Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору "Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила промышленной безопасности складов нефти и нефтепродуктов" (от 7 октября 2020 г. N 32953-АХ/Д26и) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору "Об утверждении Федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила промышленной безопасности складов нефти и нефтепродуктов"
(от 7 октября 2020 г. N 32953-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26(1) Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила ОРВ), рассмотрело проект приказа Ростехнадзора "Об утверждении федеральных норм и правил в области промышленной безопасности "Правила промышленной безопасности складов нефти и нефтепродуктов" (далее соответственно - проект акта, Правила безопасности), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Ростехнадзором (далее - разработчик), и сообщает следующее.

В соответствии с пунктом 1.5 сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия проекта акта (далее - сводный отчет) проект акта разработан на основании плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации механизма "регуляторной гильотины", утвержденного Правительством Российской Федерации 29 мая 2019 г. N 4714п-П36.

Согласно пункту 1.6 сводного отчета целью проекта акта является установление обязательных требований, направленных на обеспечение промышленной безопасности при проектировании, строительстве, реконструкции, техническом перевооружении, эксплуатации, консервации и ликвидации опасных производственных объектов складов нефти и нефтепродуктов.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета в период с 1 по 20 июня 2020 г. посредством размещения указанных документов ?на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/08/03-20/00100741).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 28 Правил ОРВ в период с 16 по 22 сентября 2020 г. проведены публичные консультации по проекту акта, по итогам которых в Минэкономразвития России поступили позиции АО "Зарубежнефть", ПАО НК "РуссНефть", не содержащие замечаний и предложений в отношении проектируемого регулирования, а также позиции ПАО "Газпром нефть", ПАО "ЛУКОЙЛ", ПАО "НК "Роснефть", ПАО "Сургутнефтегаз", ПАО "Татнефть" им. В.Д. Шашина, ПАО "Транснефть", ООО "ИНК", ООО "СИБУР", содержащие замечания и предложения в отношении проекта акта, отраженные в справке о результатах проведения публичных консультаций (прилагается).

На основании рассмотрения проекта акта, сводного отчета, с учетом информации, представленной разработчиком и участниками публичных консультаций, обращаем внимание на наличие следующих рисков принятия проектируемого регулирования.

1. Обращаем внимание, что с 1 ноября 2020 г. вступает в силу (за исключением отдельных положений, вступающих в силу в иные сроки) Федеральный закон от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" (далее - Закон N 247-ФЗ).

Законом N 247-ФЗ сформулирован ряд принципов установления и оценки применения обязательных требований, в частности: содержание обязательных требований должно отвечать принципу правовой определенности, то есть быть ясным, логичным, понятным как правоприменителю, так и иным лицам, не должно приводить к противоречиям при их применении, а также должно быть согласованным с целями и принципами законодательного регулирования той или иной сферы и правовой системы в целом, обязательные требования должны находиться в системном единстве, обеспечивающем отсутствие дублирования обязательных требований, а также противоречий между ними.

Представляется необходимым для формирования современной адекватной требованиям времени системы регулирования в области промышленной безопасности рассматривать новое регулирование с учетом основ, заложенных в Законе N 247-ФЗ.

Одновременно отмечаем, что в соответствии с частью 4 статьи 3 Закона N 247-ФЗ нормативным правовым актом Правительства Российской Федерации, федерального органа исполнительной власти или уполномоченной организации, содержащим обязательные требования, должен предусматриваться срок его действия, который не может превышать шесть лет со дня его вступления в силу.

2. Отдельными положениями проекта акта (например, пунктами 2.5.7, 2.6.1, 2.6.3, 2.6.4, 3.5.8, 5.5 и другими) устанавливаются требования в сфере регулирования пожарной безопасности складов нефти и нефтепродуктов.

Так, пунктом 2.5.7 Правил безопасности предусмотрено, что стальные вертикальные резервуары в зависимости от их назначения должны быть оснащены противопожарным оборудованием.

