Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ "Об утверждении методики разработки (расчета) и установления нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух" (от 11.08.2020 N 25882-ТИ/Д26и) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ "Об утверждении методики разработки (расчета) и установления нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух"
(от 11.08.2020 N 25882-ТИ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с главой IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минприроды России "Об утверждении методики разработки (расчета) и установления нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в срок с 29 июня по 20 июля 2020 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/08/06-20/00105406). Замечания и предложения, поступившие в ходе публичных обсуждений, прокомментированы разработчиком в сводке предложений.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком соблюдены.

В соответствии с пунктом 7 сводного отчета основными группами субъектов, интересы которых будут затронуты предлагаемым правовым регулированием, являются физические и юридические лица, осуществляющие деятельность, связанную с эксплуатацией стационарных источников выбросов в атмосферный воздух на объектах I и II категорий, а также на объектах III категории при наличии высокотоксичных веществ, веществ обладающих канцерогенными или мутагенными свойствами (веществ I, II класса опасности), разработчики природоохранной документации, а также Росприроднадзор и его территориальные органы (32) и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченные на проведение государственного экологического надзора (86).

Проектом акта предлагается установить методику разработки (расчета) и установления нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух (далее - методика НДВ).

Установление методик разработки (расчета) и установления нормативов предельно допустимых выбросов (далее - ПДВ) является полномочием органов государственной власти Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха в соответствии со статьей 5 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха".

Необходимо отметить, что до настоящего времени методика НДВ не была утверждена. Ранее Минприроды России были разработаны 2 версии методики НДВ, однако они были возвращены Минюстом России без государственной регистрации. В первом случае - в связи с несоответствием содержания приказа его названию, во втором - в связи с отсутствием заключения об оценке регулирующего воздействия на актуальную редакцию проекта методики и необходимостью ее проработки с профильной рабочей группой по реализации механизма "регуляторной гильотины".

Первая редакция проекта методики НДВ направлялась разработчиком на оценку регулирующего воздействия в 2018 году. В ее отношении было подготовлено заключение об оценке регулирующего воздействия от 20 ноября 2018 г. N 33943-СШ/Д26и, содержащее замечание о необходимости учета в проекте методики НДВ категорирования объектов негативного воздействия и классов опасности загрязняющих веществ.

Представленные в рамках указанного заключения замечания были урегулированы и учтены разработчиком, подписан протокол согласительного совещания от 6 декабря 2018 г. N 02-16/368-пр (письмо Минэкономразвития России о согласовании протокола от 4 декабря 2018 г. N 35521-СШ/Д26и).

Методика НДВ в представленной редакции проекта акта была дополнительно доработана с учетом замечаний федеральных органов исполнительной власти, а также по итогам публичного обсуждения.

Кроме того, проект акта*(1) был частично доработан по итогам обсуждения и формирования новой целевой структуры нормативного регулирования по замечаниям рабочей группы по реализации механизма "регуляторной гильотины" в сфере экологии и природопользования.

Вместе с тем по итогам состоявшегося обсуждения было принято решение о наличии 31 неурегулированного разногласия и о вынесении данных разногласий на рассмотрение подкомиссии по совершенствованию контрольных (надзорных) и разрешительных функций федеральных органов исполнительной власти при Правительственной комиссии по проведению административной реформы (протокол от 26 мая 2020 г. N 25 РГПС).

С учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на наличие следующих замечаний к проектируемому регулированию и рисков от его введения для субъектов предпринимательской деятельности.

1. С целью формирования данных для разработки ПДВ в соответствии с пунктом 16 проекта акта необходимо запрашивать данные о фоновом уровне загрязнения атмосферного воздуха в организациях федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.

В отношении загрязняющих веществ, по которым не осуществляется государственный мониторинг атмосферного воздуха, фоновый уровень загрязнения атмосферного воздуха определяется на основе данных сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха в случае, если такие расчеты проводятся на территории населенного пункта, его части или территории индустриального (промышленного) парка.

Пунктом 35 проекта акта устанавливается, что в случае, если организациями федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях по запросу не представлены данные о фоновом уровне загрязнения атмосферного воздуха (фоновых концентрациях загрязняющих веществ), и отсутствуют официальные данные о фоновом уровне загрязнения атмосферного воздуха, полученные на основе результатов сводных расчетов загрязнения атмосферного воздуха, фоновый уровень загрязнения атмосферного воздуха при проведении расчетов рассеивания выбросов для конкретного стационарного источника и объекта негативного воздействия в целом при разработке ПДВ принимается равным 0.

С целью получения информации о фоновом уровне загрязнения предлагается руководствоваться постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 1997 г. N 1425 "Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды".

Обращаем внимание, что указанным постановлением регулируются общие вопросы, связанные с предоставлением Росгидрометом информационных услуг получателям информации независимо от их организационно-правовой формы. В числе такой информации содержится обзор фонового состояния окружающей природной среды.

