заявку, заказчик, уполномоченный орган выдают расписку в получении котировочной заявки с указанием даты и времени ее получения.

В данном случае и положения Федерального закона N 94-ФЗ, и извещение о запросе котировок от 07.06.2013 предусматривают две возможные формы подачи участником размещения заказа котировочной заявки (в письменной форме или в форме электронного документа).

Котировочная комиссия не рассматривает и отклоняет котировочные заявки, если они не соответствуют требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок, или предложенная в котировочных заявках цена товаров, работ, услуг превышает максимальную цену, указанную в извещении о проведении запроса котировок. Отклонение котировочных заявок по иным основаниям не допускается (часть 3 статьи 47 Федерального закона N 94-ФЗ).

Суд апелляционной инстанции считает, что котировочная комиссия Министерства правомерно отклонила заявку ООО "ВолгаСвязьМонтаж" с учетом следующего.

Положения главы 4 Федерального закона N 94-ФЗ ("Размещение заказов путем запроса котировок") не раскрывают понятие подачи котировочной заявки в форме электронного документа. В данном случае применению подлежит по аналогии часть 6 статьи 7, а также часть 4 статьи 22 Федерального закона N 94-ФЗ.

Согласно части 6 статьи 7 Федерального закона N 94-ФЗ конкурсной комиссией осуществляется в том числе открытие доступа к находящимся в информационной системе общего пользования заявкам на участие в конкурсе, поданным в форме электронных документов и подписанным в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В силу подпункта 1 части 4 статьи 22 Федерального закона N 94-ФЗ конкурсная документация должна содержат в соответствии с частями 2 - 4 статьи 25 настоящего Федерального закона требования к содержанию, форме, оформлению и составу заявки на участие в конкурсе, в том числе заявки, подаваемой в форме электронного документа, подписанного в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, и инструкцию по ее заполнению.

В соответствии с пунктом 11.1 статьи 2 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" (далее - Закон об информации) электронный документ - это документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах.

Электронное сообщение, подписанное электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи, признается электронным документом, равнозначным документу, подписанному собственноручной подписью, в случаях, если федеральными законами или иными нормативными правовыми актами не устанавливается или не подразумевается требование о составлении такого документа на бумажном носителе. В целях заключения гражданско-правовых договоров или оформления иных правоотношений, в которых участвуют лица, обменивающиеся электронными сообщениями, обмен электронными сообщениями, каждое из которых подписано электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи отправителя такого сообщения, в порядке, установленном федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или соглашением сторон, рассматривается как обмен документами (части 3 и 4 статьи 11 Закона об информации).

Электронный документ обладает признаками документа, подписанного собственноручной подписью, в случае его подписания электронной цифровой подписью или иным аналогом собственноручной подписи. До настоящего момента действующим законодательством предусмотрен только один аналог собственноручной подписи, используемый для подписания электронного документа, - электронная цифровая подпись.

Под электронной цифровой подписью понимается реквизит электронного документа, предназначенный для защиты данного электронного документа от подделки, полученный в результате криптографического преобразования информации с использованием закрытого ключа электронной цифровой подписи и позволяющий идентифицировать владельца сертификата ключа подписи, а также установить искажения информации в электронном документе (статья 3 Федерального закона от 10.01.2002 N 1-ФЗ "Об электронной цифровой подписи" (далее- Федеральный закон N 1-ФЗ).

Следовательно, заверение электронного документа электронной цифровой подписью или аналогом собственноручной подписи обусловлено необходимостью удостоверить заявленные сведения (волю и волеизъявление конкретного лица) и подтвердить юридическую силу документа.

Заявитель же, реализуя свое право на основании части 2 статьи 46 Федерального закона N 94-ФЗ на подачу котировочной заявки в форме электронного документа, обязан обеспечить выполнение нормативных требований, предъявляемых к такому документу.

В силу положений "ОК 034-2007 (КПЕС 2002). Общероссийский классификатор продукции по видам экономической деятельности", утвержденных приказом Ростехрегулирования от 22.11.2007 N 329-ст, сканеры являются устройствами ввода-вывода данных и отнесены к группе классификатора 30.02 "Вычислительная техника и прочее оборудование для обработки информации".

В "ОК 029-2007 (КДЕС Ред. 1.1). Общероссийский классификатор видов экономической деятельности" сканирование документов относится к группе 72.30 "Обработка данных". Эта группа "включает все стадии обработки данных с применением технического и программного обеспечения потребителя или собственного, включая... сканирование документов".

Таким образом, сканирование документа - это способ ввода информации в электронно-вычислительную машину способом цифрового копирования, полученный в результате такой обработки (сканирования) электронный документ - это представленная в электронной форме копия исходного документа, пригодная для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах.

Особенностью обработки документов является отсутствие защиты от возможного вмешательства в содержание документа на любой стадии копирования (и по его завершении), а также в процессе передачи данных по электронным каналам связи.

Для исключения такого вмешательства Федеральным законом от 06.04.2011 N 63-ФЗ "Об электронной подписи" введены нормы о подтверждении подлинности электронных документов электронной подписью.

Котировочная заявка, подаваемая в форме электронного документа, должна быть оформлена с учётом особенностей электронного документооборота, в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 06.04.2011 N 63-ФЗ "Об электронной подписи", то есть содержать электронную подпись.