Пунктом 2.6.3 Правил безопасности устанавливается запрет на совместное хранение нефтепродуктов в одном помещении с другими веществами, пожароопасные физико-химические свойства которых обладают способностью к окислению и воспламенению нефтепродуктов.

Кроме этого, пунктом 3.5.8 Правил безопасности среди прочего предусматривается, что для вентиляционных систем следует предусматривать: автоматическое отключение вентиляционных систем при пожаре в помещении, оборудованном системой автоматического пожаротушения или сигнализации.

Отмечаем, что обеспечение пожарной безопасности выходит за предмет регулирования проекта акта, в связи с чем положения Правил, регулирующие отношения в сфере пожарной безопасности, подлежат исключению из проекта акта.

3. Нормативными предписаниями пункта 2.1.6 Правил безопасности допускается ведение журнала обхода трассы линейных отводов в электронном виде без дублирования на бумажном носителе при обеспечении условий, исключающих возможность несанкционированного изменения информации в журнале, и использования электронной подписи ответственных лиц в порядке, установленном Федеральным законом от 6 апреля 2011 г. N 63-ФЗ "Об электронной подписи".

Пунктом 3.3.6 Правил безопасности установлено аналогичное положение в отношении журнала учета молниезащитных устройств, пунктом 4.6 Правил безопасности - в отношении журналов осмотра резервуаров и нивелирования окрайки днища резервуара.

Отмечаем, что пунктами 2.3.11 и 4.18 Правил безопасности установлена необходимость ведения журнала приема-передачи смены, вместе с тем проектом акта не предусмотрена возможность ведения соответствующего журнала в электронном виде. В целях установления единообразия считаем целесообразным доработать проект акта в части установления права организации вести журнал приема-передачи смены в электронном виде по аналогии с положениями, предусмотренными пунктами 2.1.6, 3.3.6 и 4.6 Правил безопасности.

4. Положениями пункта 2.2.7 Правил безопасности установлено требование об оснащении коллекторов и продуктопроводов дренажными устройствами со сбросом дренируемого продукта в закрытую герметичную систему сбора и утилизации или в специальное техническое устройство, обеспечивающее герметичный прием дренируемого продукта.

Обращаем внимание, что отдельные технологии освобождения коллекторов и продуктопроводов от остатков нефтепродуктов подразумевают использование насосов. В этой связи считаем целесообразным доработать Правила безопасности в части установления возможности оснащения коллекторов и продуктопроводов насосами.

5. В соответствии с пунктом 2.2.17 Правил безопасности приемные емкости приемно-сливной эстакады складов мазута должны быть оборудованы перекачивающими насосами и подъемными сооружениями, управляемыми с пола посредством кнопочного аппарата, подвешенного на кране, или со стационарного пульта.

Обращаем внимание, что Федеральными нормами и правилами в области промышленной безопасности "Правила промышленной безопасности складов нефти и нефтепродуктов", утвержденными приказом Ростехнадзора от 7 ноября 2016 г. N 461, взамен которых разработаны Правила безопасности, установлена возможность использования ручного крана-балки. Принятие пункта 2.2.17 Правил безопасности в проектируемой редакции повлечет необходимость замены ручных кранов-балок на подъемные сооружения, управляемые с пола посредством кнопочного аппарата, подвешенного на кране, или со стационарного пульта. Одновременно разработчиком не представлены сведения, обосновывающие необходимость установления рассматриваемых требований и, как следствие, принятия проекта акта в представленной редакции.

Таким образом, считаем целесообразным дополнительно проработать возможность использования кранов-балок.

6. Согласно пункту 2.3.12 Правил безопасности для нижнего налива авиационного керосина в автомобильные цистерны (топливозаправщик) следует применять соединительные шарнирно сочлененные трубы из алюминия, исключающие искрообразование при стыковке с фланцем автомобильной цистерны. Вместе с тем при использовании соединительных шарнирно сочлененных труб существует риск возникновения капельных течей на местах сочленения. Таким образом, считаем возможным обсудить возможность использования гибких шлангов для нижнего налива авиационного керосина в автомобильные цистерны (топливозаправщики) при соответствующем обосновании в проектной документации.