Однако из положений данного постановления не представляется возможным определить в какой срок, в какой форме и за какой период наблюдений Росгидромет обязан предоставить соответствующую информацию заявителю.

Из положений проекта акта также не представляется возможным определить, в течение какого времени хозяйствующему субъекту необходимо ожидать информацию о фоновом уровне загрязнения, чтобы сделать вывод, что информации не представлено, и тогда считать фоновый уровень равным 0.

Считаем необходимым уточнить положения проекта акта в этой части.

2. Кроме данных о фоновом уровне загрязнения, природопользователем в рамках расчета ПДВ должны быть также представлены сведения о расположении объекта негативного воздействия и прилегающей территории.

В частности, абзацем 4 пункта 17 проекта акта устанавливается необходимость предоставления ситуационного плана расположения объекта негативного воздействия по отношению к близлежащим зданиям, сооружениям, объектам жилой зоны (с информацией, необходимой для проведения расчетов рассеивания), зонам производственного, сельскохозяйственного и иного назначения, особо охраняемым природным территориям, зонам с особыми условиями с указанием границ санитарно-защитной зоны, масштаба плана (например, 1:2000, 1:5000, 1:10000), а также с указанием наличия всех объектов негативного воздействия, находящихся на расстоянии не более 2 километров от объекта негативного воздействия, для которого разрабатываются ПДВ.

Указанный ситуационный план предлагается формировать на основе данных Федеральной государственной информационной системы территориального планирования и реестра индустриальных (промышленных) парков и управляющих компаний индустриальных (промышленных) парков (далее соответственно - ФГИС ТП и реестр).

Полагаем данное требование избыточным ввиду отсутствия необходимых обоснований, а также невозможности получения требуемой информации из предлагаемых источников - ФГИС ТП и реестра.

Разработчиком в представленной сводке предложений на этот счет отмечается, что на современном уровне информатизации доступ к указанным сведениям не вызывает затруднений. Однако ФГИС ТП и реестр не содержат, например, отдельно информации именно об объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

При этом отнесение к таким объектам и к определенной категории не является обязанностью природоопользователя в том числе на этапе разработки ПДВ, а является компетенцией уполномоченных органов. В том числе одним из полномочий Росприроднадзора является ведение федерального государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду и подлежащих федеральному государственному экологическому надзору.

При этом, в случае если существует необходимость составления плана расположения таких объектов, уполномоченные органы могут сделать это самостоятельно, так как также имеют доступ к ФГИС ТП и реестру. Таким образом, данная информация находится в распоряжении уполномоченных органов, а это означает, что они не вправе требовать от заявителя представления такой информации, учитывая положения пункта 2 части 1 статьи 7 Федерального закона от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Кроме того, необходимо отметить, что, по сути, ситуационный план необходим для оценки общего уровня загрязнения в зоне влияния объекта, в отношении которого разрабатываются ПДВ.

Разработчиком в сводке предложений на этот счет отмечается, что ситуационный план необходим при разработке ПДВ для системности данных о месте расположения объекта и осуществляемой на данной территории деятельности, связанной с выбросами. Такие данные позволяют оценить фактическое воздействие источников выбросов объекта на состояние атмосферного воздуха в зоне влияния объекта. Большое количество близкорасположенных источников III категории может сформировать значительное загрязнение атмосферного воздуха в зоне своего влияния.

Исходя из этого можно сделать вывод, что ситуационный план необходим для оценки фонового уровня загрязнения. Однако данные о фоновом загрязнении уже являются частью данных, которые формируются для разработки ПДВ.

В связи с изложенным считаем, что обязанность по формированию ситуационного плана расположения объекта негативного воздействия по отношению к близлежащим на расстоянии не более 2 километров всех объектов негативного воздействия избыточна, не обоснована и не может быть сохранена в проекте акта.

3. Относительно оформления расчетов ПДВ считаем необходимым в проекте акта четко разграничить способы такого оформления:

- либо на бумажном носителе с предоставлением копии в электронном виде;

- либо в виде документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью.

В представленной редакции пункта 11 проекта акта электронный вид приравнен к электронному документу, подписанному усиленной квалифицированной электронной подписью.

Таким образом, исходя из указанных положений получается, что расчеты ПДВ должны предоставляться на бумаге, на электронном носителе и в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, одновременно.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о наличии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

Вместе с тем в проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

-------------------------------------------

*(1) В рамках заседания рабочей группы рассматривался утвержденный Минприроды России приказ от 27 февраля 2020 г. N 99 "Об утверждении Методики разработки (расчета) и установления нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух", который ранее письмом Минюста России от 24 апреля 2020 г. N 01/48791 был возвращен без государственной регистрации. Данный приказ является практически идентичным проекту акта (с учетом его последующей доработки).