Конституция Российской Федерации: доктринальный комментарий (постатейный) (под ред. Ю.А. Дмитриева). - "Деловой двор", 2009 г.

Конституция Российской Федерации.
Доктринальный комментарий
(постатейный)

 

Предисловие

 

С момента принятия Конституции РФ на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. прошло 15 лет. Для Основного документа, по которому живет страна и во исполнение которого издаются национальные законы и иные нормативные правовые акты, - срок небольшой, однако и немалый, если принимать во внимание недавнее бурное российское прошлое, кардинальные реформы, проведенные в государственно-правовой и экономической сферах жизни общества.

За прошедшие 15 лет в Конституцию РФ 1993 г. было внесено девять поправок*(1), касающихся изменения состава субъектов РФ путем их объединения (см. комментарий к ст. 65): в момент принятия Основного закона страны Россия состояла из 89 субъектов РФ, в настоящее время в состав Российской Федерации входит 83 субъекта.

Следует отметить интересный исторический факт: в мировой истории XX в. парламенты горели дважды. В 1933 г. поджог Рейхстага в Берлине ознаменовал финал Веймарской республики, когда Германия вступила в "коричневую" полосу нацистского господства; в 1993 г. горевший "Белый Дом" в Москве и связанные с октябрьским переворотом события стали импульсом кардинальных демократических преобразований в нашей стране. Очевидно, что эти события имели противоположные результаты: в первом случае они привели к установлению фашизма, во втором - к началу формирования демократических ценностей.

Конституция каждой страны - это своеобразное зеркало эпохи, застывший слепок того историко-политического периода, в котором она создавалась. Конституция России 1993 г. навсегда останется отражением эпохи Б.Н. Ельцина, со всеми ее противоречиями, бурным развитием рыночных отношений, ростом цен и темпов инфляции, безудержной приватизацией, резким обнищанием народа на фоне роста либерально-демократических преобразований, освобождения регионов от диктата центра, повышения политической активности населения, развития свободы слова и средств массовой информации.

Конституция России, безусловно, не совершенна с точки зрения формы и содержания, но с уверенностью можно утверждать, что это лучшая из пяти действовавших в России конституций. Ее демократический потенциал далеко не исчерпан, а сам факт ее существования является одним из важных факторов, сдерживающих процесс окончательного возврата страны к авторитаризму и персонализации власти.

В сущности, комментарий является проблемным и доктринальным, поскольку анализ проблем и предложение путей их разрешения с учетом современных правовых механизмов базируется на фундаментальной конституционно-правовой доктрине и системе общепризнанных научных теорий, существующих в теории государства и права.

Любой правовой анализ не может быть объективен без использования сравнительного правоведения и компаративизма. Авторы постарались "вписать" действующий Основной закон в общий контекст конституционного развития России и всего мира.

Разумеется, наш комментарий не свободен от субъективных, авторских оценок. Но мы уверены: чужая мысль будит собственную. Мы будем благодарны читателям за критические отзывы и практические пожелания.

 

Член-корреспондент Российской академии образования,

доктор юридических наук, профессор,

Заслуженный деятель науки РФ Ю.А. Дмитриев

 

Комментарий
к Конституции Российской Федерации
от 12 декабря 1993 года
(Статья 65 приводится с учетом Указов Президента РФ от 09.01.1996 N 20,
от 10.02.1996 N 173, от 09.06.2001 N 679, от 25.07.2003 N 841,
Федеральных конституционных законов от 25.03.2004 N 1-ФКЗ,
от 14.10.2005 N 6-ФКЗ, от 12.07.2006 N 2-ФКЗ,
от 30.12.2006 N 6-ФКЗ, от 21.07.2007 N 5-ФКЗ)

 

Комментируемая часть Основного закона*(2) называется преамбула (от лат. preambulus - идущий впереди, предшествующий) - вводная часть какого-либо важного акта, послужившая поводом к его изданию. Многие зарубежные конституции также открываются текстом преамбулы, хотя есть и исключения из этого правила. В нашей стране отсутствуют какие-либо устойчивые традиции в этом вопросе. Однако, учитывая, что действующая Конституция - это первый после воссоздания суверенного российского государства Основной закон, создатели его текста сочли необходимым предпослать ему некую вводную часть, которая представляется авторам настоящего комментария вполне уместной.

В отечественной теории права положения преамбулы традиционно не наделяются юридической силой. Такой подход, с некоторыми исключениями, о которых будет сказано ниже, продемонстрирован и в данном случае. Итак, авторы Конституции сочли необходимым закрепить в преамбуле ряд политических принципов, на которых основана концепция новой российской государственности. Прежде всего, это категория "многонациональный народ Российской Федерации". Эта новелла в политической истории российского государства требует некоторых пояснений. Дело в том, что исторически Россия (еще на стадии формирования централизованного государства) складывалась как союз народов, на тех или иных основаниях (от добровольного вхождения до порабощения) вошедших в состав огромного евразийского государства. Этот процесс авторы преамбулы, дабы не вдаваться в различные исторические экскурсы, выразили фразой "соединенные общей судьбой на своей земле". Юридически эта формула означает, что Россия осознает себя в границах, сложившихся после распада Советского Союза, не претендует на иные территории, занимаемые другими народами бывшего СССР, но и не намерена отдавать какие-либо из исконно принадлежащих ей территорий. На этой концепции основан процесс демаркации (установления на местности) и делимитации (нанесение на карту в соответствии с заключенным договором) государственных границ с бывшими республиками СССР, отказ от территориальных претензий к ним, даже если они основаны на волеизъявлении части их населения (например, жителей Крыма и Приднестровья), а также жесткая позиция в вопросах территориальных претензий к России со стороны иных государств (например, спор о Южных Курилах).

Появлению категории "многонациональный народ" предшествовала длительная кампания, проводимая в СССР по "стиранию" межэтнических различий и формированию новой исторической общности "советский народ". Авторы комментария не склонны подвергать эту теорию огульной критике: на этом пути были достигнуты определенные успехи (например, преступлений, носивших расовый, националистический характер, в СССР на 1000 человек совершалось гораздо меньше). Однако напомним, что этнические различия наиболее устойчивые из всего набора социальных различий (возрастных, половых, профессиональных, классовых и др.). Авторы преамбулы, очевидно, исходят из постулата о единстве различий и противоположностей. Объединение народов России в единый многонациональный народ не лишает их самостоятельности, на что указывает множественное число причастия "соединенные" во второй строке преамбулы. Здесь же подчеркнута их неизменность и признание принципов равноправия и самоопределения народов, входящих в общую категорию "многонациональный народ". При этом самоопределение понимается в более узком смысле, чем было предложено в свое время В.И. Лениным, - "самоопределение, вплоть до отделения". По смыслу действующей Конституции самоопределение народов происходит в рамках единства территории России. Иными словами, Конституция России не наделяет входящие в нее субъекты правом сецессии (выхода) из состава единого государства (подробнее см. комментарий к ст. 5).

Следующая новелла комментируемой части основного закона относится к формированию у народов России чувства патриотизма, любви и уважения к Отечеству. В решении этой задачи избран наиболее оптимальный путь - обращение к отечественной истории и памяти предков. Действительно, история России - это многовековой путь ее экономического и политического подъема в борьбе с врагами, трудными климатическими условиями, эпидемиями, выбором консолидирующей нацию религии и многими другими обстоятельствами, способствующими объединению людей в единую историческую общность, называемую многонациональный народ. При этом из всей многообразной отечественной истории авторы преамбулы выбирают наиболее позитивную часть - "веру в добро и справедливость". Этот пассаж в наибольшей степени характеризует преамбулу как политический документ, ибо право не может утверждать ни добро, ни справедливость, оно выполняет иные социальные задачи. Более того, известный русский историк С.М. Соловьев называл право "узаконенной несправедливостью".

Наряду с историческими основами преамбула утверждает и ряд новых, ранее не известных России политических принципов, прежде всего государственный суверенитет. Как известно, находясь в составе бывшего СССР, Российская Федерация объявила о своем суверенитете в Декларации, принятой Первым Съездом народных депутатов РСФСР (бывшим парламентом России) 12 июня 1990 г.*(3) В известной мере это решение ускорило исторически неизбежный распад Советского Союза, но было своеобразным актом государственного самоопределения народов Российской Федерации, примеру которых последовали народы других республик бывшего СССР.

Необходимо отметить, что принятие Декларации было актом восстановления суверенитета России, утраченного ею с образованием 30 декабря 1922 г. Союза Советских Социалистических Республик, но уже на принципиально иной политико-правовой основе. Этой основой стал принцип демократии. На протяжении своей многовековой истории Россия в течение лишь очень короткого периода, с февраля (низложение монархии) по октябрь (социалистическая революция) 1917 г., была реально демократическим государством. При этом демократические начала в ней так и не были закреплены конституционно. В последующие годы демократия носила узко классовый характер (подробнее см. комментарий к ст. 1). Преамбула провозгласила незыблемость демократических основ российской государственности. Это означает, что впоследствии, при принятии новых конституций России, отступление от принципов демократии было объявлено недопустимым.

Атрибутивной частью новой российской государственности также стало утверждение прав и свобод человека (подробнее см. комментарий к ст. 2), гражданского мира и согласия. Таким образом, авторы преамбулы продемонстрировали отказ от классового типа российского государства, присущего ему в эпоху социализма, насильственного характера его внутренней и внешней политики. Еще одним отступлением от социалистических традиций стало положение о том, что многонациональный народ России сознает себя частью мирового сообщества. Дело в том, что одной из черт Советской России было провозглашение ее государством нового типа, принципиально отличным от "буржуазного" окружения.

Все перечисленные новеллы подчеркивают принципиальное отличие Конституции Российской Федерации 1993 г. от всех ее социалистических предшественниц.

Как известно, правовое регулирование в целом носит вторичный характер, т.е. сначала возникают общественные отношения, которые затем получают регулятивное оформление в виде юридических норм. Только нормы конституции имеют учредительный характер и формируют общественные отношения, часть из которых в момент ее принятия не существует. Ярким подтверждением данного тезиса выступает Конституция России 1993 г. Многие общественные отношения, свидетелями которых мы сегодня являемся, не существовали до ее принятия. Таким образом, Конституция всегда адресована в будущее, а ее нормам присущ созидательный характер. Так, в ней речь идет об обеспечении благополучия и процветания России и об ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями. Разумеется, право, даже в форме Конституции, единолично не в силах решить эти задачи, но оно призвано создать адекватные социальные механизмы для их решения. Благополучие и процветание во многом зависит от динамичного развития экономики, продуманной демографической политики, разумной системы налогообложения и т.д. Что касается ответственности перед будущими поколениями, то речь идет об экологической политике, охране окружающей среды, обеспечении здоровья нации, целостности государства и многом другом. Залогом всего этого является реализация нормы комментируемого Основного закона.

И, наконец, о последней, завершающей части преамбулы, определившей порядок принятия комментируемого Основного закона. Мировой опыт знает несколько способов принятия конституций. С этих позиций они делятся на октроированные (дарованные монархом или диктатором), принятые парламентом или учредительным (конституционным) собранием и так называемые "народные", т.е. принятые в ходе всенародного референдума. За короткую конституционную историю в России были испробованы все перечисленные выше способы легитимации (узаконения) основных законов. В настоящий момент мы имеем дело с народной Конституцией, принятой в результате всероссийского референдума 12 декабря 1993 г. Этот референдум был назначен Указом Президента России Б.Н. Ельцина от 15 октября 1993 г. N 1633*(4). Постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 20 декабря 1993 г. референдум был признан состоявшимся, а Конституция - принятой*(5). 25 декабря 1993 г. окончательный текст Конституции был опубликован в "Российской газете". С этой даты Конституция России считается действующей, но нет ни одного юридического документа, который объявил бы об этом официально, кроме самой Конституции. Поэтому, по нашему мнению, строка преамбулы "Мы, многонациональный народ Российской Федерации, принимаем Конституцию Российской Федерации" и есть юридический акт, объявляющий Конституцию действующей. В этом заключается юридический смысл преамбулы.

 

Раздел первый

 

Глава 1. Основы конституционного строя

 

Действующая Конституция России не первая и не последняя в ее истории. Появление всякого нового Основного закона в большинстве случаев происходит не на пустом месте, этому предшествует длительная, в том числе правовая, история. У инициаторов конституционной реформы есть два пути - революционный и эволюционный. Революционный путь означает отмену всех предшествующих актов и начало формирования правовой системы страны, что называется "с чистого листа". Это наиболее эффективный с точки зрения выстраивания новой правовой системы путь, но наиболее губительный для части населения страны. Всякая революция, какие бы благие цели она ни преследовала, требует немалых жертв. Эволюционный путь предполагает инкорпорацию (включение в состав, встраивание) норм новой Конституции в существующую правовую систему. Авторы действующей Конституции России были поставлены в весьма сложные условия. С одной стороны, нельзя было дольше жить по нормам Конституции РСФСР 1978 г., которая, несмотря на многочисленные поправки 1989-1993 гг., в основе своей сохранила элементы социалистической политико-правовой системы. С другой стороны, коренная ломка всей правовой системы могла разрушить хрупкие ростки новой постсоциалистической демократии, созданной в эпоху так называемой "перестройки" (1985-1991 гг.). Поэтому был избран некий средний путь. Подготовлен принципиально новый текст, лишь структурно отчасти повторявший прошлый опыт конституционного строительства (подробнее см. комментарий к гл. 1 и 3), призванный стать неизменным на длительный исторический период. Он и составил содержание первого раздела Конституции. При этом были разработаны некие временные, переходные положения, объединенные во втором ее разделе (подробнее см. комментарий к разделу второму). Такой опыт имеется в ряде зарубежных государств, например в Бельгии.

Тем не менее Конституция России 1993 г. представляет собой единый кодифицированный текст, документ писаного права, выдержанный в традициях романо-германской (континентальной) семьи права, к которой традиционно относится Россия.

Говоря об исторической преемственности в конституционном строительстве, авторы комментария имели в виду прежде всего первую главу. В различных конституциях страны эта глава (раздел) называлась по разному: "Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа" (Конституция РСФСР 1918 г.), "Общие положения" (Конституция РСФСР 1925 г.), "Общее устройство" (Конституция РСФСР 1937 г.), "Основы общественного строя и политики РСФСР" (Конституция РСФСР 1978 г.). Но в одном эти разделы похожи: поскольку принятие новой Конституции знаменовало собой начало очередного этапа развития российского государства, они устанавливали (конституировали) новую конструкцию государственного и общественного устройства страны. Не исключение и комментируемая глава действующего Основного закона. Более того, по своей революционной (в хорошем смысле этого слова) направленности, количеству новых идей и подходов ее содержание можно сравнить только с аналогичным разделом первой российской Конституции 1918 г., которым были учреждены основы общественного устройства первого в мире социалистического государства.

Необходимо отметить, что подобная структура Основного закона широко распространена в основном в постсоциалистических государствах Восточной Европы и Центральной Азии (например, Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Болгария). В государствах, имеющих неизмеримо больший опыт демократического развития, конституции, как правило, не содержат подобного раздела. Даже в классической конституции первого поколения - конституции США, создававшей новое государство на Североамериканском континенте, подобный раздел отсутствует.

Итак, глава "Основы конституционного строя" закрепляет в нормах Основного закона страны самые общие нормы и принципы государственного и общественного устройства Российской Федерации.

 

Статья 1

1. Эта статья в наиболее общем виде закрепляет обобщенную характеристику российского государства и является ярким примером нормы-дефиниции (краткое определение, отражающее существенные признаки предмета), присущей отечественному конституционному праву, особенно первой главе Основного закона. Рассмотрим подробнее каждый из принципов, сформулированных в статье.

Демократическое государство. Как известно, демократия (от гр. demos - народ, kratos - власть) - это власть народа, т.е. политический режим, характеризующийся в первую очередь периодической сменяемостью избираемых населением органов публичной власти. Степень развития демократии зависит от количества избираемых органов власти и числа граждан, участвующих в выборах. В Российской Федерации к числу избираемых органов власти относятся Президент России, нижняя палата Федерального Собрания - Государственная Дума, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации, большинство органов местного самоуправления. Выборы осуществляются периодически, на основе всеобщего равного в основном прямого избирательного права, выдвижение кандидатов на выборные должности осуществляется на альтернативной основе (см. комментарий к ст. 3 и 32). При выборах применяются в различных сочетаниях мажоритарная и пропорциональная избирательные системы. С этих формальных позиций Российская Федерация может считаться демократическим государством.

Вместе с тем отказ от избрания населением губернаторов (глав) субъектов Федерации, введение полностью пропорциональной избирательной системы и увеличения порогового числа голосов избирателей при прохождении списков кандидатов на выборах депутатов Государственной Думы, отказ от непосредственного избрания населением субъектов Федерации членов верхней палаты Парламента (см. комментарий ко второму разделу Конституции) - свидетельство частичного отказа от ряда преимуществ демократического режима.

Помимо названных признаков, демократический политический режим характеризуется свободой печати, отказом от цензуры, приоритетом прав человека перед правами государства, его органов. С формально-юридической точки зрения все эти признаки демократии в России конституционно закреплены (см. комментарий к ст. 2 и 29), однако на практике не всегда соблюдаются и не получили должного закрепления в текущем законодательстве.

Федеративное государство. Как известно, все государства мира по своему политико-территориальному устройству делятся на федеративные (от лат. foederatio - союз, объединение), т.е. сложные по составу, включающие в себя относительно самостоятельные государственные образования, называемые субъектами федерации (штаты, кантоны, земли, и т.д.), и унитарные (от лат. unitas - единство), т.е. простые по составу, разделенные на несамостоятельные административно-территориальные единицы, подчиненные единому центру. Федеративных государств в мире меньшинство, не более 26. Однако их число растет, некоторые государства, например Италия, Испания, находятся на стадии перехода от унитарных к федеративным. Причина очевидна: федеративные государства в силу децентрализации и деконцентрации государственной власти становятся более демократичными.

При этом следует отметить, что в мировой практике отсутствует четкий набор факторов, определяющих тип политико-территориального устройства того или иного государства. Как правило, это набор субъективных, исторически сложившихся факторов и событий. Не является исключением в этом ряду и Россия. Исторически процесс формирования унитарных и федеративных государств по времени различен. Те европейские государства, в которых процесс формирования централизованного государства завершился в XVI-XVIII вв., оформились как унитарные (Франция, Великобритания, Россия). А те страны, где этот процесс пришелся на рубеж XVIII-XX столетий или подвергся некоторым внешним воздействиям, как, например, США, ФРГ или Швейцария, превратились в федеративные государства. Российская империя в силу набора объективных и субъективных причин, несмотря на огромную территорию, полинациональный состав и многоконфессиональность, сформировалась как жестко централизованное государство. Однако неудачный для России исход первой мировой войны, три сокрушительные социальные революции поставили ее на грань распада. Большевики нашли единственно возможный, с их точки зрения, способ сохранить целостность государства через спекуляцию на национальных чувствах угнетаемых царизмом народов, т.е. через гипертрофированное толкование принципа самоопределения наций.

В результате на развалинах Российской империи образовались самостоятельные государства: БССР, УССР, ЗСФСР, Бухарская и Хорезмская народные республики, Польша и Финляндия. А на территории центральной России сформировалась уникальное по своей организации государство - Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика*(6). Уникальность изначального федеративного устройства России состояла в том, что это была федерализация "сверху", осуществляемая по указанию центральной власти, путем так называемой автономизации. В составе РСФСР были сформированы шесть типов государствоподобных образований - автономные республики, автономные области, национальные (позже автономные) округа, трудовые коммуны (например, немецкая Трудовая коммуна, преобразованная в 1923 г. в АССР немцев Поволжья), края и области. Из всего перечня образований только автономные республики могли претендовать на статус субъектов Федерации, поскольку имели право на принятие собственной Конституции и автономное законодательство. Остальные территории страны находились в административном подчинении центру, - т.е. в положении административно-территориальных единиц, присущих унитарному государству. Тем не менее государство в целом получило название федеративного. Такая асимметрия могла существовать только в условиях жесткой административной, организационной и политической централизации.

Поэтому, когда в период так называемой перестройки началось бурное преобразование территориального устройства страны: республики были объявлены суверенными государствами в составе РФ, большинство автономных областей, за исключением Еврейской, были также преобразованы в республики, Чукотский автономный округ вышел из состава Магаданской области, были образованы города федерального значения, Москва и Санкт-Петербург, остальные девять автономных округов, области и края потребовали равноправного статуса субъектов Федерации, - был заключен так называемый Федеративный договор (точнее, три договора; подробнее см. комментарий ко второму разделу Конституции), согласно которому каждая из групп субъектов Федерации (суверенные республики; области, края, города федерального значения; автономные округа) получала свою систему взаимоотношений с центральной властью.

Различия в этих отношениях были минимальные. Пожалуй, наиболее существенным отличием было признание центральной властью республик суверенными государствами в составе Российской Федерации. Это была вынужденная акция, предотвратившая возможный распад Российской Федерации, наметившийся вслед за распадом СССР, произошедшим в декабре 1991 г. Однако кризис федеративных отношений миновал, а Федеративный договор, согласно второму разделу Конституции, формально продолжает действовать (во всяком случае, ни одна сторона его не денонсировала)*(7). Поэтому перед авторами Конституции стояла трудная задача. С одной стороны, в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г. Россия объявлялась суверенным государством и эта норма в соответствии с общемировой практикой должна была получить закрепление именно в первой статье Конституции. С другой - объявление всех субъектов равноправными между собой и во взаимоотношениях с центральной властью (см. комментарий к ст. 5) требовало одностороннего отказа от суверенитета республик в составе Российской Федерации. Тогда авторы Конституции пошли по компромиссному пути взаимного "отказа" от суверенитета: России - в первой статье Конституции, а республик - в пятой. При этом, разумеется, Россия объявлялась суверенным государством, но косвенным образом, путем закрепления отдельных его признаков (см. комментарий к ст. 4).

Правовое государство. Это наиболее противоречивая характеристика российского государства, закрепленная действующей Конституцией. По определению В.А. Четвернина, разделяемому авторами настоящего комментария, правовое государство - это государство, в котором власть максимально ограничена естественными и неотчуждаемыми правами и свободами человека и гражданина, это либеральное государство, или "государство - ночной сторож"*(8).

На наш взгляд, российское государство не отвечает заявленным выше характеристикам. В лучшем случае его можно рассматривать в качестве полицейского государства, как в положительном, так и в отрицательном значении этого слова. Положительное заключается в том, что в нем издаются нормативно-правовые акты, предписаниям которых в основном следуют граждане и органы государственной власти, сохраняется институт выборов, выстроена вертикаль исполнительной власти, действует судебная власть. Отрицательное - в том, что далеко не все издаваемые в России нормативно-правовые акты отвечают требованиям максимального обеспечения естественных и неотчуждаемых прав человека и гражданина (см. комментарий к ст. 2), выборы не в полной мере отражают реальное волеизъявление избирателей, суды находятся в определенной зависимости от исполнительной власти, а последняя в значительной мере бюрократизирована и коррумпирована.

Возникает вопрос: насколько необходимо было закрепление характеристики России как правового государства в Основном законе? С одной стороны, существенное расхождение между юридической нормой и фактическим состоянием дел искажает сам смысл института правового государства, подрывает веру граждан в его смысл и возможность достижения. С другой стороны, поскольку только нормы Конституции носят программно-целевой характер, можно рассматривать формирование правового государства как отдаленную цель для общества и государства, предусмотренную Основным законом. Однако, думается, эту характеристику Российской Федерации можно было бы перенести в преамбулу, как это сделано в Конституции Республики Монголии.

Необходимо отметить, что в Конституции РСФСР (в ред. от 15 декабря 1990 г.) построение правового демократического государства было обозначено в преамбуле как цель деятельности Российского государства*(9).А через три года, в течение которых произошел распад СССР, попытка государственного переворота (ГКЧП) и сомнительный с юридической точки зрения роспуск Съезда и Верховного Совета, приостановление действия Конституции 1978 г. с последующими редакциями, мы достигли этой цели?

Республиканская форма правления. Республика (от лат. res - дело, publica - общее), в отличие от монархии, - это форма правления, при которой верховная власть в государстве принадлежит выборному коллегиальному или единоличному органу государства. Применительно к России речь идет о Главе государства в лице Президента (см. комментарий к ст. 11 и гл. 4). Россия сформировалась как монархия, в которой главой государства пожизненно являлся монарх, получавший власть по наследству. Однако в результате отречения последнего российского императора Николая II от престола 28 февраля 1917 г. и последовавших за этим двух социальных революций монархическая форма правления в нашей стране оказалась невозможной. Россия превратилась в республику, неоднократно менявшую в ходе исторического развития свою сущность, представляющую собой сегодня республику смешанного (или полупрезидентского) типа (см. комментарий к ст. 11), к каковым относится большинство развитых государств мира.

2. Что касается равнозначности наименований Российская Федерация и Россия, то эта норма подчеркивает историческую преемственность Российской Федерации, каковой она стала именоваться с 1918 г., и России - государства, возникшего на части ее территории в IX в. нашей эры. Исторически возникшие двойные наименования присущи некоторым иностранным государствам, например Голландии - Нидерландам, Черногории - Монтенегро. Однако далеко не везде эта двойственность получает конституционное закрепление.

 

Статья 2

Данная статья олицетворяет собой яркое проявление либеральной концепции, положенной в основу действующей российской Конституции. Дело в том, что все политико-правовые режимы с точки зрения отношения к правам человека делятся на три большие группы:

авторитарные, при которых государство стоит над человеком; человек, его права и свободы подчинены интересам государства. Социалистический правовой режим является одной из разновидностей режимов данного типа, поскольку в нем формально провозглашаются принципы "социалистической" демократии и "социалистической" концепции прав человека, суть которой сводится к тому, что не человек, а социалистическое (общенародное) государство наделяется всей полнотой субъективных прав и свобод, которые оно "дарует" своим гражданам по мере "вызревания" социально-экономических и политических условий их реализации. Обжаловать недостаточность объема предоставленных ему прав и свобод человек не должен, поскольку наделяет ими родное (т.е. общенародное) государство. Реализация политических прав и свобод осуществляется в "интересах социализма", следовательно в тех пределах, которые позволяет социалистическая (коммунистическая) идеология.

демократические, при которых права человека и права государства, выступающего от имени общества, равны и реализуются во взаимных интересах, в условиях баланса личного и публичного интереса. Возникающие при этом конфликты интересов разрешаются независимым судом.

либеральные, при которых права человека ставятся выше интересов и прав государства, выступающего в роли "ночного сторожа". Такие политико-правовые режимы являются переходными от первого ко второму и не способны существовать продолжительное время.

Итак, Россия в соответствии с общемировым принципом циклического развития вступила в переходную стадию от авторитарного (в данном случае социалистического) политико-правового режима к демократическому, называемую либеральным режимом. Одной из атрибутивных (неотъемлемых) характеристик этого режима является приверженность к классической теории естественного права в том виде, в котором она сформировалась в XVII-XVIII вв., переходном периоде от абсолютных монархий к парламентским.

Суть данной концепции состоит в отказе от социалистических ценностей и приоритете прав человека над всеми остальными, превращении их в высшую ценность. В данной конструкции налицо перевес обязанностей в сторону государства. Последнее обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека без ответной обязанности человека признавать, соблюдать и защищать права государства и общества.

Рассмотрим подробнее каждое из названных правомочий.

Признание, т.е. отношение с уважением, исходя из данности того, что есть (закреплено в Конституции), и того, что будет закреплено в ней или иных (не в Конституции) нормативно-правовых актах (см. комментарий к ст. 55), - очевидна абсолютизация естественно-правовой теории права человека.

Соблюдение, т.е. исполнение тех прав человека, которые закреплены Конституцией и законом.

Защита, т.е. недопущение нарушения в будущем (превенция)*(10), пресечение длящегося правонарушения или наказание лица, в прошлом нарушившего данное право.

Необходимо отметить, что данная статья носит абсолютный, безальтернативный характер, не содержит бланкетных*(11) и отсылочных норм и подлежит непосредственному применению (см. комментарий к ст. 15).

С одной стороны, такая конструкция конституционной нормы юридически не позволяет ограничить порядок, сроки и условия ее действия какими-либо иными нормативно-правовыми актами. С другой стороны, Конституция не может исчерпывающим образом определить порядок реализации любого права человека, это задача конкретного закона. Поэтому такой подход к закреплению общей концепции защиты прав и свобод человека в Конституции страны представляется неэффективным. Тем не менее, думается, необходимо на базе современной либеральной концепции прав и свобод человека сформировать уважительное отношение к ним, а на следующем, демократическом, этапе конституционного развития реализовать иную, более устойчивую конституционную модель.

 

Статья 3

1. Суверенитет (от фр. souverainete - независимость) означает независимость одного субъекта правовых отношений от всех остальных. Различают суверенитет нации, государства (см. комментарий к ст. 4) и народа.

Суверенитет нации (нация в данном случае выступает как социальная категория) возникает на стадии формирования самостоятельного государства и, как правило, не получает конституционного закрепления. Народ - категория политико-правовая и означает совокупность всего населения страны, состоящего преимущественного из граждан данного государства. Суверенитет народа производен от суверенитета нации и означает верховенство политической воли народа над государством, его органами, отдельными гражданами. В современном демократическом правовом государстве суверенитет народа выражается в правовых формах, в виде решений, имеющих высшую юридическую силу.

До принятия настоящей Конституции в России господствовала конституционная формула "полновластия советского народа", являвшаяся юридической фикцией, поскольку в любом, даже самом демократическом государстве народу не может и не должна принадлежать вся политическая власть. Во-первых, поскольку народу, живущему в стабильном цивилизованном государстве, обеспечивающем его важнейшие жизненные потребности в занятости, социальном благополучии и правовой защищенности, власть не нужна. Народ захватывает ее в случае невыполнения государством указанных функций в условиях социально-политического кризиса, результатом которого может стать социальная революция, нарушающая привычный порядок правового регулирования. Во-вторых, осуществление государственной власти требует высокопрофессиональных знаний, опыта, определенных личных качеств, которыми в совокупности обладает далеко не каждый человек. Не следует также забывать, что осуществление публичной власти предполагает и высокую меру ответственности, нести которую готов далеко не каждый человек.

В комментируемой статье Конституции закреплена более корректная, чем прежде, формула суверенитета народа, применяемая в большинстве конституций развитых демократических государств мира, содержащая ряд элементов, требующих отдельного пояснения.

Носитель - лицо, атрибутивно (неотъемлемо) обладающее суверенитетом, но реализующее его в строго определенных законом формах, случаях и сроки. Разумеется, исходя из принципа верховенства воли народы он обладает значительной инициативой в выборе этих форм и полной свободой в их реализации, но в правовом государстве эти действия осуществляются в рамках закона и в соответствии с ним.

Единственный источник означает, что ни один орган государственной власти не может подменить своим решением свободное волеизъявление народа. Всякое действие любого лица или органа, имеющее целью совершения подобных действий, несет ответственность в соответствии с настоящей статьей (см. комментарий к ч. 4 настоящей ст.).

Многонациональный народ, как отмечалось выше (см. комментарий к преамбуле), - это новелла данной Конституции, означающая совокупность всех граждан Российской Федерации, проживающих на ее территории и за ее пределами. Очевидно, что хотя речь идет о многонациональном народе, но в условиях федеративного государства (см. комментарий к ст. 1, 5 и гл. 3) и признаваемого в России местного самоуправления (см. комментарий к ст. 12 и гл. 8) суверенитет народа имеет минимум три уровня: общегосударственный, региональный и местный. Несмотря на единство форм его реализации (см. комментарий к ч. 3 настоящей статьи), один субъект волеизъявления не может подменять собой другой (например, народ в целом - принимать решение за народ (население) субъекта Федерации).