7. Пунктом 2.4.2 Правил безопасности предусмотрено, что сливоналивные причалы для осуществления операций с нефтью и нефтепродуктами должны быть оборудованы швартовными устройствами быстроотдающегося типа для срочного отхода танкера в аварийных случаях.

Участники публичных консультаций*(1) обращали внимание, что швартовные устройства быстроотдающегося типа отечественного производства практически недоступны. Кроме этого, в связи со значительными габаритами швартовных устройств быстроотдающегося типа в отдельных случаях отсутствует техническая возможность их установки на причалах, на которых обслуживаются суда-бункеровщики с небольшим водоизмещением (до 10 000 тонн). Обращаем внимание, что указанные суда имеют техническую возможность безопасно и оперативно отшвартоваться в аварийных случаях.

На основании изложенного считаем возможным исключить указанное требование из проекта акта.

8. Пунктом 2.5.16 Правил безопасности предусматривается, что на резервуарах, оборудованных дыхательными клапанами, должны устанавливаться предохранительные клапаны. Дыхательные и предохранительные клапаны устанавливаются на самостоятельных патрубках.

Обращаем внимание, что производимые в настоящее время клапаны могут одновременно выполнять функции дыхательных и предохранительных клапанов, в этой связи считаем, что оснащение резервуаров универсальными или многофункциональными клапанами не приведет к снижению уровня промышленной безопасности на складах нефти и нефтепродуктов.

9. Пунктом 2.5.32 Правил безопасности предусмотрено, что при хранении в резервуарах нефти, мазута и других высоковязких нефтепродуктов для предотвращения накопления осадков должна быть предусмотрена система размыва.

В соответствии с информацией, представленной участниками публичных консультаций Минэкономразвития России*(2), на отдельных предприятиях имеются резервуары нефти и мазута, не имеющие системы размыва. При правильной подготовке резервуара отложения можно размывать непосредственно перед чисткой, в этом случае не происходит загрязнение систем и нет вероятности ухудшения качества продукции.

При этом установка систем размыва связана со значительными финансовыми и временными затратами на проектирование и установку.

10. Пунктом 2.7.12 Правил безопасности установлен запрет на создание тупиковых участков и образования застойных зон на технологических трубопроводах.

Обращаем внимание, что в ходе эксплуатации технологических трубопроводов высока вероятность возникновения тупиковых участков и застойных зон. Считаем целесообразным заменить указанный запрет на рекомендацию не допускать возникновение тупиковых и застойных зон, одновременно установив обязанность по контролю состояния тупиковых участков и застойных зон, а также обязанность по их промывке.

11. Пунктом 2.7.14 Правил безопасности предусматривается, что подвод инертного газа или пара для продувки технологических трубопроводов должен производиться в начальных и конечных точках трубопровода.

Буквальное толкование проектируемого требования не позволяет установить, возможно ли наряду с продувкой технологических трубопроводов газом и паром, осуществлять промывку технологических трубопроводов с помощью воды. Вместе с тем при условии отсутствия в воде примесей жиров и масел промывка технологических трубопроводов будет обеспечивать их безопасную эксплуатацию.

Дополнительно отмечаем, что согласно используемым на практике нормам пункта 4.3.24 "ВСН 006-89. Ведомственные строительные нормы. Строительство магистральных и промысловых трубопроводов. Сварка", утвержденным Миннефтегазстроем СССР 14 марта 1989 г., при замерзании рукавов и редуктора их следует отогревать горячей водой с последующей продувкой воздухом и протиркой с внешней стороны.

На основании изложенного считаем целесообразным в редакции Правил безопасности предусмотреть возможность осуществления промывки технологических трубопроводов водой.

