Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 июля 2006 г. N 24-Г06-11 О признании недействующими ряда положений Закона Республики Адыгея от 19.04.2004 г. N 215 "Об административных правонарушениях"

Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 12 июля 2006 г. N 24-Г06-11

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего В.Н. Пирожкова,

судей В.П. Меркулова и Л.А. Калининой

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению прокурора Республики Адыгея о признании недействующими ряда положений Закона Республики Адыгея от 19.04.2004 г. N 215 "Об административных правонарушениях"

по кассационному представлению прокурора Республики Адыгея, по кассационной жалобе Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея на решение Верховного суда Республики Адыгея от 11 апреля 2006 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Меркулова В.П., объяснения представителя Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея Берзегова В.Н., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Федотовой А.В. об оставлении решения суда без изменения, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

прокурор Республики Адыгея обратился в суд с заявлением о признании недействующими ряда норм Закона Республики Адыгея от 19.04.2004 г. N 215 "Об административных правонарушениях", ссылаясь на то, что: пункт 4 статьи 19, пункт 6 статьи 38, пункт 4 статьи 44, пункт 4 статьи 48, пункт 4 статьи 56, пункт 3 статьи 59, пункт 4 статьи 65 закона РА, которыми должностные лица органов местного самоуправления наделяются полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных отдельными статьями закона;

статья 25 того же закона, которой установлена административная ответственность за курение табака в неустановленных местах; статья 27.1 закона, установившая административную ответственность за вовлечение несовершеннолетнего в злоупотреблении пивом, алкогольной и спиртосодержащей продукцией - подлежат признанию противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не порождающими правовых последствий.

В дополнение также заявлены требования: преамбула закона, определяющая, что настоящий закон устанавливает административную ответственность за правонарушения, совершенные на территории Республики Адыгея и не предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях, без уточнения о том, что установление административной ответственности допустимо лишь по вопросам, регулирование которых является предметом ведения субъекта РФ, но не по вопросам федерального значения;

пункты 1, 2, 3, 5, 6 ч. 1 ст. 5 закона, которыми установлено, что к органам и учреждениям органов исполнительной власти РА, уполномоченным рассматривать дела об административных правонарушениях отнесены - орган исполнительной власти РА, уполномоченный в области имущественных отношений; орган исполнительной власти РА, уполномоченный в области государственной охраны, сохранения, использования и популяризации объектов культурного наследия (памятников истории и культуры); орган, уполномоченный в области управления дорожным хозяйством РА; орган исполнительной власти РА, уполномоченный в области автомобильного транспорта, - в пределах его полномочий; органы, ответственные за исполнение республиканского бюджета РА;

ч. 9 ст. 21 закона в части слова "мусора";

ч. 1 ст. 21 закона в части слов "размещение на указанных объектах и движение по ним транспортных средств";

ч. 3 ст. 21 закона в части слов "захламление дворов, придомовых территорий, улиц бытовыми отходами";

ч. 5 ст. 21 закона, которыми установлена ответственность за оставление мусора на улицах, площадях и в других общественных местах, оставление тары с мусором на улице;

ст. 24 закона в части слов "в том числе" как в самом названии, так и в тексте статьи;

ст. 25 закона, устанавливающая административную ответственность за курение табака в неустановленных местах, а также ч.ч. 2, 4 ст. 38 закона в части указания на ст. 25 закона;

ст. 26, устанавливающая ограничения в части производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции запрещающих, помимо прочего поставку и розничную продажу продукции, содержащей этиловый спирт и произведенной в домашних условиях, в том числе физическими лицами, а также ч.ч. 2, 4 ст. 38 закона в части указания на ст. 26 закона;

ст. 29 закона в части слов "во всех дворах жилых домов и", а также "на берегах рек и водоемов";