2. Все многочисленные формы волеизъявления народа делятся на две большие группы - формы непосредственной и представительной демократии.

Непосредственная демократия означает прямое волеизъявление народа, принятие им решения, выбор должностного лица без каких-либо посредников и последующего или предварительного утверждения или согласования этого решения.

Представительная демократия означает делегирование части принадлежащих народу властных полномочий формируемым им органам публичной власти. Речь идет именно о тех органах публичной власти, действующих на профессиональной основе, о которых шла речь выше (см. комментарий к ч. 1 настоящей статьи). Термин "публичный" означает всю совокупность органов государственной власти и местного самоуправления, поскольку последние не входят систему органов государственной власти (см. комментарий к ст. 12).

Систему публичной власти условно можно разделить на три группы органов, различающихся по способам их формирования. Первую группу образуют органы, непосредственно избираемые народом (населением): Президент Российской Федерации, Государственная Дума, законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, местные представительные органы власти и главы муниципальных образований и муниципальные судьи (там, где избрание этих органов населением непосредственно предусмотрено законами субъектов Федерации).

Во вторую группу входят органы, опосредованно формируемые избирателями, т.е. когда их воля осуществляется через избранных ими представителей. К ним относятся: Совет Федерации, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека, Главы субъектов Федерации, органы местного самоуправления, избираемые выборными коллегиальным представительными муниципальными советами.

В третью группу входят единолично (коллегиально) назначаемые органы, формируемые выборными (непосредственно или опосредовано) органами публичной власти: судьи Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного Судов, судьи остальных федеральных судов, Председатель Правительства Российской Федерации, министры Российской Федерации, Судьи Конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, главы правительства (администрации) субъектов Российской Федерации, главы муниципальных администраций и некоторые другие.

Строго говоря, в демократическом государстве все органы государственной власти, как выборные, так и назначаемые, зависят от воли избирателей. Ни один здравомыслящий выборный политик не назначит (не представит к избранию) на должность человека, который не соответствовал бы той предвыборной платформе, с которой выступило данное выборное лицо (организация). Другое дело, что в коллегиальных выборных органах публичной власти, как правило, существует политическое большинство и меньшинство (оппозиция). В силу названных причин кандидаты от оппозиции зачастую не проходят на выборные (назначаемые) должности.

Вообще, необходимо иметь в виду, что демократия даже в самой свободной стране имеет свои пределы, определяемые национально-историческими традициями, уровнем законодательного регулирования и, самое важное, уровнем политического сознания и активности граждан. Очевидно, что все изъяны демократических процессов в современной России объясняются прежде всего недостаточностью последнего.

3. К формам непосредственной демократии относятся: выборы, референдум, собрания, митинги, уличные шествия, демонстрации, отзыв выборных лиц по инициативе избирателей, обращения, политические забастовки, сходы граждан по месту жительства и другие акции. Их эффективность зависит от уровня политической активности граждан, адекватности правового регулирования и способности власти на ответную реакцию. Тем не менее Конституция относит из этого перечня к числу высших форм непосредственной демократии выборы и референдум. К тому есть ряд оснований. Во-первых, это наиболее "древние" из всех форм непосредственной демократии, история применения которых насчитывает несколько тысячелетий. В силу этого они относятся к числу атрибутивных форм непосредственной демократии и с той или иной степенью эффективности применяются и в демократических, и в маскирующихся под демократические авторитарных режимах. Во-вторых, это, действительно, наиболее эффективные формы непосредственной демократии. Суть их состоит в следующем.

Выборы - способ делегирования в высшие органы публичной власти соответствующего уровня представителей данной части избирательного корпуса, называемой электоратом*(12). Характерными признаками выборов является их периодическое проведение и сменяемость выборных лиц. Выборы в Российской Федерации осуществляются на основе традиционных принципов - всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании (см. комментарий к ст. 81). При этом в действующей Конституции впервые сформулирован новый для отечественной избирательной системы принцип свободных выборов. На протяжении всей истории нашего государства выборы были несвободными, т.е. избиратели не имели юридической возможности в полной мере реализовать свой выбор.

Свободные выборы - это, прежде всего, право избирателя выбрать форму поведения: явиться или не явиться на избирательный участок. Неявка на избирательный участок, называемая абсентеизм (от лат. absent), применительно к России означает, на наш взгляд, не уклонение от участия в избирательной кампании, а форму реагирования отечественного избирателя на отсутствие в списке претендентов устраивающего его кандидата. В известной мере это протестное голосование, в ряде случаев более эффективное, чем голосование против всех.

При явке на избирательный участок гражданин имеет право проголосовать за любого из выдвинутых кандидатов (список кандидатов) или против всех, опустить или не опустить бюллетень в урну для голосования. Закон или какое-либо лицо, находящееся на избирательном участке или за его пределами, не вправе каким-либо образом навязывать избирателю форму его волеизъявления.

Референдум, при внешней схожести с выборами, имеет ряд существенных отличий. Это решение, принимаемое гражданами непосредственно в форме, установленной законом, не нуждающееся в каком-либо утверждении и имеющее высшую юридическую силу, по сравнению с иными нормативно-правовыми актами, принятыми органами публичной власти того же уровня.

В самом общем виде референдумы по способам реализации их решений делятся на императивные и консультативные. Единственным императивным референдумом, проведенным после восстановления суверенитета России в 1990 г., на федеральном уровне был референдум по настоящей Конституции. Все остальные носили консультативный характер, т.е. на основании принятого гражданами решения, конкретный нормативно-правовой акт принимался полномочными органами публичной власти.

4. Следует заметить, что для Конституции не характерно издание запрещающих норм. Комментируемая часть ст. 3 - редкое исключение. В данном случае она выступает гарантией существования народовластия в стране. Смысл ее сводится к подтверждению исключительности народа как источника власти. Термин "никто" имеет абсолютного характера. Даже выборные органы государственной власти - парламент, Президент - не вправе узурпировать власть, в том числе, путем продления собственных полномочий.

Захват власти - это нелегитимное (незаконное) овладение властью лицом (органом), не обладающим никакими законными властными полномочиями.

Присвоение властных полномочий - это подмена одного органа власти другим, Например, роспуск парламента и исполнение его полномочий Президентом. В известной мере появление этой нормы в Конституции России стало реакцией на события сентября - октября 1993 г. Оба деяния в соответствии с бланкетной (отсылочной) нормой данной статьи Конституции преследуется по федеральному закону. Речь идет о ст. 278 Уголовного кодекса Российской Федерации от 13 июня 1996 г. "Насильственный захват власти или насильственное удержание власти", которая содержит прямую отсылку к Конституции России и устанавливает наказание в виде лишения свободы на срок от двенадцати до двадцати лет*(13). В этом же составе уголовно-наказуемого деяния под захватом власти понимается насильственное изменение конституционного строя, т.е. издание нормативно-правового акта, изменяющего существо комментируемой главы Конституции.

 

Статья 4

Государственный суверенитет - явление, производное от суверенитета народа (нации) и представляет собой атрибутивное свойство государственной власти. Суть его заключается в том, что народ, осознавая себя как единое целое, проживающее на определенной территории, создает механизм государства и передает ему часть принадлежащей народу суверенной власти для защиты его извне и изнутри. Учение о суверенитете разработано французским мыслителем Жаном Боденом (1530-1596) для обоснования существования монархической власти во времена династии Бурбонов в преддверии революционных преобразований этой страны, сводится к трем свойствам этой власти: верховенству, единству и неделимости. Как известно, это не спасло следующего французского монарха от гильотины, но распространило перечисленные свойства суверенитета на республиканские формы правления. Суверенитет современного государства существенно изменился и, с развитием международных отношений, в том числе экономических, созданием глобальных и региональных торговых, политических и иных систем, утратил свои абсолютные свойства. Однако в теории российского конституционного права он по-прежнему понимается как абсолютное свойство государственной власти.

Как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 1), Конституцией Россия прямо не объявляется суверенным государством, однако комментируемая статья закрепляет основные свойства суверенной власти: верховенство, единство и неделимость.

1. Так, в ч. 1 данной статьи получает закрепление единство государственной власти, ее распространение на всю территорию страны. Это означает, что никакая часть государства, ни один ее субъект не может быть объявлен независимым, свободным от этой власти, от исполнения ее предписаний, выраженных в установленной законом форме.

В период так называемого парада суверенитетов большинство республик в составе Российской Федерации (за исключением Республики Ингушетия) приняли декларации о своем суверенитете в составе Российской Федерации, который был признан Российской Федерации в форме Федеративного Договора от 31 марта 1992 г. "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти суверенных республик"*(14). Аналогичный статус был закреплен и конституциями ряда республик в составе Российской Федерации. Однако вступление в силу Конституции России 1993 г. изменило юридическую конструкцию федеративных отношений. В связи с этим Конституционным Судом Российской Федерации было принято Постановление от 7 июня 2000 г. N 10-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", в котором, в частности, говорится: "Положения Федеративного договора, предусматривающие суверенитет республик и позволявшие тем самым обосновывать ограничения суверенитета Российской Федерации, ее конституционно-правового статуса и полномочий, что нашло отражение в конституциях ряда республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие Конституции Российской Федерации"*(15).

В настоящий момент конституции всех республик в составе Российской Федерации приведены в соответствие с ч. 1 комментируемой статьи Конституции.

2. В следующей части комментируемой статьи получает закрепление такое свойство государственной власти, как верховенство. Следует заметить, что в Российской Федерации, как и в любом другом федеративном государстве, государственная власть разделена на два уровня - федеральный и региональный (см. комментарий к ст. 71-73). Поэтому Конституция России 1993 г. подробно регламентирует статус и полномочия федеральных органов государственной власти и вопросы совместного ведения России и ее субъектов (см. комментарий к ст. 5) и весьма скупо определяет самостоятельную компетенцию субъектов Федерации. Подчеркнем, что в ч. 2 комментируемой статьи речь идет о верховенстве федеральной власти, выраженной в установленной Основным законом форме - Конституции Российской Федерации и федеральных законах. Это означает, что только эти нормативно-правовые акты и изданные в их развитие подзаконные акты, не противоречащие федеральным Конституции и законам, имеют верховенство на всей территории страны. И это не лишает субъекты Федерации в пределах своей компетенции и вопросов ведения права издавать свои нормативно-правовые акты, которые в рамках указанных полномочий будут иметь верховенство на территории данного субъекта.

3. И, наконец, в последней части комментируемой статьи получает отражение такое свойство государственной власти, как неделимость. Еще раз подчеркнем: речь идет о федеральной государственной власти, осуществляемой Россией по вопросам, отнесенным к ее исключительному ведению ст. 71 настоящей Конституции (см. комментарий). Поэтому Конституция в данной части регламентирует только два важнейших качества суверенного государства - целостность и неприкосновенность.

Целостность означает сохранение территориального единства и недопустимость односторонней сецессии (от лат. secessio) - выхода из состава государства какой-либо его части. Дело в том, что Конституция (Основной закон) Республики Тыва, принятая 21 октября 1993 г., предусматривала право Республики на самоопределение и выход из состава Российской Федерации по результатам всенародного референдума населения республики. Правда, за такое решение должно было проголосовать не менее двух третей граждан Республики, обладающих избирательным правом*(16). Для такого подхода были свои исторические причины. Республика Тыва имеет государственную границу с Монголией (т.е. фактическую возможность для выхода), последней была присоединена к бывшему СССР, причем на основе двустороннего договора. Однако после визита в Республику Президента России Б.Н. Ельцина, Верховный Хурал (парламент) Республики добровольно отменил норму Конституции о праве Республики выйти из состава Российской Федерации.

Хотя Конституция России не предусматривает выхода из ее состава каких-либо территорий, это не означает, что теоретически данный акт не может быть осуществлен на основе международного договора. При этом такой договор подлежит обязательной ратификации парламентом страны и должен максимально учитывать интересы России в целом и проживающего на отделяемой территории населения. Другое дело, что конституционно недопустимым считается создание сепаратистских общественных объединений, призывающих к незаконному нарушению целостности государства (см. комментарий к ст. 13).

Неприкосновенность означает защиту от внешнего вторжения на территорию страны иностранных войск и экономической экспансии. Учитывая протяженность границ Российской Федерации и то обстоятельство, что до недавнего времени это были административные, а не государственные границы (с отсутствием таможенной службы и пограничной стражи), это серьезная проблема для нашей страны. Однако процесс демаркации и делимитации границ идет полным ходом и близок к завершению. Разумеется, это не означает, что наша страна намерена отгородиться от всего мира железным занавесом. Контакты с сопредельными государствами и народами могут и должны быть, но они должны осуществляться в законной форме, не угрожающей государственному суверенитету России. При этом само учение о суверенитете нуждается в дальнейшем развитии и совершенствовании.

 

Статья 5

Формирование федеративных отношений в России включает в себя несколько этапов:

1918-1922 гг. - этап автономизации в рамках суверенного государства - РСФСР;

1922-1925 гг. - этап оформления административных единиц и фактическая утрата Россией суверенитета;

1925-1990 гг. - этап увеличения числа, развития и укрупнение субъектов в рамках несуверенного государства РСФСР;

1990-1993 гг. - демократический этап "парада суверенитетов" самой Российской Федерации и республик в ее составе;

с 1993 по настоящее время - этап преодоления асимметрии в федеративном устройстве и дальнейшего укрупнения субъектов Федерации.

1. Вступление в силу Конституции России 1993 г. знаменовало собой начало нового этапа в развитии федеративных отношений - преодоления асимметрии в ее устройстве. Строго говоря, начало этому процессу было положено еще до принятия действующей Конституции заключением Федеративного договора, которым вся территория страны была превращена в совокупность субъектов Федерации, иными словами, объявление бывших административно-территориальных единиц: областей, краев, городов федерального значения - субъектами Российской Федерации. Таким образом была преодолена социальная несправедливость, когда территории, дававшие до 80% валового национального продукта страны, в которых проживало 75% ее населения, имели политических прав меньше, чем так называемые субъекты национального типа.

Однако и после подписания Договора асимметрия в федеративном устройстве России продолжала сохраняться, поскольку республики объявлялись суверенными государствами в составе Федерации, а автономии, области, края и города федерального значения приобретали по Договору несколько меньше прав, чем республики. В первой части комментируемой статьи был сделан первый шаг к исправлению этого положения: все субъекты провозглашались равноправными (подробнее см. комментарий к ч. 4 настоящей статьи). Но и в этом случае элементы неравноправия сохранялись, поскольку девять автономных округов по-прежнему входили в состав областей и краев. Процесс преодоления этого неравенства не может быть одномоментным, поэтому в Конституцию заложен механизм его постепенного решения (подробнее см. комментарий к ст. 66).

2. Новая конструкция федеративных отношений, установленная Конституцией 1993 г., потребовала определения нового статуса входящих в Российскую Федерацию субъектов. В самом общем виде он был определен в ч. 2 комментируемой статьи: республики объявлялись несуверенными государствами. Полагаем, что этот юридический нонсенс в большей степени дань истории, чем стремление придать республикам какой-то особый статус. Как справедливо отметил Конституционный Суд Российской Федерации, понятия "республика (государство) не означает - в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 г. - признание государственного суверенитета этих субъектов Российской Федерации, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера"*(17).

К таким факторам исторического характера можно отнести и конституционно установленное право республик иметь собственную конституцию. Все остальные субъекты Федерации получили, согласно ч. 2 данной статьи, право принимать свой устав. Практика показывает, что принципиальных различий между конституцией республики и, скажем, уставом края нет. Более того, в ряде субъектов Федерации устав в соответствии с логикой конституционного строительства имеет второе название - Основной закон. Важнее другое: оба типа учредительных актов принимаются субъектами самостоятельно (см. комментарий к ст. 66), не требуют согласия или регистрации на федеральном уровне. Все субъекты Федерации в новых условиях получили право на издание собственного законодательства, чем на практике весьма активно пользуются.

Субъекты Российской Федерации обладают также правом формировать собственные органы государственной власти, иметь свой бюджет, учреждать символы государственной власти, иметь в собственности движимое и недвижимое имущество, определять государственное устройство своей территории, осуществлять ряд других полномочий в соответствии со ст. 72 и 73 Конституции (см. комментарий).

3. В соответствии с внутренней логикой конституционного строительства, определив устройство федерации в целом и статус ее субъектов, авторы Основного закона в ч. 3 комментируемой статьи перешли к определению основных принципов федеративного устройства России, требующих отдельного пояснения.

Принцип государственной целостности. Как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 4), целостность государства обеспечивается Российской Федерацией, но это - обязанность, осуществляемая "сверху", всем государством. Это обязанность всего государства перед своим народом, наделившим его частью своей суверенной власти. А в контексте ст. 5 обязанность обеспечения государственной целостности возлагается на субъекты Федерации. Они не должны совершать действия, подрывающие государственную целостность России: издавать законы и иные нормативно-правовые акты, противоречащие Конституции РФ и федеральным законам, подрывать экономическую мощь и независимость России, обязаны содействовать социально-экономическому и политическому укреплению и развитию страны. Обеспечение государственной целостности предполагает запрет сецессии, сепаратизма, центростремительных тенденций в развитии экономической и социальной сфер.

Разумеется, в основе существования любого демократического государства лежит добровольное согласие и подчинение. Та или иная территория входит в состав федеративного государства на правах субъекта, поскольку пребывание в этом статусе для нее с экономической, политической и социальной точек зрения более комфортно, чем существование вовне, в качестве полностью самостоятельной территории. При этом любое федеративное государство вынуждено соблюдать баланс самостоятельности и подчинения во взаимоотношениях центральной власти и субъектов Федерации. Однако это не означает, что центральная власть не вправе применить санкции против собственного субъекта, не желающего жить в мире и согласии с остальными. Поскольку Конституция 1993 г. относится к числу либеральных, то перечень этих санкций прямо в ней не указан. Однако признаки возможности федерального вмешательства в ней все же могут быть выведены аналитическим путем (см. комментарий к ст. 55, 56, 77, 78). К тому же отдельные формы этого вмешательства в виде досрочного роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации и отказ от прямого избрания Главы субъекта избирателями введены новой редакцией (от 11 декабря 2004 г.) Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(18).

Принцип единства системы государственной власти. В современном государстве, основанном на принципе разделения властей, формируются минимум три самостоятельные ветви государственной власти: законодательная, исполнительная и судебная (см. комментарий к ст. 10).

Каждая имеет свою специфику как по содержанию деятельности, так и по порядку формирования. Органы законодательной власти всех уровней избираются населением соответствующей территории (всей страны или ее субъекта); органы исполнительной власти, поскольку образуют единую систему (см. комментарий к ст. 77), назначаются уполномоченными органами государственной власти, судебной власти - назначаются на должность Главой государства для обеспечения большей независимости от иных ветвей государственной власти. Однако, несмотря на различие функций, основной целью деятельности всех ветвей государственной власти является обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина (см. комментарий к ст. 2). В этом смысле все перечисленные ветви государственной власти образуют единую систему органов. И Россия не составляет исключения.

Однако федеративное государство - сложно устроенное образование. Одна из сложностей состоит в том, что федеральные органы власти преимущественно избираются всем населением страны, а субъекты, как государствоподобные образования, обладают значительной самостоятельностью в вопросах формирования собственных органов государственной власти. При этом их население и политическая элита при формировании этих органов руководствуются собственными, в ряде случаев местническими, интересами, не всегда совпадающими с интересами государства. Особенно наглядно это проявляется при избрании Главы субъекта Федерации. Недолгая демократическая история развития России показала: на должности губернаторов субъектов или Президентов Республик иногда избирались яркие личности, завоевавшие симпатии избирателей, но имевшие минимальные знания и опыт в управлении не только гражданскими структурами, но и экономикой вообще.

Именно этим обстоятельством объясняется стремление центральной власти изменить порядок формирования Глав субъектов Федерации. Указанным выше Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" введен новый порядок избрания Президентов республик в составе РФ и Губернаторов остальных субъектов Федерации. Отныне они избираются не непосредственно населением, а законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в числе одного кандидата, рекомендованного на эту должность Президентом России. Неизбрание рекомендованного кандидата влечет за собой досрочный роспуск парламента субъекта.

Авторы настоящего комментария полагают, что такой порядок нарушает право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти (см. комментарий к ст. 3 и 32), а также противоречит смыслу ст. 77 Конституции (см. комментарий). Если федеральный центр в целях обеспечения государственной целостности России стремится повысить личные качества избираемого Главы субъекта Федерации, он должен воспользоваться правом выдвинуть своего кандидата на свободные, конкурентные выборы, но осуществлять этот выбор должны непосредственного избиратели.

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Одним из наиболее сложных вопросов в организации государственной власти федеративного государства является оптимальное разграничение полномочий между центральной и региональной властью. Как показывает зарубежный опыт, различные государства используют разные способы деления этих полномочий, основанные на собственных национально-исторических традициях, но и в этом случае время от времени наступает необходимость их пересмотра в связи с изменившимися политическими, экономическими или иными реалиями. Россия в момент принятия Конституции 1993 г. оказалась именно в такой ситуации. Широкомасштабная реформа федеративных отношений потребовала пересмотра отношений между центром и регионами не только по форме, но и по существу.

Конституция 1993 г. впервые наряду с традиционным понятием "полномочия" использует новый для российского конституционного права термин "предметы ведения". Это более широкое понятие, означающее, на наш взгляд, перечень вопросов и направлений деятельности, относящихся к исключительному решению соответствующим уровнем публичной власти. Таким образом, Конституция в ст. 71 (см. комментарий) определяет ту группу вопросов, которые решает исключительно федеральная власть, по остаточному принципу устанавливается круг вопросов, решаемых самостоятельно каждым субъектом Российской Федерации (см. комментарий к ст. 73), и наибольшую группу составляют те вопросы, которые центральная и региональные власти решают совместно (см. комментарий к ст. 72).

Однако следует отметить, что, в отличие, скажем, от ФРГ, где эти вопросы решаются в порядке конкуренции, в России Конституция сохраняет в этой части принцип исключительности за каждым уровнем государственной власти. Иными словами, применяется принцип последовательности: сначала федеральная власть издает свой закон, а затем субъект Федерации дополняет его собственным, не противоречащим федеральному нормативно-правовым актом (см. комментарий к ст. 76).

Из принципа разграничения предметов ведения логично вытекает принцип соответствия полномочий того органа государственной власти, который реализует предметы ведения, набору и содержанию этих вопросов.

Принцип равноправия и самоопределения народов. Как отмечалось выше (см. комментарий к преамбуле), Россия - многонациональное государство, населенное более чем 125 нациями и народностями, различными по численности, языку, быту, верованиям, культуре, письменности и уровню социально-экономического развития. Однако, несмотря на указанные различия, Конституция предоставляет всем народам равные условия для существования и развития, запрещает дискриминацию граждан по национальному признаку (см. комментарий к ст. 19 и 26).

Равноправие не исключает самоопределения каждого народа в условиях его самобытности и национально-этнических традиций и особенностей. В этих целях Конституция устанавливает дополнительные гарантии для развития малочисленных народов России (см. комментарий к ст. 69), гарантирует развитие национальных языков (см. комментарий к ст. 26 и 68), свободу вероисповедания (см. комментарий к ст. 28) и иные формы самоопределения.

4. Часть 1 настоящей статьи устанавливает "горизонтальное" равноправие субъектов, т.е. равенство в правах между собой (см. комментарий к ч. 1 ст. 5). А в части 4 той же статьи Конституция устанавливает "вертикальное" равноправие, т.е. равенство прав и возможностей субъектов во взаимоотношениях с федеральными органами власти. Таким образом, отменяется принцип исключительности, действовавший в некоторых случаях на предшествующих этапах развития федеративных отношений. Это означает, что все субъекты Федерации обладают равными правами и обязанностями по отношению ко всем федеральным органам государственной власти.

 

Статья 6

1. Гражданство - это устойчивая правовая связь человека с конкретным государством. Гражданство в России возникло в марте 1917 г., придя на смену подданству (подданство - правовая связь человека с монархом, а гражданство - с государством) после низложения монархии. Нормативно-правовые акты, регулирующие содержание этого института, в России неоднократно менялись, между ними отсутствует правовая преемственность, поэтому эта правовая связь носит ярко выраженный политический характер.

Основной закон 1993 г. впервые в отечественной истории выносит вопрос правового регулирования гражданства на конституционный уровень, к тому же в включает его в раздел Основ конституционного строя. На наш взгляд, это объясняется большим значением, которое придавалось этому институту на этапе становления суверенного российского государства. Разумеется, Конституция определяет лишь отдельные основополагающие принципы этого института, на которых остановимся подробнее.

Приобретение и прекращение гражданства. Поскольку гражданство - это устойчивая правовая связь, однако некоторая часть населения России все же меняет его, т.е. приобретает или утрачивает российское гражданство. В советское время эта процедура не всегда была основана на законе. Например, в первые годы советской власти правом приема в российское гражданство пролетариев зарубежных государств обладали местные Советы, в период массовой эмиграции евреев в Израиль их лишали гражданства на основании секретного (ныне отмененного) Указа Президиума Верховного Совета СССР от 17 февраля 1967 г. N 818-VII "О выходе из гражданства СССР лиц, переселившихся из СССР в Израиль"*(19). Некоторых деятелей культуры, иммигрировавших за рубеж, лишали гражданства персональными указами. Для того чтобы избежать возможности повторения этого позорного опыта, Конституция прямо указывает, что гражданство приобретается и прекращается только в соответствии с федеральным законом.

Единое гражданство. Этот принцип был закреплен Законом РСФСР от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве РСФСР"*(20), изданным за несколько дней до обретения Россией суверенитета на основании Беловежского соглашения от 9 декабря 1991 г., провозгласившего распад СССР. Означает этот принцип единство гражданства России и гражданства республик в составе Российской Федерации. Дело в том, что одним из элементов суверенной государственности республик в составе РФ было наличие у них собственного гражданства, которое приобреталось и утрачивалось одновременно с гражданством России. Действующий Федеральный закон от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации" (далее - Закон о гражданстве) не содержит указания на наличие в республиках собственного гражданства, но и не запрещает им его устанавливать*(21). Более того, установление гражданства республик в составе Российской Федерации, на наш взгляд, не относится к предмету федерального закона. Поэтому наличие данного принципа, закрепленного в Основах конституционного строя, не лишает республики указанного права.

Однако следует заметить, что действующий Закон о гражданстве, воспроизводя текстуально данную норму Конституции, никак не раскрывает содержание этого принципа.

Равное гражданство. Законодательство некоторых зарубежных государств содержит ограничения для лиц, приобретших гражданство данной страны не по рождению. Например, законодательство США позволяет гражданину страны баллотироваться в Сенат (верхнюю палату Парламента) только по истечении девяти лет после приема в гражданство США, а Президентом страны может стать только лицо, родившееся на территории США. Российский закон в этом смысле более демократичен: он делегирует всю полноту прав, свобод и обязанностей любому гражданину страны, независимо от способов приобретения гражданства.

2. Части 2 и 3 комментируемой статьи продолжают закрепление основных принципов гражданства Российской Федерации. Так, в ч. 2 говорится равенстве прав, свобод и обязанностей каждого гражданина. Поскольку эта норма содержится в статье Конституции, регулирующей вопросы гражданства, очевидно, речь идет о равенстве прав независимо от сроков приобретения гражданства. Российский закон исключает порядок так называемой натурализации, т.е. постепенного приобретения прав мигрантами, применяемый законодательством некоторых зарубежных государств.

Однако Основной закон подчеркивает, что он гарантирует это равенство прав своим гражданам только на территории России и только тех прав, которые установлены Конституцией России. Это означает, что, несмотря на обязанность государства защищать своих граждан за пределами своей территории, оно не может гарантировать им всей полноты прав за пределами государственной границы, поскольку там действуют законы других государств.

3. Выше уже говорилось о лишении гражданства, присущем советскому периоду истории нашего государства. Закон РСФСР от 28 ноября 1991 г. "О гражданстве РСФСР" и действующий Закон о гражданстве в соответствии с демократическими традициями, присущими большинству государств мира, исключают подобный способ прекращения гражданства России, зато исходят из права любого человека самостоятельно и свободно решить вопрос своего гражданства. Речь идет о свободном праве гражданина решать, быть ли ему гражданином России или другого государства либо вообще остаться лицом без гражданства.

 

Статья 7

1. Характеристика Российской Федерации как социального государства - одна из новелл Конституции 1993 г., означающая коренной поворот российского конституционного строительства к созданию современного, экономически развитого, демократического правового государства. В.А. Четвернин определяет принцип социальной государственности как способ перераспределения национального дохода в интересах общества в целом, в частности в пользу социально слабых*(22). Поддерживая в целом данное определение, отметим, что Конституция трактует это понятие гораздо шире: цель социального государство, по мысли авторов, - обеспечение достойной жизни и свободного развития человека. Рассмотрим подробнее эти категории.

Достойная жизнь, в отличие от человеческого достоинства (см. комментарий к ст. 21), - это публичная категория, характеризующая уровень и качество жизни в конкретном государстве. Разумеется, в сознании каждого индивидуума формируется свое представление о достойном лично его уровне и качестве жизни, основанном на его собственных возможностях, уровне притязаний, образовании и культуре. А достойная жизнь в конституционно-правовом смысле - это тот минимальный стандарт, который государство, провозгласившее себя социальным, обязано обеспечить каждому своему гражданину. При этом социальное государство существенно отличается от государства социалистического, особенностью которого было участие в тотальном распределении всех материальных благ в обществе. Постулат коммунистического общества "от каждого по способностям, каждому - по потребностям" разбился о низкую производительность труда, порожденную системой всеобщей уравниловки, присущей социалистическому государству.

Реализация принципа социального государства основана на том, что большинство граждан данного общества вполне в состоянии самостоятельно обеспечить себе достойный уровень жизни, существенно отличающийся от того минимума, который устанавливает для своих граждан государство. Основой этого является свобода экономической деятельности (см. комментарий к ст. 8), предпринимательская деятельность (см. комментарий к ст. 34), свобода различных видов творческой деятельности (см. комментарий к ст. 44) и другие виды деятельности, развивающиеся и поддерживаемые государством в современном, экономически развитом демократическом обществе.

Очевидно, что даже самая свободная рыночная экономика не может существовать без участия в ее развитии государства. Не случайно в ч. 1 комментируемой статьи речь идет о политике государства, направленной на создание указанных условий. В правовом государстве с рыночной экономикой такая политика выражается в издании законов, обеспечивающих поддержку свободного развития рыночных отношений и создающих адекватную им налоговую систему.

Свободное развитие человека - это атрибутивное качество любого человеческого существа, живущего в современном обществе, создающем условия для самостоятельного выбора каждым типа поведения, профессии, образа жизни, личных и социальных притязаний, отвечающих его собственным представлениям о себе и окружающем его мире. Единственным ограничением свободы этого выбора выступают права, свободы и законные интересы других людей (см. комментарий к ст. 17) и публичные интересы общества и государства (см. комментарий к ст. 55). Экономической основой этой свободы выступает частная собственность (см. комментарий к ст. 8), служащая основным средством удовлетворения материальных и нематериальных потребностей человека.

2. Часть вторая комментируемой статьи определяет те категории населения страны, которые не в состоянии самостоятельно, за счет свободного использования своих способностей и имущества (см. комментарий к ст. 34) обеспечивать себе достойный уровень жизни. Такие группы принято именовать социально незащищенными слоями населения. При этом в назывном порядке прямо упомянуты лишь две группы таких людей - инвалиды и пожилые граждане. Это связано с тем, что их социальная незащищенность очевидна. Для обеспечения достойного уровня жизни таких граждан государство, как следует из текста комментируемой статьи, развивает систему социальных служб, устанавливает государственные пенсии, пособия (см. комментарий к ст. 39), определяет иные гарантии социальной защиты. Как видно из текста статьи, перечень средств обеспечения достойного уровня жизни для этой и других категорий социально незащищенных граждан открытый. Это объясняется тем, что в процессе развития общества возникает потребность в расширении социальных гарантий и введении новых форм их обеспечения.