Заверение электронного документа электронной подписью или аналогом собственноручной подписи обусловлено необходимостью удостоверить заявленные сведения (волю и волеизъявление конкретного лица) и подтвердить юридическую силу документа.

Таким образом, ООО "ВолгаСвязьМонтаж", реализуя своё право на подачу котировочной заявки в форме электронного документа, обязано было обеспечить выполнение нормативных требований, предъявляемых к такому документу.

В данном случае установлено, что направленная ООО "ВолгаСвязьМонтаж" в адрес Министерства по электронной почте котировочная заявка не соответствовала требованиям, утвержденным для электронного документа, а именно, отсутствовал аналог собственноручной подписи - электронная цифровая подпись.

Такое электронное сообщение исключало возможность идентифицировать направленную по электронной почте заявку как документ, поступивший именно от Общества и имеющий юридическую силу. По факту поступления ненадлежащего документа в адрес лица, объявившего проведение запроса котировок на право заключения государственного контракта, у последнего не возникает обязанность по принятию его к рассмотрению.

Наличие в такой "заявке" изображения печати организации и подписи должностного лица, полученных путем сканирования оригинала документа, свидетельствует лишь о направлении незаверенной копии документа (без юридически значимых последствий).

Электронное сообщение, содержащее котировочную заявку ООО "ВолгаСвязьМонтаж", не оформлено с учетом особенностей электронного документооборота, в нем отсутствует аналог собственноручной подписи - электронная цифровая подпись, в связи с чем сообщение исключает возможность идентифицировать направленную по электронной почте заявку как документ, поступивший именно от Общества и имеющий юридическую силу.

Утверждение антимонопольного органа и суда о том, что котировочная заявка, поступившая в электронном виде, и содержащая сканированную подпись, является заявкой, поданной в письменном форме, и должна быть передана на рассмотрение наряду с иными котировочными заявками, является неверным, основанным на неправильном толковании норм действующего законодательства.

В случаях, предусмотренных частью 2 статьи 160 и частью 2 статьи 434 Гражданского кодекса Российской Федерации, действительно, электронный документ может использоваться для совершения сделки (заключения договора).

Однако в рассматриваемом случае условия применения указанных правовых данных норм соблюдены не были:

- в соответствии с частью 2 статьи 160 Гражданского кодекса Российской Федерации использование при совершении сделок факсимильного воспроизведения подписи с помощью средств механического или иного копирования, электронной подписи либо иного аналога собственноручной подписи допускается в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами или соглашением сторон. Вместе с тем, извещением о проведении запроса котировок не предусмотрена возможность подачи заявки посредством электронного сообщения, содержащим отсканированную копию документа;

- часть 2 статьи 434 Гражданского кодекса Российской Федерации, допускающая заключение договора в письменной форме путём обмена документами посредством почтовой, телеграфной, телетайпной, телефонной, электронной или иной связи, также не может быть применена, поскольку при отсутствии в электронном документе электронной подписи невозможно достоверно установить, что документ исходит от стороны по договору.

При изложенных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что у антимонопольного органа отсутствовали правовые основания для признания котировочной комиссии государственного заказчика Министерства сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Нижегородской области нарушившей часть 3 статьи 47 Федерального закона N 94-ФЗ.

Правовая позиция антимонопольного органа основана на ошибочном толковании положений Федеральных законов N N 1-ФЗ, 149-ФЗ, 63-ФЗ и 94-ФЗ (без учета системного и логического единства).

Само по себе признание того или иного лица нарушившим законодательство является препятствием для осуществления подобных действий в последующем, может причинить лицу вред в виде утраты деловой репутации и повлечь иные нежелательные для него последствия, что свидетельствует о нарушении прав в сфере экономической деятельности.

Повторно исследовав обстоятельства, имеющие значение для дела, применив нормы материального права, исследовав представленные в материалы дела доказательства по правилам статьи 71 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, суд апелляционной инстанции приходит к итоговому выводу о том, что оспариваемое решение Управления принято уполномоченным органом, однако является не соответствует требованиям Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" и нарушает права и законные интересы Министерства в сфере экономической деятельности, что в силу части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации влечет удовлетворение требований.

Неправильное применение норм материального права, несоответствие выводов суда, изложенных в решении, обстоятельствам дела в силу статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации являются основаниями к отмене решения суда первой инстанции.

Решение Арбитражного суда Нижегородской области подлежит отмене с принятием нового судебного акта о признании незаконным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 24.06.2013 N 676-ФАС52-КТ-47-09/06-13(303-ДР).

При этом судом не допущено нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в любом случае основаниями для отмены судебного акта.

В соответствии со статьей 333.37 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации Министерство и Управление освобождены от уплаты государственной пошлины при обращении в арбитражный суд.

Руководствуясь статьями 266 - 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Первый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Нижегородской области от 19.11.2013 по делу N А43-17927/2013 отменить.

Решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Нижегородской области от 24.06.2013 N 676-ФАС52-КТ-47-09/06-13(303-ДР) признать незаконным, не соответствующим Федеральному закону от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Постановление вступает в законную силу со дня его принятия.

Постановление может быть обжаловано в Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа в двухмесячный срок со дня его принятия.

Председательствующий судья

Т.А. Захарова

Судьи

И.А. Смирнова В.Н. Урлеков