12. В соответствии с абзацем вторым пункта 2.8.3 Правил безопасности для нагнетания легковоспламеняющихся и горючих жидкостей (далее соответственно - ЛВЖ, ГЖ) должны применяться центробежные насосы бессальниковые с торцовым уплотнением.

Одновременно абзацем четвертым пункта 2.8.3 Правил безопасности предусмотрено, что при малых объемных скоростях подачи, в том числе в системах дозирования, при обосновании принятого технического решения в проектной документации допускается применение поршневых насосов.

Исходя из системной взаимосвязи указанных положений для нагнетания ЛВЖ и ГЖ могут применяться только центробежные насосы бессальниковые с торцовым уплотнением и поршневые насосы.

Обращаем внимание, что пунктом 5.7.5 ГОСТ 31839-2012. Межгосударственный стандарт. Насосы и агрегаты насосные для перекачки жидкостей. Общие требования безопасности, введенным в действие приказом Росстандарта от 21 ноября 2012 г. N 998-ст (далее - ГОСТ), предусмотрено, что для перекачивания ЛВЖ должны применяться динамические насосы, а также установлена возможность применения поршневых и плунжерных насосов для перекачивания ЛВЖ при малых средних скоростях объемной подачи в обоснованных случаях.

Согласно пунктам 1 и 3 ГОСТ указанный документ по стандартизации подготовлен Федеральным государственным унитарным предприятием "Всероссийский научно-исследовательский институт стандартизации и сертификации в машиностроении" и принят Межгосударственным советом по стандартизации, метрологии и сертификации (протокол от 15 ноября 2012 г. N 42). Указанное позволяет предположить, что применение положений ГОСТ обеспечивает безопасное использование насосов и насосных агрегатов.

Учитывая, что абзацем пятым пункта 2.8.3. Правил безопасности устанавливается, что при выборе насосов должны учитываться технические требования к безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах и требования Правил безопасности, а также технической документации организации-изготовителя, считаем целесообразным рассмотреть возможность применения иных видов насосов для нагнетания ЛВЖ и ГЖ.

13. Пунктом 2.8.5 Правил безопасности предусматривается, что метод ограничения максимальной скорости подачи ЛВЖ и ГЖ в пределах регламентированных значений устанавливается в проектной документации (наличие байпасной линии для перепуска части нефтепродукта во всасывающий трубопровод насоса, установка частотно-регулируемого электропривода насоса).

Согласно информации, представленной в рамках публичных консультаций*(3), предприятиями и проектными институтами разрабатываются и апробируются иные, не предусмотренные пунктом 2.8.5 Правил безопасности, методы ограничения максимальной скорости подачи ЛВЖ и ГЖ в пределах регламентированных значений.

В этой связи считаем целесообразным проработать возможность установления открытого перечня соответствующих методов, применение которых допускается при надлежащем обосновании.

14. Согласно пункту 3.6.13 Правил безопасности задвижки на выпусках дождевой канализации с территории резервуарных парков нефти и нефтепродуктов должны быть в закрытом состоянии и опломбированы. Из буквального толкования проектируемого требования следует, что на выпусках дождевой канализации с территории резервуарных парков могут быть установлены исключительно задвижки. Вместе с тем могут быть использованы иные виды запорных устройств.

15. Пунктом 3.6.23 Правил безопасности устанавливается ранее не предусмотренное требование по оснащению очистных сооружений ОПО складов нефти и нефтепродуктов средствами автоматического контроля и сигнализации за содержанием взрывопожароопасных продуктов в производственных стоках, образующихся при возможных их залповых сбросах в канализацию, и наличием предельно допустимых концентраций и нижнего концентрационного предела распространения пламени в рабочей зоне оборудования, установленного на очистных сооружениях.