ч. 1 ст. 35 закона в части слов "создание помех в движении транспортных средств или аварийной ситуации на участке дорожного движения" и ч. 2 данной статьи, предусматривающей ответственность за бесконтрольное содержание скота и птицы, создающего помехи в движении транспортных средств или аварийную ситуацию на участке дорожного движения, повлекшие причинение по неосторожности легкого вреда здоровью граждан;

ст. 37 закона, которой предусмотрена административная ответственность за нарушение работодателем законодательства РА об охране семьи, материнства, отцовства, детства и связанные с ней ч.ч. 1, 5 ст. 38;

ч.ч. 2, 3 ст. 41 закона, устанавливающие административную ответственность за порчу жилых домов, жилых помещений, а равно порчу их оборудования, самовольное переоборудование жилых домов и (или) жилых помещений либо использование их не по назначению, а также за самовольную перепланировку жилых помещений в многоквартирных жилых домах;

ст. 47 закона, которой установлена административная ответственность за повреждение, разрушение каптированных родников или элементов их обустройства;

ст. 48 закона по совокупности требований;

ч. 3 ст. 63 закона в части должностных лиц государственных органов архитектуры и градостроительства РА,

ч. 2 ст. 64 закона, которой установлена административная ответственность за повторное в течение года совершение действий, связанных с использованием материалов инженерно-геодезических, инженерно-геологических, инженерно-гидрометеорологических изысканий при разработке проектной и проектно-планировочной документации, выполненных без полученного разрешения на производство инженерных изысканий и не прошедших экспертизу в установленном порядке с установлением санкции в виде приостановление действия лицензии на выполнение инженерных изысканий на срок до 3 месяцев;

ч.ч. 2, 3, 5 ст. 19, ч. 5 ст. 38, ч.ч. 4, 6 ст. 44, ч.ч. 2, 3, 5 ст. 56, ч. 2 ст. 59, ч.ч. 3, 4 ст. 65 закона в части неопределенности круга должностных органов исполнительной власти РА, уполномоченных на составление протокола об административном правонарушении;

ч. 4 ст. 19, ч. 6 ст. 38, ч.ч. 4, 5 ст. 44 закона в части слов "и (или) должностными лицами органов местного самоуправления в пределах их полномочий",

ч. 7 ст. 44, ч. 4 ст. 56, ч. 3 ст. 59, ч. 2 ст. 65, ч. 4 ст. 65 закона в части слов уполномоченными должностными лицами местной администрации муниципального образования;

ч.ч. 4, 7 ст. 38, ч. 5 ст. 44 закона в части слов "сотрудниками милиции общественной безопасности", ч. 2 ст. 62 в части слов "сотрудниками милиции общественной безопасности" - также противоречат действующему федеральному законодательству и подлежат признанию недействующими с момента принятия.

Кроме того, противоречат федеральному законодательству: положения ст. 27.1 закона в части слов "пива", как в самом названии, так и в тексте статьи с признанием их недействующими с момента официального опубликования федерального закона от 05.12.2005 года N 156-ФЗ и положения п. 1 ч. 1 ст. 5 закона РА с признанием их недействующими с момента официального опубликования Закона РА от 04.08.2005 года N 353 "О признании утратившими силу статей 45, 46, частей 1 и 3 статьи 48 Закона РА "Об административных правонарушениях".

Решением Верховного суда Республики Адыгея от 11 апреля 2006 года постановлено: в удовлетворении заявления прокурора Республики Адыгея о признании недействующими части 1 статьи 35 Закона Республики Адыгея от 19.04.2004 года "Об административных правонарушениях" (с последующими изменениями и дополнениями) в части слов "создание-помех в движении транспортных средств или аварийной ситуации на участке дорожного движения и части 2 статьи 35 Закона РА недействующими отказать.

В удовлетворении заявления прокурора Республики Адыгея о признании ч. 9 статьи 21 того же закона в части слова "мусора", части 1 статьи 21 в части слов "размещение на указанных объектах и движение по ним транспортных средств", части 3 статьи 21 закона в части слов "захламление дворов, придомовых территорий, улиц бытовыми отходами", части 5 статьи 21 закона недействующими отказать.