Остальные категории рассматриваемой части населения выводятся из смысла ч. 2 ст. 7 аналитическим путем. Это объясняется тем, что представители этих групп населения не обязательно могут подпадать под категорию социально незащищенных граждан. Попытаемся это доказать на примерах.

В этой части статьи речь идет об охране труда. По мнению авторов комментария, имеется в виду не труд вообще, а работа по найму. Наемные работники в соответствии со ст. 37 Конституции нуждаются в большем наборе средств социальной защиты, чем лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью (см. комментарий к ст. 37). Очевидно, что работодатель и наемный работник находятся в заведомо неравных отношения друг к другу и по этой причине последний устанавливает больший набор юридических гарантий. К их числу можно отнести обязанность государства устанавливать гарантированный минимальный размер оплаты труда, который с 1 января 2009 г. составляет 4330 руб. в месяц*(23).

Помимо охраны труда, в этой части статьи гарантируется охрана здоровья людей. Это вполне прагматический подход: дешевле обеспечить пропаганду здорового образа жизни, развитие физкультуры и спорта и профилактику профессиональных и иных заболеваний, чем создавать для того же числа людей систему лечебных учреждений (см. комментарий к ст. 41).

Далее в части второй ст. 7 речь идет об обеспечении государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства. Помимо демографической проблемы, тесно связанной с развитием социального государства в России (чем больше работающих, тем меньше налоговая нагрузка на каждого, тем выше общий экономический уровень жизни в стране), есть и другая: очевидно, что рождение ребенка, тем более в так называемой неполной семье, резко снижает уровень жизни этой семьи и ее члены рискуют попасть в категорию социально незащищенных слоев населения. Вытекающие из Послания Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации 2006 г. меры направлены на преодоление негативных последствий этой ситуации*(24), однако между конституционными гарантиями и реальной ситуацией в стране лежит значительная пропасть, порожденная, в числе прочего, несовершенством отраслевого законодательства, направленного на реализацию в стране принципа социальной государственности.

Необходимо также отметить, что принципы социальной государственности получают реализацию в конкретных статьях Конституции, закрепляющих ряд субъективных социально-экономических прав и свобод: на труд (ст. 37), на семейную жизнь (ст. 38), социальное обеспечение (ст. 39), на жилище (ст. 40), на охрану здоровья и медицинскую помощь (ст. 41), на образование (ст. 43). В реализации перечисленных прав граждан в той или иной мере участвует государство (см. комментарий к перечисленным статьям). Однако неудовлетворительное фактическое состояние этой деятельности во всех областях социальных отношений не позволяет утверждать, что в России существует социальное государство. Государство для решения этой проблемы пошло по пути реализации Федеральных целевых программ, таких, как "Жилье", "Образование", "Дети России"*(25), постоянного увеличения объема потребительской корзины*(26) и подобных им мер. Это позволяет, конечно, надеяться на то, что в отдаленном будущем норма-цель, закрепленная в комментируемой статье Конституции, превратится в реальную характеристику российской государственности. Однако вряд ли уровень жизни в нашей стране сравняется с уровнем жизни развитых государств, входящих в семерку наиболее развитых государств мира.

Основная проблема, как представляется, состоит в том, что российское государство в соответствии со сложившейся национально-исторической традицией берет на себя всю полноту регулирования социальных отношений в рассматриваемой области. В то время как его задача состоит в другом - создать условия для развития социально ориентированной рыночной экономики. В нашей стране сложилась парадоксальная ситуация: рыночная экономика (см. комментарий к ст. 8, 9, 34-36) и социальное государство существуют независимо друг от друга, в то время как это должно быть единое целое, связанное гибкой системой налогообложения, о чем шла речь выше, при характеристике социальной государственности. В значительной степени причина состоит в неудовлетворительном конституционно-правовом регулировании рассматриваемых отношений. Большинство граждан страны должны получать социальные блага не в результате реализации целевых программ, а как плоды собственного труда, на благо себя и общества в целом. Решением данной проблемы на конституционном уровне было бы внесение в текст Основного закона дополнительной главы "Гражданское общество", увязывающей в единое целое все перечисленные выше отношения.

 

Статья 8

1. Часть первая комментируемой статьи обусловлена федеративным характером России. Наряду с определенной самостоятельностью субъектов Федерации федеративное государство должно обеспечивать единство экономического пространства (единство рынка). Оно является одним из главных элементов обеспечения целостности государства такого типа, поскольку экономические связи между отдельными регионами - наиболее прочные связующие элементы.

Кроме того, создание отдельных региональных рынков, изолированных от федерального, чревато экономическими потерями всех участников. Случаи экономического сепаратизма уже были в практике СССР и Российской Федерации, следствием чего стало принятие Указа Президента РСФСР от 12 декабря 1991 г. "О едином экономическом пространстве РСФСР"*(27), а впоследствии и закрепление данного принципа в Конституции РФ.

Для обеспечения единства экономического пространства Конституция РФ относит к исключительному ведению Российской Федерации установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежную эмиссию, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки (п. "ж" ст. 71 Конституции РФ).

Принцип единства экономического пространства обусловливает также обеспечение единой финансовой политики, включающей в себя единую налоговую политику, единство налоговой системы, равное налоговое бремя и установление налоговых изъятий только на основании закона*(28).

Кроме того, ст. 74 Конституции РФ гласит, что на территории Российской Федерации не допускается установление таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств (ч. 1), а ограничения перемещения товаров и услуг могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей (ч. 2).

Принцип свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств развивает принцип единства экономического пространства и реализуется с помощью запрета для федеральных и региональных властей принимать решения, препятствующие свободному движению товаров, услуг и капиталов, а также установления единства стандартов, метрической системы, статистики, бухгалтерского учета, денежно-кредитной системы.

Помимо единства экономического пространства, в федеративном государстве гарантии, установленные частью первой комментируемой статьи, призваны обеспечивать свободное развитие рыночной экономики на всей территории России. Исходя из этого, Конституция РФ предусмотрела принципы поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности.

В соответствии с законодательством РФ конкуренция - это соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на товарном рынке. В свою очередь, монополистическая деятельность - это злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью*(29).

Конкуренция между субъектами экономической деятельности стимулирует развитие экономики, появление новых технологий, востребованность производимых товаров, работ и услуг как на локальном (внутри данного государства), так и на глобальном (международном) рынке.

В условиях рыночной экономики поддержка конкуренции и недопущение монополистической деятельности является важнейшей функцией государства, призванной обеспечить эффективное функционирование рынка. Свободная конкуренция - самое необходимое условие свободы экономической деятельности. Антимонопольное законодательство начало формироваться в экономически развитых странах в середине XIX в. Законодательство России в сфере защиты конкуренции лишь формируется. В настоящее время в России действует Федеральный закон от 26 июля 2006 г. N 135-ФЗ "О защите конкуренции".

Свобода экономической деятельности может рассматриваться в нескольких аспектах. Прежде всего, это свобода выбора вида экономической деятельности, в частности определение для каждого человека быть ли ему предпринимателем, наемным работником или вообще не заниматься никакой экономической деятельностью. Когда принято решение об осуществлении предпринимательской деятельности, свобода экономической деятельности проявляется в свободе выбора формы такой деятельности (индивидуально или совместно с иными лицами путем создания юридического лица) и сферы, в которой будет вестись предпринимательская деятельность.

Кроме того, свобода экономической деятельности может проявляться как свобода приобретения, владения и распоряжения объектами гражданских прав, свобода договора и т.д.

Отметим, что Конституция РФ широко использует термин "экономическая деятельность", не раскрывая при этом его содержания. Перечень видов экономической деятельности устанавливается Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД)*(30). При этом в классификаторе отмечается, что экономическая деятельность имеет место тогда, когда ресурсы (оборудование, рабочая сила, технологии, сырье, материалы, энергия, информационные ресурсы) объединяются в производственный процесс, имеющий целью производство продукции (выполнение работ, оказание услуг). Экономическая деятельность характеризуется затратами на производство, процессом производства и выпуском продукции (выполнением работ, оказанием услуг). Иными словами, экономическая деятельность - это деятельность по созданию общественно полезного продукта.

Вместе с тем следует иметь в виду, что свобода экономической деятельности не абсолютна. Она может быть ограничена федеральным законом в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ). Так, например, ограничениями свободы экономической деятельности является государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности и лицензирование.

Перечисленные принципы развиваются и дополняются в актах Конституционного Суда России и в действующем законодательстве РФ. Например, выделяются принципы справедливости, стабильности гражданского оборота, добросовестности, баланса частных и публичных интересов.

2. Конституция РФ среди всех элементов экономической системы выделяет институт собственности. Это связано с тем, что именно отношения собственности составляют фундамент любой экономической системы и во многом определяют особенности ее функционирования в конкретном государстве. Право собственности как субъективное право является первым и основным из вещных прав, определяющих отношение человека к вещам и отношения людей по поводу вещей.

В конце 80-х - начале 90-х гг. ХХ в. Российская Федерация осуществила кардинальную смену экономической системы. От командно-административной экономики Россия перешла к построению рыночной экономики. Несмотря на то что приверженность авторов Конституции РФ к идее рыночной экономики не нашла прямого отражения в Основном законе, в отличие, например, от проекта Конституции РФ, подготовленного Конституционной комиссией Съезда народных депутатов РФ*(31), в ее тексте закреплены основные принципы, определяющие реализацию именно этого типа экономической системы и невозможность возврата к ранее существовавшему типу командно-административной экономики.

Среди факторов, отличающих рыночный тип экономики от командно-административного, можно назвать многообразие форм собственности. Примечательно, что Конституция России в комментируемой статье не только провозгласила признание существования различных форм собственности, но и гарантировала их равную защиту.

Вместе с тем очевидно, что различные формы собственности не могут быть равны между собой. В частности, существуют такие виды имущества, которые могут находиться только в государственной или муниципальной собственности. Различны также способы приобретения и прекращения права собственности для различных субъектов. Исходя из этого, Конституция РФ говорит не о равенстве, а о "признании и защите равным образом" всех форм собственности.

Признание государством существования множества форм собственности означает, что все они имеют равные основания для существования в данной экономической системе. Таким образом, придание одной из форм собственности приоритета по отношению к иным будет противоречить ст. 8 Конституции РФ.

Принцип равной защиты всех форм собственности проявляется в том, что для всех форм собственности установлен одинаковый правовой режим, а все особенности приобретения и прекращения права собственности на имущество, владения, пользования и распоряжения им в зависимости от того, находится имущество в собственности гражданина или юридического лица, в собственности Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования, могут устанавливаться лишь законом.

Основной, доминирующей формой собственности в рыночной экономике является частная (что подчеркивается тем, что в Конституции РФ она указана первой в перечне форм собственности).

Частная собственность - собственность граждан и юридических лиц. В частной собственности может находиться любое имущество, за исключением отдельных видов имущества, которое в соответствии с законом не может принадлежать этим субъектам. Частная собственность - основа экономической системы. В зависимости от модификации рыночной экономической системы конкретного государства частная собственность занимает до 90-95% в общей структуре собственности.

Тем не менее в любом государстве существует определенная часть имущества, принадлежащая публичным образованиям. К таким образованиям относятся в Российской Федерации сама Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования. Поскольку органы государственной власти отделены от органов местного самоуправления (ст. 12 Конституции РФ), то и государственная собственность отлична от муниципальной.

Как можно понять из названия, субъектом государственной собственности, собственником, выступает государство. При этом под государством в комментируемой норме понимается не только сама Российская Федерация, но и ее субъекты.

Таким образом, государственной собственностью в Российской Федерации является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) и ее субъектам - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта РФ).

Последняя прямо названная в Конституции РФ форма собственности, муниципальная, означает имущество, принадлежащее на праве собственности муниципальным образованиям.

От имени органов государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований правомочия собственника осуществляют соответственно органы государственной власти и местного самоуправления.

Государственная и муниципальная собственность могут быть объединены понятием "публичная собственность", использующимся в законодательстве ряда зарубежных государств, однако ни Конституция РФ, ни текущее законодательство такого термина не содержат. Если частная собственность - это принадлежность имущества конкретным физическим или юридическим лицам, то публичная собственность предполагает принадлежность имущества всем гражданам, составляющим государство или всем постоянным жителям поселения, составляющего муниципальное образование.

Примечательно, что Конституция России оставляет перечень форм права собственности открытым. Таким образом, допускается возможность существования иных форм, например смешанной собственности публичного образования и юридического лица. В частности, среди "иных" форм собственности заслуживает упоминания акционерная собственность, собственность общественных объединений, церковная и казачья собственность. Установление открытого перечня форм собственности представляется обоснованным, поскольку экономическая система России находится в стадии становления, а следовательно, законодательство России должно содержать резервы для развития и не ограничивать экономику там, где это не оправданно с точки зрения ее развития и роста. Смысл конституционного регулирования в условиях становления рыночной экономики, очевидно, должен сводиться к закреплению плюрализма форм собственности, их равноправия и законодательных гарантий прав собственника.

Вместе с тем реальное положение форм собственности в экономике России далеко от идеальной конструкции, предусмотренной Конституцией РФ. На разных этапах развития экономики России государство как стремилось к расширению частного сектора, так и пересматривало свою политику в пользу создания крупных государственных корпораций. При этом защита частной собственности посредством конституционных норм существенно затруднена в силу отсутствия в Конституции РФ реальных механизмов защиты закрепленных в ней экономических ценностей и взглядов.

 

Статья 9

1. Часть первая комментируемой статьи призвана подчеркнуть значение природных ресурсов как достояния всего общества. К природным ресурсам традиционно относят землю, недра, леса, воды, воздушное пространство, растительный и животный мир.

Особое выделение в Конституции РФ природных ресурсов имеет свои экономические и исторические причины. Что касается причин экономического характера, то, в отличие от большинства иных предметов материального мира, природные ресурсы не созданы трудом человека, а потому возможность нахождения их в собственности конкретных лиц всегда подвергалась сомнению. Одновременно трудно переоценить значение этих ресурсов для экономики. Все они являются ограниченными ресурсами (их количество конечно), и большинство из них потребляемы, а следовательно, невозобновляемы. Следовательно, поскольку природные ресурсы являются исчерпаемыми, при эксплуатации их месторождений должны быть учтены интересы будущих поколений. Режим эксплуатации не должен наносить непоправимый вред ни самим природным ресурсам, ни территории, на которой они расположены.

Отметим также, что на протяжении второй половины ХХ в. и в настоящее время добыча и экспорт природных ресурсов, в частности нефти и газа, является основным средством наполнения российского бюджета. При этом данные природные ресурсы распределены по территории России крайне неравномерно, например, 80% российского газа добывается в Ямало-Ненецком автономном округе, а 60% российской нефти - в Ханты-Мансийском автономном округе.

Что же касается земли как природного ресурса, то ее выделение в Конституции РФ среди иных природных ресурсов связано с тем, что вопрос о собственности на землю на протяжении длительного времени был одним из самых сложных в общественно-политической жизни России. До конца он не разрешен и сейчас.

Норма ч. 1 комментируемой статьи сформулирована таким образом, что может толковаться по-разному. Так, В.В. Гребенников обоснованно отмечает декларативность и неоднозначность понимания данной нормы*(32). Прежде всего, неясны вытекающие из нее особенности использования природных ресурсов и распоряжения ими. Кроме того, в части первой комментируемой статьи Конституция РФ говорит о народах, проживающих на определенной территории, а не о населении определенной территории. Поскольку в России крайне мало однонациональных территорий, то такая формулировка конституционной нормы не может быть признана удачной для того, чтобы истолковать смысл данной нормы.

Заметим, что по сравнению с предшествующим законодательством норма части первой комментируемой статьи Конституции РФ несколько изменилась, при этом принципиально изменился ее смысл. Согласно положениям п. 3 ст. III Федеративного договора - Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти суверенных республик в составе Российской Федерации*(33), земля и ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов, проживающих на территории соответствующих республик. В силу этого некоторые республики длительное время сохраняли в своих конституциях нормы о праве собственности на природные ресурсы, несмотря на то, что подобные положения не нашли отражения в действующей Конституции РФ 1993 г.

Для разрешения ситуации потребовалось вмешательство Конституционного Суда РФ, который высказал следующую позицию.

Из конституционных норм следует, что народам, проживающим на территории того или иного субъекта Российской Федерации, должны быть гарантированы охрана и использование земли и других природных ресурсов как основы их жизни и деятельности, т.е. как естественного богатства, ценности (достояния) всенародного значения. Однако это не может означать, что право собственности на природные ресурсы принадлежит субъектам Российской Федерации. Конституция Российской Федерации не предопределяет обязательной передачи всех природных ресурсов в собственность субъектов Российской Федерации и не предоставляет им полномочий по разграничению собственности на эти ресурсы*(34).

Комментарий к норме части первой ст. 9 Конституционный Суд России дал также в Постановлении от 9 января 1998 г. по делу о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации*(35), где указал, что лесной фонд, ввиду его жизненно важной многофункциональной роли и значимости для общества в целом, необходимости обеспечения устойчивого развития и рационального использования этого природного ресурса в интересах Российской Федерации и ее субъектов, представляет собой публичное достояние многонационального народа России, является федеральной собственностью особого рода и имеет специальный правовой режим.

Развивая правовую позицию Конституционного Суда РФ, следовало бы признать, что в отношении природных ресурсов как публичного достояния субъектом права собственности должен выступать весь народ, а не конкретное местное сообщество, на чьей территории расположены природные ресурсы. Провозглашение природных ресурсов основой жизни и деятельности народов (населения) предполагает повышенную роль государства, поскольку именно государство выражает интересы населения в целом. Иными словами, природные ресурсы в таком толковании должны находиться исключительно в государственной собственности. Заметим, однако, что формулировка конституционной нормы предполагает, что земля и другие природные ресурсы "используются и охраняются", что не означает исключительной государственной собственности на них. Этот вывод подтверждается и частью второй комментируемой статьи. Следует отметить, что использование и охрана природных ресурсов как основы жизни и деятельности народов обязательно предполагает наличие определенных ограничений прав собственника, направленных на наиболее рациональное использование потребляемых ресурсов с соблюдением интересов всего общества, что может выражаться, например, в повышенных налогах на использование природных ресурсов, возложении на собственника обязанностей по охране природных ресурсов и их сохранении и восстановлении, если это возможно. Однако исключительная государственная собственность на природные ресурсы непосредственно из норм Конституции РФ не вытекает.

Таким образом, норма части первой комментируемой статьи должна трактоваться как обязанность органов власти Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований, физических и юридических лиц по рациональному и эффективному использованию земли и других природных ресурсов, их охране от нерационального использования, порчи, заражения, восстановлению и улучшению возобновляемых природных ресурсов и экономному расходованию невозобновляемых. Все это должно осуществляться в интересах каждого землевладельца и природопользователя, а также многонационального народа России и каждого из входящих в его состав народов, с учетом обеспечения прав будущих поколений. При этом в определенных законом случаях необходимы некоторые ограничения прав и свобод собственников и иных лиц по использованию земли и других природных ресурсов требованиями их эффективного и рационального использования, охраны, всеобщими (социальными, экономическими, экологическими, градостроительными, технологическими и др.) интересами, правами других лиц, потребностями защиты основ конституционного строя, нравственности и здоровья населения *(36).

Обеспечение рационального и эффективного использования, а также охраны земли и других природных ресурсов предполагает осуществление всеми субъектами соответствующих мероприятий в данной сфере, а органами государственной власти - контроля над указанной деятельностью.

2. Конституция РФ отдельно выделяет такой объект права собственности, как земля и иные природные ресурсы. Фактически ч. 2 комментируемой статьи является специальной нормой по отношению к ч. 2 ст. 8 Конституции РФ.

Вопрос о собственности на природные ресурсы довольно сложен. Ранее они провозглашались исключительной собственностью государства. Ряд этих объектов (например, воздух) вообще не могут выступать объектом права собственности в силу своих физических особенностей.

Норма части второй комментируемой статьи сформулирована таким образом, что, с одной стороны, в ней провозглашена возможность нахождения природных ресурсов в любой форме собственности, а с другой - формулировка "могут находиться", как отметил Конституционный Суд РФ, означает, что, допуская возможность нахождения природных ресурсов в различных формах собственности, Конституция Российской Федерации не обязывает к тому, чтобы все природные ресурсы находились в этих различных формах собственности*(37).

Согласно положениям действующего законодательства России большинство природных ресурсов находится в государственной собственности.

В соответствии с Законом РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (в ред. от 18 июля 2008 г.) недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Участки недр не могут быть предметом купли, продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной, частной и в иных формах собственности*(38).

Согласно Водному кодексу РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ, водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности), за исключением прудов, обводненных карьеров, расположенных в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию, физическому лицу, юридическому лицу*(39). Такие водные объекты принадлежат собственнику земельного участка. Все иные водные объекты не являются объектами гражданских прав.

Лесной кодекс Российской Федерации от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ предусматривает, что лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности. Древесно-кустарниковая растительность, расположенная на земельном участке, находящемся в собственности гражданина или юридического лица, принадлежит ему на праве собственности, если иное не установлено федеральным законом*(40).

Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. "О животном мире"*(41) исходит из того, что животный мир (совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации) в пределах территории Российской Федерации является государственной собственностью (Российской Федерации или ее субъектов).

Объекты животного мира, изъятые из среды обитания в установленном порядке, могут находиться в частной, государственной, муниципальной или иных формах собственности.

Таким образом, из действующего законодательства следует, что природные ресурсы находятся в государственной собственности, преимущественно федеральной, либо в собственности Федерации и ее субъектов.

Эта позиция законодателя наиболее полно соответствует части первой комментируемой статьи в предложенной Конституционным Судом России трактовке. При этом в последние годы наблюдается тенденция к передаче данных объектов в исключительную федеральную собственность.

Единственным исключением является земля. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ предусматривает государственную, муниципальную и частную собственность на землю*(42). Несмотря на некоторые ограничения в части оборота отдельных категорий земельных участков, по отношению к собственности на землю представлены все формы собственности.

 

Статья 10

Конституция 1993 г. впервые за всю историю российского государства закрепила и реализовала на практике учение о разделении властей, основу которого заложил в середине XVIII в. французский просветитель Шарл Луи Монтескье (1689-1755). В России это учение не получило должного признания: до Октябрьской революции по причине господства абсолютной монархии, а при Советской власти это учение было объявлено, как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 1), буржуазным. В короткий период пребывания у власти Временного правительства была предпринята попытка воспользоваться этим учением для конституирования новой системы организации государственной власти, однако этим планам не суждено было сбыться: Учредительное собрание в январе 1918 г. отвергло проект конституции, разработанный Временным правительством, о построении в России федеративной парламентской республики.

Суть теории Ш.Л. Монтескье состоит в том, что на смену абсолютной монархии, при которой вся власть безраздельно принадлежит главе государства, приходит новая форма ее организации. В руках монарха (в современных государствах - правительства) сохраняется только исполнительная власть, основной смысл деятельности которой сводится к исполнению законов, принятых парламентом. Некогда абсолютная, власть монарха подлежит ограничению волей органов законодательной власти, поскольку она исходит от народа, в той или иной мере участвующего в формировании представительного органа государственной власти - парламента. Если данная конструкция получает конституционное закрепление, то власть парламента оказывается в большинстве случаев выше власти монарха (президента), возглавляющего исполнительную власть, поскольку закон юридически всегда выше любого подзаконного акта, направленного на его исполнение, а конституция не дает исполнительной власти выйти за рамки ее полномочий. К тому же закон, принятый парламентом, так или иначе выражает волю народа, сформировавшего парламент.

Тем не менее конфликты между первыми двумя ветвями власти время от времени возникают и для их разрешения создаются, по образному выражению Ш.Л. Монтескье, коллегии, состоящие из адвокатов и судей. Сам Ш.Л. Монтескье не выделял из этих коллегий самостоятельной ветви государственной власти, однако развитие системы государственной власти привело к формированию этой ветви власти, смысл деятельности которой сводится к трем полномочиям: разрешение конфликтов между органами, образующими первые две ветви государственной власти, установление истины в юридическом смысле этого слова и разрешение споров о праве, наказание виновных лиц и восстановление нарушенного права.

Практический смысл учения о разделении властей состоит в специализации сотрудников того или иного органа на выполнении привычных для них операций. В этом отношении, разделенная на ветви, государственная власть напоминает конвейер, где каждый рабочий выполняет одну простейшую операцию, доведенную до автоматизма. Очевидно, он менее квалифицирован, чем мастер ремесленной мастерской, но именно применение конвейера в фабричной организации производства позволило существенно повысить производительность труда и вытеснить с рынка продукцию ремесленных мастерских. Возвращаясь к проблеме организации государственной власти, отметим, что управление современным государством по сравнению с XVIII в. усложнилось в десятки раз и не может осуществляться без учета принципа разделения властей. Однако основная цель его реализации осталась прежней: независимость каждой из ветвей государственной власти и невмешательство одной ветви власти в дела и решения, принимаемые другой. Что и восприняла действующая российская Конституция в виде нормы о самостоятельности каждой из ветвей государственной власти.

Следует заметить, что Ш.Л. Монтескье в оригинале своей работы "О духе законов" (1748 г.) писал не о разделении властей, а об их обособлении (isolation). Неудачный перевод с французского - причина формирования в российской правовой науке устойчивого афоризма о разделении властей. На самом деле, как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 2), власть едина, поскольку, независимо от специализации каждого ее органа, главная цель их деятельности - максимальное удовлетворение, обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов граждан данного государства.

Как отмечалось выше, система организации государственной власти со времен Ш.Л. Монтескье значительно усложнилась. В конституциях некоторых зарубежных государств нашли закрепление новые ветви государственной власти: контрольная, учредительная и др. Однако Конституция Российской Федерации 1993 г. восприняла конструкцию разделения властей образца конца XIX столетия. Причем разделила ветви государственной власти в форме закрытого списка, куда вошли далеко не все федеральные органы государственной власти (см. комментарий к ст. 11). Так, за рамками разделения властей остались такие органы, как прокуратура, Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Центральный банк России и Конституционное Собрание (см. комментарий к ст. 102, 103, 129 и 135). Остаются два выхода из этого положения: "втискивать" эти органы в прокрустово ложе традиционной триады либо не признавать их органами государственной власти. Ни то ни другое не отвечает смыслу норм Конституции, регламентирующих их правовой статус.

Закрепленная в ст. 10 конструкция делит власть "по горизонтали" на три самостоятельные, равноправные ветви государственной власти. Разделение властей, устанавливая специализацию каждой ветви государственной власти, исключает возможность подмены органами одной ветви власти действий и решений органов другой ветви власти. Баланс властей обеспечивает так называемая система сдержек и противовесов между законодательной и исполнительной властями на федеральном уровне (см. комментарий к ст. 93, 111 и 117), а контроль над ее эффективностью и законностью осуществляют органы судебной власти, в частности Конституционный Суд РФ.

 

Статья 11

1. Если ст. 10 Конституции России устанавливает разделение властей "по горизонтали", то комментируемая статья делит ее "по вертикали", с учетом федеративного устройства государства. По логике этого устройства в первой части ст. 11 перечисляются федеральные органы, осуществляющие государственную власть в соответствии с установленным ст. 10 Конституции разделением властей. Особенностью содержания этой нормы является то обстоятельство, что государственная власть в России делится на три ветви, а в ч. 1 комментируемой статьи перечислены четыре группы федеральных органов. Рассмотрим их подробнее.

Президент Российской Федерации (от лат. praesidens - букв. сидящий впереди). В соответствии со сложившейся общемировой практикой все республики делятся на три типа: президентские, парламентские и республики смешанного типа, или полупрезидентские. К президентским относятся такие республики, в которых президент одновременно является главой государства и возглавляет исполнительную власть. Классическая президентская республика - Соединенные Штаты Америки, в конституции которых прямо сказано: исполнительную власть в США осуществляет президент. В государствах такого типа президент избирается населением страны и обладает весьма значительным объемом полномочий и огромной властью, противовесом которой выступает сильный, независимый парламент, обладающий правом импичмента (от англ. impeachment) - отрешения президента от должности.

К парламентским относятся такие республики, где президент избирается парламентом, выполняет функции главы государства, которые в основном сводятся к исполнению представительных функций во внешнеполитических отношениях. Полномочия президента во внутриполитических отношениях весьма ограничены и реализуются в основном в номинальных действиях (утверждение состава правительства, сформированного парламентом, решение вопросов гражданства и др.) или в условиях парламентского кризиса. При этом президент в любой момент может быть смещен со своего поста решением парламента. Парламентскими республиками являются ФРГ, Чехия, Израиль и др.

Следует отметить, что парламентских и президентских республик сравнительно немного. Как и любые крайние в своей противоположности институты, они стремятся к сближению, поэтому большинство государств мира - это республики смешанного типа. Иначе они называются полупрезидентскими, поскольку в них представлена лишь часть черт классических президентских республик. В частности, президент в них избирается населением страны, но не возглавляет исполнительную власть. Правительство в таких государствах несет двойную ответственность перед президентом и парламентом. Парламент обладает правом импичмента президента, но он весьма затруднен. Есть ряд более мелких отличий от республик "классического" типа.

Вернемся к характеристике института Президента Российской Федерации. В соответствии со сложившимися в мире принципами демократического устройства и с действующей Конституцией Президент России является Главой государства (см. комментарий к ст. 80). Указаний на то, что Президент входит в какую-либо ветвь государственной власти, статьи гл. 4 Конституции "Президент Российской Федерации" не содержат. Это означает, что Президент Российской Федерации выполняет функции органа, координирующего действия всех ветвей государственной власти, а сама Россия относится к числу республик смешанного типа (подробнее см. комментарий к ст. 80-93).

Федеральное Собрание Российской Федерации. В подавляющем большинстве государств мира, за исключением нескольких абсолютных монархий и диктаторских режимов восточно-азиатского типа, имеется всенародно избираемый парламент (от фр. parler - говорить) - представительный орган государственной власти. Основной функцией парламента является принятие законов - нормативно-правовых актов высшей (помимо конституции) юридической силы. В некоторых государствах конституцию принимает и изменяет тоже парламент. Особое положение парламента в государственном устройстве определяется тем, что это единственный орган государственной власти, который имеет юридическое право выступать от имени народа, делегированное ему избирателями через входящих в его состав депутатов. Большинство парламентов демократических государств состоят из двух палат, верхней и нижней. Эти палаты, как правило, формируются различными способами и выполняют в государственном устройстве страны разные функции. Двухпалатное устройство парламента определено федеративным устройством государства (там, где оно имеется) и необходимостью принятия взвешенных решений. В последнем случае верхняя палата выполняет функцию сдерживания при принятии популистских (от лат. populus - народ; в данном контексте поспешных) решений, принимаемых нижней палатой. В исключительных случаях верхняя палата обладает правом вето (от лат. veto - запрещаю) - запрета решений нижней палаты.

