Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов инфраструктуры внеуличного транспорта (в части метрополитенов), являющихся объектами транспортной инфраструктуры" (от 18.08.2020 г. N 26819-АХ/Д26и) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов инфраструктуры внеуличного транспорта (в части метрополитенов), являющихся объектами транспортной инфраструктуры"
(от 18.08.2020 г. N 26819-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект постановления Правительства Российской Федерации "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов инфраструктуры внеуличного транспорта (в части метрополитенов), являющихся объектами транспортной инфраструктуры" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минтрансом России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в период с 29 июня по 20 июля 2020 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на Федеральном портале проектов нормативных правовых актов в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/07/06-20/00105412).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Проект акта разработан в соответствии с пунктом 8 раздела "Нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации" Плана-графика подготовки подзаконных нормативных правовых актов, необходимых для реализации Федерального закона от 2 августа 2019 г. N 270-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О транспортной безопасности" и отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности", утвержденного Правительством Российской Федерации 20 ноября 2019 г. N 10556п-П9.

Проект акта разработан взамен постановления Правительства Российской Федерации от 5 апреля 2017 г. N 410 "Об утверждении требований по обеспечению транспортной безопасности, в том числе требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), учитывающих уровни безопасности для различных категорий метрополитенов".

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в срок с 3 по 7 августа 2020 года. В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции АО "ТМХ", ОАО "Ленметрогипротранс", МП "Нижегородское метро", МП г.о. Самара "Самарский метрополитен", частично учтенные при подготовке настоящего заключения. Неучтенные замечания и предложения приведены в приложении к настоящему заключению и рекомендуются к проработке разработчиком при доработке проекта акта.

По результатам проведения дополнительных публичных консультаций, а также анализа комплекта представленных документов, к проекту акта могут быть сделаны следующие замечания.

1. Подпунктом 3 пункта 5 проекта акта в дополнение к действующим требованиям устанавливается обязанность по оснащению работников подразделений транспортной безопасности переносными средствами видеонаблюдения, ручными средствами досмотра (металлодетекторами, газоанализаторами паров взрывчатых веществ).

Вместе с тем в соответствии с частью 7 статьи 12.2 Федерального закона от 9 февраля 2007 г. N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-Ф3) при проведении досмотра, дополнительного досмотра и повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности используются рентгенотелевизионные, радиоскопические установки, стационарные, переносные и ручные металлодетекторы, газоаналитическая и химическая аппаратура, а также другие устройства, обеспечивающие обнаружение оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, в отношении которых установлены запрет или ограничение на перемещение в зону транспортной безопасности или ее часть.

При этом Законом N 16-ФЗ не предусмотрено требование об оснащении указанными техническими средствами всех работников объекта транспортной инфраструктуры.

Так, стоимость переносного газоанализатора взрывоопасных паров может составить порядка 22 тыс. рублей*(1). Учитывая общее количество станций метро в России, стоимость оснащения такими средствами 1 работника на станции составит порядка 10 млн рублей.

Более того, ограничения по виду газоаналитической и химической аппаратуры не установлены Законом N 16-ФЗ.

Также считаем избыточным требование по оснащению работников подразделения транспортной безопасности переносными средствами видеонаблюдения, учитывая, что проектом акта предусмотрены требования по оснащению объекта транспортной инфраструктуры и контрольно-пропускных пунктов системами видеонаблюдения.

Вместе с тем предположив, что у каждой станции 2 сотрудника, располагаемых на 2 выходах, и стоимость таких средств видеонаблюдения оценивается порядка 6 тыс. рублей*(2), затраты на оснащение работников могут составить дополнительно порядка 12 млн рублей. Одновременно следует отметить, что переносные камеры видеонаблюдения оснащены аккумуляторами, не позволяющими обеспечить автономную работу на протяжении всего времени работы объекта инфраструктуры, в связи с чем указанные затраты могут возрасти в 2 и более раз.

Отдельно следует отметить, что разработчиком в пункте 11 сводного отчета представлена информация об отсутствии дополнительных затрат субъектов предпринимательской деятельности.

2. Подпунктом 23 пункта 5 устанавливается требование по выделению помещения в том числе для временного хранения взрывчатых веществ или взрывных устройств, ядовитых или радиоактивных веществ - при наличии технических и конструктивных возможностей. Установление такой обязанности подразумевает соблюдение требований к помещениям, предъявляемым для хранения оружия, взрывчатых веществ, что также может повлечь дополнительные затраты субъектов предпринимательской деятельности.

При этом указанных затрат можно избежать, например, в случае установления требования о незамедлительной передаче таких веществ и оружия правоохранительным органам.

Вместе с тем по информации субъектов предпринимательской деятельности, на практике граждане добровольно не сдают запрещенные к провозу предметы и вещества, а выявленные в ходе досмотра такие предметы и вещества незамедлительно передаются уполномоченным представителям подразделений органов внутренних дел и органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации.