В удовлетворении заявления прокурора о признании ч.ч. 4, 7 ст. 38 того же закона, ч. 5 ст. 44 в части слов "сотрудниками милиции общественной безопасности", ч. 2 ст. 62 в части слов "сотрудниками милиции общественной безопасности" недействующими отказать.

Заявление прокурора Республики Адыгея о признании недействующими преамбулы, п.п. 1, 2, 3, 5, 6 части 1 статьи 5, статьи 24 в части слов "в том числе" как в самом названии, так и в тексте те статьи, статьи 25, а также частей 2 и 4 ст. 38 в части указания на статью 25, статьи 26, а также частей 2 и 4 статьи 38 в части указания на статью 26, статьи 27.1 в части слов "пиво", статьи 29 в части слов "во дворах жилых домов и", а также "на берегах рек и водоемов", статьи 37 и связанные с ней части 1, 5 статьи 38, частей 2, 3 статьи 41, статьи 47, статьи 48 и главы 5 в целом по совокупности требований, части 7 статьи 63 в части слов "должностных лиц государственных органов архитектуры и градостроительства РФ", части 2 статьи 64, частей 2, 3, 5 ст. 19, ч. 5 ст. 38, частей 4, 5 ст. 44, частей 2, 3, 5 ст. 56, ч. 2 ст. 59, частей 3, 4 ст. 65 в части неопределенности круга должностных лиц органов исполнительной власти РА, уполномоченных на составление протокола об административном правонарушении, ч. 4 ст. 19, ч. 6 ст. 38, частей 4, 5 ст. 44 в части слов "и (или) должностными лицами органов местного самоуправления в пределах их полномочий", ч. 7 ст. 44, ч. 4 ст. 56, ч. 3 ст. 59, ч. 2 ст. 65, частью 4 ст. 65 закона в части слов уполномоченными должностными лицами местной администрации муниципального образования" Закона Республики Адыгея от 19.04.2004 года "Об административных правонарушениях" (с последующими изменениями и дополнениями) удовлетворить и признать перечисленные положения Закона Республики Адыгея "Об административной ответственности" недействующими со дня вступления решения суда в силу.

В кассационном представлении прокурор просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении требований о признании недействующими ч. 1 ст. 35 в части слов "Создание помех в движении транспортных средств или аварийной ситуации на участке дорожного движения", ч. 2 ст. 35, ч. 1 ст. 21 в части слов "Размещение на указанных объектах", ч. 3 ст. 21 в части слов "захламление дворов, придомовых территорий, улиц, бытовыми отходами", ч. 5 ст. 21, ч.ч. 4, 7 ст. 38, ч. 5 ст. 44 в части слов "сотрудниками милиции общественной безопасности", ч. 2 ст. 62 в части слов "сотрудниками милиции общественной безопасности" вышеуказанного закона, и вынести новое решение в этой части об удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе Председатель Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея просит отменить решение Верховного суда Республики Адыгея от 11 апреля 2006 года в части признания противоречащими федеральному законодательству преамбулы, статьи 25, части 2 и части 4 статьи 38 в части указания на статью 25, статью 26, а также части 2 и части 4 статьи 38 в части указания на статью 26, статью 29 в части слов "на берегах рек и водоёмах", статью 37, части 1 и части 5 статьи 38, частей 2, 3, 5 статьи 19, части 5 и части 6 статьи 44, частей 2, 3, 5 статьи 56, части 2 статьи 59, части 3 статьи 65, части 4 статьи 19, части 6 статьи 38, частей 4, 5 статьи 44 в части слов "и (или) должностными лицами органов местного самоуправления в пределах их полномочий", части 7 статьи 44, части 4 статьи 56, части 3 статьи 59, части 2 статьи 65, части 4 статьи 65 в части слов "уполномоченными должностными лицами местной администрации муниципального образования" закона Республики Адыгея от 19 апреля 2004 года N 215 "Об административных правонарушениях"; и вынести новое решение об отказе в удовлетворении заявления прокурора.