В соответствии с Конституцией 1993 г. в стране образован новый орган государственной власти - Федеральное Собрание. Оно в соответствии с Конституцией является парламентом Российской Федерации и выполняет функции представительного и законодательного органа страны (см. комментарий к ст. 94). Комментируемая статья Конституции прямо указывает на двухпалатную структуру рассматриваемого органа. Это связано с тем, что в некоторых государствах (например, в ФРГ) вопрос о вхождении верхней палаты в состав парламента отдельными учеными и политиками подвергается сомнению. Хотя Конституция России не разделяет палаты Федерального Собрания на верхнюю и нижнюю, но аналитическим путем, исходя из перечня их полномочий можно определить, что Совет Федерации является верхней палатой парламента, а Государственная Дума - нижней (см. комментарий к ст. 102-104).

Правительство Российской Федерации. В соответствии с Конституцией России Правительство осуществляет исполнительную власть (см. комментарий к ст. 110). Подобная формула не оставляет сомнения в отраслевой принадлежности Правительства к ветви исполнительной власти. Однако необходимо иметь в виду важную деталь: Россия - федеративное государство и организация органов государственной власти имеет сложную структуру. При этом каждая из ветвей государственной власти, в силу специфики осуществляемых ею функций, строится по-разному. Так, органы законодательной власти объединены в самостоятельную ветвь государственной власти лишь формально, поскольку парламент России и парламенты субъектов Федерации (законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации) имеют собственные, не пересекающиеся с федеральным парламентом полномочия, формируются избирателями независимо друг от друга и не подчинены друг другу.

Судебная власть. Особенностью организации органов государственной власти в федеративном государстве является значительная самостоятельность субъектов Федерации в формировании собственных органов законодательной и исполнительной ветвей государственной власти (см. комментарий к ч. 2 настоящей статьи). Однако их самостоятельность в гораздо меньшей степени распространяется на процедуру формирования органов судебной власти. Это объясняется повышенной степенью самостоятельности и независимости судебной власти и необходимостью вынесения единообразных судебных решений. В силу этого судебной власти с точки зрения конституционного регулирования "повезло" больше, чем двум остальным ветвям государственной власти.

Как отмечалось выше, все ветви государственной власти юридически равноправны и независимы. Однако последовательность перечисления органов государственной власти и структура Конституции (иерархия глав 4-7) определяют приоритеты в политической значимости федеральных органов государственной власти: Президент, законодательная, исполнительная, судебная власть.

2. Как уже неоднократно отмечалось, субъекты федеративного государства имеют большую самостоятельность в становлении системы собственных (региональных) органов государственной власти, определении их наименования, порядка формирования и наделения компетенцией в пределах вопросов собственного ведения субъекта Федерации и вопросов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в части, не противоречащей федеральным законам. Конституция России лишь в общих чертах намечает контуры системы этих органов: п. "н" ч. 1 ст. 72 и ч. 1 ст. 77 (см. комментарий к перечисленным ст.).

Однако Федеральный закон от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", действующий с многочисленными изменения и дополнениями, более жестко, по сравнению с федеральной Конституцией, определяет систему региональных органов государственной власти, порядок их формирования и, особенно, ответственность перед федеральным центром*(43).

3. Выше (см. комментарий к ст. 5) уже говорилось, что в федеративном государстве взаимоотношения центрального и регионального уровней государственной власти строятся на основе разграничения предметов ведения и полномочий между названными органами государственной власти. Часть 3 комментируемой статьи определяет правовую основу этого разграничения: ее составляют собственно сама Конституция (см. комментарий к ст. 71-73), Федеративный договор (см. комментарий ко второму разделу Конституции) и иные договоры.

Как отмечалось выше, по мнению авторов настоящего комментария, Федеративный договор фактически утратил юридическую силу. Под иными договорами понимаются договоры, заключаемые Российской Федерацией с субъектами, входящими в ее состав. В середине 90-х гг. такие договоры были заключены более чем с половиной субъектов Федерации, однако к настоящему моменту все они расторгнуты по соглашению сторон.

Однако необходимо заметить, что авторы Конституции не учли еще одну группу нормативно-правовых актов, составляющих основу для разграничения предметов ведения и полномочий, - федеральные законы, принимаемые в развитие ст. 72 и в порядке ст. 76 Конституции России (см. комментарий к ст. 72 и 76). Дело в том, что по вопросам совместного ведения федеральные органы государственной власти издают федеральные законы, а субъекты Федерации издают дополняющие их положения собственные нормативно-правовые акты. Например, Федеральный закон от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в ст. 4 устанавливает обязанность организаторов публичного мероприятия подать уведомление о его проведении "в соответствующий орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления"*(44). Естественно, что субъекты Федерации в соответствии с этой нормой обязаны издать собственный нормативно-правовой акт, в котором должны определить наименование органа региональной власти, куда подается уведомление, и порядок его подачи, что в настоящий момент сделано в большинстве субъектов Российской Федерации.

 

Статья 12

Местное самоуправление - это инициативная деятельность населения, самоорганизация граждан по месту жительства, направленная на удовлетворение материальных и духовных потребностей людей на местном уровне. Конституция 1993 г. возродила местное самоуправление, сформировавшееся в России к середине XIX в. и замененное на протяжении 1918-1991 гг. системой Советов, ничего общего с самоуправлением не имевшей.

До вступления в силу настоящей Конституции, самоуправления в таком виде в России не существовало, поэтому Основной закон стоит на позициях его признания. Самоуправление - это тот уровень публичной власти, отсутствие которого не может быть восполнено ничем и никем. Поэтому государство заинтересовано в организации местного самоуправления на той или иной территории не меньше, чем ее население. Поэтому вышестоящие органы государственной власти полагают его существующим (признают), считаются с ним и гарантируют его деятельность на любой стадии создания.

С появлением в Российской Федерации местного самоуправления публичная власть оказалась разделена не на два уровня, как прежде, - федеральная и региональная государственная власть, а на три, включая местное самоуправление. Причем в мире сформировалось множество моделей самоорганизации местного населения, но все они могут быть объединены в две большие группы, в основе которых лежат две теории местного самоуправления: общественная и государственная. Суть последней сводится к пониманию местного самоуправления как части системы государственных органов, которым переданы финансовые ресурсы (прежде всего, налоги) и отдельные управленческие функции на местах, которые самостоятельно осуществляют население и формируемые им органы, находящиеся под контролем государства. В основе реализации этой теории лежат принципы децентрализации и деконцентрации власти.

Что же касается общественной теории, горячим сторонником которой в России выступал князь А.И. Васильчиков (1818-1881), то в ее основе лежит принцип противопоставления интересов государства и местного населения. Именно общественная теория была положена в основу организации земской и городской реформ в России в 1864 и 1870 гг. Конституция 1993 г., родившаяся в условиях отрицания системы советов, возродила местное самоуправление, основанное на современном понимании общественной теории. Указание в ст. 12 на самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий означает, что государство федеральным законом определяет перечень вопросов местного значения*(45), которые могут быть переданы населению и формируемым им органам местного самоуправления для самостоятельного решения и всеми доступными способами - экономическими, организационными и политическими - стимулирует их деятельность. Для того чтобы избежать давления со стороны органов государственной власти на местное самоуправление или подмену ими последнего, авторы Основного закона закрепили беспрецедентную для России формулу о невхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Разумеется, полной независимости этих органов от государства быть не может, однако еще раз подчеркнем: на местном уровне объект и субъект управления совпадают. Суть самоуправления состоит в том, что население самостоятельно, под свою ответственность и в рамках установленных полномочий принимает решение, а затем само через сформированные им органы осуществляет его исполнение на местном уровне.

Более детально модель организации местного самоуправления и важнейшие его полномочия определены в гл. 8 Конституции России (см. комментарий к ст. 130-133).

 

Статья 13

1. Любое развитое общество сильно разномыслием, т.е. различием в отношениях людей к себе, окружающему миру, обществу в целом. На основании соединения рациональных зерен в этих различных позициях формируется мировоззрение: мораль, нравственность, общественное мнение и т.д. Что же касается политической сферы, т.е. сферы управления, то здесь формируются воззрения, называемые идеологией. По определению Д.В. Анкина, разделяемому авторами комментария, идеология в широком смысле - система взглядов и идей, в которых осознаются и оцениваются отношения людей к действительности и друг к другу, а также содержатся цели (программы) социальной деятельности*(46). Итак, подчеркнем, идеология - это система взглядов, содержащих программу социальной деятельности, т.е. некое учение, направленное в будущее. Понятно, что сторонники той или иной идеологии считают свое учение наиболее верным, но объективно оценить "правильность" той или иной идеологии в момент ее зарождения нельзя. Поэтому обществу необходимо многообразие идеологических взглядов, иначе оно придет к застою и, в конечном итоге, к краху, поскольку слепое следование одной идее ведет к недооценке ее недостатков и гипертрофированному отношению к ее достижениям*(47). Господство одной идеологии и подавление всех остальных свойственно авторитарным и диктаторским политическим режимам, таким, как социализм, фашизм, маоизм, исламский фундаментализм. Чем заканчивалась судьба государств, исповедовавших эти воззрения, хорошо известно.

2. Во второй части комментируемой статьи принцип идеологического многообразия получает свое развитие с учетом российских исторических реалий. Еще свежо в памяти граждан России воспоминание о господстве социалистической моноидеологии, выступления против которой кончались плачевно для инакомыслящих. Сращивание социалистической идеологии с государственной бюрократией привело не только к многочисленным жертвам режима "социалистической демократии", но и к краху СССР, РСФСР и других государственных режимов на постсоциалистическом пространстве. Поэтому авторы Конституции закрепили в ней принцип "департизации" государства, юридического размежевания государства и идеологии, какой бы безупречной на первый взгляд она ни казалась. При этом не суть важно, исповедует эту господствующую идеологию государство или правящая партия. Примеры сращивания партийных и государственных органов в нашей стране хорошо известны. Поэтому конституционный запрет распространяется и на обязательную идеологию. В практическом плане идеологическое многообразие реализуется через такие субъективные права, как свобода мысли и слова (см. комментарий к ст. 29), совести (ст. 28), творчества (ст. 44).

3. При всем повышенном программно-целевом значении идеологии для общества в целом, она включает в себя лишь набор идей и социальных программ. Для реализации, воплощения в жизнь эти идеи должны обрести какого-то носителя в виде физических лиц - сторонников этой идеологии. Такие сторонники объединяются в политические партии. Как известно, партия (от лат. pars - часть, группа, часть целого, в данном случае общества) - политическая организация, выражающая интересы класса, других социальных групп и слоев и руководствующаяся ими в достижении определенных целей. С юридической точки зрения политическая партия - это разновидность общественного объединения. Однако содержательно принципиальное отличие политической партии от иных общественных объединений состоит в том, что это - единственное объединение граждан, которое думает о будущем, программно-целевым образом определяет пути развития общества и государства. Это единственный тип общественного объединения, которое должно иметь программу своей деятельности*(48). В этом документе руководящие органы партии формулируют программу действий на ближайшую и отдаленную перспективу и представляют ее гражданам всей страны или жителям своего региона по месту регистрации партии или ее отделения.

Смысл состоит в том, что граждане могут быть сторонниками или противниками той или иной идеологии, но в большинстве своем они не имеют представления о том, как ту или иную идею воплотить в жизнь. И здесь им на помощь приходят политические партии, которые выступают в роли посредника между избирателями и властью. Из числа сторонников той или иной партии формируется электорат*(49), который путем голосования на свободных выборах обеспечивает прохождение в избираемый орган публичной власти необходимого числа ее членов.

Разномыслие, с которого был начат комментарий к данной статье, господствующее в обществе, обеспечивает наличие того или иного числа сторонников любой политической партии. В идеале у каждого, даже неординарно мыслящего избирателя, должна быть своя политическая партия, выразитель его взглядов, даже если она состоит из него одного. Поэтому в России на конституционном уровне получает закрепление обязательное политическое многообразие и многопартийность. Понятие "много" выражается неограниченным числом. Всякое искусственное ограничение числа политических партий, создаваемых в обществе, ведет к нарушению принципов демократического правового государства.

4. Еще одним критерием развития многопартийности в стране является принцип равноправия партий. Он направлен не только против создания однопартийной системы, но и против незаконного доминирования в политической системе одной политической партии. Единственным основанием различий положения партий в обществе должна быть степень их поддержки со стороны избирателей. По этому принципу партии разделяются на парламентские (имеющие своих депутатов в представительном органе публичной власти) и непарламентские (не получившие необходимого числа голосов избирателей), правящие (имеющие более 50% мест в парламенте) и оппозиционные и т.д. В этих условиях технически невозможно установить и обеспечить равенство партий, поэтому на помощь приходит принцип равенства перед законом. Независимо от положения, занимаемого партией в политической системе страны, в равной для всех остальных политических партий мере она обязана соблюдать закон.

Требует пояснения еще одно обстоятельство. В части 4 комментируемой статьи речь идет о равенстве перед законом не партий, а общественных объединений. Это объясняется рядом обстоятельств. Во-первых, как уже отмечалось выше, Конституция 1993 г. носит либеральный характер и допускает возможность создания политических общественных объединений в иной форме, помимо политических партий. Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях", принятый в развитие ст. 13 и 30 Конституции России, в первоначальной редакции допускал создание политических общественных объединений в виде движений, блоков и т.д.*(50) Во-вторых, Конституция не содержит прямого запрета того, чтобы любое общественное объединение, независимо от его организационно-правовой формы, выступало носителем той или иной идеологии, в том числе выраженной в программных требованиях. Однако во всех случаях это объединение обязано подчиняться требованиям Конституции и закона, включая ограничения своей деятельности, установленные в ч. 5 настоящей статьи (см. комментарий).

5. Часть 5 комментируемой статьи устанавливает гарантии многопартийности, идеологического многообразия и политического плюрализма, присущие демократическому правовому государству. Эти гарантии основаны на реализации демократического принципа "можно все, что не запрещено законом", выражающегося в закрытом перечне запретов, т.е. в перечислении конкретных действий, которые запрещены Конституцией не только в отношении политических партий, но и иных общественных объединений. Иными словами, создание общественных объединений, преследующих перечисленные ниже цели или совершающих практические действия, направленные на их достижение, конституционно запрещено. Рассмотрим подробнее эти цели.

Насильственное изменение основ конституционного строя. Как отмечалось выше, под основами конституционного строя понимаются самые общие нормы и принципы государственного и общественного устройства Российской Федерации, получившие закрепление в гл. 1 раздела первого Конституции. Несмотря на безусловно демократический характер содержания норм этой главы, авторы Основного закона были далеки от признания неизменным своего труда. С развитием общества, государства, мировой системы в целом возможно внесение в этот раздел неизбежных изменений. Однако необходимость этих изменения должна получить публичную оценку, не меньшую, чем соответствующий раздел действующей Конституции. Иными словами, содержание основ конституционного строя можно изменить, но только в порядке, установленном самой Конституцией (см. комментарий к ст. 16 и 135). Очевидно, оптимальным способом их изменения должен стать всенародный референдум по принятию новой Конституции. А в комментируемой статье упор сделан на запрет насильственного, т.е. неконституционного изменения основ конституционного строя.

Нарушение целостности государства. Целостность государства - один из атрибутивных признаков государственного суверенитета, его неделимости. Как известно, целостность государства обеспечивается самой Российской Федерацией (см. комментарий к ст. 4). Следовательно, нарушение целостности - это деяние, направленное против государственного строя или, иными словами, преступление против государства. Российской правовой доктриной не признается уголовная ответственность юридических лиц, поэтому гл. 29 Уголовного кодекса Российской Федерации, устанавливающая ответственность за преступления против государственной власти, не содержит конкретного состава преступления*(51), однако в случае покушения на подобное деяние деятельность виновной политической партии может быть приостановлена, а затем ликвидирована в порядке, предусмотренном в ст. 39 и 41 Федерального закона "О политических партиях" за нарушение закона, каковым в данном случае выступает Конституция*(52).

Подрыв безопасности государства. Безопасность государства - предмет особой защиты Конституцией Российской Федерации. В целях ее обеспечения могут издаваться федеральные законы, ограничивающие права и свободы человека и гражданина (см. комментарий к ст. 55), в том числе право на объединение в политические партии.

Создание вооруженных формирований. Правом на создание вооруженных формирований в современном обществе обладает только государство. В исключительных случаях могут создаваться охранные предприятия по защите интересов частного бизнеса, однако их деятельность находится под строгим контролем государства*(53). Что же касается вооруженных формирований политических партий, то они создаются с единственной целью - достижения на практике перечисленных выше задач, включая нелегитимный (незаконный) захват государственной власти. Опыт, в том числе, нашей страны, показывает: появление у экстремистских организаций боевых дружин - первый шаг к государственному перевороту.

Разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни. Равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от перечисленных социальных признаков особо гарантируется Конституцией (см. комментарий к ст. 19). Следовательно, совершение перечисленных действий рассматривается как покушение на Конституцию со всеми указанными выше последствиями.

 

Статья 14

1. Все государства мира с точки зрения взаимоотношений между государственной властью и церковью делятся на три неравные группы:

теократические (от гр. theos - бог, kratos - власть) - форма правления, при которой политическая власть принадлежит главе церкви, духовенству (например, Ватикан);

клерикальные (от лат. clericalis - церковный) - форма правления, при которой государство с церковью не слито, но последняя через законодательные институты, в том числе конституционные нормы, активно влияет на государственную политику, а школьное образование в обязательном порядке включает изучение церковных догматов (Италия, Великобритания);

светские - государства, где церковь отделена от государства, а школа от церкви (Франция, Россия, Турция).

Большинство демократических государств мира относится к числу клерикальных, где доминирующую роль играет традиционно сложившаяся вера, к которой принадлежит большинство граждан данного государства, но конституционно закреплена свобода совести и вероисповедания, свободно действуют иные конфессии, чье учение не противоречит законам данного государства. Что касается светских государств, то их формирование предопределено субъективно-историческими процессами, происходившими в конкретных государствах.

Как известно, православие (христианство кафолическое, восточного исповедания), заимствованное князем Владимиром в Восточной Византии, было направлено на создание Русского централизованного государства, объединение народа вокруг великокняжеской власти. В силу названных причин, православие превратилось в доминирующую религию преимущественно славянского и иного населения России, атрибутивно связанную с правящей властью. На определенном этапе (17 марта 1730 г.) Русская православная церковь был подчинена Святейшему Правительствующему Синоду, превратившему церковь в политический институт, подчиненный власти государства. Такое положение действовало до победы октябрьской социалистической революции. Декретом Совета Народных Комиссаров РСФСР от 20 января 1918 г. "Об отделении церкви от государства и школы от церкви" Россия провозглашалась светским государством, Синод упразднялся, все имущество церкви объявлялось национальным достоянием, а церковь и ее учреждения лишались статуса юридического лица. В обществе провозглашалась свобода совести, а религия становилась частным делом граждан России*(54).

На столь резкий шаг по отношению к церкви большевиков подвигнуло небезосновательное опасение возможности реставрации самодержавия в России изнутри при поддержке Русской православной церкви, поэтому цель, которую преследовал Декрет, - максимально ослабить экономические и духовные позиции церкви в пока еще политически слабом Советском государстве.

Впоследствии все конституции, принятые в советское время, подтвердили светский характер российского государства. Действующая Конституция также не стала исключением. Комментируемая статья провозгласила Российскую Федерацию светским государством. Термин "светский" (введен в оборот Мартином Лютером в трактате "О светской власти", 1523 г.), означающий "мирской, гражданский, не религиозный", не слишком удачен с точки зрения юридической точности, но применяется для определения рассматриваемого предмета с незапамятных времен и означает противоположность всему духовному, религиозному.

Светский характер государства раскрывается через указание на запрет установления какой-либо религии в качестве государственной или обязательной. При этом термин "религия" универсальный, означающий совокупность духовных ценностей, вероучений, основанных на их божественном происхождении. Однако Россия - государство многонациональное, что предопределило наличие в нем нескольких конфессий, в духовной жизни его общества представлены почти все мировые религии и ряд менее известных религиозных учений. Возвышение даже наиболее востребованного населением учения о Боге - православия, означает оскорбление религиозных чувств верующих, исповедующих ислам, буддизм, иудаизм и другие вероучения. Таким образом, действующая Конституция пошла дальше провозглашения страны светским государством, а Россия, как демократическое государство, встало на позиции веротерпимости и толерантности по отношению к религиозной жизни населения, чего нельзя сказать о ряде представителей официальных духовных властей. В последнее время Русская православная церковь, при определенном попустительстве власти светской, занимает резко наступательную позицию в вопросах распространения веры, возвращения церковных ценностей и собственности, вмешивается в политическую, законодательную, образовательную сферы жизни общества. Такую деятельность нельзя назвать соответствующей Конституции и закону. Более того, это порождает религиозные, а вместе с ними национальные конфликты, способствует росту шовинистических и расистских настроений в обществе.

2. Вторая часть комментируемой статьи развивает характеристику России как светского государства, устанавливает равенство религиозных объединений и принцип их отделения от государства. Здесь надо иметь в виду различия между церковью как организационной формой отправления культов и религиозных церемоний и религией как совокупностью духовных ценностей, основанных на божественном происхождении. Согласно ст. 6 Федерального закона от 26 сентября 1997 г. "О свободе совести и о религиозных объединениях", религиозное объединение - это добровольное объединение граждан Российской Федерации, иных лиц, постоянно и на законных основаниях проживающих на территории Российской Федерации, образованное в целях совместного исповедания и распространения веры и обладающее соответствующими этой цели признаками: вероисповеданием, совершением богослужений и других религиозных обрядов и церемоний, обучением религии и религиозным воспитанием своих последователей*(55).

Отделение от государства означает, что государство не вправе вмешиваться в дела церкви, если ее организации не нарушают законы Российской Федерации, а церковь не вправе вмешиваться в осуществление политической власти и иную деятельность государства. Хотя положения ст. 14 явно демонстрируют юридическую преемственность названному выше Декрету СНК РСФСР, в ней, к сожалению, отсутствует указание на отделение школы от церкви. Это досадное, на наш взгляд, упущение позволяет отдельным священнослужителям пытаться навязывать государственным и муниципальным школам, в нарушение Закона "О свободе совести и о религиозных объединениях", необходимость преподавания учебного курса закона Божьего. Еще раз подчеркнем: религия, в том числе религиозное обучение и воспитание, - частное дело ребенка и его законных представителей. Само религиозное обучение может осуществляться в организованной форме, но в специализированных учебных заведениях, учрежденных исключительно для выполнения этой цели, на добровольных началах (см. комментарий к ст. 28).

 

Статья 15

1. Статья 15 Конституции РФ устанавливает основные принципы построения правовой системы в Российской Федерации. Первая часть комментируемой статьи закрепляет положение самой Конституции РФ в системе нормативно-правовых актов. Конституция РФ согласно данной норме имеет приоритет перед всеми иными нормативно-правовыми актами, принимаемыми на всей на территории России. Свойствами Конституции РФ является высшая юридическая сила, прямое действие, распространение на всю территорию России.

Высшая юридическая сила Конституции РФ предполагает, что все иные нормативно-правовые акты, принимаемые на территории РФ, не могут противоречить Конституции России, а в случае такого противоречия подлежат применению положения Конституции РФ. Основной закон, таким образом, возглавляет своеобразную "пирамиду" нормативно-правовых актов, составляющих правовую систему России.

Прямое действие Конституции РФ означает, что ее нормы должны применяться непосредственно и не требуют наличия специального федерального закона или иного нормативно-правового акта. Вместе с тем, в силу краткости Конституции РФ, большинство ее норм не может быть применено напрямую. А в ряде случаев конституционная норма прямо устанавливает необходимость принятия федерального закона по тому или иному вопросу. Исходя из этого принцип прямого действия норм Конституции РФ не следует абсолютизировать.

Случаи прямого действия Конституции РФ разъяснил Верховный Суд России. По его мнению, суды должны непосредственно применять Конституцию РФ, когда:

а) закрепленные нормой Конституции России положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения;

б) суд придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции РФ, противоречит ей;

в) суд придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции РФ, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции России;

г) закон либо иной нормативный правовой акт, принятый субъектом РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, противоречит Конституции РФ, а федеральный закон, который должен регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

Если статья Конституции РФ является отсылочной, суды при рассмотрении дел должны применять закон, регулирующий возникшие правоотношения. Наличие решения Конституционного Суда Российской Федерации о признании неконституционной той или иной нормы закона не препятствует применению закона в остальной его части*(56).

Наиболее сложной проблемой при прямом применении норм Конституции РФ является оценка противоречия того или иного нормативно-правового акта как противоречащего ей. Ведь эта функция ст. 125 Конституции РФ отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ. В силу этого Конституционный Суд РФ указал, что суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии Конституции РФ федерального закона или закона субъекта РФ, не вправе применять его в конкретном деле и обязаны обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона. Обязанность обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации с таким запросом существует независимо от того, было ли разрешено дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона на основе непосредственно действующих норм Конституции РФ*(57).

2. Часть вторая комментируемой статьи закрепляет основную обязанность человека и гражданина в России - соблюдать Конституцию РФ и законы.

Соблюдение норм права всеми субъектами права - фундамент правового и демократического государства, каким провозглашена Россия в ст. 1 Конституции РФ. Поэтому рассматриваемая норма имеет особое значение.

Отметим, что Конституция РФ прямо перечисляет субъекты права, на которых она возлагает обязанность по соблюдению Конституции РФ и законов. Это - органы государственной власти и местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения. Установление закрытого перечня субъектов в данном случае не совсем оправданно, поскольку он неполон. Так, например, в данном перечне отсутствуют иностранные граждане и лица без гражданства, находящиеся на территории России. А они также обязаны соблюдать Конституцию и законы России.

Следует отметить, что Конституция РФ необоснованно избегает термина "юридическое лицо", оперируя вместо него термином "объединения граждан".

Вполне очевидно, что Конституция РФ не смогла бы охватить все обязанности индивидуальных и коллективных субъектов права. В силу этого она предусмотрела универсальную норму, которая обязывает этих субъектов соблюдать законы, а следовательно, и исполнять обязанности, предусмотренные ими. Таким образом, ч. 2 комментируемой статьи содержит "универсальную" обязанность.

Вместе с тем анализируемая норма закрепляет обязанность соблюдать лишь Конституцию РФ и законы (в широком понимании - законы о поправках к Конституции РФ, федеральные конституционные, федеральные законы и законы субъектов РФ), в то время как соблюдения требуют и иные нормативно-правовые акты. В связи с этим следует констатировать, что анализируемая норма сформулирована необоснованно узко.

3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет очень важную гарантию защиты общества от произвола государства. Она запрещает применение на территории России неопубликованных актов. При этом Конституция РФ разделяет все нормативно-правовые акты в данной сфере на две части.

Первая - законы (включает законы РФ о поправках к Конституции РФ*(58), федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов РФ) подлежат обязательному опубликованию в любом случае.

Вторая - иные нормативно-правовые акты подлежит обязательному опубликованию при условии, что они затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина. Тем самым авторы Конституции РФ исключили существование секретных нормативно-правовых актов, регламентирующих права и свободы человека и гражданина. Вместе с тем допускается существование неопубликованных индивидуальных правовых актов и актов, не затрагивающих права и свободы.

Отметим, что традиционно в России не публикуется расшифровка отдельных статей федерального закона о федеральном бюджете на очередной год (в части расходов на оборону). Кроме того, достаточно сложным представляется определение того, затрагивает ли конкретный нормативно-правовой акт права и свободы человек и гражданина и, следовательно, подлежит ли он официальному опубликованию для вступления в силу. Эта оценка возложена на Министерство юстиции России*(59), а контроль над выполнением данных норм Конституции РФ должна осуществлять Прокуратура России.

Опубликование сведений о том, какие источники могут считаться официальными, раскрывается в текущем законодательстве.

Официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете" или "Собрании законодательства Российской Федерации"*(60). Официальным опубликованием актов Президента и Правительства РФ считается публикация их текстов в "Российской газете" или в "Собрании законодательства Российской Федерации". Официальными являются также тексты актов Президента и Правительства Российской Федерации, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система".

Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в "Российской газете", в Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства "Юридическая литература" Администрации Президента РФ. Официальным является указанный Бюллетень, распространяемый в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации "Система"*(61).

Субъекты РФ и муниципальные образования также должны определить, какое издание осуществляет официальное опубликование их нормативно-правовых актов.

4. Часть четвертая комментируемой статьи урегулировала место международных норм в правовой системе России. В соответствии с первым предложением части четвертой общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы.

Эта норма лишь констатирует давно сложившееся правило об обязательности актов международного права, к которым присоединяется государство. Однако если с международными договорами все более или менее ясно, то проблема состоит в том, что отечественная правовая наука до сих пор не выработала общей позиции в отношении определения "общепризнанных принципов и норм международного права". Даже в международно-правовой доктрине нет единства относительно данного понятия*(62).

Единственное нормативное определение этого понятия дал Верховный Суд РФ. Он указал, что под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо. К общепризнанным принципам международного права, в частности, относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств. Под общепризнанной нормой международного права следует понимать правило поведения, принимаемое и признаваемое международным сообществом государств в целом в качестве юридически обязательного*(63). Вместе с тем указанное определение слишком расплывчато для того, чтобы его можно было применить на практике. В силу этого, данная норма Конституции РФ не может быть признана эффективно работающей (за исключением ситуации с официально ратифицированными международными договорами).

Международный договор "означает международное соглашение, заключенное между государствами в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится ли такое соглашение в одном документе, в двух или нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования" (ст. 2 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.)*(64).

Норма, предусмотренная вторым предложением части четвертой комментируемой статьи, является новеллой российского законодательства. Впервые она появилась в Конституции РФ 1978 г. в соответствии с Законом РФ от 21 апреля 1992 г. N 2708-I "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики"*(65), но тогда преимущество перед законами РФ устанавливалось только для общепризнанных международных норм, относящихся к правам человека (ст. 32 Конституции РФ 1978 г.).

Конституция РФ закрепила приоритет перед законом только международных договоров. Общепризнанные принципы и нормы международного права во втором предложении части четвертой уже не упоминаются. Кроме того, международный договор имеет приоритет перед законом. Следует предположить, что авторы Конституции РФ понимали "закон" широко, включая и федеральные и федеральные конституционные законы. Однако более корректно было бы уточнение данной нормы, ведь ратификация международных договоров осуществляется федеральными законами, а федеральные конституционные законы имеют перед актами такого рода приоритет.

Отметим, что из Конституции РФ не следует ясности, имеют ли международные нормы приоритет перед самой Конституцией. Существуют два различных подхода к решению этого вопроса.

Конституции более старого принятия исходят из безусловного приоритета национальной конституции над международными договорами.

Новые (принятые после окончания второй мировой войны) конституции проявляют большую гибкость в данных вопросах. Признавая приоритет международных норм перед нормами национальных законов, они устанавливают некоторые особенности соотношения международных норм и норм национальных конституций. Так, Конституция Испании (ст. 95) устанавливает, что заключение международного договора, содержащего правила, противоречащие Конституции, может иметь место лишь после пересмотра Конституции*(66). А Конституция Королевства Нидерландов (ст. 91) допускает возможность ратификации международного договора, вступающего в противоречие с Конституцией, при условии его одобрения не обычным, а квалифицированным (2/3) большинством голосов депутатов Генеральных штатов*(67).

Часть шестая ст. 125 Конституции РФ закрепляет положение о том, что не соответствующие Конституции РФ международные договоры Российской Федерации не подлежат введению в действие и применению. Таким образом, можно предположить, что приоритет международных договоров не распространяется на Конституцию РФ. Однако этот вопрос требует более четкого отражения в Конституции РФ.

Следует также отметить, что Верховный Суд РФ сужает круг международных договоров, имеющих приоритет перед российскими законами, указывая, что в ст. 15 Конституции РФ речь идет о международном договоре, "решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона"*(68), т.е. рассматривает только ратифицированные договоры.