На основании изложенного, а также в отсутствие оценки разработчиком затрат субъектов предпринимательской деятельности на реализацию требований, предусмотренных проектом акта, указанные затраты могут быть оценены как избыточные.

3. Пунктами 6 и 9 проекта акта предполагается установление обязанности для субъекта транспортной инфраструктуры по оснащению объекта метрополитена техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими возможность интеграции технических средств обеспечения транспортной безопасности с другими системами безопасности и инженерными сооружениями обеспечения транспортной безопасности.

При этом проектом акта не определено, какие другие системы подразумеваются разработчиком. Вместе с тем исполнение проектируемого требования, а также расходы субъектов транспортной инфраструктуры напрямую зависят от того, какие системы и какие технические средства обеспечения транспортной безопасности предполагается интегрировать с другими системами безопасности.

При этом отмечаем, что в соответствии с частью 8 статьи 12.2 Закона N 16-Ф3 технические средства обеспечения транспортной безопасности подлежат обязательной сертификации, а требования к функциональным свойствам таких средств и порядок их сертификации определяются Правительством Российской Федерации.

Так, указанные требования установлены постановлением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2016 N 969 "Об утверждении требований к функциональным свойствам технических средств обеспечения транспортной безопасности и Правил обязательной сертификации технических средств обеспечения транспортной безопасности" (далее - Требования к техническим средствам).

Взаимодействие с другими подсистемами интегрированной системы безопасности обеспечения противокриминальной защиты должны быть обеспечены системами и средствами контроля доступа, системами охранными телевизионными. Иных видов технических средств, предусматривающих интеграцию с другими подсистемами безопасности, Требованиями к техническим средствам не предусмотрено.

В случае, если разработчиком представляется достаточным установление подобных требований только к системам и средствам контроля доступа, а также системам охранным телевизионным, целесообразность установления дублирующих, тем более расширительных положений в проекте акта отсутствует.

В случае, если разработчиком предлагается установление подобных требований к другим техническим средствам, отмечаем, что возможность интеграции с другими системами не является предметом регулирования проекта акта, и в случае необходимости установления такого требования должна быть предусмотрена Требованиями к техническим средствам.

4. Подпунктом 17 пункта 5 проекта акта устанавливается обязанность субъекта транспортной инфраструктуры, в том числе при переходе права собственности на объект метрополитена или переходе права его использования на ином законном основании, обеспечить проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры.

При этом конструктивные характеристики объекта транспортной инфраструктуры останутся неизменными, а указанные обстоятельства не окажут влияние на уязвимость объекта инфраструктуры.

Кроме того, подпунктом 17 пункта 5 устанавливается обязанность проведения дополнительной оценки уязвимости в течение 3 (5) месяцев с даты возникновения изменений конструктивных, технических и технологических характеристик, повлекших несоответствие сведениям, указанным в плане обеспечения транспортной безопасности или с даты получения уведомления об изменении присвоенной категории объекта метрополитена.

При этом проектом акта не устанавливаются критерии изменения конструктивных, технических и технологических характеристик, в случае изменения которых потребуется проведение дополнительной оценки уязвимости. Указанное способно привести к расширению дискреционных полномочий должностных лиц контролирующих органов.

Более того, при внесении изменений конструктивных, технических и технологических характеристик, даже незначительных, представляется необходимым проводить оценку уязвимости всего объекта, а не только таких изменений.

Вместе с тем средняя стоимость проведения оценки уязвимости и дополнительной оценки уязвимости в отношении одного объекта метрополитена по информации, представленной субъектами предпринимательской деятельности, составляет порядка 250 тыс. рублей.

Так, по оценкам ГУП "Петербургский метрополитен" оценка уязвимости на эксплуатируемые ими 150 категорированных объектов затраты составят порядка 37,5 млн рублей.

В соответствии с пунктом 3.1 Порядка проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, утвержденным приказом Минтранса России от 12 апреля 2010 г. N 87, в ходе проведения оценки уязвимости осуществляется:

- изучение технических и технологических характеристик объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства (включая геологические, гидрологические и географические особенности дислокации объекта транспортной инфраструктуры), а также организации их эксплуатации (функционирования);

- изучение системы принятых на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве мер по защите от актов незаконного вмешательства;

- изучение способов реализации потенциальных угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства с использованием совокупности сведений о численности, оснащенности, подготовленности, осведомленности, а также действий потенциальных нарушителей, преследуемых целей при совершении акта незаконного вмешательства в деятельность объекта транспортной инфраструктуры и транспортного средства (далее - модель нарушителя);

- определение рекомендаций субъекту транспортной инфраструктуры в отношении мер, которые необходимо дополнительно включить в систему мер по обеспечению транспортной безопасности объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства.

Однако проведение вышеуказанных действий не требуется, например, при незначительном изменении характеристик объекта. В этой связи считаем необходимым проводить дополнительную оценку уязвимости не всего объекта транспортной инфраструктуры, а только в части внесенных изменений.