Кроме того, ставится вопрос об отмене решения суда в части, касающейся взыскания с Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея государственной пошлины.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационного представления прокурора Республики Адыгея и кассационной жалобы Председателя Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации не находит оснований для их удовлетворения.

Решение суда в части удовлетворения заявленных требований является законным и обоснованным.

В преамбуле Закона РА "Об административных правонарушениях" далее Закона РА определено, что оспариваемый Закон устанавливает административную ответственность за правонарушения, совершенные на территории Республики Адыгея и не предусмотренные Кодексом РФ об административных правонарушениях.

Удовлетворяя требование о признании данный нормы недействующей, суд сделал правильный вывод о том, что право субъекта РФ на правовое регулирование вопросов административной ответственности по вопросам совместного ведения с РФ и собственного ведения не нарушается. Однако редакция оспариваемой преамбулы закона является неопределенной, что позволяет субъекту РФ устанавливать административную ответственность в сфере отношений, регулирование которых является предметом ведения Российской Федерации - по вопросам федерального значения.

Оспариваемые положения противоречат ст. 1.3 КоАП РФ и ст.ст. 26, 26.1 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Помимо этого, в данной норме определены условия привлечения к административной ответственности, тогда как в соответствие с п. 4 ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ правовое регулирование порядка производства по делам об административных правонарушениях является компетенцией РФ.

С учетом названной позиции доводы кассационной жалобы, касающиеся признания судом недействующими ст. 25, ч.ч. 2, 4 ст. 38 в части указания на ст. 25, ст. 26, ч. 2, 4 ст. 38 в части указания на ст. 26, ст. 37, ч.ч. 1, 5 ст. 38 Закона РА, являются несостоятельными.

Указанные нормы непосредственно связаны с неправомерным установлением субъектом РФ административной ответственности по вопросам отнесенным к исключительному ведению РФ или нормы республиканского Закона дублируют нормы, предусмотренные КоАП РФ.

Так, согласно ст. 2 ФЗ "Об ограничении курения табака" установлено, что законодательство РФ об ограничении курения табака состоит из данного федерального закона, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов РФ.

Суд правильно высказал суждение о том, что эти вопросы урегулированы федеральным законом. Доводы кассационной жалобы, в частности, ссылки на ст. 3 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан являются несостоятельными ввиду того, что ФЗ "Об ограничении курения абака" является специальным законом. В связи с этим установление в ст. 25 закона РА административной ответственности за курение табака в установленных местах суд правильно признал неправомерным.

Также является обоснованным вывод суда о том, что установление административной ответственности в силу положений ст. 26 Закона РА за изготовление и (или) сбыт спиртных напитков домашней выработки.

Как следует из положений ст. 26 ФЗ "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции" юридические лица, должностные лица и граждане, нарушающие требования и ограничения, установленные данным законом, несут ответственность только в соответствии с законодательством РФ.

Анализируя названные нормы, суд правильно указал, что отсутствие в КоАП РФ норм об установлении административной ответственности за правонарушения, попадающие в сферу исключительного регулирования РФ, не дают субъекту РФ права на принятие соответствующих норм.

Нормами ст. 37 Закона РА, устанавливающими административную ответственность за нарушение работодателем законодательства РА об охране материнства, отцовства и детства в части предоставления трудовых прав и льгот повторяются правила норм ст. 5.27 КоАП РФ.

Доводы кассационной жалобы Государственного Совета - Хасэ РА о том, что в данной статье Закона РА речь идет не о нарушении трудовых прав, а о нарушении законодательства в сфере семейных правоотношений являются необоснованными ввиду неправильного их толкования в части содержания объективной стороны данного правонарушения.