Верховный Суд РФ обратил внимание судов на то, что правила действующего международного договора Российской Федерации, согласие на обязательность которого было принято не в форме федерального закона, имеют приоритет в применении в отношении подзаконных нормативных актов, изданных органом государственной власти, заключившим данный договор*(69).

 

Статья 16

1. История конституционных и, особенно, антиконституционных преобразований, в нашей стране столь своеобразна, что авторы Основного закона сочли необходимым лишний раз подчеркнуть две важнейшие особенности первой главы Конституции. Во-первых, они указали на то, что положения этой главы составляют основы конституционного строя, т.е. выступают юридической базой не только всей правовой, политической, социальной и экономической систем государства и общества, но и самой Конституции страны. Во-вторых, частью первой комментируемой статьи специально определен порядок изменения этой главы, требующий отдельного пояснения.

Некоторые конституции государств формирующейся демократии содержат положения о незыблемости демократических, федеративных начал государственного устройства, разделения властей и иных основополагающих правовых институтов (например, Конституции Индии, Бразилии). Авторы российского Основного закона пошли по иному пути: они закрепили в содержании комментируемой статьи единственно возможный способ изменения содержания гл. 1. Хотя этот порядок до конца не определен (см. комментарий к ст. 135), тем не менее такая норма выступает юридической гарантией от произвольного изменения основ конституционного строя России.

2. Согласно традиционно принятой в российской и зарубежных правовых системах иерархии высшей юридической силой в них обладают конституции всего государства. Это означает, что все остальные нормативно-правовые акты, принятые в стране, должны соответствовать Конституции или, по крайней мере, не могут ей противоречить. При этом новеллой действующей Конституции России является установление внутренней иерархии самих конституционных норм. Впервые в отечественной истории основным законом установлен приоритет норм первой главы Конституции перед иными ее нормами. Это означает, что в случае внесения изменений в гл. 2-9, второй раздел и преамбулу Основного закона они не должны нарушать требования, содержащиеся в главе первой. Иными словами, Конституционное Собрание, создаваемое в соответствии со ст. 135 Конституции России, палаты парламента, граждане в ходе референдума не могут одобрить изменения, вносимые в перечисленные разделы Конституции, которые противоречат основам конституционного строя. Правда, Основной закон не определяет порядок выявления этих противоречий. Очевидно, что орган, который полномочен рассмотреть этот вопрос, - Конституционный Суд Российской Федерации. Однако не ясно, кто, какой орган государственной власти полномочен обратиться в него с подобным запросом. Этот вопрос, на наш взгляд, должен быть решен федеральным конституционным законом "О Конституционном Собрании Российской Федерации", который до сих пор не принят.

 

Глава 2. Права и свободы человека и гражданина

 

Институт прав и свобод - довольно сложный и многоаспектный феномен. Во-первых, права и свободы человека и гражданина являются составным элементом более широкого института конституционного права - правового положения личности. Во-вторых, их важное не только правовое, но и общечеловеческое, гуманитарное значение формирует особое отношение к данному институту со стороны законодательных и правоприменительных органов, конституционной политики и практики.

Задача Конституции - закрепить так называемые основные фундаментальные права и свободы.

Понимание под основными фундаментальными правами именно конституционных прав получило широкое распространение с середины XIX в.*(70) Это нашло выражение, например, в Веймарской конституции, было воспринято Основным законом ФРГ, а затем рядом новых европейских конституций. "Какое бы обозначение ни выбиралось, речь, по существу, всегда идет о тех правах, которые являются фундаментальными для обеспечения правового статуса человека и гражданина, и которые поэтому получают гарантии в основных законах государства."*(71)

В современный период большинство исследований к основным правам, свободам и обязанностям относят также те наиболее важные, общезначимые, которые урегулированы международно-правовыми документами. Если какие-либо из них не определены в конституции государства, являющееся участником международно-правовых отношений, регулируемых данным международно-правовым актом, они не только фактически, но и юридически рассматриваются и применяются на территории данной страны в качестве основных. При этом речь должна идти о наиболее важных международно-правовых актах, которые определяют общечеловеческие международно-правовые стандарты в области регулирования прав, свобод и обязанностей личности. К основополагающим документам в области прав человека, имеющим универсальный характер, относятся акты ООН: Всеобщая декларация прав человека ООН 1948 г., Международные пакты о гражданских и политических правах и об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, Второй Факультативный протокол к Международному пакту о гражданских и политических правах, направленный на отмену смертной казни, и целый ряд других.

На рубеже XX и XXI вв. коренным образом меняется концепция международной безопасности, которая существенно затрагивает, прежде всего, человека, его правовой статус. Если в 1945 г. ООН была создана для того, чтобы избавить грядущие поколения от бедствий межгосударственных глобальных войн, то в настоящее время наряду с этой задачей все более актуализируется проблема защиты населения и отдельных людей от внутренних вооруженных конфликтов, разрастающегося международного терроризма, имперских устремлений доминирующей в мире державы (в настоящее время такой силой являются США). В результате названных факторов, а также неуклонного расширения незаконной торговли оружием, наркобизнеса и других форм хорошо организованной, в том числе, в международном масштабе криминальной деятельности условия жизни отдельного человека, социальных групп и народов все более усложняются. Это заставляет мировую общественность и государства прилагать новые усилия к обеспечению безопасности человека, наций и народов, расширять и конкретизировать систему общепризнанных и основных прав и свобод человека и гражданина.

 

Статья 17

1. Особенностью действующей Конституции России является ее насыщенность общепризнанными в международном праве принципами, среди которых доминирующее место занимают основополагающие идеи в сфере прав и свобод человека и гражданина.

В соответствии с ч. 1 ст. 17 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина признаются и гарантируются "согласно общепризнанным принципам и нормам международного права".

Правильное понимание "общепризнанных принципов и норм международного права" стало предметом широкой научной и практической дискуссии. В отечественной юридической науке довольно долго бытовало мнение о том, что общепризнанные принципы и нормы существуют в основном в форме обычая*(72).

Современное международное право и внутреннее право государств закрепляют разнообразную систему принципов, предопределяющих место личности в государстве и обществе, взаимоотношения личности с государством и обществом. Принципы международного и конституционного права разделяются на основные (основополагающие) и дополнительные, всеобщие (закрепленные в многосторонних конвенциях мирового значения) и региональные (зафиксированные в региональных конвенциях), универсальные и отраслевые.

Важное место в системе таких принципов занимают основные общепризнанные принципы, которые представляют собой фундаментальные идеи формирования, функционирования и развития общественных, международных и государственно-политических отношений. Критериями отнесения принципов к основным общепризнанным являются их универсальность и признание большинством государств (нациями) мирового сообщества. Об этом, в частности, говорится в п. "с" ст. 38 Статута Международного Суда ООН: "Суд, который обязан решать переданные ему споры на основании международного права, применяет... общие принципы права, признанные цивилизованными нациями".

В настоящее время отсутствует какая-либо единая, устоявшаяся классификация общепризнанных принципов. Как в международно-правовых актах, так и в актах внутригосударственного права можно обнаружить разнообразие регулирования в этом вопросе.

Признавая, что такие принципы должны быть общими для международного и внутригосударственного права, некоторые ученые считают, они "не могут носить правового характера, то есть быть правовыми нормами, поскольку правовых норм, общих и для международного, и для внутреннего права, нет"*(73). Думается, что такой взгляд не отвечает нынешним реалиям: современное национальное право государств буквально пронизано принципами общего характера, закрепленными в международно-правовых документах.

Как и в других странах, строящих свою правовую систему на основе "общепризнанных принципов и норм международного права"", законодатели, суды, органы прокуратуры и другие правоприменители в России столкнулись с необходимостью единообразного понимания общепризнанных принципов и норм международного права, а также принципа их прямого действия. В решении этой задачи большое значение имеют правовые позиции Конституционного Суда РФ, а также постановления Пленума Верховного Суда РФ.

Конституционный Суд РФ, регулярно обращаясь к международно-правовым актам в мотивировочной части своих постановлений, косвенным путем вынужден интерпретировать те или иные аспекты понимания и применения общепризнанных принципов и норм международного права. На применение обычными судами общепризнанных принципов и норм международного права, закрепленных в международных пактах, конвенциях и иных документах, и правил международных договоров России ориентируют постановления Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия"*(74) и от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации".

Ключевыми аспектами, имеющими теоретико-практическое значение и соответственно нуждающимися в разъяснении, являются разграничение между собой общепризнанных принципов и норм международного права, определение их понятия и содержания. В отечественной теории и правоприменительной практике наметились определенные шаги в этом направлении.

Особое значение в правильном понимании и применении общепризнанных принципов и норм имеет Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации". В этом Постановлении Пленум Верховного Суда РФ дал разъяснение всех важнейший положений, вытекающих из влияния международного права на правовую системе России.

Пленум Верховного Суда РФ в Постановлении от 10 октября 2003 г. дал понятие и определил основные виды общепризнанных принципов и общепризнанных норм международного права.

Он указал, что под общепризнанными принципами международного права следует понимать основополагающие императивные нормы международного права, принимаемые и признаваемые международным сообществом государств в целом, отклонение от которых недопустимо.

"К общепризнанным принципам международного права, в частности, - отметил Пленум Верховного Суда, - относятся принцип всеобщего уважения прав человека и принцип добросовестного выполнения международных обязательств".

Российская Федерация закрепляет действие на ее территории всех признанных мировым сообществом прав и свобод человека и гражданина, независимо от того, закреплены они непосредственно в Конституции России или нет. Согласно ч. 1 ст. 55 Конституции РФ, перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. В частности, в российском Основном законе не закреплено право на достаточный жизненный уровень, которое предусмотрено в ст. 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. Однако это право, исходя из конституционно-правовых принципов, действует и на территории Российской Федерации.

Не только конституционных, но и норм международного права касаются положения ч. 2 ст. 55 Конституции РФ, согласно которым в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.

Россия конституционно признала все фундаментальные права человека и гражданина, провозгласила равноправие граждан, право человека на достойную жизнь и свободу. В действующей Конституции РФ закреплены такие гуманные цели, как отмена смертной казни и создание суда присяжных. Основной закон России установил ряд основополагающих принципов правового положения личности, получивших закрепление в международно-правовых документах о правах человека. В частности, международно-признанным принципом является положение, закрепленное в ч. 1 ст. 19 Конституции РФ, согласно которой "все равны перед законом и судом".

В соответствии с международным правом Конституция РФ определила правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в России. Лица, не являющиеся российскими гражданами и законно находящиеся на ее территории, пользуются правами и свободами, исполняют обязанности граждан РФ, за изъятиями, установленными Конституцией, законами и международными договорами РФ (ч. 3 ст. 62). В сущности, данной категории лиц предоставлен национальный режим в России.

В современный период началось сближение и текущего законодательства Российской Федерации с международно-правовыми стандартами: отменены основные ограничения выезда за рубеж, существенно улучшилось положение в области свободы мысли, совести, религии, свободы каждого на выражение своего мнения, упразднены некоторые виды уголовных наказаний, сокращена сфера возможности применения смертной казни, проводится комплексная реформа уголовно-исполнительной системы*(75). Такие меры были реализованы, в частности, Федеральным законом от 20 марта 2001 г. "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с ратификацией Конвенции о защите прав человека и основных свобод".

В настоящее время широко используются нормы международного права при вынесении решений по делам о защите трудовых прав граждан, беженцев, избирательных прав граждан, об усыновлении детей иностранными гражданами, по делам, связанным с осуществлением международных перевозок, и другим категориям дел.

Широк спектр применения норм международного права в области уголовного судопроизводства. Со многими странами Россией заключены договоры о правовой помощи. На основании заключенных международных договоров и в соответствии с нормами международного права российские суды в 2002 г. 20 раз обращались к другим государствам с требованиями об экстрадиции.

Конституционный Суд РФ неоднократно в обоснование своих решений ссылался на международно-правовые принципы и нормы, указывая на несоответствие им положений тех или иных законов, затрагивающих права и свободы человека. При этом в некоторых случаях Конституционный Суд опирался на общепризнанные нормы о правах и свободах, не нашедшие прямого закрепления в Конституции РФ. Например, в постановлении от 2 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Уголовно-процессуального кодекса в связи с жалобой граждан отмечалось, что Международный пакт о гражданских и политических правах, исходя из материального содержания правосудия и приоритета в нем прав человека, подчеркивает, что цель исправления судебных ошибок служит основанием для пересмотра окончательных решений судов, "если какое-либо новое или вновь обнаруженное обстоятельство неоспоримо доказывает наличие судебной ошибки" (п. 6 ст. 14). Конституционный Суд РФ отметил, что данная международно-правовая норма закрепляет более широкие возможности для исправления судебных ошибок, чем Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, и в силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, являясь составной частью правовой системы России, имеет приоритет перед внутренним законодательством в вопросах защиты прав и свобод, нарушенных в результате судебных ошибок*(76).

Особенностью большинства международно-правовых актов, определяющих права и свободы, является то, что создаваемые ими нормы сформулированы в самой общем виде и их положения не всегда могут непосредственно регламентировать отношения между субъектами права. Это зачастую подчеркивается и в самих международно-правовых актах. Так, в преамбуле Всеобщей декларации прав человека ООН указывается, что ее положения рассматриваются "в качестве задачи, к выполнению которой должны стремиться все народы и государства", поэтому большинство ее положений носит декларативный характер. Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (п. 1 ст. 2) ориентирует государства на постепенное выполнение принятых на себя обязательств с учетом имеющихся возможностей, в том числе, путем осуществления законодательных мер.

Значительное место в системе нормативно-правовых актов России, регулирующих права и свободы, занимают международные договоры. Российская Федерация ратифицирует договоры в виде федерального закона, после чего эти акты становятся по своей юридической силе выше обычного федерального закона. Это следует из положений ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, устанавливающих, что если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

2. Российская Конституция выделяет такую категорию, как основные права и свободы человека, они провозглашаются неотчуждаемыми и принадлежащими каждому от рождения.

Основные права и свободы человека - это те фундаментальные естественные правовые возможности субъектов права пользоваться определенными благами, без которых индивид не мог бы существовать и развиваться как самодостаточная, полноценная личность.

К числу основных прав человека относят обычно право на жизнь, свободу, безопасность, частную собственность, физическую и психическую неприкосновенность, достоинство личности, личную и семейную тайну и другие фундаментальные права и свободы, непременно закрепляемые в конституциях государств и признаваемые на международно-правовом уровне. В последние годы к этому перечню присоединяют и некоторые права "третьего" и "четвертого" поколений, например: право на развитие, на мир, на использование достижений культуры или благоприятную (здоровую, чистую) природную среду, на смерть и на самоидентификацию личности. Считается, что эти права государственная власть не может даровать или отчуждать своими актами и действиями. Особенностью многих из этих прав является то, что их носителями могут быть не только индивиды, но и коллективы.

Основные права и свободы отличаются от производных, приобретенных прав и свобод с точки зрения режима отчуждаемости. Производные права и свободы, например право собственности на определенный объект, могут быть отчуждаемы. Так, предусмотренное в ст. 8, 9 и, особенно, в ст. 34-36 Конституции РФ право иметь в собственности имущество и землю представляет собой основное право. Но базируемое на нем конкретное право собственности физического лица на определенный объект представляет собой уже право производное, а не основное. Собственник, обладающий определенной вещью или земельным участком, может продать или подарить ее. Такая возможность, однако, не ущемляет основного права человека иметь в собственности имущество.

Основные неотчуждаемые права и свободы, принадлежащие личности в силу его рождения, получили наименование естественных прав и свобод. Именно под лозунгами естественных неотчуждаемых прав человека представители "третьего сословия" - революционной буржуазии, выступали против произвола абсолютных монархов и закрепощения личности средневековой церковью. Требование защиты прав человека выдвигается и в настоящее время различными движениями, направленными против авторитаризма и тоталитаризма.

Естественным правам и свободам человека присущи следующие признаки: 1) принадлежат индивиду от рождения; 2) складываются объективно и не зависят от государственного признания; 3) имеют неотчуждаемый, неотъемлемый характер, признаются естественными (как воздух, земля, вода и т.п.); 4) являются непосредственно действующими.

Для реализации таких естественных прав человека, как право на жизнь, на достойное существование, на неприкосновенность, достаточно лишь факта рождения и не обязательно, чтобы человек обладал качествами личности и гражданина. При осуществлении большинства приобретенных прав требуется, чтобы человек был гражданином, признавался полноценной личностью. Такие права человека производны от государства и общества, которое определяет их систему, содержание и объем.

3. Человек и гражданин живет в обществе и государстве, сосуществуя и общаясь с себе подобными. Осуществляемые им права и свободы в той или иной мере затрагивают интересы других людей, социальных групп или общества в целом. Баланс интересов, толерантность, достижение компромиссов несовпадающих целей и действий, общественное согласие и социальное партнерство являются основными признаками гражданского общества. Именно поэтому при реализации собственных прав и свобод не должны нарушаться права и свободы других лиц.

В части 3 ст. 17 Конституции РФ устанавливается общепризнанный правовой принцип: осуществление прав и свобод не должно нарушать права и свободы других лиц. Фактически речь идет о частном выражении международно-правового принципа-запрета "злоупотребления правом (правами)". Согласно ч. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека 1948 г., при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе. В статьях 5 Международных пактов ООН о правах 1966 г. установлено, что предусмотренные данными документами права не могут толковаться как означающие, что какое-либо государство, какая-либо группа или какое-либо лицо имеет право заниматься какой бы то ни было деятельностью или совершать какие бы то ни было действия, направленные на уничтожение любых прав или свобод, признанных в Пактах, или на ограничение их в большей мере, чем предусматривается в них. Аналогичное положение содержится и в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Действие рассматриваемого конституционного принципа обеспечивается закреплением в текущем законодательстве пределов и ограничений конкретных прав и свобод.

Субъективное право человека и гражданина в Российской Федерации четко определено границами, строго "дозировано" законом (определен возраст, с которого наступает дееспособность, срок прохождения воинской службы, размер пенсии и т.д.). Это сделано для того, чтобы каждый индивид знал рамки дозволенного поведения и не вторгался в пределы законных интересов других лиц, государства, общества. Только при этом условии все люди могут беспрепятственно осуществлять свои права и свободы.

Одним из средств установления и поддержания такого порядка в обществе являются юридически закрепленные ограничения прав и свобод. Речь идет о законных ограничениях прав и свобод человека и гражданина. Основаниями таких ограничений могут быть:

а) правонарушения, в особенности преступления, которые наиболее вредны для других лиц, государства и обществ;

б) поведение, хотя и не признаваемое правонарушением, но задевающее интересы других лиц, общества и государства;

в) соглашения самих лиц.

В случае совершения противоправного деяния, ущемляющего и нарушающего права и свободы других лиц, в качестве средств ограничения прав и свобод правонарушителей выступают меры наказания;

 

Статья 18

Конституция РФ специально декларирует в данной статье, что права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Благодаря своим юридическим свойствам, Конституция РФ, ее положения о правах и свободах оказывают прямое регулирующее воздействие на общественные отношения. При этом права и свободы признаются непосредственно действующими независимо от того, существуют или нет законодательные акты, призванные при необходимости их конкретизировать, определять правила, механизмы и процедуры для их наиболее эффективной реализации. Это означает, что независимо от существования законодательных актов, конкретизирующих указанные права, государственные органы, должностные лица, представляющие различные ветви власти, обязаны их соблюдать.

До принятия Конституции РФ 1993 г. права и свободы человека, закрепленные Основным законом Российского государства, не рассматривались в качестве правовой основы для рассмотрения дел в судах и других правоприменительных органах. Применялись только положения законов и других нормативных актов; отсутствовал механизм проверки законодательных актов на предмет соответствия Конституции России (конституционного контроля). Теперь при защите своих прав и свобод в суде, ином органе правомерна ссылка непосредственно на конституционные нормы. Это может осуществляться не только при защите прав и свобод в порядке конституционного судопроизводства, но и при рассмотрении дел в гражданском, уголовном и административном процессах.

Согласно Постановлению Верховного Суда Российской Федерации от 31 октября 1995 г. "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", Конституция Российской Федерации применяется судами в качестве акта прямого действия, в частности, в следующих случаях: 1) когда закрепленные нормой Конституции положения не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность применения нормы при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и др.; 2) если федеральный закон, уже действовавший до принятия Конституции либо изданный после вступления ее в силу, противоречит положениям Конституции; 3) если закон или иной нормативный правовой акт, принятый субъектом Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, противоречит Конституции Российской Федерации, а федеральный закон, призванный регулировать рассматриваемые судом правоотношения, отсутствует.

Закрепление правомерности поведения, непосредственно определяемого конституционными правами и свободами, не означает, что нет необходимости в законах и или иных правовых актах. Их издание осуществляется с целью обеспечения реализации конституционных прав и свобод. В ряде случаев в Конституции РФ прямо предусматривается необходимость издания федеральных конституционных и федеральных законов (например, в ст. 24, 25, 29, 36, 37, 39). В законах определяются социальные стандарты, суммы пенсий и пособий, возраст, связанный с реализацией конкретного конституционного права, процедура, необходимая для участия в выборах или референдуме, виды и порядок осуществления альтернативной службы и т.д.

Анализ содержания конституционных прав и свобод позволяет разделить их на две группы.

Первая группа - это общерегулятивные права и свободы, которые не требуют для своего осуществления дополнительной законодательной регламентации. Прямое действие, например, имеют права: определять и указывать свою национальную принадлежность, право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, свобода мысли и творчества, свобода совести и вероисповедания, право на участие в культурной жизни и на доступ к культурным ценностям и ряд других прав и свобод.

Другая группа прав и свобод нуждается в законодательном регулировании для более полной и гарантированной реализации, что вытекает из характера самого права и свободы или из прямого указания в Конституции РФ на необходимость принятия закона.

Конституционный Суд РФ постоянно руководствуется при принятии решений принципом непосредственного действия конституционных прав и свобод.

Так, Конституционный Суд РФ, интерпретируя в определении от 22 мая 1996 г. норму ч. 3 ст. 59 Конституции РФ, отметил, что закрепленное в ней и не нуждающееся в конкретизации право граждан, чьим убеждениям или вероисповеданию противоречит несение военной службы, на замену ее альтернативной гражданской службой, как и все другие права и свободы человека и гражданина, является непосредственно действующим, согласно ст. 18 Конституции РФ, и должно обеспечиваться независимо от того, принят или не принят соответствующий федеральный закон. В дальнейшем Конституционный Суд РФ уточнил эту позицию, указав в Постановлении от 23 ноября 1999 г. на то, что Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях" может определять условия и порядок замены военной службы альтернативной гражданской службой, однако само закрепленное в ч. 3 ст. 59 Конституции РФ право на замену военной службы альтернативной гражданской службой не нуждается в конкретизации и является непосредственно действующим правом, связанным со свободой вероисповедания в ее индивидуальном аспекте, и должно обеспечиваться независимо от членства гражданина в религиозной организации.

В Постановлении от 23 июля 1995 г. Конституционный Суд РФ признал, что правоприменительные органы при решении вопросов вселения в жилое помещение, вопреки непосредственному действию конституционных норм, руководствуются отмененными актами о прописке.

В Постановлении от 13 июня 1996 г., имея в виду пробельность в урегулировании института содержания под стражей, Конституционный Суд РФ прямо указал на возможность непосредственного применения ст. 46 Конституции о праве на судебное обжалование любых нарушений прав и свобод.

Необходимо отметить, что государство, обязанностью которого является признание соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, реализует конституционную задачу путем законодательного и иного нормативного регулирования прав и свобод.

Например, право на объединение (ст. 30 Конституции РФ) реализуется в единстве с конкретизирующими его федеральными законами "Об общественных объединениях", "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности", "О политических партиях" и др. Избирательные права граждан (ст. 32 Конституции РФ) могут осуществляться лишь в соответствии с федеральными законами "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и др. Право на жилище (ст. 40 Конституции РФ) обеспечивается Жилищным кодексом РФ и другими актами жилищного законодательства. Для большинства социально-экономических прав большое значение имеет принятие законодательства, уточняющего условия пользования данными правами при наступлении соответствующих юридических фактов для определенных категорий граждан.

Конкретизация в федеральном законе закрепленных Конституцией РФ прав или свобод, установление вида санкций за их нарушение должны быть строго обусловлены содержанием этого права или свободы.

Одним из проявлений непосредственного действия конституционных прав и свобод является уведомительный принцип, согласно которому лицу, реализующему свои права человека и гражданина, достаточно лишь уведомить компетентные органы власти о своем намерении. Дополнительного разрешения от них не требуется. Уведомительный принцип действует при реализации права на проведение собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования. Расширение сферы действия уведомительного принципа рассматривается учеными в качестве перспективы демократизации и развития свободы.

 

Статья 19

Важнейшим принципом, положенным в основу формирования всей системы правового положения личности, является равенство прав и свобод.

Принцип равенства граждан, их прав и свобод стал одним из основных лозунгов первых демократических революций. Французская декларация прав человека и гражданина 1789 г. закрепила положение о том, что люди рождаются свободными и равными в правах. Эти нормы были направлены против дискриминации и сословных привилегий. Затрагивающий сначала интересы граждан конкретного государства, в дальнейшем данный принцип стал распространяться на человека. В 1948 г. Всеобщая декларация прав человека провозгласила равенство всех людей в их достоинстве и правах (ст. 1). Аналогичные формулировки содержатся и в других базовых международно-правовых документах.

В большинстве конституций современных цивилизованных государств положение ст. 1 Всеобщей декларации либо включено без изменений либо подразумевается или содержится в несколько модифицированной редакции. Например, в ст. 12 Конституции Словацкой Республики, ст. 21 Конституции Украины, ст. 1 Хартии основных прав и свобод Чешской Республики, ст. 6 Конституции Болгарии буквально процитировано положение Всеобщей декларации о том, что люди являются свободными и равными в своем достоинстве и в правах.

Статья 19 Конституции РФ закрепляет три важнейшие гарантии принципа равенства прав и свобод человека и гражданина в России:

1) равенство всех перед законом и судом;

2) равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств;

3) равноправие мужчины и женщины.

1. Из общего принципа равноправия вытекает принцип равенства всех перед законом и судом.

В международно-правовых актах принцип равенства перед законом и судом закреплен отдельными положениями. Согласно ст. 7 Всеобщей декларации прав человека ООН, "все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона". О равенстве всех перед судом говорится в ст. 8 Декларации, согласно которой каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случаях нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом. Раздельным путем закреплен данный принцип и в Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. В статье 26 Международного пакта закреплено, что все люди равны перед законом и имеют право без всякой дискриминации на равную защиту закона. В пункте 1 ст. 14 данного Пакта установлено, что все лица равны перед судами и трибуналами.

Конституции большинства государств закрепляют равенство всех перед законом и пока редко упоминают суд. Лишь немногие формулируют этот принцип в единой связке с законом и судом (например, Азербайджан и Россия). Так, согласно ст. 25 Конституции Азербайджанской Республики, все равны перед законом и судом.

В соответствии с ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации все равны перед законом и судом.

Конституционная норма о равенстве всех перед законом и судом свидетельствует о том значении, которую Конституция РФ придает не только закону, но и судебной власти как эффективному средству защиты и восстановления прав и свобод в случае их нарушения.

С принципом равенства всех перед законом и судом тесно связан конституционный принцип, предусмотренный в ст. 123 Конституции РФ, в соответствии с которым судопроизводство осуществляется на основе равноправия сторон. Это положение конкретизируется в процессуальном законодательстве. Так, согласно положениям Уголовно-процессуального кодекса РФ стороны обвинения и защиты равноправны перед судом. Истец и ответчик в гражданском судопроизводстве; жалобщик и орган, организация либо должностное лицо, чьи решения или действия обжалуются в производстве по делам, возникающим из административно-правовых отношений; подсудимый и обвинитель в уголовном судопроизводстве являются сторонами, которым закон предоставляет равные возможности использовать процессуальные средства для защиты своих прав и интересов. Сторонам предоставляются равные возможности знакомиться с материалами дела, заявлять ходатайства, задавать вопросы участникам процесса, свидетелям, экспертам, заявлять отводы, давать объяснения суду, участвовать в прениях и т.д. Имея равные процессуальные права, стороны исполняют и равные процессуальные обязанности. Принцип равноправия сторон проводится в жизнь и в конституционном судопроизводстве, а также в судопроизводстве по арбитражным делам.

Человек и гражданин в Российской Федерации на началах равноправия несет и соответствующую юридическую ответственность. Так, Кодекс РФ об административных правонарушениях определяет, что лица, совершившие административные правонарушения, равны перед законом.

2. Принцип равноправия затрагивает все сферы жизни. Он подразумевает одинаковый подход к решению вопроса о правах и свободах, обязанностях и ответственности всех людей, относящихся к той или иной категории, указанной в законе, т.е. подразумевает запрещение дискриминации по каким-либо признакам при пользовании правами и свободами.

В своих конституциях демократически развитые государства или государства, вставшие на путь демократического развития, гарантируют равенство прав и свобод человека и гражданина, независимо от пола, расы, цвета кожи, языка, веры и религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к этнической группе, имущественного положения и других обстоятельств. Данные положения соответствуют содержанию ст. 2 Всеобщей декларации прав человека ООН, согласно которой каждый человек должен обладать всеми правами и свободами, провозглашенными настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. Кроме того, не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит, независимо от того, является ли эта территория независимой, подопечной, несамоуправляемой или как-либо иначе ограниченной в своем суверенитете.

Обязанность государства обеспечивать права всем находящимся в пределах его территории и под его юрисдикцией лицам без какого бы то ни было различия в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства закрепили Международные пакты о правах 1966 г. (ст. 2).

Принцип запрещения дискриминации содержится и в ст. 14 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Пользование правами и свободами, признанными в данной Конвенции, должно быть обеспечено без какой-либо дискриминации по признаку пола, расы, цвета кожи, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, принадлежности к национальным меньшинствам, имущественного положения, рождения или любым иным обстоятельствам.

Некоторые государства дополнительно к указанному перечню обстоятельств гарантируют равноправие независимо от состояния здоровья, общественной и трудовой деятельности (ст. 6 гл. 2 Конституции Финляндии); служебного положения, принадлежности в политическим партиям, профсоюзным и другим общественным объединениям (ст. 25 Конституция Азербайджанской Республики); общественного положения и образования (ст. 14 Конституции Республики Хорватия); места жительства (ст. 14 Конституции Грузии); образа жизни, физической, духовной или психической инвалидности (ст. 8 Конституции Швейцарии).

Российское государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ). Данные положения сформулированы в соответствии с содержанием ст. 2 Всеобщей декларации прав человека ООН и других важнейших международно-правовых актов.

Конституцией РФ запрещаются любые формы ограничения прав и свобод человека и гражданина, в том числе независимо от принадлежности к какому-либо общественному объединению (ч. 2 ст. 19). Включение в число обстоятельств принадлежность к общественным объединениям обусловлено историей политического развития нашей страны. В советский период вхождение гражданина в ряды правящей Коммунистической партии давало ему определенные преимущества и льготы.

Принцип равноправия человека и гражданина, независимо от каких-либо признаков, закрепляется и развивается в федеральном материальном и процессуальном законодательстве.

Так, в Гражданском кодексе РФ указывается, что гражданское законодательство основывается на признании равенства участников регулируемых им отношений. В Уголовном кодексе РФ закрепляется принцип равенства граждан, согласно которому лица, совершившие преступления, равны перед законом и подлежат уголовной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Кодекс РФ об административных правонарушениях определяет, что физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств. В соответствии с Гражданским процессуальным кодексом РФ правосудие по гражданским делам осуществляется на началах равенства перед законом и судом всех граждан независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям и других обстоятельств. Согласно Арбитражному процессуальному кодексу РФ правосудие в арбитражных судах осуществляется на аналогичных началах равенства. При этом арбитражный суд обеспечивает равную судебную защиту прав и законных интересов всех лиц, участвующих в деле.