5. Подпунктом 9 пункта 5 проекта акта устанавливается обязанность субъектов транспортной инфраструктуры по разработке ряда организационно-распорядительных документов.

В совокупности предусмотрена разработка порядка 24 таких документов, в том числе порядок организации и проведения досмотра, повторного досмотра, дополнительного досмотра, наблюдения и (или) собеседования.

Вместе с тем фактически такой порядок установлен Правилами проведения досмотра, дополнительного досмотра, повторного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности, утвержденными приказом Минтранса России от 23 июля 2015 г. N 227 в соответствии с частью 13 статьи 12.2 Закона N 16-ФЗ.

На основании изложенного утверждение организационно-распорядительных документов в этой области представляется избыточным.

6. Подпунктом 10 пункта 5 проекта акта устанавливается требование о предоставлении (передаче) территориальным органам и (или) подразделениям уполномоченных федеральных органов исполнительной власти для выполнения задач на объекте метрополитена служебных помещений.

Вместе с тем в соответствии с подпунктом 23 пункта 5 проекта акта установлена обязанность по выделению отдельных помещений, в том числе для размещения работников подразделений транспортной безопасности; для временного хранения запрещенных или ограниченных для перемещения предметов и веществ; для размещения контрольно-пропускных пунктов, включая отдельные помещения или выделенные участки помещений для проведения личного досмотра.

Учитывая возможность использования указанных помещений должностными лицами контролирующих органов, считаем выделение отдельных помещений для таких лиц нецелесообразным.

7. Подпунктом 30 пункта 5 проекта акта устанавливается обязанность в случае организации досмотра материалов, изделий и оборудования - носителей сведений, составляющих государственную тайну, с помощью средств досмотра использовать технические средства досмотра и помещения, обеспечивающие соблюдение требований законодательства Российской Федерации о государственной тайне и требований к неразглашению полученной информации.

Вместе с тем для работы со сведениями, составляющих государственную тайну, необходимо обеспечить допуск работника к государственной тайне, также устанавливаются требования к помещениям в качестве режимного объекта, ограничения/запреты на вынос таких материалов, изделий, оборудования из здания.

В этой связи перевозка таких сведений в общественном транспорте маловероятна.

Более того, требования по обеспечению транспортной безопасности направлены на реализацию системы правовых, экономических, организационных и иных мер в сфере транспортного комплекса, соответствующих угрозам совершения актов незаконного вмешательства. Однако учитывая, что перемещение носителей сведений, составляющих государственную тайну, возможно только лицами, допущенными к таким сведениям, риск совершения актов незаконного вмешательства минимален, в связи с чем затраты на реализацию предлагаемого регулирования не соразмерны риску совершения актов незаконного вмешательства.

8. Подпунктом 9 пункта 5 проекта акта устанавливается срок для разработки и утверждения организационно-распорядительных документов в 1 месяц. Вместе с тем отдельные из таких документов требуют согласования с ФСБ России, МВД России, Ространснадзора, Росжелдора.

Однако действующим законодательством не регламентированы процедура и сроки согласования таких документов, в связи с чем может применяться только общий порядок рассмотрения документов в течение 30 дней.

На основании изложенного указанное требование в устанавливаемый срок не может быть реализовано, в связи с чем представляется необходимым либо урегулировать вопросы процедуры согласования таких документов, либо увеличить срок на разработку и утверждение организационно-распорядительных документов.

9. К проекту акта может быть сделано редакционное замечание. Так, из перечня организационно-распорядительных документов исключается порядок передачи данных с технических средств обеспечения транспортной безопасности уполномоченным подразделениям органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации, органов внутренних дел и Федеральной службы по надзору в сфере транспорта, согласованный с уполномоченными подразделениями указанных федеральных органов исполнительной власти, в том числе предусматривающий доступ к данным с технических средств обеспечения транспортной безопасности объекта метрополитена, а также передачу данных с технических средств обеспечения транспортной безопасности объекта метрополитена при предоставлении субъектом транспортной инфраструктуры помещений указанным подразделениям федеральных органов исполнительной власти для выполнения задач на объекте метрополитена в соответствии с установленными полномочиями, однако ссылки на такой документ содержатся по всему тексту.

По результатам оценки регулирующего воздействия Минэкономразвития России может быть сделан вывод о том, что:

- наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, обоснованы;

- в проекте акта выявлены положения, которые вводят избыточные административные и иные ограничения и обязанности для субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют их введению, а также способствуют возникновению необоснованных расходов субъектов предпринимательской и иной деятельности или способствуют возникновению необоснованных расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 2 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Рассчитано исходя из стоимости газоанализатора взрывоопасных паров переносного СИГНАЛ-4, размещенной в информационно-коммуникационной сети "Интернет" (URL: http://www.gazanalizator.ru/gazoanalizatory/gazoanalizator-signal-4)

*(2) Стоимость миниатюрной HD-камеры JMC T-11 по данным Яндекс.Маркет.