Необоснованными являются доводы кассационной жалобы в части признания недействующими ч. 4 ст. 19, ч. 6 ст. 38, ч. 6 ст. 44 в части слов "и (или) должностными лицами органов местного самоуправления", ч. 7 ст. 44, ч. 4 ст. 56, ч. 3 ст. 59, ч.ч. 2, 4 ст. 65 в части слов уполномоченными должностными лицами местной администрации муниципального образования", в соответствии с которыми должностные лица органов местного самоуправления наделяются полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях.

При этом суд в своем решении правильно сослался на то обстоятельство, что в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" N 131-ФЗ при указании на вопросы местного значения не установлены правомочие органов и должностных лиц местного самоуправления на возможность оставления ими протоколов об административных правонарушениях.

Довод кассационной жалобы о неправильности применения данного федерального закона является несостоятельным, поскольку данным органы местного самоуправления должны наделяться в установленном законом порядке с передачей ряда государственных функций, обеспеченных соответствующим финансированием из бюджета области.

Нормы ч. 4 ст. 19, ч. 6 ст. 38 Закона РА о том, что перечень должностных лиц органов местного самоуправления, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, устанавливается местной администрацией соответствующего муниципального образования, прямо противоречат требованиям ч. 6 ст. 28.3 КоАП РФ, поскольку правомочие по определению состава должностных лиц и органов исполнительной власти, управомоченных составлять протоколы об административных правонарушениях, не может быть передано субъектом РФ в ведение муниципальных образований.

Кроме того, в нарушение вышеуказанной нормы федерального законодательства, Закон РА в целом ряде своих статей содержит лишь общие указания на орган исполнительной власти РА без конкретизации перечня должностных лиц данных органов в самом законе либо порядка его установления вне его рамок, что приводит к неопределенности круга лиц, имеющих право на составление протокола, и может привести к нарушению конституционных прав граждан.

При таких обстоятельствах ч.ч. 2, 3, 5 ст. 19, ч. 5 ст. 38, ч.ч. 4, 6 ст. 44, ч.ч. 2, 3, 5 ст. 56, ч. 2 ст. 59, ч.ч. 3, 4 ст. 65 Закона РА судом обоснованно признаны недействующими в части неопределенности круга должностных лиц, уполномоченных на составление протокола об административном правонарушении.

Доводы, изложенные в кассационном представлении, нельзя признать обоснованными.

Правовые нормы закона, содержащихся в ч. 1 ст. 21 и ст. 28 закона РА, предусматривающих административную ответственность в одном случае за размещение на клумбах, цветниках, газонах транспортных средств и движение по ним, а в другом - парковка транспортных средств и сельскохозяйственной техники на газонах, в скверах и других местах, входящих в зеленую зону населенных пунктов; а также норм, содержащихся в ч. 3 ст. 21 закона, которой предусмотрена ответственность за захламление дворов, придворовых территорий, улиц бытовыми отходами, ч. 5 ст. 21 - за оставление мусора на улицах, площадях и других общественных местах, выставление тары с мусором на улицы и часть 6 той же статьи, предусматривающей ответственность за выбрасывание бытового мусора в подъездах, во дворах жилых домов, на улицах и площадях, в парках и скверах, в других общественных местах, выбрасывание мусора на проезжую часть улиц, не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющих большую юридическую силу.

Суд правильно пришел к выводу, что вышеназванные нормы Закона РА имеют одинаковую юридическую силу и при отсутствии указаний о том, что они противоречат закону, имеющему большую юридическую силу, требования прокурора удовлетворению не подлежат.

Довод кассационного представления о том, что противоречие федеральному законодательству состоит в том, что при привлечении лица к административной ответственности может иметь место привлечение к ответственности одного лица дважды за одно и тоже правонарушение не может являться основанием к признанию положений закона недействующим, поскольку это обстоятельство может являться основанием к отмене конкретного постановления о назначении административного наказания при нарушении положений п. 5 ст. 4.1 КоАП РФ.