Принцип равноправия подлежит специальной государственно-правовой защите в Российской Федерации. За его нарушение предусматривается уголовная ответственность. Согласно ст. 136 УК РФ, нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина в зависимости от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, причинившее вред правам и законным интересам граждан, наказывается штрафом в размере от двухсот до пятисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от двух до пяти месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет. То же деяние, совершенное лицом с использованием своего служебного положения, наказывается штрафом в размере от пятисот до восьмисот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти до восьми месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок от двух до пяти лет, либо лишением свободы на срок до пяти лет.

3. Согласно ч. 3 ст. 19 Конституции РФ, мужчина и женщина имеют равные права и свободы и равные возможности для их реализации. Положение о равенстве мужчины и женщины выделено в Конституции РФ в самостоятельную норму, что полностью отвечает требованиям норм международного права.

Международно-правовые документы уделяют значительное внимание принципу равноправия мужчины и женщины. В преамбуле Устава ООН в качестве одной из целей утверждается равноправия мужчин и женщин. В соответствии со ст. 3 Международных пактов о правах 1966 г. участвующие в настоящих пактах государства обязуются обеспечить равное для мужчин и женщин право пользования всеми правами, предусмотренными в данных документах.

Статья 2 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря 1979 г. обязывает государства-участников "включить принцип равноправия мужчин и женщин в свои национальные Конституции". Согласно ст. 1 данной Конвенции, понятие "дискриминация" применительно к положению женщин означает любое различие, исключение или ограничение по признаку пола, которое направлено на ослабление или сводит на нет признание, использование или осуществление женщинами, независимо от семейного положения, их прав в сфере политических, экономических, социальных, личных, духовно-культурных прав и свобод.

Исторически принцип равноправия мужчины и женщины достаточно прочно утвердился в общественном сознании. Вместе с тем в период становления нового общества положение женщины особенно уязвимо. В Конвенции подчеркивается опасность ограничения доступа женщины к здравоохранению, образованию, профессиональной подготовке, возможностям для трудоустройства и другим потребностям. В современных условиях государство посредством законодательства, управленческой деятельности и суда обязано предотвращать возможные случаи дискриминации женщин.

Конституция РФ особо указывает на равные возможности мужчины и женщины в реализации своих прав. Это положение не может истолковываться, однако, абсолютно, что связано с физиологическими особенностями женского организма, функциями, которые женщины выполняют в семье. Вместе с тем особое внимание должно уделяться получению женщинами образования и профессиональной подготовки, их участию в труде, в общественно-политической и социально-культурной деятельности. С учетом этого в отраслевом законодательстве содержатся нормы о материальной и моральной поддержке материнства и детства, специальных мерах по охране труда и здоровья женщин, их пенсионному обеспечению и т.д.

Особую роль в формировании правового менталитета о равноправии мужчины и женщины призвана сыграть Концепция улучшения положения женщин в Российской Федерации, утвержденная постановлением Правительства РФ от 8 января 1996 г. Основная идея Концепции заключается в том, что полное и равноправное участие женщин в политической, экономической, социальной и культурной жизни на федеральном, региональном и международном уровнях должно стать главной целью государственной политики в области улучшения положения женщин в России. В данном политико-правовом документе отмечается, что невостребованность женщин в политике, дискриминация в труде, ухудшение здоровья и рост насилия в отношении женщин вызывают наибольшее беспокойство общественности в условиях кардинальных реформ, происходящих в стране. В этой связи Концепция признает необходимым в первую очередь содействовать соблюдению прав женщин в единстве с основными правами и основными свободами человека, обеспечивать условия для полноправного участия женщин в принятии решений на всех уровнях управления, содействовать обеспечению равных прав на рынке труда, обеспечивать охрану здоровья женщин, добиваться недопущения и пресечения насилия в отношении женщин.

 

Статья 20

1. Жизнь человека в любом цивилизованном обществе представляет собой высшую ценность и первейшее право индивидуума. Реальность обеспечения права на жизнь - один из существенных показателей степени демократичности государства. Обладание им служит предпосылкой осуществления всех прав человека и гражданина. Если жизнь становится объектом угроз, то теряется смысл во всех правах личности. Именно абсолютный характер жизни как ценности предопределяет высочайшую значимость права на жизнь в системе всех прав.

Провозглашение в комментируемой статье данного права требует от государства соответствующей охраны и защиты, т.е. закрепления и реализации конкретных форм и методов деятельности государственных, международных и общественных организаций, направленных на предотвращение угроз жизни человека и создание условий его нормального существования.

Кроме Конституции РФ, право на жизнь закреплено во всех демократических конституциях мира, включая международные документы. В статье 3 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. провозглашено право каждого человека на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность*(77). В Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. декларируется: "Право на жизнь есть неотъемлемое право каждого человека. Это право охраняется законом. Никто не может быть произвольно лишен жизни" (ч. 1 ст. 6)*(78).

Право на жизнь имеет каждый - от рождения до смерти. Установление временных и биологических границ жизни представляет собой сложную проблему, над которой в течение многих лет работали ученые и практики самых разных специальностей.

Существует много точек зрения на определение начала жизни: на какой стадии своего развития плод становится жизнеспособным, т.е. имеет возможность осуществлять основные жизненные функции самостоятельно? Если исходить из содержания ст. 17 Конституции РФ, которая предусматривает, что "основные права и свободы человека неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения", то следует согласиться с тем, что правами (а значит, и правом на жизнь) человек обладает с момента рождения. Если же за основу взять иной подход, то возникнет вопрос: какой именно момент брать за основу - зачатия, формирования организма, начала работы мозга или сердца?

Международно-правовые и межрегиональные акты не освещают вопроса временных критериев появления права того или иного субъекта на жизнь. Исключение составляет лишь Американская конвенция о правах человека, которая провозглашает право на уважение жизни человека с момента зачатия*(79).

Данная проблема имеет давнюю историю. Каноническое право принимало, что, только когда зародыш становится "жилищем" души, он считается человеком. При этом одни убеждены, что душа вселяется в человека с момента зачатия, другие считают, что человек был создан Богом и только затем Бог вдохнул в него душу, поэтому о человеке, имеющем душу, а значит, как о субъекте правоотношений, можно говорить только с момента первого вздоха.

Современная научная медицина не оперирует таким понятием, как "душа", поэтому если опираться на ее данные при определении начала жизни, то необходимо руководствоваться иными критериями - физиологическими.

Факт рождения связывается с отделением плода от тела матери. Однако ребенок может родиться мертвым, поэтому медики используют термин "живорожденность", т.е. наличие безусловных врожденных рефлексов. Приказом Минздрава и Госкомстата России от 4 декабря 1992 г. N 318/190*(80) утверждена Инструкция об определении критериев живорождения, мертворождения, перинатального периода*(81).

В настоящее время рамки "живорожденности" раздвинулись до 19 недель. Почти весь мир знает о Кении Кинг, родившейся недоношенной на сроке в 19 недель. Кении весила лишь 510 граммов*(82). Во многих странах детей, родившихся на сроке в 21-22 недели, можно спасти. Однако гинекологи, детские врачи и неонатологи (специалисты, занимающиеся новорожденными) из Швейцарской Конфедерации считают, что "медицинское обслуживание ранорожденных, появившихся на свет перед 25-й неделей беременности, должно, как правило, ограничиваться паллиативными мероприятиями" (т.е. полумерами, дающими лишь временное облегчение). Швейцарские медики подкрепляют свою позицию экономическими выкладками: интенсивная терапия одного ранорожденного может обойтись в 150 000 евро. В обслуживании ранорожденных на границе жизнеспособности встает вопрос: нужно ли затрачивать значительные финансовые ресурсы на обслуживание неспособного к выживанию раннорожденного, если эти средства отсутствуют в других областях здравоохранения. Швейцарский врач К. Зайтц считает, что "все дети, появившиеся на свет до 26 недель, имеют какие-либо умственные или физические недуги, ограничивающие качество их жизни". А германские неонатологи вовсю борются за то, чтобы выхаживать младенцев, родившихся на ранней стадии беременности. По статистике, в Германии 75% экстремально ранорожденных детей выживают. В России каждый год появляются на свет 20 тысяч детей, вес которых от 500 до 1000 граммов, но спасают их лишь в тех случаях, когда есть спонсорские деньги или деньги родителей. Лишь вес более 1000 граммов попадает под действие медицинского страхования. В России один день выхаживания такого младенца обходится минимум в тысячу долларов. Кроме этого, для выхаживания таких детей нужны специализированные клиники, оборудование, препараты и обученные специалисты. Поэтому мест, где таких малышей удается спасти, недопустимо мало. По словам главного акушера-гинеколога Минздрава РФ, директора Научного центра акушерства, гинекологии и перинатологии РАМН, академика РАМН В. Кулакова, "бюджет России пока не позволяет расширить сеть таких учреждений, а спонсоров, увы, нет"*(83).

Кроме определения момента наступления жизни, возникает смежный вопрос, являющийся предметом многих споров: на какой стадии своего развития человеческий эмбрион, или плод, приобретает права человека?

В статье 17 Гражданского кодекса РФ говорится, что правоспособность гражданина возникает в момент его рождения и прекращается смертью. В уголовном праве, так же как и в гражданском, началом жизни считается момент физиологических родов*(84), т.е. начало выхода из утробы матери. Однако гражданско-правовая защита гарантируется по существенным вопросам уже до рождения.

Из этого различного объема правовой защиты исходит общий принцип существующего права: право на жизнь защищается в каждой сфере в объеме, в котором оно достойно защиты, в котором жизни грозят типичные для этой отрасли опасности. Однако нужно принять во внимание, что в уголовном праве зарождающаяся жизнь также должна пользоваться определенной защитой, гарантируемой от момента зачатия или, по крайней мере, от момента имплантации*(85).

Примеры, связанные с возникновением правового регулирования зачатого ребенка, можно найти в российских законодательных актах. Например, в части второй Налогового кодекса РФ (ст. 218) закреплено, что, вследствие аварии в 1957 г. на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча, к имеющим право на получение упомянутых вычетов, в частности, относятся дети, которые в момент эвакуации (переселения) находились в состоянии внутриутробного развития*(86).

Данный пример показывает, что речь идет о признании срока внутриутробного развития как срока, порождающего определенные последствия.

На этой почве возникает много споров. Одни считают, что субъективные права ребенка могут возникнуть лишь с рождения, другие - у эмбриона, так как он генетически отличен от матери и телесно самостоятелен, поскольку не является частью организма своего носителя и способен к саморазвитию.

По мнению авторов настоящего комментария, фиксация зависимости возникновения правосубъектности от факта рождения представляется наиболее целесообразной.

Конец жизни определяется также далеко не едино со смертью. Существует несколько определений смерти. Смерть - это прекращение существования индивидуума как обособленной живой системы, прекращение жизнедеятельности организма, его гибель и др. Однако представляется, что смертью человека нужно считать "полное и необратимое прекращение деятельности коры головного мозга, обусловленное гибелью его клеток и констатируемое комплексом выработанных современной медициной средств и способов, с очевидностью и несомненностью доказывающих ее наступление"*(87). Именно с этого момента начинают действовать все правовые последствия, связанные со смертью индивида, т.е. уголовные, гражданские, семейные и др.

Для права неприемлемо постепенное угасание личности человека, постепенная утрата его правоспособности, постепенное исчезновение его личных, лично-имущественных и имущественных прав. Поэтому юриспруденция не придерживается медицинских критериев, а создает для своих потребностей юридическую фикцию, которая отождествляет смерть с моментом.

В современных условиях наука выделяет несколько видов смерти, такие, как социальная, мозговая, физиологическая смерть*(88), естественная, неестественная, патологическая (преждевременная) смерти. Одновременно смерть может быть частичной - когда умирает не весь организм, а группы клеток или какого-либо органа (некроз тканей).

Традиционно юристы выделяют два вида смерти - клинический и биологический. В момент прекращения деятельности сердца и дыхания наступает состояние клинической смерти. В состоянии клинической смерти человек является субъектом права, и это означает, что за медицинскими работниками сохраняется обязанность оказывать ему медицинскую помощь. После смерти мозга - органа, наиболее чувствительного к остановке кровообращения, постепенно наступает биологическая смерть других органов и тканей. Современная медицина с помощью реанимационных мероприятий может вернуть человека к жизни. Таким образом, клиническая смерть может и не стать необратимой. Следовательно, лицу, находящемуся в подобном состоянии, должна оказываться помощь. Более того, в Уголовном кодексе РФ устанавливается специальная ответственность за неоказание помощи больному*(89). Еще недавно порог жизни и смерти определялся иным моментом: остановка деятельности сердца бесспорно считалась концом человеческой жизни. В настоящее время наука достигла того, что при фактической смерти головного мозга (церебральная смерть) внешние функции организма могут бесконечно долго поддерживаться специальными препаратами. Это означает, что искусственным способом создается видимость жизни: легкие вентилируются, сердце перегоняет кровь. В таком виде человек может находиться неограниченно долго, но без оптимистического прогноза. Реанимационные мероприятия проводятся, в сущности, над трупом. Констатация смерти мозга дает юридическую и моральную возможность прекратить методы поддерживания такого существования*(90). В данном случае возникает несколько проблем: излишние страдания причиняются родственникам фактически умершего человека; родственники и больничное учреждение несут расходы на поддержание деятельности организма, которые могут быть отданы человеку, которому они действительно могут помочь; в силу неконтролируемого и не всегда адекватного эмоционального восприятия в трагические моменты, для родственников врач, отключающий аппарат обеспечения жизнедеятельности, становится, фактически, палачом; развитие трансплантологии привело к тому, что тело человека стало потенциальным набором жизненно важных органов, которые являются средством не только спасения, но и материального обогащения; возможны иски родственников, не смирившихся с утратой близкого человека. Если такие иски начнут удовлетворяться, врач будет избегать пороговых ситуаций, боясь привлечения к ответственности. Исходя из этих предпосылок возникает вопрос: считать ли человека умершим, если фиксируется смерть головного мозга?

В ряде стран (Италия, Франция, Финляндия, США (12 штатов) и др.) изданы специальные законодательные акты, в которых подтверждается, что человека следует считать умершим с момента установления смерти мозга*(91).

В Российской Федерации действует несколько документов, которые определяют момент смерти. В 1992 г. был принят и по настоящее время действует Закон РФ "О трансплантации органов и (или) тканей человека", считающий моментом смерти "необратимую гибель всего головного мозга". В соответствии с этим Законом был издан Приказ Минздрава России N 460 "Об утверждении Инструкции по констатации смерти человека на основании диагноза смерти мозга"*(92). К критериям, наличие которых обязательно для установления диагноза смерти мозга, относятся: полное и устойчивое отсутствие сознания (кома), атония*(93) всех мышц, отсутствие реакции зрачков на прямой яркий свет, отсутствие ряда рефлексов (окулоцефалических, окуловестибулярных, корнеальных); отсутствие самостоятельного дыхания и др.*(94)

Несмотря на важное значение указанной Инструкции, следует отметить, что она имеет значение, в первую очередь, в трансплантологии. Что касается определения момента смерти человека и прекращения реанимационных мероприятий, то Основы законодательства РФ об охране здоровья*(95) 1993 г. ссылаются на Инструкцию по определению критериев и порядка определения момента смерти человека, прекращения реанимационных мероприятий, утвержденную Приказом Минздрава России от 4 марта 2003 г. N 73*(96).

До принятия этой Инструкции не были законодательно определены признаки смерти, принятые в обычной медицинской практике, что вызывало проблемы. Данная Инструкция - важный законодательный документ, впервые определивший признаки биологической смерти (необратимой гибели человека). В этом акте выделяются стадии умирания, дано их определение, установлено, когда реанимационные мероприятия должны прекращаться или не проводиться.

Таким образом, современная медицина, войдя в новую фазу научно-технического прогресса, ставит на иной уровень субъективное мнение врача о жизни и смерти. Рассмотренные выше российские документы показывают, что именно от медиков зависит констатация смерти, свидетельствуемая лишь по формально-определенным признакам. Медицина до настоящего времени не добилась успехов в достоверно точном определении порога перехода человека в небытие. Это создает дополнительные биоэтические проблемы, разрешение которых право отдает специалисту - врачу, тем самым возлагая на него дополнительную моральную ответственность.

2. Смертная казнь - самая суровая мера наказания, заключающаяся в лишении человека жизни. Она применяется только по приговору суда от имени государства и назначается за очень узкий круг особо тяжких умышленных преступлений. Уголовный кодекс РФ относит к таким преступлениям убийство при отягчающих обстоятельствах (ч. 2 ст. 105), посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля (ст. 277), лица, осуществляющего правосудие или предварительное расследование (ст. 295), сотрудника правоохранительного органа (ст. 317), а также геноцид (ст. 357).

Допуская возможность лишения жизни человека только в связи с исполнением наказания в виде смертной казни, Конституция РФ устанавливает, что эта мера, во-первых, исключительная, а во-вторых, применяется временно, "впредь до ее отмены". Значит, российское общество и государство в перспективе намерены отказаться от данного вида наказания.

Авторы Конституции РФ, включив в ее текст норму о возможной отмене смертной казни, вряд ли продумали все последствия подобного шага, ибо невольно возникает вопрос: на основании какого нормативно-правового акта она должна отменяться? Конституция РФ имеет высшую юридическую силу. Ни один акт национального и даже международного законодательства не может превалировать над ее нормами. Следовательно, вопрос как о применении, так и об отмене смертной казни должен решаться на высшем юридическом уровне, т.е. только путем изменения положений самой Конституции РФ, причем исключительно путем их пересмотра, как того требует ст. 135 Конституции РФ.

В комментируемой статье предусматриваются условия, при которых до отмены может применяться смертная казнь:

она должна быть установлена только федеральным законом;

основанием для ее применения может быть только совершение лицом особо тяжкого преступления против жизни;

лицу, обвиняемому в совершении преступления, за которое может быть назначена смертная казнь, обеспечено право на рассмотрение его дела судом с участием присяжных заседателей.

Особо подчеркнем, что при отсутствии хотя бы одного из перечисленных условий применение смертной казни недопустимо.

Согласно ст. 49 Конституции РФ "каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда". В данном случае речь идет о рассмотрении таких дел судом с участием присяжных заседателей.

Конституция в ч. 2 ст. 20 прямо устанавливает право обвиняемого на суд присяжных в случае, если он совершил особо тяжкое преступление, за которое предусмотрено наказание в виде смертной казни, а в ч. 1 ст. 46 гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод. Этой норме корреспондируют положения ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. и ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.: "Каждый при рассмотрении предъявленного ему уголовного обвинения имеет право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок компетентным, независимым и беспристрастным судом, созданным на основании закона"*(97). Важнейшим международно-правовым документом, определяющим правовой статус граждан, является Всеобщая декларация прав человека 1948 г., согласно ст. 7 которой "все люди равны перед законом и имеют право, без всякого различия, на равную защиту закона".

3 мая 2002 г. в Вильнюсе был открыт для подписания Протокол N 13 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, который предусматривает отмену смертной казни в любых обстоятельствах, не признавая никаких исключений. Государства-участники, будучи убеждены, что право каждого человека на жизнь - фундаментальная ценность в демократическом обществе, а отмена смертной казни - основное условие защиты этого права и полного признания достоинства, присущего всем человеческим существам, желая усилить защиту права на жизнь, гарантированного Европейской конвенцией, отмечая, что Протокол N 6 к Конвенции, касающийся отмены смертной казни, не исключает ее применения за действия, совершенные во время войны или неизбежной угрозы войны, преисполнены решимости сделать последний шаг - отменить смертную казнь в любых обстоятельствах*(98).

Из 43 государств - участников Протокола N 6 42 страны, отменившие у себя смертную казнь, были готовы к такому шагу и, следовательно, к ратификации Протокола N 13, который вступил в силу 1 июля 2003 г. И только Россия, несколько лет откладывающая ратификацию Протокола N 6, по-прежнему отстает в этом вопросе от мирового сообщества. Слишком медленно зреет в обществе осознание необходимости такого шага, хотя надо признать, что по прошествии этих лет среди части россиян появилось и основательно закрепилось мнение о полной отмене смертной казни.

В России (как, впрочем, и в любой стране) разработка законодательных актов об отмене смертной казни должна идти параллельно с тщательно продуманной государственной политикой, направленной на повышение уровня правосознания населения, на четкое понимание им нравственных устоев современного демократического гражданского общества. Все это должно помочь россиянам преодолеть ошибочное заблуждение в рациональности этого вида наказания и убедить их в том, что государство отменяет смертную казнь отнюдь не с целью удовлетворения требований международных организаций, а из сознания того, что это отвечает потребностям общества, переживающего процесс укрепления демократических основ.

Таким образом, проблема применения смертной казни может быть разрешена лишь с помощью комплексного подхода, системы реальных позитивных изменений и в политике государства, и в жизнедеятельности российского общества. Именно так, включая в действие все новые элементы данной системы, завоевывая новые рубежи, необходимо постепенно и упорно двигаться в направлении свертывания сферы высшей меры наказания. Важно качественно перестроить юридическую политику Российского государства, которая сопровождалась бы введением дополнительных гарантий от осуждения невиновного, проведением полномасштабной судебной реформы, обеспечивающей более оперативную и эффективную деятельность всей системы уголовной юстиции, что будет способствовать раскрываемости преступлений и неотвратимости наступления наказания.

Следовательно, полностью отменить смертную казнь целесообразно лишь при становлении истинно гражданского общества и правовой государственности.

Однако следует иметь в виду, что длительная задержка решения об отмене смертной казни может нанести ущерб международному престижу России, создав благоприятную почву для критики со стороны совета Европы и других международных организаций.

Входя в Совет Европы, наиболее авторитетную гуманитарную организацию, Российская Федерация ставила перед собой цель - влиться в европейское пространство, идти по пути строительства демократических институтов, отвечающих исторически выработанным стандартам и критериям и имеющим в своей основе признание прав и свобод человека в качестве высшей ценности.

 

Статья 21

Под достоинством в философии понимается осознание самим человеком и окружающими его людьми факта обладания нравственными, интеллектуальными, духовными, физическими и иными ценными качествами личности, не опороченной незаконно и несправедливо ни перед кем и ни при каких условиях. Достоинство личности определяется совокупностью качеств человека, характеризуемых как в результате его самооценки, так и репутации в обществе: благочестием, нравственными установками, уровнем знаний, обладанием социально полезными навыками, достойным образом жизни и т.п.

В понятие права человека на достоинство составной частью входит право на честь и доброе имя. В соответствии со ст. 23 (ч. 1) Конституции РФ каждый имеет право на защиту своей чести и доброго имени. Юридическое содержание этих прав определяется на основе этических норм, связано с совершением социально значимых поступков и неотделимо от личности.

Право на достоинство распространяется на каждого человека. Преступники, бедные, больные, душевнобольные, недееспособные, инвалиды - все категории и социальные слои людей должны иметь право на уважение и почтение. Право на достоинство означает, что люди должны быть свободны в своих стремлениях и выборе образа жизни. Признание этого права предполагает отказ от любых форм рабства и принуждения.

В преамбуле Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. отмечается, что достоинство личности является свойством, присущим всем членам человеческой семьи, из которого вытекают неотъемлемые права и на котором основываются свобода, справедливость и всеобщий мир.

В Российской Федерации не принято специального федерального закона, посвященного регулированию права человека на достоинство. В то же время в отраслевом законодательстве и в судебных решениях немало положений, посвященных понятию и гарантиям защиты данного права.

В частности, в гражданском законодательстве РФ присутствуют нормы, посвященные достоинству личности и его защите. Согласно ч. 1 ст. 150 ГК РФ, достоинство личности отнесено к числу нематериальных благ, принадлежащих человеку от рождения, неотчуждаемых и непередаваемых. Достоинство - неотъемлемое свойство человека, высшая ценность, составляющая основу признания и уважения всех его прав и свобод*(99), принадлежащее ему независимо от того, как он сам и окружающие воспринимают и оценивают его личность. Как бы ни зарекомендовал себя человек, какими бы качествами, в том числе отрицательными, он ни обладал, государство и его органы обязаны в полной мере создавать ему условия для реализации всех прав, обеспечивающих человеческое достоинство. Обеспечить достоинство человека - значит прежде всего относиться к нему не как к объекту воздействия со стороны государства, а как к равноправному субъекту, который может защищать свои права всеми не запрещенными законом способами (ч. 2 ст. 45 Конституции РФ) и спорить с государством в лице любых его органов*(100).

Достоинство личности в Российской Федерации охраняется государством. Ничто не может быть основанием для умаления достоинства личности. Отсюда следует, что вне закона должны быть все формы унижения человеческого достоинства.

Право человека на достоинство обеспечивается возможностью применения специальных правовых мер воздействия к лицам, посягнувшим на достоинство и честь гражданина. Правовая защита достоинства граждан осуществляется, прежде всего, нормами уголовного и гражданского права.

В уголовном законодательстве предусмотрены составы преступлений против чести и достоинства граждан (ст. 129 - клевета, ст. 130 УК РФ - оскорбление). Согласно ст. 129 УК РФ, клевета, т.е. распространение заведомо ложных сведений, порочащих честь и достоинство другого лица или подрывающих его репутацию, наказывается штрафом в размере от пятидесяти до ста минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного месяца, либо обязательными работами на срок от ста двадцати до ста восьмидесяти часов, либо исправительными работами на срок до одного года. Клевета, содержащаяся в публичном выступлении, публично демонстрирующемся произведении или средствах массовой информации, наказывается штрафом в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного до двух месяцев, либо обязательными работами на срок от ста восьмидесяти до двухсот сорока часов, либо исправительными работами на срок от одного года до двух лет, либо арестом на срок от трех до шести месяцев. Клевета, соединенная с обвинением лица в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления, наказывается ограничением свободы на срок до трех лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до трех лет.

2. Как видно из положений ч. 2 комментируемой статьи, Конституция РФ напрямую запрещает применение пытки, насилия или другого жестокого или унижающего достоинство человека обращения и наказания, которые рассматриваются как оскорбление человеческого достоинства и осуждаются как нарушение прав и основных свобод человека. Включение в Конституцию РФ запрета пыток, другого унижающего достоинство человека обращения - новая конституционная норма российского права.

Запрет подвергать человека пыткам, жестокому, бесчеловечному или унижающему его достоинство обращению и наказанию является одним из принципиальных положений международного права, закрепленным в целом ряде международных актов о правах человека: Всеобщей декларации прав человека 1948 г.; Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.; Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г.; Декларации о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания 1975 г.; Принципах медицинской этики, относящихся к роли работников здравоохранения, в особенности врачей, в защите заключенных или задержанных лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания 1982 г.; Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г.; Своде принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, 1988 г.; Основных принципах обращения с заключенными и Стандартных минимальных правилах ООН в отношении мер, не связанных с тюремным заключением, 1990 г. и др.*(101)

Согласно ст. 7 Пакта о гражданских и политических правах и ст. 3 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, запрещается подвергать людей пыткам или жестокому, бесчеловечному или унижающему их достоинство обращению или наказанию.

Как следует из ряда решений Европейской комиссии по правам человека (1969 г.) и Европейского Суда по правам человека (1978 г.), обращение или наказание должно признаваться бесчеловечным, если оно причиняет сильные моральные или физические страдания и не может быть оправданным в данной ситуации. Оно признается унижающим человеческое достоинство, если направлено на то, чтобы вызвать у жертв чувство страха, подавленности и неполноценности, оскорбить, унизить или сломить их физическое или моральное сопротивление, вне зависимости от того, совершаются подобные действия перед третьими лицами или в частной обстановке*(102).

В соответствии со ст. 3 Конвенции и требованиями, содержащимися в постановлениях Европейского Суда по правам человека, условия содержания обвиняемых под стражей должны быть совместимы с уважением к человеческому достоинству. При этом лицу не должны причиняться лишения и страдания в более высокой степени, чем тот уровень страданий, который неизбежен при лишении свободы, а здоровье и благополучие лица должны быть гарантированы с учетом практических требований режима содержания.

Оценка указанного уровня дается в зависимости от конкретных обстоятельств, в частности: от продолжительности неправомерного обращения с человеком, характера физических и психических последствий такого обращения. В некоторых случаях принимаются во внимание пол, возраст и состояние здоровья лица, которое подверглось бесчеловечному или унижающему достоинство обращению.

В Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" отмечено следующее: "В практике применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод Европейским Судом по правам человека к "бесчеловечному обращению" относятся случаи, когда такое обращение, как правило, носит преднамеренный характер, имеет место на протяжении нескольких часов или когда в результате такого обращения человеку были причинены реальный физический вред либо глубокие физические или психические страдания".

В соответствии со ст. 1 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г., ратифицированной Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21 января 1987 г.*(103), под пыткой понимается любое действие, посредством которого человеку намеренно причиняется сильная боль или страдание, физическое или психическое, официальным лицом или по его подстрекательству с целью получения от него или от третьего лица информации или признаний, наказание его за действия, которые он совершил или в совершении которых подозревается, а также запугивание либо принуждение его к действиям. Пытки запрещаются принципиально даже в самых исключительных обстоятельствах, включая войну. Запрещается также выдача лиц другому государству, если есть серьезные основания полагать, что этому лицу может угрожать там применение пыток.

Нарушение запрета на применение пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения при определенных условиях влечет за собой уголовную ответственность в соответствии со ст. 285 ("Злоупотребление должностными полномочиями"), 286 ("Превышение должностных полномочий"), 301 ("Незаконное задержание, заключение под стражу или содержание под стражей"), 302 ("Принуждение к даче показаний") УК РФ. Все действия, связанные с совершением пыток, рассматриваются уголовным правом как преступления. Согласно ст. 179 УК РФ, принуждение к даче показаний путем применения угроз или иных незаконных действий со стороны лица, производящего дознание или предварительное следствие, а также подобные действия, соединенные с применением насилия или с издевательством над личностью допрашиваемого, влекут за собой уголовное наказание - лишение свободы на срок от трех до 10 лет.

 

Статья 22

Конституционное право на свободу является одним из наиболее значимых и емких социальных благ. Оно предоставляет людям возможность пользоваться личной (гражданской), политической, экономической и духовно-культурной свободой, создавая тем самым условия, необходимые для всестороннего развития личности, обеспечения функционирования демократического общества в целом.

В соответствии со ст. 1 Всеобщей декларации прав человека "все люди рождаются свободными и равными в своем достоинстве и правах". Исходя из закрепленного в Декларации идеала свободной личности, Международный пакт о гражданских и политических правах, в частности, предусматривает, что каждый человек имеет право на свободу и личную неприкосновенность (п. 1 ст. 9); никто не должен содержаться в рабстве, в подневольном состоянии, не должен понуждаться к принудительному труду (ст. 8); ни одно лицо не должно без его свободного согласия подвергаться медицинским или научным опытам (ст. 7).

Из положений названных и иных международно-правовых документов видно, что право на свободу трактуется достаточно широко, охватывая сферу как физической (биологической), так и социальной жизни человека.

Право на свободу, так же как и права на жизнь и достоинство личности, является объемным, сложносоставным правомочием, включающим в себя комплекс конкретных прав и свобод, реализуемых в сферах личной (свобода выбора места пребывания и жительства, передвижения, действий, неприкосновенность личной жизни и жилища), политической (свобода мысли, слова), профессионально-экономической (свобода труда), духовно-культурной (свобода творчества, совести) жизнедеятельности человека. Содержание права на свободу более детально раскрывается в ст. 23, 26, 27, 29 Конституции РФ и законодательных актах, посвященных тем или иным видам свободы личности.