Отмечаем, что очистные сооружения используются для очистки загрязненных нефтепродуктами стоков. Соответственно, в таких очистных сооружениях априори будут пары нефтепродуктов. В этой связи средства автоматического контроля будут постоянно сигнализировать о содержании взрывопожароопасных продуктов. Таким образом, целесообразность их установки ставится под сомнение. Одновременно разработчиком не представлены данные, обосновывающие необходимость проектируемого регулирования, а также информация о затратах, которые могут возникнуть в связи с приобретением, установкой и обслуживанием соответствующего оборудования.

В этой связи считаем возможным обсудить исключение пункта 3.2.23 Правил безопасности из проекта акта.

16. Пунктом 4.9 Правил безопасности определяется периодичность зачистки металлических резервуаров.

Так, металлические резервуары для авиационного топлива должны подвергаться зачистке не реже двух раз в год, а при наличии на линии закачки средств очистки с тонкостью фильтрования не более 40 микрометра - не реже одного раза в год.

С учетом представленной участниками публичных консультаций информации*(4), считаем необходимым отметить, что пунктом применяемого на практике 5.1.9 Руководства по приему, хранению, подготовке к выдаче на заправку и контролю качества авиационных горюче-смазочных материалов и специальных жидкостей в предприятиях воздушного транспорта Российской Федерации, утвержденного приказом Минтранса РСФСР от 17 октября 1992 г. N ДВ-126, предусмотрено, что резервуары с внутренним антикоррозионным покрытием зачищаются "по состоянию", но не реже 1 раза в 3 года.

Одновременно положениями указанного пункта в отношении светлых нефтепродуктов и масел, за исключением авиационного топлива, установлено, что периодическая зачистка должна проводиться не менее одного раза в два года.

Проведение зачистки металлических резервуаров увеличивает эксплуатационные расходы предприятия. Согласно информации, представленной участниками публичных консультаций, при выдерживании цикличности заполнения резервуара со светлыми нефтепродуктами и маслами отложения и другие осадки в них практически не образуются. В этой связи представляется, что сроки проведения зачистки резервуаров светлых нефтепродуктов могут быть увеличены без ущерба для качества нефтепродукта.

Дополнительно отмечаем, что увеличение периодичности зачистки может снизить количество газоопасных работ, что может повлиять на повышение уровня промышленной безопасности объекта.

На основании изложенного считаем возможным проработать вопрос увеличения периодичности зачистки металлических резервуаров.

17. Нормативными правилами пункта 4.22 Правил безопасности среди прочего предусматривается, что эксплуатация технических устройств, оборудования, резервуаров с истекшим нормативным сроком службы не допускается.

Исходя из системного толкования абзаца третьего пункта 2 статьи 7 и абзаца четвертого пункта 1 статьи 13 и Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" (далее - Закон N 116-ФЗ) предусматривается нормативное правило, в соответствии с которым экспертизе промышленной безопасности подлежат технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте, по истечении срока службы или при превышении количества циклов нагрузки такого технического устройства, установленного его производителем.

Согласно абзацу десятому статьи 1 Закона N 116-ФЗ в ходе экспертизы промышленной безопасности осуществляется определение соответствия объектов экспертизы промышленной безопасности предъявляемым к ним требованиям промышленной безопасности.

Таким образом, технические устройства, в отношении которых проведена экспертиза промышленной безопасности и получено положительное заключение экспертизы промышленной безопасности, признаются соответствующими требованиям промышленной безопасности.

18. Пунктом 5.3 Правил безопасности предусматривается, что на ОПО складов нефти и нефтепродуктов должно быть обеспечено наличие проектной и исполнительной документации, в том числе исполнительных схем и профилей участков сетей инженерно-технического обеспечения.

Обращаем внимание, что проектируемое регулирование накладывает на правообладателей обязанность по хранению проектной документации и априори подразумевает ее наличие в распоряжении указанных лиц.