Нормами ч. 1 ст. 35 Закона РА установлена административная ответственность за бесконтрольное содержание скота и птицы, которое создает помехи в движении транспортных средств или аварийную ситуацию на участке дорожного движения. Нормами ч. 2 указанной статьи предусмотрена ответственность за аналогичные действия, повлекшие причинение по неосторожности легкого вреда здоровью граждан.

Суд правильно указал, что правила содержания скота и птицы нормами ФЗ "О безопасности дорожного движения", не регулируются, поскольку данный закон распространяет свое действие лишь на участников дорожного движения.

При таких обстоятельствах вывод суда о том, что оспариваемой нормой административная ответственность установлена не в отношении участников дорожного движения, а в отношении собственников скота и птицы и иных лиц, осуществляющих их содержание за допущенную бесконтрольность этого содержания, сделан правильно, а нормами ст. 12.30 КоАП РФ не установлена административная ответственность за действия, указанные в ст. 35 закона РА.

Правильно суд признал не противоречащими положения ч.ч. 4 и 7 ст. 38, которыми возложена обязанность по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 22-26, 27.1, 28, 29, 33, 35 главы об административных правонарушениях, посягающих на здоровье граждан и санитарно-эпидемиологическое благополучие населения закона РА "Об административной ответственности" на сотрудников милиции общественной безопасности и сотрудников ГИБДД МВД РА; ч. 5 ст. 44, которой определены органы и должностные лица, уполномоченные составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных главой об административных нарушениях в области охраны собственности (гл. 4 закона), ч. 4 ст. 48 в части слов "сотрудниками милиции общественной безопасности РА", ч. 2 ст. 62 в части слов "сотрудниками милиции общественной безопасности".

Анализ оспариваемых норм в совокупности со ст.ст. 7, 9 Закона РФ "О милиции" и содержанием ст. 22.1 ч. 2 п. 3, ст. 23.3 ч. 1 КоАП РФ свидетельствует о том, что органы милиции общественной безопасности РА и управление внутренних дел РА относятся к указанным выше уполномоченным органам.

В соответствии с п. 6 ст. 28.3 КоАП РФ протоколы о административных правонарушениях, предусмотренных законами Российской Федерации, составляются должностными лицами, уполномоченным соответствующими субъектами Российской Федерации.

При этом суд обоснованно сослался на приказ Министерства внутренних дел Российской Федерации от 02.06.2005 года N 444 "О полномочиях должностных лиц МВД России по составлению протоколов по делам об административных правонарушениях и административному задержанию", которым сотрудники милиции общественной безопасности таким правом наделены.

Решение суда в части взыскания с Госсовета-Хасе Республики государственной пошлины является обоснованным и произведено на основании ст. 88 ГПК РФ и в соответствии с п. 8 ч. 1 ст. 333.20 НК РФ.

Доводы кассационной жалобы о наличии оснований, предусмотренных ст. 333.36 НК РФ, для освобождения Госсовета-Хасе Республики от уплаты государственной пошлины являются несостоятельными, поскольку льготы при рассмотрении дел данной категории на государственный орган не распространяются.

Суд проанализировал нормы оспариваемых правовых актов, правильно сопоставил предмет регулирования, сферу их действия на соответствие федеральному законодательству.

Судебная коллегия проверила законность и обоснованность решения суда первой инстанции по правилам ст. 347 ГПК РФ исходя из доводов, изложенных в кассационных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы.

Оснований для отмены решения суда, как о том ставится вопрос в кассационных жалобе и представлении, Судебная коллегия не усматривает.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного суда Республики Адыгея от 11 апреля 2006 года оставить без изменения, а кассационное представление прокурора Республики Адыгея и кассационную жалобу Государственного Совета - Хасэ Республики Адыгея - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Н. Пирожков

Судьи

В.П. Меркулов

Л.А. Калинина