Заключение Министерства экономического развития РФ об оценке регулирующего воздействия на проект Федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части передачи на федеральный уровень полномочий по предоставлению лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе, для реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов" (от 18.03.2021 N 7930-АХ/Д26и)

Досье на проект

Минэкономразвития России в соответствии с пунктом 26 Правил проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. N 1318 (далее - Правила), рассмотрело проект федерального закона "О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования механизма предоставления лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе, для реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов" (далее - проект акта), разработанный и направленный для подготовки настоящего заключения Минприроды России (далее - разработчик), и сообщает следующее.

Разработчиком проведены публичные обсуждения проекта акта и сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия в период с 29 января по 18 февраля 2021 года.

Информация об оценке регулирующего воздействия проекта акта размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" по адресу: regulation.gov.ru (ID проекта: 02/04/11-20/00110568).

Проект акта направлен разработчиком для подготовки настоящего заключения впервые.

Проект акта разработан в соответствии с пунктом 11 раздела I Плана мероприятий по декриминализации и развитию лесного комплекса, утвержденного Заместителем Председателя Правительства Российской Федерации В. В. Абрамченко от 1 октября 2020 г. N 9282п-П11.

Проектируемые положения вносят изменения в Лесной кодекс Российской Федерации (далее - Лесной кодекс) в части передачи федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по контролю и надзору в области лесных отношений, полномочий по принятию решения о предоставлении лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для реализации приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, а также в части дополнения перечня оснований для принятия решения об отказе в проведении аукциона на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или договора купли-продажи лесных насаждений.

В целях подготовки настоящего заключения в соответствии с пунктом 28 Правил Минэкономразвития России проведены дополнительные публичные консультации по проекту акта в период с 1 по 9 марта 2021 года.

При проведении публичных консультаций в адрес Минэкономразвития России поступили поддерживающие предлагаемое регулирование позиции АНО МФК "РРАПП", АО "МОСГАЗ", АО "Мосинжпроект", Главного управления лесного хозяйства Правительства Омской области, Департамента инвестиций и развития малого и среднего предпринимательства Краснодарского края, Департамента лесного комплекса Вологодской области, Департамента лесного комплекса Тюменской области, Департамента по государственно-правовым вопросам и законопроектной деятельности Администрации Томской области, Департамента экономического развития Белгородской области, Министерства лесного хозяйства, охраны окружающей среды и природопользования Самарской области, Министерства предпринимательства, торговли и туризма Республики Саха (Якутия), Министерства природных ресурсов и экологии Магаданской области, Министерства природных ресурсов и экологии Чувашской Республики, ООО "Оникс", ПАО "Россети", ПАО "Сургутнефтегаз", ПАО НК "РуссНефть", Уполномоченного по защите прав предпринимателей в Ростовской области, Управления лесами Тамбовской области, а также позиции Министерства инвестиций, промышленности и науки Московской области, Министерства природных ресурсов и лесопромышленного комплекса Архангельской области, Министерства экономического развития Кировской области, ООО "Иркутская нефтяная компания", ПАО "Лукойл", содержавшие замечания и предложения в отношении проекта акта.

С учетом информации, представленной разработчиком и участниками публичных консультаций по проекту акта, Минэкономразвития России обращает внимание на следующее.

Лесным кодексом установлено, что договоры аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, заключаются по результатам торгов (в форме аукциона или конкурса) на право заключения таких договоров (статья 73.1 Лесного кодекса), а договоры купли-продажи лесных насаждений заключаются по результатам торгов (только в форме аукциона) на право заключения таких договоров (статья 75 Лесного кодекса).

Инициировать проведение таких аукционов по действующему законодательству могут физические и юридические лица путем подачи заявления о проведении аукциона.

Пункт 6 статьи 78 Лесного кодекса закрепляет исчерпывающий перечень случаев, когда уполномоченные органы могут принять решение об отказе в проведении аукциона.

Проектом акта предлагается дополнить перечень. Так, уполномоченным органом решение об отказе в проведении аукциона может быть принято при отсутствии у заявителя при направлении заявления доказательств:

1) наличия в штате квалифицированных специалистов;

2) владения на праве собственности или на ином законном основании необходимыми:

- техническими средствами для эффективного и безопасного проведения соответствующих работ;

- объектами лесоперерабатывающей инфраструктуры, предназначенными для производства изделий из древесины и иной продукции переработки древесины, виды которой определяются Правительством Российской Федерации в соответствии с Общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности, Товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза согласно части 2 статьи 80.1 Лесного кодекса.

С учетом изложенного к проекту акта могут быть представлены следующие замечания.

1. В целом необходимость проектируемого подхода разработчиком в сводном отчете и в иных представленных материалах не обоснована, статистические и иные данные, обосновывающие наличие проблемы, не представлены.