Вместе с тем требование о включении в единый государственный реестр заключений экспертизы проектной документации объектов капитального строительства именно сведений о проектной документации и результатах инженерных изысканий, представленных для проведения такой экспертизы, было введено частью 4 статьи 1 Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 368-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации".

Кроме этого, требование о сроке хранения проектной документации по капитальному строительству, предусмотренное подпунктом "в" пункта 4 статьи 22 Федерального закона от 22 ноября 2004 г. N 125-ФЗ "Об архивном деле в Российской Федерации", распространяется на проектную документацию, включенную в установленном порядке в состав Архивного фонда Российской Федерации, отдельных видов архивных документов на основании экспертизы ценности документов.

Учитывая изложенное, проектная документация может отсутствовать в распоряжении правообладателя объекта защиты, например, по причине утраты, и существует риск невозможности восстановления утраченной документации.

19. Во избежание возникновения дополнительных расходов и проведения мероприятий по реконструкции считаем целесообразным указать в проекте акта, что в случае, если положениями Правил безопасности к складам нефти и нефтепродуктов, которые были введены до вступления в силу Правил безопасности, устанавливаются белее жесткие требования, чем требования, действовавшие до дня вступления в силу Правил безопасности, влекущие необходимость проведения реконструкции (модернизации), технического перевооружения, то применяются ранее действовавшие требования до проведения на складах нефти и нефтепродуктов плановых капитальных ремонтов, реконструкции (модернизации) либо технического перевооружения.

20. Отдельными положениями проекта акта установлены требования по обустройству резервуаров газоуравнительными системами (пункты 2.5.3 - 2.5.5 Правил безопасности), системами улавливания и рекуперации паров нефти и нефтепродуктов (пункты 2.5.3, 2.5.4 Правил безопасности).

Участники публичных консультаций отмечали*(5), что проект акта не учитывает специфику и технологию объектов магистрального трубопроводного транспорта, а также, что в ходе эксплуатации газоуравнительных систем установлено, что данные системы не обеспечивают пожарную безопасность объекта в целом, способствуют распространению пожара от резервуара к резервуару и приводят к увеличению объема и масштаба аварии.

Для системы магистральных трубопроводов развитие аварийной ситуации с потерей резервуарного парка может привести к остановке транспорта нефти или нефтепродуктов по основным направлениям транспортировки.

Также работа газоуравнительной системы неэффективна при работе насосных станций с подключенным резервуаром для нефтебаз, осуществляющих разовый прием нефтепродукта и последующий длительный их отпуск на пунктах налива, для дизельного, самолетного топлив и мазутов, имеющих малую испаряемость.

Проект акта не устанавливает новых полномочий органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и не несет риска возложения дополнительных расходов на соответствующие бюджеты бюджетной системы Российской Федерации.

На основании проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта с учетом информации, представленной разработчиком, Минэкономразвития России сделаны следующие выводы.

Наличие проблемы и целесообразность ее решения с помощью регулирования, предусмотренного проектом акта, разработчиком обоснованы.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности или способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно протоколу заочного заседания рабочей группы по реализации механизма "регуляторной гильотины" в сфере промышленной безопасности от 20 августа 2020 г. N З-22 проект акта нуждается в доработке и не может быть согласован без учета замечания, указанного в таблице замечаний, и предложений рабочей группы.

Приложение: на 19 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) По информации, представленной ПАО "Газпром нефть" в ходе проведения публичных консультаций Минэкономразвития России.

*(2) По информации, представленной ПАО "ЛУКОЙЛ" в ходе проведения публичных консультаций Минэкономразвития России.

*(3) По информации, представленной ПАО "ЛУКОЙЛ" в ходе проведения публичных консультаций Минэкономразвития России.

*(4) По информации, представленной ПАО "Газпром нефть" и ПАО "ЛУКОЙЛ" в ходе проведения публичных консультаций Минэкономразвития России.

*(5) По информации, представленной ПАО "Транснефть" в ходе проведения публичных консультаций Минэкономразвития России.