Одним из важнейших элементов свободы личности является его личная неприкосновенность - наиболее значительное право человека, которое он приобретает от рождения. Это означает, что каждый, независимо от пола, национальности, вероисповедания и т.п., вправе совершать любые действия, не противоречащие закону, не подвергаясь какому-либо принуждению или ограничению в правах со стороны кого бы то ни было.

Институт личной неприкосновенности включает физическую (это сама жизнь, здоровье человека, его физическое состояние) и морально-духовную неприкосновенность (честь, достоинство личности).

Обеспечение физической неприкосновенности личности предполагает создание достаточных гарантий от каких-либо посягательств на ее жизнь, здоровье, половую неприкосновенность, свободу физической активности как со стороны государства в лице его органов и должностных лиц, так и со стороны отдельных людей. Обеспечение морально-духовной неприкосновенности охватывает комплекс мер, направленных на защиту от посягательств на нравственное и психическое здоровье личности, интеллектуальную и волевую сферу сознания человека.

Гарантируя свободу и личную неприкосновенность, законодатель широко использует регулятивные и охранительные возможности права. Так, принятые 22 июля 1993 г. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан устанавливают, что любое медицинское вмешательство допускается только с согласия пациента или его законных представителей (если речь идет о несовершеннолетних, не достигших 15 лет, или недееспособных гражданах). Без согласия пациента медицинская помощь может оказываться лишь в случаях, когда его состояние не позволяет ему выразить свою волю (ст. 32 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан). При этом решение о медицинском вмешательстве вправе принимать консилиум, а при невозможности собрать таковой - лечащий (дежурный) врач, который обязан уведомить об этом должностных лиц лечебно-профилактического учреждения (и законных представителей). Решение о принудительной госпитализации вправе принять только суд.

Сходное правило закреплено и в ст. 11 Закона РФ от 2 июля 1992 г. N 3185-1 "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании", в соответствии с которой лечение без согласия лица, страдающего психическим расстройством, или без согласия его законного представителя может проводиться лишь в случаях, предусмотренных Уголовным кодексом РФ, или когда, как сказано в ст. 29, психическое расстройство обусловливает опасность лица для себя или окружающих, его беспомощность или существенный вред его здоровью вследствие ухудшения состояния здоровья.

Согласно ст. 1 Закона РФ от 22 декабря 1992 г. N 4180-1 "О трансплантации органов и (или) тканей человека"*(104), трансплантация органов или тканей человека допускается лишь при наличии согласия донора и только при условии, что его здоровью не будет причинен значительный вред. Федеральный закон от 30 мая 1995 г. "О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)", вводя комплекс мер, обеспечивающих профилактику и лечение этого заболевания, предусматривает, что медицинское освидетельствование граждан с целью выявления ВИЧ-инфекции проводится только добровольно, за исключением случаев обязательного освидетельствования отдельных категорий лиц (доноры; работники медицинских учреждений, учреждений общественного питания и др.; осужденные, отбывающие наказание в местах лишения свободы).

Широкий круг норм, предписания которых гарантируют неприкосновенность личности, содержится в законодательстве, регламентирующем юрисдикционную деятельность государственных органов. Так, привод, задержание, арест, личный обыск и другие принудительные действия допускаются лишь при наличии перечисленных в законе оснований и в установленном им порядке. Проведение таких процессуальных действий, как освидетельствование и следственный эксперимент, допускается, согласно Уголовно-процессуальному кодексу РФ, лишь при условии, что этим не создается опасность здоровью человека. Исчерпывающе указаны в законе и случаи ограничения свободы и личной неприкосновенности в сфере административных правоотношений: при доставлении административного правонарушителя, задержании, личном досмотре (КоАП РФ).

2. В Российской Федерации установлены конституционные требования к процедуре принятия решения о применении в отношении лица такой меры пресечения или наказания, как лишение человека свободы. Одним из достижений Конституции РФ является установление судебного порядка ареста, заключения под стражу и содержания под стражей. Положение ч. 2 ст. 22 Конституции РФ соответствует требованиям ч. 4 ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах, определяющим, что каждому, кто лишен свободы вследствие ареста или содержания под стражей, принадлежит право на разбирательство его дела в суде, чтобы этот суд мог безотлагательно вынести постановление относительно законности его задержания и распорядиться о его освобождении, если задержание незаконно.

До принятия Конституции РФ 1993 г. эти вопросы входили в компетенцию прокурора, который в большинстве случаев принимал соответствующие решения по существу в отсутствие подозреваемого лица. Теперь эти процедуры предполагают участие в них гражданина, который должен предстать перед судом. Кроме того, особенностью судебного рассмотрения данных вопросов является возможность участия в нем не только лица, в отношении которого будет приниматься решение, но и адвоката (защитника), прокурора, т.е. сторон - защиты и обвинения. При этом должен обеспечиваться принцип равенства сторон.

Новым в Конституции РФ является и сокращение срока досудебного задержания. Лицо, подозреваемое в совершении уголовно наказуемого деяния, не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов, тогда как ранее этот срок составлял 72 часа.

Актуальным вопросом в отношении гарантий свободы личности является проблема избрания в качестве меры пресечения содержание под стражей на период проведения следствия и судебного разбирательства. В Российской Федерации порядок применения международно-правовых стандартов в этой сфере в некоторых аспектах рассмотрен в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 10 октября 2003 г. N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации". В пункте 14 данного Постановления говорится, что при решении вопросов о продлении срока содержания под стражей судам надлежит учитывать, что, согласно п. 3 ст. 5 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, каждое лицо, подвергнутое аресту или задержанию, имеет право на судебное разбирательство в течение разумного срока или на освобождение до суда. Пленум Верховного Суда РФ отметил также, что при принятии решения "О заключении обвиняемых под стражу в качестве меры пресечения, о продлении сроков содержания их под стражей, разрешая жалобы обвиняемых на незаконные действия должностных лиц органов предварительного расследования, суды должны учитывать необходимость соблюдения прав лиц, содержащихся под стражей, предусмотренных статьями 3, 5, 6 и 13 Конвенции о защите прав человека и основных свобод" (п. 15 Постановления).

 

Статья 23

Неприкосновенность частной жизни граждан - один из важнейших элементов правового статуса человека и гражданина.

Отношения между людьми в сфере личной жизни регулируются в основном нормами нравственности. Поэтому право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну состоит из целого ряда правомочий, обеспечивающих гражданину возможность находиться вне службы, вне производственной обстановки в состоянии известной независимости от государства и общества, а также юридических гарантий невмешательства в реализацию этого права. Право на частную жизнь выражается в свободе общения между людьми на неформальной основе в сферах семейной жизни, родственных и дружеских связей, интимных и других личных отношений. Образ мыслей, мировоззрение, увлечения и творчество также относятся к проявлениям частной жизни.

Право на неприкосновенность частной жизни - понятие многогранное. В современных условиях это право находит себя во многих жизненных проявлениях. Традиционны пространственная и вербально-чувственная формы выражения частной жизни. Пространственная включает в себя ограничение на вторжение в жилище, на рабочее место, свободу общения в общественных местах без наблюдения со стороны. Вербально-чувственная предполагает недопустимость вторжения в интимную жизнь, семейно-нравственные отношения.

Основные элементы института неприкосновенности частной жизни граждан получили отражение в ст. 12 Всеобщей декларации прав человека, согласно которой "никто не может подвергаться произвольному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным посягательствам на неприкосновенность его жилища, тайну его корреспонденции или на его честь и репутацию. Каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства или таких посягательств".

Под неприкосновенностью частной жизни Конституция РФ и федеральное законодательство подразумевают невмешательство в частную жизнь, неприкосновенность личной и семейной тайны (тайны частной жизни). От уровня гарантированности сохранения тайн личной жизни граждан зависят степень свободы личности в государстве, демократичность и гуманность существующего в нем политического режима.

Право на частную жизнь гарантируется такими конституционными и иными правовыми установлениями, как неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции РФ), право на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, ограничение которого допускается только на основании судебного решения (ч. 2 ст. 23 Конституции РФ), право распоряжаться семейным бюджетом, личной собственностью и денежными вкладами, тайна которых гарантируется законом.

Неприкосновенность частной жизни означает запрет для государства, его органов и должностных лиц вмешиваться в личную жизнь граждан, наличие правовых механизмов и гарантий защиты от всех посягательств на личную жизнь, честь и репутацию.

В современный период с усилением роли информации в жизни каждого человека все больше исследователей специально выделяют информационную форму выражения частной жизни. Право на неприкосновенность частной жизни в информационном смысле означает неприкосновенность личной информации, любых конфиденциальных сведений о нем, которые человек предпочитает не предавать огласке.

Одной из конституционных гарантий неприкосновенности частной информационной жизни является конституционное положение о том, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются (ч. 1 ст. 24 Конституции РФ). Право на неприкосновенность частной жизни предполагает предоставленную человеку и гарантированную государством возможность контролировать информацию о самом себе, препятствовать разглашению сведений личного, интимного характера.

Европейский Суд по правам человека в одном из своих решений отметил, что хранение информации, относящейся к личной жизни лица, подпадает под действие п. 1 ст. 8 Конвенции. В этом отношении Суд подчеркивает, что термин "личная жизнь" не должен толковаться ограничительно. В частности, уважение личной жизни должно также включать в себя определенную степень соблюдения права вступать и развивать отношения с другими людьми. Такое расширительное толкование согласуется с толкованием Конвенции Совета Европы о защите частных лиц в отношении автоматизированной обработки данных личного характера (вступившей в силу 1 октября 1985 г.), цель которой - "гарантировать... каждому частному лицу... соблюдение его прав и основных свобод, и особенно его права на личную жизнь в аспекте автоматизированной обработки данных личного характера" (ст. 1). Определение таких личных данных содержится в ст. 2: это "любая информация, относящаяся к физическому лицу, идентифицированному или которое может быть идентифицировано"*(105). Практика Европейского Суда по правам человека указывает на то, что концепция частной жизни намного шире, она выходит за рамки общепринятого научного определения, данного исследователями, в соответствии с которым под неприкосновенностью частной жизни понимается право быть "оставленным в покое", защищенным от общественности.

2. В развитие положений ч. 2 ст. 23 Конституции РФ дополнительные гарантии неприкосновенности частной жизни, сохранения личных и профессиональных тайн человека устанавливают федеральные законы. Так, нарушение тайны переписки, телефонных переговоров и телеграфных сообщений граждан является уголовным преступлением и наказывается исправительными работами на срок до шести месяцев или штрафом до одного минимального месячного размера оплаты труда (ст. 138 УК РФ).

Обыск, выемка, осмотр помещения у граждан, наложение ареста на корреспонденцию и выемка ее в почтово-телеграфных учреждениях могут производиться только на основаниях и в порядке, установленных уголовно-процессуальным законом. При этом следователь обязан принимать меры к тому, чтобы не были оглашены выявленные при обыске и выемке обстоятельства интимной жизни лица, занимающего обыскиваемое помещение, или других лиц. Изъятие почтово-телеграфной корреспонденции производится в особом порядке, предусмотренном уголовно-процессуальным законодательством. Выемка корреспонденции, согласно Конституции РФ, допускается только на основании судебного решения.

В гражданском судопроизводстве оглашение в суде переписки и телеграфных сообщений допустимо лишь с согласия лиц, между которыми эта переписка и телеграфные сообщения велись. Гласность судебного разбирательства в уголовном судопроизводстве может быть ограничена по делам о половых преступлениях, а также по другим делам с целью предотвращения разглашения сведений об интимных сторонах жизни участвующих в деле лиц (ст. 18 УПК РФ).

Одним из ограничений права на тайну телефонных переговоров является полномочие следственных органов при наличии достаточно обоснованных данных о том, что обвиняемый или подозреваемый в особо опасном преступлении ведет телефонные переговоры, в ходе которых могут быть сообщены сведения, имеющие значение для уголовного дела, вынести постановление о прослушивании этих переговоров.

 

Статья 24

1. Важнейшим личным правом, непосредственно закрепленным в Конституции РФ, является право на информацию (ст. 24, 29 Конституции РФ). Положения Конституции РФ, устанавливающие данное право, соответствуют общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам России (ст. 12 Всеобщей декларации прав человека, ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 16 Конвенции о правах ребенка, ст. 8 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод).

Право на информацию закреплялось и в ст. 62 прежней Конституции России, однако механизм реализации этого права гражданами не был предусмотрен, в связи с чем далеко не всегда им могли воспользоваться.

Проблема защиты прав личности, защиты личности от несанкционированного сбора персональных данных, злоупотреблений, возможных при сборе, обработке и распространении информации персонального характера, приобрела особую актуальность в условиях интенсивного развития современных информационных технологий, включая широту применения Интернета.

В части 1 ст. 24 определены основные элементы правового режима информации о частной жизни. При этом в правовом смысле важна определенность в понятиях "информация" и "частная жизнь".

Информация в российском законодательстве определяется как "сведения о лицах, предметах, фактах, событиях, явлениях и процессах, независимо от формы их представления" (ст. 2 Федерального закона от 20 февраля 1995 г. (с посл. изм. и доп.) "Об информации, информатизации и защите информации")*(106). Названный Закон выделяет также документированную информацию - сведения, зафиксированные на материальном носителе; информацию о гражданах или персональные данные - сведения о фактах, событиях и обстоятельствах жизни гражданина, позволяющие идентифицировать его личность.

Понятие "частная жизнь" в законодательстве четко не определено. В филологии частная жизнь трактуется исходя из признака ее отделенности, даже противопоставления сфер общественной и государственной жизни. Информация о ней отражает личностно выделенную деятельность, связанную с неофициальным, неформальным межличностным общением, включая общение с семьей, родственниками, друзьями, коллегами и др., а также значимые для лица действия и решения, в том числе опирающиеся на его правовой и материальный статус, но безразличные с точки зрения интересов общества и государства. Это, например, сведения о законном приобретении имущества, выборе учебного заведения для детей, места проведения отпуска, новой работы, внесении вклада в определенный банк.

Под сведениями о частной жизни подразумевается и информация о взглядах, мнениях, других воззрениях, позициях лица по определенным вопросам. Особое значение имеет защита внутреннего духовного мира человека, а также интимных сторон его жизни. Здесь единство требований права и морали задают необходимые ориентиры для частной жизни, определяя пределы дозволенного в ней и информации о ней.

2. Конституция РФ в ч. 2 ст. 24 возложила на органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностных лиц обязанность обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.

В развитие конституционных положений Президентом РФ 31 декабря 1993 г. был принят Указ о дополнительных гарантиях права граждан на информацию. Согласно Указу деятельность государственных органов, организаций и предприятий, общественных объединений, должностных лиц должна осуществляться на принципах информационной открытости, что выражается в доступности для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей их личные интересы, а также в систематическом информировании граждан о предполагаемых или принятых решениях*(107).

Порядок реализации права граждан на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими их права и свободы, определен и в ряде федеральных законов. Согласно Федеральному закону "Об информации, информатизации и защите информации", гражданам и организациям предоставлено право на доступ к документированной информации о них, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности; они имеют право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию. На владельца документированной информации о гражданах возложена обязанность предоставлять информацию бесплатно по требованию тех лиц, которых она касается (ст. 14).

Наряду с возможностью получения информации для личных целей граждане, как участники государственной и общественной жизни, имеют право получать информацию, имеющую общественно-политическую и государственную значимость. В Российской Федерации действует общий принцип, согласно которому любая информация, представляющая общественный и государственный интерес, должна быть открытой и доступной, за исключением случаев, специально оговоренных законодательно. Каждое заинтересованное лицо может воспользоваться предоставленным ему правом, если иное не предусмотрено федеральным законом.

Конституцией РФ прямо не предусмотрены возможности и основания получения необходимых документов в негосударственных сферах, однако эти вопросы урегулированы в федеральных законах и подзаконных актах в отношении отдельных видов информации, в частности следственной, экологической и медицинской.

Особый порядок ознакомления с собранными в отношении лица материалами закреплен в уголовно-процессуальном законодательстве. В соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом РФ обвиняемый и его защитник в ходе предварительного расследования могут знакомиться с протоколами следственных действий, проводимых с участием обвиняемого, а также с материалами, направляемыми в суд в подтверждение законности и обоснованности применения ареста или продления срока содержания под стражей. По окончании предварительного следствия правом ознакомления со всеми материалами дела обладают потерпевший, гражданский истец, гражданский ответчик и их представители, а также обвиняемый и его защитник. Определением Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2000 г. по запросу Останкинского межмуниципального (районного) суда г. Москвы о проверке конституционности ч. 2 ст. 53 и п. 1 ч. 2 ст. 120 УПК РФ было признано, что это право должно обеспечиваться указанным лицам и при окончании дознания, а положения ст. 53 и 120 УПК РФ, исключающие возможность ознакомления потерпевшего, гражданского истца, гражданского ответчика и их представителей с материалами дела, оконченного в форме дознания, не могут применяться судами, другими органами и должностными лицами.

 

Статья 25

В российском гражданском законодательстве, в отличие от уголовного (ст. 139 УК РФ "Нарушение неприкосновенности жилища"), не раскрывается понятие "жилище", однако дано определение "жилое помещение", которым признается изолированное помещение, являющееся недвижимым имуществом и пригодное для постоянного проживания граждан, т.е. отвечающее установленным санитарным и техническим нормам и иным требованиям законодательства (ч. 2 ст. 15 ЖК РФ).

К жилым помещениям*(108) относятся (ст. 16 ЖК РФ): жилой дом и его часть, квартира и ее часть, комната вместе с вспомогательной площадью (кухня, коридор, ванная комната, прихожая и т.п.), другие объекты жилого дома (лифт и лифтовое хозяйство, иное инженерное оборудование). Общая площадь жилого помещения состоит из суммы площадей всех частей этого помещения, за исключением балконов, лоджий, веранд и террас. Жилым домом признается здание (самостоятельный объект), которое состоит из комнат, помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком здании.

Квартирой признается структурно обособленное помещение в многоквартирном доме, обеспечивающее возможность прямого доступа к помещениям общего пользования и состоящее из одной или нескольких комнат, помещений вспомогательного использования, предназначенных для удовлетворения гражданами бытовых и иных нужд, связанных с их проживанием в таком обособленном помещении.

Комнатой признается часть жилого дома или квартиры, предназначенная для использования в качестве места проживания граждан в жилом доме или квартире. Жилое помещение предназначено для проживания граждан (ст. 17 ЖК РФ).

Право на неприкосновенность является одним из трех видов неприкосновенности гражданина (наряду с неприкосновенностью частной жизни и личной неприкосновенностью), установленных в конституционном праве, и означает следующее: только в случаях, предусмотренных федеральным законом или установленных вступившим в силу судебным решением, можно войти в квартиру или иное жилище против воли проживающих в нем лиц*(109).

Согласно ст. 17 Международного пакта о гражданских и политических правах, никто не может подвергаться произвольным или незаконным посягательствам на неприкосновенность жилища. В соответствии с Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод*(110) каждый имеет право на уважение его личной и семейной жизни, его жилища и его корреспонденции.

Федеральные органы государственной охраны в целях осуществления государственной охраны имеют право: беспрепятственно входить в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности при пресечении преступлений, создающих угрозу безопасности объектов государственной охраны, а также при преследовании лиц, подозреваемых в совершении таких преступлений, если промедление может создать реальную угрозу безопасности объектов государственной охраны. Обо всех случаях вхождения в жилые и иные помещения против воли проживающих в них граждан федеральные органы государственной охраны уведомляют прокурора в течение 24 часов (п. 9 ст. 15 Федерального закона от 27 мая 1996 г. N 57-ФЗ "О государственной охране").

В соответствии с ч. 1 ст. 12 УПК РФ осмотр жилища производится только с согласия проживающих в нем лиц или на основании судебного решения, за исключением случаев, предусмотренных ч. 5 ст. 165 УПК РФ. В исключительных случаях, когда производство осмотра жилища, обыска и выемки в жилище, а также личного обыска не терпит отлагательства, указанные следственные действия могут быть произведены на основании постановления следователя без получения судебного решения.

Обыск и выемка в жилище в соответствии с ч. 2 ст. 12 УПК РФ могут производиться на основании судебного решения, за исключением случаев, предусмотренных ч. 5 ст. 165 УПК РФ.

Понятие "проживающие в жилище на законных основаниях граждане" включает в себя лиц, имеющих право собственности или право пользования на законном основании, т.е. при наличии документов, подтверждающих аренду, наем, поднаем жилого помещения и пр. Лица, занимающие жилое помещение противоправно (самовольное заселение построенного жилого дома без ордера, заселение без соответствующего разрешения освободившейся комнаты в коммунальной квартире и т.п.), не имеют права на реализацию предусмотренных комментируемой статьей прав. Незаконным проникновением следует считать не только вхождение в жилище, но и размещение в нем специальных технических средств для аудиовизуального наблюдения, выселение гражданина из законно занимаемого им помещения, временное использование для любых целей жилого помещения в отсутствие его владельца или пользователя жилища и т.п.

Статья 139 УК РФ предусматривает ответственность за нарушение неприкосновенности жилища.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 24 декабря 1993 г. N 13 "О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции российской Федерации"*(111), при рассмотрении вопросов о необходимости проникновения в жилище обязывает верховные суды республик, краевые, областные суды, Московский и Санкт-Петербургский городские суды, суды автономной области и автономных округов, военные суды округов, групп войск, флотов и видов Вооруженных Сил принимать к своему рассмотрению материалы, подтверждающие необходимость проникновения в жилище, если таковые представляются в суд. Районные (городские) народные суды, военные суды армий, флотилий, соединений и гарнизонов не могут отказать в рассмотрении таких материалов в случае представления их в эти суды. Указанные материалы представляются судье уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством и Законом "Об оперативно-розыскной деятельности". По результатам рассмотрения материалов судьей выносится мотивированное постановление о разрешении провести оперативно-розыскные или следственные действия, связанные с проникновением в жилище, либо об отказе в этом. Если судья не дал разрешения на проведение указанных действий, уполномоченные на то органы и должностные лица вправе обратиться по тому же вопросу в вышестоящий суд.

 

Статья 26

1. Важным критерием свободы личности является предоставляемая и гарантируемая законом возможность ее самоидентификации. В соответствии с ч. 1 ст. 26 Конституции РФ за каждым в Российской Федерации закрепляется право определять и указывать свою национальную принадлежность. В то же время никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности. Действующая российская практика пошла именно в этом направлении. Так, во время всероссийской переписи в 2002 г. в России впервые была применена общемировая практика самоидентификации, человек получил возможность добровольно самоопределиться в национальной (этнической) принадлежности. В результате вместо 126 национальностей на территории России было зафиксировано 176 этнических групп и народов. Были обнаружены новые малые народности Алтая, Дагестана, Удмуртии, Татарстана и др.*(112)

В основе национальной самоидентификации личности лежит не просто желание быть лицом определенной национальности, а осознание своей принадлежности к определенной этнической общности по причине духовной связи общим языком, культурой. При этом самоидентификация не обязательно должна определяться чисто этно-национальным происхождением, т.е. национальностью родителей. Безусловно, это доминирующий фактор, и именно с ним обычно связано восприятие национальной принадлежности как в однонациональной семье, так и в смешанной, где выбирается национальность одного из родителей. Тем не менее человек в силу жизненных обстоятельств может оказаться в иной национально-культурной и языковой среде, получить в ней воспитание и развитие, воспринять язык, национальную культуру, психологию другой этнической общности, осознать свою принадлежность к ней. И по смыслу Конституции РФ человек вправе определить свою национальную принадлежность независимо от этно-национального происхождения.

С юридической точки зрения определение национальной принадлежности не влечет за собой каких-либо правовых последствий, ибо национальность не может служить основанием для предоставления лицу каких-либо особых привилегий. Конституция РФ (ст. 19) гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от расы и национальности. Уголовный кодекс РФ предусматривает уголовную ответственность за нарушение равенства прав и свобод в зависимости от расы и национальности граждан (ст. 136). В то же время значение национальной принадлежности человека не следует недооценивать. Право на сохранение и развитие национально-культурных особенностей входит в состав основных, неотъемлемых прав народов и отдельной личности, провозглашенных в международно-правовых актах и национальном законодательстве государств.

2. Часть 2 ст. 26 Конституции РФ закрепляет за каждым право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.

Язык - важнейшее средство человеческого общения, неотъемлемый элемент любой этнической общности, ее культуры, основная форма проявления национального и личностного самосознания.

Конституция РФ, гарантируя сохранение и равноправие языков народов России, их самобытное развитие, признает прежде всего право каждого на пользование родным языком. Родным является обычно язык этнической общности, к которой принадлежит индивид. Однако, судя по данным переписей населения, не единичны случаи, когда люди считают родным язык других этнических общностей.

Конституционные гарантии прав личности в языковой сфере, предусмотренные в ч. 2 ст. 26 Конституции РФ, необходимо рассматривать в единстве с другими конституционными положениями - о равенстве прав и свобод человека и гражданина независимо от языка (ч. 2 ст. 19), о праве республик устанавливать свои государственные языки и о гарантировании всем народам России права на сохранение родного языка (ст. 68).

Основным законом, конкретизирующим гарантии равноправия языков народов России, прав народов и личности на сохранение и всестороннее развитие родного языка, свободу выбора и использования языка общения, является Закон РФ от 25 октября 1991 г. N 1807-1 "О языках народов Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.)*(113).

Существенной особенностью правовой регламентации в сфере языкового общения является то, что не устанавливается никаких правовых норм использования языков народов России в межличностных неофициальных взаимоотношениях, а также в деятельности общественных, религиозных объединений. Это одна из конкретных гарантий действительно свободного выбора языка общения.

Человек может пользоваться своим языком, где бы он ни находился, имеет равные языковые права независимо от происхождения, социального и имущественного положения, расовой и национальной принадлежности, пола, образования, отношения к религии и места проживания.

Многосторонние связи между различными частями многонационального российского государства, миграция населения и иные факторы интернационализации требуют обеспечить возможность каждому человеку, проживающему в России, свободно использовать не только свой язык, но и любой другой, которым он владеет. В государстве, заботящемся о личности и ее интересах, не должно быть никаких препятствий, ограничений и привилегий по языковому признаку. Никто не вправе навязывать человеку использование того или иного языка помимо его воли. Нарушение языковых прав народов и личности влечет за собой ответственность согласно федеральному закону.

 

Статья 27

Положения ч. 1 ст. 27 полностью соответствуют требованиям Всеобщей декларации прав человека (ст. 13), Международного пакта о гражданских и политических правах (ст. 12) и ст. 2 Протокола N 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Установленные положения касаются как свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства внутри страны, так и возможности покидать свою страну и возвращаться в нее.

Со свободой передвижения и выбора места пребывания и жительства тесно связана реализация многих других конституционных прав и свобод граждан (право собственности и наследования, право на жилище, на труд, на свободное использование способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности; право на социальное обеспечение, охрану здоровья и медицинскую помощь, избирательные права и др.).

Существовавшие в прошлом ограничения и запреты на свободу передвижения, получение и реализацию других прав и свобод были связаны с целым рядом режимных условий, в том числе с существованием особой паспортной системы и пропиской. При этом следует отметить, что, во-первых, данные вопросы регулировались не законом, а подзаконными нормативными актами и, во-вторых, эти акты, особенно ведомственные, не публиковались для всеобщего сведения, а население о них ничего не знало. Даже основной документ, регламентировавший вопросы прописки, - Положение о паспортной системе в СССР, - был утвержден не законом, а постановлением Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г.*(114)

Паспортизация принесла России серьезные ограничения свободы личности. Ограничения в свободе передвижения, которые теперь могут быть исключением из общего правила, в течение многих десятилетий были обычным явлением. Без паспорта и прописки гражданин не мог решать самые насущные жизненные вопросы: проживать на собственной жилой площади, устроиться на работу, заключать какие-либо сделки, пользоваться медицинской помощью, получить высшее образование.

Весьма строгие ограничения в прописке были введены в Москве и во многих других крупных городах. Например, в столице родители, проживавшие в других местностях, могли прописаться к детям лишь при условии, что по месту их проживания у них нет других детей, с которыми они могли бы жить вместе.

В сельской местности у граждан долгое время вообще отсутствовали паспорта. Поэтому крестьяне, а после проведения коллективизации - колхозники и другие жители сел и деревень были привязаны к своему месту жительства, не могли свободно выбрать другое место жительства и уехать, например, в город. Временная прописка в общежитиях не давала им права остаться для проживания в городах.

Серьезные трудности в прописке имелись у лиц с судимостью и отбывающих наказание в местах лишения свободы. Лица, освободившиеся из мест заключения, были бесправны в выборе места жительства.

Весьма жесткие ограничения устанавливались для выезда в зарубежные государства. Порядок решения данного вопроса был очень сложным, и поэтому большинство советских граждан никогда не выезжали за пределы своей страны.

Закрепление свободы передвижения, выбора места пребывания и жительства предопределило необходимость существенного обновления законодательства, отмены многих нормативных актов, которыми с начала 1930-х гг. закреплялся режим прописки с многочисленными ограничениями и строгой ответственностью, вплоть до уголовной, за их несоблюдение.

Созданный в СССР Комитет конституционного надзора в своем заключении от 11 октября 1991 г. признал, что отпали правовые основания для оставления в силе постановления Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г., утвердившего Положение о паспортной системе в СССР, и других нормативных актов, предусматривавших разрешительную систему прописки на территории страны, и признал их утратившими силу. Данное заключение не было, однако, принято во внимание советскими законодательными и правоприменительными органами, и акты о прописке продолжали применяться, оставаясь формально действующими.

Впервые требования о свободе передвижения, выбора места пребывания и жительства нашли отражение в Законе РФ от 25 июня 1993 г. N 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" (далее - Закон "О праве граждан...")*(115) и связанных с ним Законах РФ от 19 февраля 1993 г. N 4528-1 "О беженцах" (с посл. изм. и доп.) и от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (с посл. изм. и доп.) *(116).

Закон "О праве граждан..." ознаменовал начало поэтапного упразднения института прописки. Он был направлен на ликвидацию запретительного и разрешительного режимов и установил свободный уведомительный порядок, требующий лишь регистрационного учета граждан России. В данном Законе было закреплено, что лица, не являющиеся гражданами Российской Федерации и законно находящиеся на ее территории, имеют право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территории России в соответствии с Конституцией РФ, законами и международными договорами Российской Федерации. На основании этого Закона постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. были утверждены Правила регистрации и снятия граждан России с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации*(117).

Право на свободу передвижения не является абсолютным, оно должно быть сбалансированным по отношению к определенным, особо важным интересам государства, общества, отдельных людей. Допустимые ограничения прав и свобод человека и гражданина приведены как в международно-правовых актах, так и в национальном законодательстве России.

Законом "О праве граждан..." исчерпывающим образом определены основания ограничения граждан Российской Федерации в их праве на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Такие ограничения допустимы в пограничной полосе; в закрытых военных городках; в закрытых административно-территориальных образованиях; в зонах экологического бедствия; на отдельных территориях и в населенных пунктах, где в случае опасности распространения инфекции, массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режимы проживания населения и хозяйственной деятельности; на территории, где введено чрезвычайное или военное положение. Ограничения Закона корреспондируются с положениями ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, где очерчены общие условия возможного ограничения прав и свобод.

Необходимость введения ограничений очевидна. Не случайно в ст. 2 Протокола N 4 к Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод выделены некоторые случаи ограничения права свободного передвижения.