Обращаем внимание, что в соответствии с пунктом 3.4.2 Методики оценки регулирующего воздействия, утвержденной приказом Минэкономразвития России от 27 мая 2013 г. N 290 "Об утверждении формы сводного отчета о проведении оценки регулирующего воздействия, формы заключения об оценке регулирующего воздействия, методики оценки регулирующего воздействия", формулирование разработчиком проблемы должно основываться на использовании категории издержек (в том числе убытков в виде реального ущерба и упущенной выгоды), возникающих у участников соответствующих общественных отношений.

2. Изложенная выше проектируемая норма ограничивает возможности субъектов предпринимательской деятельности, поскольку заявители, которые не имеют перечисленных выше специалистов в штате, технических средств и объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры, не смогут инициировать проведение аукциона (так как в отношении такого заявления проектом акта предписывается принять решение об отказе в проведении аукциона). Фактически это упраздняет возможность проведения торгов с таким единственным участником.

3. Искусственное ограничение круга лиц заявителей может негативно отразиться на поступлении денежных средств в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации, поскольку уполномоченные органы обязаны принять решение об отказе в проведении аукциона при несоответствии заявителя проектируемым требованиям. Однако такие заявители могут оказаться единственными заинтересованными лицами в заключении договора аренды лесного участка или договора купли-продажи лесных насаждений.

4. Требования к качественным характеристикам, установленные указанным положением, не соответствуют концепции разделения торгов на аукцион и конкурс.

Основным критерием при определении лица, которое выиграло торги на аукционе, является наиболее высокая цена, которую такое лицо предложило. Вместе с тем торги в форме конкурса предполагают возможность определить победителя исходя из лучших предложенных условий (в частности, профессиональные или технические характеристики заявителя).

Указанная позиция отражена в абзаце 2 пункта 4 статьи 447 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 3 статьи 79 Лесного кодекса и иных положениях законодательства.

5. Проектируемые требования к заявителям при направлении заявления о проведении аукциона не являются однозначными и не соответствуют принципу правовой определенности. На практике это может способствовать расширению дискреционных полномочий уполномоченных органов.

1) Положение о наличии штата квалифицированных специалистов не является ясным, логичным и понятным требованием. Из текста проекта акта не следует, какие требования предъявляются к количеству специалистов, их уровню знаний или образованию. Также не определено, каким образом это может быть подтверждено и верифицировано. Данный подход фактически запрещает привлекать третьих лиц для осуществления каких-либо работ в случае отсутствия необходимого штата работников или технических средств.

2) В отношении требований к техническим средствам необходимо доработать применяемое в проекте акта понятие "эффективных и безопасных работ" при заготовке древесины.

3) Проектируемое положение устанавливает обязанность владеть необходимыми техническими средствами и объектами лесоперерабатывающей инфраструктуры. Без раскрытия и детализации такого общего требования проект акта не может применяться субъектами предпринимательской деятельности, в том числе с учетом отсутствия какого-либо утвержденного перечня необходимых технических средств.

6. Проект акта косвенно обязывает лиц, осуществляющих заготовку древесины (то есть рубку и вывоз из леса лесных насаждений), также перерабатывать древесину (то есть производить изделия из заготавливаемой древесины), поскольку установлена обязанность владеть объектами лесоперерабатывающей инфраструктуры (то есть объектами переработки заготовленной древесины). Такое положение ограничит возможность субъектов предпринимательства осуществлять свою деятельность, а также ограничит доступность лесных участков, и, следовательно, лесных ресурсов.

7. Срок вступления в силу положений проекта акта и переходные положения для отношений, возникших до вступления в силу положений проекта акта разработчиком не установлены.

Федеральным законом от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации" предусмотрено, что положения нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, должны вступать в силу либо с 1 марта, либо с 1 сентября соответствующего года, но не ранее чем по истечении девяноста дней после дня официального опубликования соответствующего нормативного правового акта, если иное не установлено федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Необходимо отметить, что проект акта не соответствует подходам действующего регулирования, в частности, применяемым в постановлении Правительства Российской Федерации от 23 февраля 2018 г. N 190 "О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации", приказе Минприроды России от 29 июня 2018 г. N 302 "Об утверждении порядка и способов подачи заявления о проведении аукциона на право заключения договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или договора купли-продажи лесных насаждений, заключаемого в соответствии с частью 4 статьи 29.1 Лесного кодекса Российской Федерации, требований к формату указанного заявления в случае подачи в электронной форме".

Таким образом, в случае доработки проекта акта при его вступлении в силу потребуется внесение изменений в иные нормативные правовые акты.

На основе проведенной оценки регулирующего воздействия проекта акта Минэкономразвития России сделан вывод об отсутствии достаточного обоснования решения проблемы предложенным способом регулирования.

В проекте акта выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности и способствующие их введению, а также положения, приводящие к возникновению необоснованных расходов физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, а также бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации.