Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ "Об утверждении Порядка подтверждения отнесения отходов I - V классов опасности к конкретному классу опасности" (от 15.10.2020 N 34163-АХ/Д26и) (не действует)

Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Приказа Министерства природных ресурсов и экологии РФ "Об утверждении Порядка подтверждения отнесения отходов I - V классов опасности к конкретному классу опасности"
(от 15.10.2020 N 34163-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с разделом IV Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект приказа Минприроды России "Об утверждении Порядка подтверждения отнесения отходов I-V классов опасности к конкретному классу опасности" (далее соответственно - проект акта, Порядок отнесения отходов), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Проект акта разработан в рамках реализации механизма "регуляторной гильотины" во исполнение перечня поручений Президента Российской Федерации от 26 февраля 2019 г. N Пр-294 по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 20 февраля 2019 г., а также плана мероприятий ("дорожной карты") по реализации механизма "регуляторной гильотины", утвержденного Правительством Российской Федерации 29 мая 2019 г. N 4714п-П36.

Действующий Порядок отнесения отходов I-IV классов опасности к конкретному классу опасности утвержден приказом Минприроды России от 5 декабря 2014 г. N 541 (далее - действующий Порядок отнесения отходов N 541), который планируется к отмене в рамках реализации механизма "регуляторной гильотины" и включен в постановление Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2020 г. N 1496 "О признании утратившими силу некоторых актов и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации, об отмене некоторых нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих обязательные требования, соблюдение которых оценивается при проведении мероприятий по контролю при осуществлении государственного экологического надзора".

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия (далее - сводный отчет) в срок с 22 июля по 11 августа 2020 года. Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта акта: 02/08/07-20/00106224). Замечания и предложения, поступившие в ходе публичных обсуждений, прокомментированы разработчиком в сводке предложений.

По результатам рассмотрения представленных разработчиком проекта акта и сводного отчета установлено, что при подготовке проекта акта процедуры, предусмотренные пунктами 9-23 Правил, разработчиком соблюдены.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в период с 28 сентября по 5 октября 2020 года.

В рамках проведенных публичных консультаций поступили позиции от АО "СУЭК", АО "НефтеХимСервис", ПАО "НК "Роснефть", ПАО "Т Плюс", АО "Мосинжпроект", АО "ПОЛИМЕТАЛЛ УК", АО "АТОМПРОЕКТ", АО "НХС", ПАО "Сургутнефтегаз", Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", ПАО "Татнефть" им. В.Д. Шашина, ПАО "ЛУКОЙЛ", ПАО "Газпром", ПАО "Транснефть", АНО "РРАПП", замечания которых были частично учтены, а также прилагаются к настоящему заключению в целях рассмотрения и возможного учета при доработке проекта акта.

Проект акта в рамках обсуждения и формирования новой целевой структуры нормативного регулирования был рассмотрен профильной рабочей группой по реализации механизма "регуляторной гильотины" в сфере экологии и природопользования, по итогам составлен свод замечаний и предложений.

10 сентября 2020 г. проект акта дополнительно обсуждался на согласительном совещании указанной рабочей группы, по итогам которого большинство разногласий было урегулировано. По информации рабочей группы, по оставшимся неурегулированным разногласиям разработчиком в настоящее время рассматривается вопрос о возможности доработки проекта акта.

Важно отметить, что предыдущая редакция проекта акта ранее уже рассматривалась Минэкономразвития России, и в адрес разработчика направлено отрицательное заключение об оценке регулирующего воздействия от 12 мая 2016 г. N 13759-ОФ/Д26и (далее - заключение N 1).

17 июня 2016 г. было проведено согласительное совещание, подписан протокол от 30 июня 2016 г. N 12-17/97-пр, содержащий информацию о согласии разработчика с замечаниями Минэкономразвития России и ряд решений, связанных с дальнейшей доработкой проекта акта.

По итогам анализа положений представленной редакции проекта акта выявлено, что частично замечания заключения N 1 были учтены, в частности сокращены общие сроки подтверждения отнесения отходов к определенному классу опасности с 130 до 84 дней (с учетом направления на доработку в случае некомплектности), из состава органов власти, рассматривающих документы и материалы по отнесению отходов к определенному классу опасности, исключен Росприроднадзор.

Вместе с тем с учетом информации, представленной разработчиком по проекту акта, отдельные замечания заключения N 1 концептуального характера сохраняют свою актуальность и приведены далее в настоящем заключении вместе с иными замечаниями, подготовленными с учетом анализа доработанных проектируемых положений.

1. Проект акта направлен на реализацию пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон об отходах), согласно которому подтверждение отнесения отходов I-V классов опасности к конкретному классу опасности осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Однако в пункте 1 проекта акта указано, что он устанавливает не только порядок отнесения отходов, образующихся у хозяйствующих субъектов к конкретному классу опасности, но и порядок принятия решения о подтверждении отнесения вида отходов к конкретному классу опасности.

Обращаем внимание, что Законом об отходах не предусмотрено установления порядка подтверждения отнесения вида отходов к конкретному классу опасности, включая принятие решения о таком подтверждении.

По конструкции проекта акта процедура отнесения отходов к определенному классу опасности выглядит следующим образом. Когда у природопользователя возникает новый отход, он должен подготовить и передать в территориальный орган Росприроднадзора необходимые материалы с целью его дальнейшего включения в ФККО и обеспечения возможности работы с данным отходом.

Пунктом 5 проекта акта регламентируется перечень необходимых документов и материалов для подтверждения отнесения отходов к конкретному классу опасности, который в том числе включает в себя копию акта отбора проб отхода, проведенного аккредитованной испытательной лабораторией (центром), заверенного печатью и подписью уполномоченного должностного лица испытательной лаборатории (центра), а также копии документов, подтверждающих результаты установления химического и (или) компонентного состава отходов посредством соответствующих измерений, проведенных аккредитованной испытательной лабораторией (центром).

Таким образом, хозяйствующим субъектом с целью отнесения отходов к определенному классу опасности предварительно проводятся необходимые исследования, измерения, испытания, результаты которых заверяются аккредитованными лабораториями.

Однако проектом акта предлагается предоставить территориальным органам Росприроднадзора право принятия окончательного решения на основе заключения ФГБУ "ФЦАО"*(1).

При этом проект акта не содержит положений о критериях принятия решения, о форме закрепления принятого решения о присвоении класса опасности (например, письмо в адрес хозяйствующего субъекта, приказ о включении в ФККО), об основаниях для отказа в подтверждении отнесения отхода к определенному классу опасности.

Кроме того, в проекте акта не раскрываются требования к заключению ФГБУ "ФЦАО".

Таким образом, проект акта не содержит положений, регламентирующих порядок принятия решения о подтверждении отнесения отходов к конкретному классу опасности, а содержит только порядок рассмотрения территориальными органами Росприроднадзора документов и материалов, представляемых хозяйствующим субъектом, их комплектности.

В связи с этим на практике возможны ситуации, когда Росприроднадзором может быть принято решение, например, о повышении класса опасности отхода, то есть отличное от заявленного природопользователем, который, как было указано выше, представил достоверные результаты исследований.

В этой связи необходимо повторно обратить внимание разработчика на одно из замечаний заключения N 1. Отсутствие единых методик (для использования хозяйствующими субъектами и уполномоченными органами) отбора проб отходов, определения химического и (или) компонентного состава отходов, происхождения отходов по принадлежности к определенному производству, технологическому процессу с большей долей вероятности приведет к расхождению результатов исследований.

В результате в случае признания Росприроднадзором заявленного отхода V класса опасности отходом IV класса, это может привести к необходимости получения хозяйствующим субъектом лицензии на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I-IV классов опасности.

Считаем необходимым исключить из проекта акта положения, наделяющие территориальные органы Росприроднадзора правом принятия решения о подтверждении отнесения отходов к определенному классу опасности. В обратном случае данная функция Росприроднадзора должна быть формализована.

2. Действующим Порядком отнесения отходов N 541 предусмотрено информирование хозяйствующего субъекта о включении отходов в ФККО и банк данных об отходах с указанием присвоенного наименования вида отходов и кода по ФККО. Однако в проекте акта данное положение не содержится.

Полагаем необходимым сохранить в проекте акта данное положение, так как параллельно разрабатываемым Минприроды России в настоящее время проекте Порядка паспортизации отходов I-V классов опасности предполагается установить обязанность хозяйствующих субъектов утверждать паспорта отходов не позднее 30 календарных дней со дня проведения работ по отнесению отходов к конкретному классу, а также переоформлять паспорта отходов, не включенных в ФККО, в течение 10 дней с даты включения соответствующего вида отходов в ФККО. В связи с этим необходимо обозначение момента отсчета указанных сроков, то есть четкое определение момента отнесения отходов к определенному классу опасности.

Кроме того, учитывая проектируемые довольно сжатые сроки по утверждению паспортов отходов, считаем необходимым в проекте акта регламентировать действия в случае непоступления соответствующей информации от территориальных органов Росприроднадзора в установленные сроки*(2).

3. Пунктом 3 проекта акта устанавливается, что отходы считаются не включенными в ФККО, если при сопоставлении их классификационных признаков (происхождение, состав, агрегатное состояние и физическая форма) с классификационными признаками видов отходов, включенных в ФККО и в Банк данных об отходах, полное соответствие классификационных признаков не установлено.

Обращаем внимание, что ФККО в настоящее время уже содержит более 8 500 отходов. При этом подход, предлагаемый проектом акта, требующий выявления полного соответствия квалификационных признаков отходов с ФККО, может привести к неоправданному дублированию отходов, уже включенных в ФККО, так как любое незначительное отклонение по количественным показателям тех или иных компонентов будет означать возникновение нового отхода.

С целью недопущения рисков дублирования, по сути, идентичных включенным в ФККО отходов считаем необходимым в проекте акта предусмотреть возможность отнесения отходов по итогам отбора проб и их анализа к уже включенным в ФККО отходам.

4. По информации хозяйствующих субъектов, на практике зачастую возникает проблема, когда классы опасности отходов, содержащихся в ФККО, не совпадают с классами опасности, полученными по итогам лабораторных исследований.

Проектом акта не предусмотрена возможность изменения ранее включенных иными хозяйствующими субъектами (возможно ошибочно) в ФККО классов опасности отходов. В связи с этим отходы, обоснованно относящиеся к V классу опасности по итогам лабораторных исследований, хозяйствующий субъект вынужден отнести к IV классу, что, как было указано ранее в настоящем заключении, может повлечь необходимость оформления лицензии.

С целью решения указанной проблемы проект акта подлежит доработке в части уточнения пункта 3, что при несовпадении класса опасности отхода, установленного на основании лабораторных исследований и на основании сведений, содержащихся в ФККО, образователь отходов имеет право устанавливать класс опасности отхода, определенный по результатам лабораторных исследований в соответствии с Критериями отнесения отходов к I-V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду, утвержденными приказом Минприроды России от 4 декабря 2014 г. N 536.

5. Взаимодействие хозяйствующих субъектов с органами Росприроднадзора в проекте приказа строится по территориальному принципу. Заявление об отнесении отходов к конкретному классу опасности с комплектом документов и материалов подается в территориальный орган Росприроднадзора по месту осуществления хозяйствующим субъектом деятельности, в процессе которой образуются отходы (пункт 5 проекта акта). Также по каждому месту осуществления хозяйственной деятельности осуществляется отбор проб отходов и проводится анализ их химического и (или) компонентного состава.

Вместе с тем необходимо отметить, что хозяйствующие субъекты, являющиеся подразделениями одной организации, могут осуществлять хозяйственную деятельность с образованием однотипных отходов на территории разных субъектов Российской Федерации.

Несмотря на идентичность производственной деятельности и образуемых хозяйствующим субъектом отходов согласно проекту акта необходимо повторение процедуры отнесения отходов к конкретному классу опасности (отбор проб отходов, их анализ и оформление комплекта документов) по каждому субъекту Российской Федерации, что влечет дополнительные расходы и временные затраты.

Считаем необходимым рассмотреть вопрос о дополнении проекта акта положением, согласно которому в случае осуществления хозяйствующими субъектами на территории нескольких субъектов Российской Федерации одного и того же вида производственной деятельности, технологического процесса и используемого сырья с образованием идентичных отходов, допускается устанавливать химический и (или) компонентный состав отходов на основании объединенной пробы, составленной из образцов, отобранных по местам образования отходов на территории нескольких субъектов Российской Федерации.

6. В пункте 9 проекта акта предполагается создание Росприроднадзором бесплатного сервиса для предоставления документов и материалов для подтверждения отнесения отходов к конкретному классу опасности.

Обращаем внимание, что в представленной редакции указанные положения не дают однозначного понимания для заявителей, куда именно необходимо подавать документы и материалы. Полагаем необходимым указать наименование данного сервиса.

7. Повторно обращаем внимание на замечания заключения N 1, касающиеся необходимости уточнения роли в подтверждении отнесения отходов к определенному классу опасности ФГБУ "ФЦАО" и ФГБУ Урал НИИ "Экология" с точки зрения уточнения целесообразности их вовлечения в круг участников, мнение которых является определяющим при вынесении решения об отнесении отходов к классам опасности.

Необходимо обоснование привлечения указанных организаций, так как привлекаемые хозяйствующими субъектами для проведения исследований по отнесению отходов к конкретному классу опасности специализированные аккредитованные испытательные лаборатории обладают подтвержденной в соответствии с законодательством Российской Федерации компетенцией. Следовательно, доверие компетентному мнению таких лабораторий государство уже подтвердило посредством предоставления аккредитации.

Кроме того, в заключении N 1 указывалась необходимость установления и нормативного закрепления единой унифицированной процедуры подтверждения отнесения отходов к классам опасности, имея в виду отмену двух приказов Росприроднадзора*(3), которыми также регламентирована процедура отнесения отходов к классам опасности, не вполне соответствующая проекту акта.

Аналогичная позиция была также дополнительно направлена в адрес разработчика письмом от 21 июля 2016 г. N 21753-СШ/Д26и и на сегодняшний день сохраняет свою актуальность.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод о наличии недостаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Приложение: на 4 л. в 1 экз.

-------------------------------------------

*(1) Федеральное государственное бюджетное учреждение "Федеральный центр анализа и оценки техногенного воздействия".

*(2) Например, в случае ненаправления такой информации в установленные сроки соответствующий отход должен быть внесен Росприроднадзором в ФККО.

*(3) Приказы Росприроднадзора от 9 марта 2016 г. N 123 "Об организации работы по подтверждению отнесения отходов к конкретному классу опасности" и от 13 октября 2015 г. N 810 "Об утверждении перечня среднестатистических значений для компонентного состава и условия образования некоторых отходов, включенных в федеральный классификационный каталог отходов".