В Уголовный кодекс РФ 1996 г. включен ряд норм, устанавливающих ответственность за посягательства на свободу передвижения. Это, в частности, ст. 126-128 о похищении человека, незаконном лишении свободы, незаконном помещении в психиатрический стационар; ст. 206 о захвате заложников; ст. 301 о незаконном задержании, заключении или содержании под стражей. В зависимости от конкретных обстоятельств посягательства на рассматриваемые права они могут повлечь за собой также ответственность по статьям Уголовного кодекса о воспрепятствовании законной предпринимательской деятельности, о преступлениях против государственной службы и службы в органах местного самоуправления и т.д. При этом лицо, полагающее нарушенными свои права, предусмотренные ст. 27 Конституции РФ, вправе принести жалобу в вышестоящий орган в порядке подчиненности либо в суд в соответствии с Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан".

Важную роль в постепенном устранении из жизни российского человека института прописки и в обеспечении реализации международных и конституционных норм о свободе передвижения, выбора места пребывания и жительства и связанных с ними норм о других правах и свободах граждан сыграли постановления Конституционного Суда РФ. Этими постановлениями признаны не соответствующими Конституции РФ многие законодательные нормы. Так, в Постановлении от 25 апреля 1995 г. по делу о проверке конституционности ч. 1, 2 ст. 54 Жилищного кодекса РФ Конституционный Суд РФ констатировал, что регистрация, заменившая институт прописки, или отсутствие таковой не могут служить основанием ограничения или условием реализации прав и свобод (ст. 3 Закона), в том числе права на жилище.

2. Положения ч. 2 ст. 27 Конституции РФ основаны также на нормах международного права. В частности, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. провозглашает право человека покидать любую страну, включая собственную.

 

Статья 28

Свобода совести и вероисповедания относится к личной свободе, но ее особенность заключается в том, что по своей природе она одновременно является одной из разновидностей духовных свобод. Реализация свободы совести и вероисповедания способствует духовному развитию человека, формированию его как личности с определенной системой нравственно-религиозных воззрений.

Положения ст. 28 Конституции РФ, устанавливающие свободу совести и вероисповедания, включают в себя несколько важных понятий.

Прежде всего речь идет о совести и ее свободе. Понятие "совесть" нередко отождествляется с вероисповеданием, атеизмом либо с выбором воззрений, стоящих между ними. Однако совесть и ее свобода, хотя и составляют ядро религиозной нравственности, по своему содержанию значительно шире вопроса об отношении к Богу. Совесть есть особое душевное свойство каждого человека, присущее ему вне зависимости от того, признает человек Бога или отрицает его, и состоит оно во врожденном познании и различении нравственных категорий добра и зла. Вместе с тем, так как Россия провозглашена светским государством, ее гражданам предоставляется право самостоятельно определять нравственные основы добра и зла либо в соответствии со своими религиозными убеждениями, либо с тем, что именуют "общечеловеческой моралью или нравственностью". Поэтому в широком понимании свободы совести государство признает наличие в обществе многообразных мировоззренческих позиций и убеждений, охватывающих отношение человека к идеологии, религии, нравственности, политике, науке, культуре и т.д. В этом смысле свобода совести равнозначна свободе убеждений и мировоззрений (ч. 1-3 ст. 13 Конституции РФ). В Конституции РФ прямо не сформулировано "право на убеждения", но запрещается принуждение к выражению убеждений или отказу от них (ч. 3 ст. 29).

Конституция РФ в ст. 28 определяет свободу совести в узком смысле, подразумевая под этой категорией отношение человека к вере и религии. Отсюда свобода совести в данном контексте - это право исповедовать или не исповедовать какую-либо религию.

Свобода совести тесно связана со свободой вероисповедания. Свобода вероисповедания - более узкое понятие и касается тех, кто придерживается в своих убеждениях той или иной веры. Необходимость выделения этого элемента свободы совести связано с религиозным многообразием, исторически сложившимся на территории России, где люди исповедуют православие, католицизм, протестантизм, иудаизм, ислам, буддизм, а также входят в различные религиозные секты.

Свобода вероисповедания включает право человека в признаваемом им вероучении исповедовать свою веру индивидуально или совместно с другими, входить либо не входить в какие-либо религиозные организации. Индивидуальное или совместное с другими вероисповедание представляет собой совершение религиозных обрядов по правилам, изложенным в конкретном вероучении.

Конституция РФ в ст. 28 предусматривает возможность совершения действий в соответствии с избранными убеждениями. К таким действиям, помимо выполнения религиозных обрядов и церемоний, могут быть отнесены распространение религиозных и иных убеждений непосредственно или через средства массовой информации, миссионерская деятельность, дела милосердия и благотворительности, религиозное обучение и воспитание, подвижничество (монастыри, скиты и пр.), паломничество и иная деятельность, определяемая вероучениями.

Содержание положений ст. 28 Конституции РФ соответствует ст. 18 Международного пакта ООН о гражданских и политических правах. Это право закрепляется в ст. 9 (ч. 1) Европейской Конвенции о защите прав и основных свобод: "Каждый человек имеет право на свободу мысли, совести и религии; это право включает свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию и убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком, в отправлении культа, учении и выполнении религиозных и ритуальных обрядов".

Наряду с Конституцией РФ право на свободу совести и вероисповедания регулируется Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. N 125-ФЗ (с посл. изм. и доп.) "О свободе совести и о религиозных объединениях"*(118). Отдельные вопросы пределов реализации и охраны данного права определяются в Гражданском и уголовном кодексах РФ, Кодексе РФ об административных правонарушениях и других законах, нормативных правовых актах РФ, а также законах и нормативных правовых актах субъектов РФ*(119).

Федеральный закон "О свободе совести и о религиозных объединениях", конкретизируя положения Конституции РФ, определяет содержание права на свободу совести и свободу вероисповедания. Свобода выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения принадлежит людям не только в пределах вероисповедания, но охватывает все убеждения вообще.

Свобода вероисповедания означает, что никто не обязан сообщать о своем отношении к религии и не может подвергаться принуждению при определении своего отношения к религии, к исповеданию или отказу от исповедания религии, к участию или неучастию в богослужениях, других религиозных обрядах и церемониях, в деятельности религиозных объединений, в обучении религии. Запрещается вовлечение малолетних в религиозные объединения, а также обучение малолетних религии вопреки их воле и без согласия их родителей или лиц, их заменяющих (ч. 5 ст. 2 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях").

Иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории Российской Федерации, пользуются правом на свободу совести и вероисповедания наравне с гражданами Российской Федерации и несут установленную федеральными законами ответственность за нарушение законодательства о свободе совести, свободе вероисповедания и о религиозных объединениях.

Свобода совести и вероисповедания не является абсолютной. Существуют определенные ограничения данной свободы, обозначенные непосредственно Конституцией РФ. Поскольку вероисповедание в подавляющем большинстве случаев связано с деятельностью того или иного религиозного объединения, ч. 5 ст. 13 Конституции РФ запрещает создание общественных объединений, цели или действия которых направлены на разжигание религиозной розни. В соответствии с ч. 2 ст. 19 Конституции РФ запрещается дискриминация по признаку религиозной принадлежности. Согласно ч. 2 ст. 29 Конституции РФ, запрещается пропаганда или агитация, возбуждающие религиозную ненависть и вражду. Нельзя пропагандировать и религиозное превосходство.

Согласно п. 4 ст. 2 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях", по просьбам религиозных организаций решением Президента РФ священнослужителям в соответствии с законодательством Российской Федерации о воинской обязанности и военной службе в мирное время может предоставляться отсрочка от призыва на военную службу и освобождение от военных сборов. В отношении предоставления священнослужителям отсрочки от призыва на военную службу Президент РФ принял специальный Указ от 14 января 2002 г.

Еще одна гарантия связана с трудовой деятельностью верующего человека. В пункте 7 ст. 4 Федерального закона "О свободе совести и о религиозных объединениях" для органов государственной власти предусмотрена возможность объявлять дни религиозных праздников дополнительными нерабочими (праздничными) днями.

 

Статья 29

1. Мысль как результат и продукт мышления отражает познание окружающего мира и самого себя в этом мире, что воплощается в определенных представлениях, взглядах, мнениях, убеждениях. Свобода мысли характеризует духовную свободу человека, его внутренний мир, который сам по себе не может быть предметом правового регулирования. Вместе с тем мышление, мысль лежат в основе любой деятельности человека, обусловливают его социальную активность, взаимоотношения с другими людьми, обществом, государством, т.е. выражаются вовне. Формой мысли является ее языковое, словесное выражение (устное или письменное), другие знаковые системы общения, например художественные формы. Гарантирование Конституцией РФ каждому свободы мысли означает с точки зрения правовых требований невмешательство государства в процесс формирования и выражения собственных мнений и убеждений человека, защиту его от любого иного вмешательства, недопустимость какого-либо идеологического диктата, насилия или контроля над личностью.

Свобода слова - это гарантированная государством возможность беспрепятственно выражать свое мнение и убеждения по самым различным вопросам общественного, государственного, иного характера посредством устного или печатного слова, на собраниях, митингах, другими средствами. Право свободно выражать свое мнение, как это формулируется в международно-правовых актах, включает свободу придерживаться своего мнения и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей и независимо от государственных границ (ст. 19 Всеобщей декларации прав человека, ст. 10 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 10 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод). Свобода выражения мнения лежит в основе многих других прав и свобод, прежде всего таких, как права на участие в выборах, на петицию, на образование; свободы совести, творчества.

Конституции советского периода гарантировали свободу слова, печати в соответствии с интересами народа и в целях укрепления и развития социалистического строя и ничего не упоминали об интересах самой личности (например, ст. 50 Конституции СССР 1977 г.). Действующая Конституция РФ не ограничивает свободу мысли и слова какими-либо идеологическими или социально-общественными рамками. Напротив, конституционные нормы о свободе мысли и слова сформулированы в единстве с конституционными положениями о признании идеологического и политического многообразия, недопустимости установления какой бы то ни было идеологии в качестве государственной или обязательной (ст. 13 Конституции РФ).

Положения Конституции РФ о свободе мысли и слова соответствуют международно-правовым стандартам в этой сфере, установленным Всеобщей декларацией прав человека (ст. 18, 19), Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 18, 10), Европейской Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (ст. 9, 10).

Свобода мысли и слова, выражения своего мнения чрезвычайно важна для реального проявления свободы человека. Но эта свобода не может быть абсолютной, безграничной. Слово, как главное средство человеческого общения, оказывает сильнейшее воздействие на сознание и поведение людей. Оно может созидать и разрушать, звать к социальному прогрессу и призывать к насилию, обогащать внутренний мир человека и унижать личное достоинство. Этим объективно обусловлена необходимость определенных нравственных и правовых ограничений, связанных с осуществлением свободы слова. В современный период ограничения в этой области установлены как на международно-правовом, так и на национальном уровнях.

2. В Российской Федерации не допускаются пропаганда или агитация, возбуждающие социальную, расовую, национальную или религиозную ненависть и вражду. Запрещается пропаганда социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства (ч. 2 ст. 29 Конституции РФ). Хотя эти конституционные запреты и сформулированы в общем виде, они дают определенный ориентир поведения при осуществлении рассматриваемой свободы. Их нарушение влечет за собой предусмотренную законом ответственность. Так, устанавливается уголовная ответственность за возбуждение национальной, расовой или религиозной вражды, унижение национального достоинства, а равно за пропаганду исключительности, превосходства либо неполноценности граждан по признаку их отношения к религии, национальной или расовой принадлежности, если эти деяния совершены публично или с использованием средств массовой информации.

Основанные на Конституции РФ запреты, касающиеся злоупотреблений свободой слова, а также соответствующие меры ответственности предусмотрены и в статьях Уголовного, Гражданского кодексов РФ, Кодекса РФ об административных правонарушениях. Так, в Уголовном кодексе установлена ответственность за публичные призывы к насильственному захвату власти, насильственному ее удержанию или насильственному изменению конституционного строя (ст. 280), к развязыванию агрессивной войны (ст. 354), за клевету и оскорбление (ст. 129, 130, 298), незаконное распространение или рекламирование порнографических материалов или предметов (ст. 242). В Кодексе РФ об административных правонарушениях содержится ответственность за опубликование информации, способной нанести ущерб чести, достоинству или деловой репутации зарегистрированного кандидата, при непредоставлении ему возможности обнародовать опровержение либо иное разъяснение в свою защиту (ст. 4013). В статье 152 ГК РФ предусматривается право гражданина требовать по суду опровержения порочащих его честь, достоинство или деловую репутацию сведений, если распространивший такие сведения не докажет, что они соответствуют действительности.

3. Конституционная свобода мысли и слова означает не только возможность беспрепятственно выражать свои мысли и убеждения, свое мнение, но и недопустимость принуждения к их выражению или отказу от них. Этот запрет, предусмотренный в ч. 3 ст. 29 Конституции РФ, обязаны соблюдать все - государственные органы, органы местного самоуправления, политические партии и другие общественные объединения, их должностные лица, все члены общества. Тем самым охраняется внутренний мир человека, гарантируется свободное развитие личности, в том числе, право менять свои убеждения, но не по принуждению, а по собственному выбору в процессе познания реальности, свободных дискуссий, обсуждения различных идей.

Особую актуальность в России в современный период приобретает проблема правильной трактовки соотношения между правом на достоинство, честь и доброе имя и свободой мысли и слова.

В свете сказанного интерес представляет позиция Конституционного Суда РФ, выраженная в Определении от 27 сентября 1995 г., касающемся жалобы А.В. Козырева*(120). Поводом для жалобы послужило рассмотрение в одном из судов дела по иску В.В. Жириновского к НТВ и А.В. Козыреву о защите чести и достоинства. А.В. Козырев считал, что ст. 7 ГК РСФСР (как и ст. 152 нового ГК РФ) о судебной защите чести и достоинства не соответствует ст. 29 (ч. 1 и 3) Конституции РФ, гарантирующей каждому свободу мысли и слова, поскольку допускает возможность судебного опровержения любых сведений. По мнению заявителя, существуют определенные сведения, которые не могут быть предметом судебного опровержения, поскольку они являются выражением личного мнения и взглядов, оценочных суждений того, кто их распространяет, и принуждение к отказу от них - это вторжение в область "мысли и слова", "мнений и убеждений", охраняемых ст. 29 Конституции РФ.

4. Свобода мысли и слова гарантируется тем, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Другой гарантией является конституционное и законодательное закрепление свободы средств массовой информации и запрет цензуры (ч. 4 и 5 ст. 29 Конституции РФ, Закон РФ "О средствах массовой информации"). Свобода мысли и слова связана и с другими правами и свободами, возможность реализации которых создает институционально-организационные условия для надлежащего осуществления свободы выражения мнений и убеждений. Это, например, права на объединение, проведение публичных мероприятий, участие в управлении государственными и общественными делами.

 

Статья 30

1. В соответствии со ст. 3 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ (с посл. изм. и доп.) "Об общественных объединениях"*(121) право граждан на объединение включает в себя следующие правовые возможности:

1) создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей;

2) вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них;

3) беспрепятственно выходить из общественных объединений.

Таковы суть и содержание права на свободу объединения, или, как принято формулировать в международно-правовых актах и зарубежных конституциях, права на свободу ассоциации. В России оно может осуществляться, по общему правилу, по достижении человеком 18 лет, применительно к профсоюзам, молодежным общественным объединениям - с 14, а в отношении детских объединений - с 10 лет.

Данное право, согласно ч. 1 ст. 30 Конституции РФ, принадлежит в Российской Федерации каждому, следовательно, не только российским гражданам. Статья 19 Федерального закона "Об общественных объединениях" определяет, что иностранные граждане и лица без гражданства наравне с гражданами России могут быть учредителями, членами и участниками общественных объединений, за исключением случаев, установленных федеральными законами и международными договорами Российской Федерации. Так, они не вправе быть членами политических партий (п. 2 ст. 23 Федерального закона от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях").

Ограничение пользования этим правом может быть предусмотрено законом в некоторых случаях и для российских граждан. Возможность таких ограничений для лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции или административных органов государства, допускается, например, в соответствии с п. 2 ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, п. 2 ст. 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Так, согласно ст. 9 Федерального закона от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ (с посл. изм. и доп.) "О статусе военнослужащих"*(122) военнослужащие могут состоять лишь в тех общественных, в том числе религиозных, объединениях, которые не преследуют политических целей, и участвовать в их деятельности, не находясь при исполнении обязанностей военной службы.

Как установлено в ст. 3 Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 (с посл. изм. и доп.) "О статусе судей в Российской Федерации"*(123), судьи не вправе принадлежать к политическим партиям и движениям. Запрет прокурорским работникам быть членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности предусмотрен в ст. 4 Закона РФ от 17 января 1992 г. N 2202-1 (с посл. изм. и доп.) "О прокуратуре Российской Федерации"*(124).

Граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Создаваемые общественные объединения регистрируются в порядке, предусмотренном Федеральным законом "Об общественных объединениях". Суть этого порядка заключается в том, что создание общественных объединений не нуждается в получении предварительного разрешения от государства, которое не вправе ограничивать законные цели и задачи общественных объединений, вмешиваться в их внутреннюю правомерную деятельность. Они самостоятельно разрабатывают свои уставы и только затем регистрируют их в Министерстве юстиции РФ и его органах. Это Министерство контролирует законность целей и задач общественных объединений, а финансовые органы - источники их доходов.

Конституция РФ и российское законодательство, так же как и международно-правовые документы, конституции других демократических стран, ставят определенные ограничения в организации и деятельности общественных объединений. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни (ч. 5 ст. 13 Конституции РФ). Федеральный закон "Об общественных объединениях" разъясняет понятие "разжигание социальной розни", указывая, в частности, что "включение в учредительные и программные документы общественных объединений положений о защите идей социальной справедливости не может рассматриваться как разжигание социальной розни" (ст. 16).

В статье 19 Конституции РФ гарантируется равенство прав и свобод человека и гражданина независимо, в частности, от принадлежности к общественным объединениям. Принадлежность или непринадлежность граждан к общественным объединениям не может служить основанием для ограничения их прав и свобод, условием для предоставления им государством каких-либо льгот и преимуществ, за исключением случаев, предусмотренных законодательством. В развитие конституционных норм Федеральный закон от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" запрещает обусловливать прием на работу, продвижение по работе, а также увольнение лица принадлежностью или непринадлежностью его к профсоюзу (ч. 2 ст. 9).

Право граждан на создание общественных объединений реализуется как непосредственно путем объединения физических лиц, так и через юридические лица - общественные объединения.

Конституция РФ в ч. 1 ст. 30 гарантирует свободу деятельности общественных объединений.

Право на свободу ассоциаций, установленное Международным пактом ООН о гражданских и политических правах и другими международно-правовыми документами и закрепленное в ст. 30 Конституции РФ, предоставляет каждому человеку возможность объединяться с другими лицами по своим политическим, профессиональным и иным интересам.

2. Конституционное право каждого на объединение включает в себя право вступать в существующие общественные объединения на условиях соблюдения норм их уставов либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений.

Конституция РФ закрепляет одну из важнейших гарантий свободы объединения - принцип добровольности в создании и деятельности общественных объединений. Участие или неучастие в общественных объединениях - личное дело каждого. Любые действия или решения, направленные на принуждение к вступлению в объединение или препятствующие выходу из него, являются противоправными.

 

Статья 31

Конституция РФ закрепляет право граждан РФ на проведение публичных мероприятий.

Содержание данной конституционной статьи соответствует положениям международных договоров. Так, в ч. 1 ст. 20 Всеобщей декларации прав человека установлено, что "каждый человек имеет право на свободу мирных собраний и ассоциаций". В статье 21 Международного пакта о гражданских и политических правах записано следующее: "Признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц". Согласно ст. 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, "каждый человек имеет право на свободу мирных собраний".

Закрепленное в Конституции РФ право предоставляет гражданам широкие возможности для выражения и обмена мнениями и убеждениями по самым разнообразным вопросам жизни государства и общества. Публичные мероприятия широко используются гражданами, партиями, общественными движениями, общественными организациями для решения различных проблем. Митинги и пикетирование активно используются профсоюзами и работниками различных отраслей народного хозяйства для предъявления органам государственной власти и местного самоуправления требований, в особенности касающихся улучшения жизненных условий, борьбы с преступностью и др. Публичные мероприятия имеют существенное значение при проведении предвыборных кампаний.

Положения Конституции РФ конкретизируются в текущем законодательстве. До принятия федерального закона порядок реализации права собираться мирно без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование определялся Указом Президента РФ от 25 мая 1992 г. "О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования", а также нормативно-правовыми актами субъектов РФ*(125). В Указе Президента РФ было предусмотрено, что до урегулирования законом РФ порядка организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования следует исходить из положений Декларации прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Указом Президента РФ было также предписано, что до принятия соответствующего закона нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г. "О порядке организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций в СССР" на территории России применяются в части, не противоречащей упомянутой Декларации.

В соответствии с Декларацией осуществление указанного права не должно нарушать права и свободы других лиц. Запрещается использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, для пропаганды насилия и войны.

Правила организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования, действовавшие на основе Указа Президиума Верховного Совета СССР от 28 июля 1988 г., устанавливали разрешительный порядок проведения публичных мероприятий. Разрешение выдавали исполнительные органы местной власти. Постепенно разрешительный порядок был заменен уведомительным. Указом Президента РФ от 24 мая 1993 г. было утверждено Временное положение о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных открытых общественных местах города. Данным Положением был установлен уведомительный порядок реализации права на проведение публичных мероприятий, означающий, что для их проведения теперь не требуется специального разрешения властей.

Правительством Москвы 26 января 1999 г. во исполнение Указа Президента РФ было принято постановление "О порядке организации и проведения в городе Москве митингов, демонстраций, уличных шествий, и пикетирования"*(126). В этом постановлении устанавливалось, в частности, что о массовой акции с числом участников свыше 5 тыс. чел. письменно уведомляется Мэр Москвы, до 5 тыс. - префект административного округа, до тысячи человек - глава районной управы. Постановления и распоряжения по уведомлениям принимаются соответственно Правительством Москвы, префектами административных округов и главами районных управ.

Единый уведомительный порядок проведения публичных мероприятий на территории Российской Федерации был установлен Федеральным законом от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"*(127).

Принятию данного Закона предшествовали острые дебаты относительно правовых пределов реализации права на проведение массовых публичных мероприятий. Первоначальный вариант проекта закона, внесенного в Государственную Думу Правительством РФ, с самого начала его рассмотрения вызвал много споров. В частности, представители всех российских партий, кроме "Единой России", выступили против прописанного в законопроекте запрета на проведение акций протеста и митингов рядом с правительственными зданиями и иностранными посольствами. Несмотря на множество замечаний к законопроекту, высказанных депутатами, Государственная Дума приняла его 31 марта 2004 г. в первом чтении. В ответ КПРФ, СПС и "Яблоко" организовали митинги и пикеты с требованием исключить из проекта спорные нормы. Акции протеста, получившие широкий общественный резонанс, прошли, в том числе, рядом с Государственной Думой. Митингующих поддержал Президент РФ В.В. Путин. В своем заключении по поводу законопроекта он отметил, что ряд норм закона нуждается в уточнении с учетом положений международных договоров, в частности ст. 11 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод, и согласовании с нормами законодательства РФ. В результате перечень объектов, рядом с которыми нельзя проводить массовые акции, был сокращен: вместе с промышленными, военными и инфраструктурными объектами в нем остались только здания, прилегающие к резиденциям Президента РФ, и суды. Помимо прочего, в новом Законе подробно описаны правила организации и проведения публичных мероприятий, а также указаны основания, по которым они могут быть приостановлены властями.

 

Статья 32

1. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей.

2. Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме.

3. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

4. Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе.

5. Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в отправлении правосудия.

1. Носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Суверенитет народа означает, что:

а) субъектом публичной власти, как государственной, так и негосударственной, выступает народ как совокупность всего населения страны;

б) объектом суверенной власти народа могут быть все те общественные отношения, которые представляют общественный интерес в масштабе всей страны. Эта особенность свидетельствует о полноте суверен ной власти народа;

в) суверенитету власти народа свойственно верховенство, когда на род выступает как единое целое и является единственным носителем публичной власти и выразителем верховной власти во всех ее формах и конкретных проявлениях*(128).

Данное право реализуется в конкретных формах, через отдельные конституционные права:

избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления;

участвовать в референдуме;

на равный доступ к государственной службе, т.е. право граждан на занятие любой государственной должности без всякой дискриминации;

участвовать в отправлении правосудия, что означает право граждан занимать должность судьи, быть присяжным или народным заседателем.

Право участвовать в управлении делами государства в соответствии с комментируемой нормой принадлежит только гражданам России. Это право юридически обеспечивает включение граждан в сферу принятия и осуществления государственных решений в своей стране, в сферу национальной политики, в связи с чем данное право гарантируется демократической организацией всей политической системы общества, вовлекающей граждан в активную политическую деятельность. Право граждан России на управление делами государства де-юре обеспечивает их включение в сферу политики, являясь юридическим выражением суверенитета народа и формой осуществления им своей учредительной власти.

Данное положение вытекает из общепризнанных принципов и норм международного права. В частности, в ст. 21 Всеобщей декларации прав человека, ст. 25 Международного пакта о гражданских и политических правах содержится положение о том, что каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений должен иметь право принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей.

Конституционное право граждан на участие в управлении делами государства является непосредственно действующим и обеспечивается всем правовым механизмом защиты. Фундаментом для реального участия граждан в управлении делами государства и контролем над деятельностью органов власти и общественных организаций служат гарантированные Основным законом страны информационные права личности (в частности, право на информацию), судебная защита нарушенных прав и свобод, право на свободу мысли и слова, право выражения мнений и убеждений, получения и распространения информации, право на создание объединений, право граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги.

Право гражданина быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления наступает либо с 18 лет (пассивное избирательное право), либо позднее, с наличием особых прав (постоянное проживание на территории России непосредственно перед выборам, а также обладание гражданством России). Например, для избрания в депутаты Государственной Думы обязательный возрастной ценз составляет 21 год; для осуществления полномочий Президента Российской Федерации обязательно постоянное проживание на территории России не менее 10 лет,

возрастной ценз при этом составляет 35 лет, хотя существуют и иные данные для избрания и осуществления полномочий (наличие опыта работы в руководящих структурах, высокая правовая грамотность и т.д.).

Возрастной ценз, при котором возможно участие в референдуме, составляет 18 лет и не сопряжено для гражданина России ни с какими другими ограничениями.

Следует особо отметить, что провозглашенное на конституционном уровне всеобщее избирательное право не означает, что не существует никаких ограничений в этой области. В частности, это касается граждан, которые не способны по своему умственному или психическому состоянию в полной мере осуществлять свои гражданские права и исполнять гражданские обязанности (за ними в судебном порядке признается недееспособность, т.е. они не могут выступать в качестве субъекта правовых отношений).

Ограничению своих гражданских прав подвергаются также лица, содержащиеся под стражей.

В статье 12 Федерального закона от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"*(129) в обеспечение ч. 2 ст. 32 Конституции РФ сказано: "Иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации". Однако российское законодательство при наличии определенных условий предоставляет иностранным гражданам более широкие права в области формирования органов местного самоуправления. Так, п. 10 ст. 5 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(130) предусматривает, что "на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации" (далее - Закон об основных гарантиях).

2. Обычно под непосредственным участием граждан в управлении делами государства понимают участие в выборах и референдумах.

Наиболее значимым выражением воли и интересов тех или иных слоев населения являются выборы - процедура, посредством которой группа людей выдвигает из своей среды кандидата для выполнения каких-либо общественных функций (задач). Это форма прямого волеизъявления граждан, осуществляемого в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований в целях формирования органа государственной власти, органа местного самоуправления или наделения полномочиями должностного лица. Юридическая природа выборов состоит в том, что народ, выбирая своих представителей, уполномочивает их на осуществление принадлежащей ему государственной власти. Путем выборов передается право на реализацию суверенитета в установленных Конституцией РФ пределах.

Основополагающим законодательным актом, регулирующим избирательный процесс в нашей стране (как на федеральном, региональном, так и на местном уровнях), является Закон об основных гарантиях.

Одна из форм конституционного права граждан на участие в управлении делами государства - референдум (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено, передано) - всенародное голосование с целью выявить общественное мнение страны для принятия окончательного решения по важному государственному вопросу. На референдуме решаются, как правило, наиболее важные вопросы жизнедеятельности общества и государства (например, утверждение Конституции). Голосование избирателей иначе называют плебисцитом (от лат. plebiscitum - решение народа). С точки зрения юридической различий нет - это полные синонимы; плебисцитом называют референдум по вопросам, имеющим для страны или региона судьбоносный характер: о государственной принадлежности спорной территории, форме правления, дальнейшем существовании правящего режима, о доверии лидеру страны и т.д.

Правовая регламентация этого института непосредственной демократии заключена в Конституции РФ, Федеральном конституционном законе от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации"*(131), Федеральном законе от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

В отличие от выборов, голосование на референдуме придает юридическую силу не мандату какого-либо лица, а решению какого-либо вопроса. Принятое решение считается решением народа, и его юридическая сила нередко выше юридической силы законов, принятых парламентом.

Референдум в Российской Федерации - форма прямого волеизъявления граждан РФ, обладающих правом на участие в референдуме, по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений, осуществляемого посредством голосования граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме. Он проводится в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом "О референдуме Российской Федерации".

Местный референдум - референдум, проводимый среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Согласно ст. 12 Закона об основных гарантиях, на местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Вопросы местного референдума не должны противоречить российскому законодательству, а также законодательству соответствующего субъекта РФ.

Референдум субъекта Российской Федерации - референдум, проводимый среди обладающих правом на участие в референдуме граждан РФ, место жительства которых расположено на территории субъекта РФ. На референдум субъекта РФ могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта РФ или в совместном ведении РФ и ее субъектов, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией РФ и федеральным законом.

3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи, не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

Недееспособность - это юридическое понятие, означающее утрату лицом способности самостоятельно осуществлять свои гражданские права и обязанности вследствие глубоких нарушений психики, обусловленных психической болезнью или слабоумием.

Признать гражданина недееспособным может только суд в порядке, предусмотренном законом. Для установления психического состояния лица, о дееспособности которого решается вопрос, суд назначает судебно-психиатрическую экспертизу.

Судебно-психиатрическая экспертиза в уголовном процессе назначается для определения психического состояния обвиняемого или подозреваемого в случаях, когда имеются сомнения в его вменяемости либо способности к моменту рассмотрения дела отдавать отчет в своих действиях или руководить ими, а также для определения психического состояния свидетеля и потерпевшего, если требуется установить у них наличие способности адекватно воспринимать обстоятельства, имеющие значение для дела, и давать о них правильные показания. С помощью судебно-психиатрической экспертизы устанавливают также необходимость применения принудительных мер медицинского характера к лицам, совершившим общественно опасные деяния. В гражданском процессе судебно-психиатрическая экспертиза назначается для установления психического состояния лица, по поводу которого решается вопрос о его дееспособности, и определения психического состояния и способности истцов и ответчиков понимать значение своих действий или руководить ими при совершении гражданско-правовых сделок.

Порядок назначения и проведения судебно-психиатрической экспертизы регламентирован Уголовно-процессуальным и Гражданским процессуальным кодексами РФ, а также специальной инструкцией о производстве судебно-психиатрической экспертизы.

Гражданин, совершивший преступление (согласно ст. 14 УК РФ, виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания), должен быть наказан, т.е. осужден и приговорен к определенному, соответствующему степени и характеру совершенного преступления, наказанию, в частности к определенному сроку лишения свободы.

4. Внимательное прочтение Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что под понятие "непосредственное участие граждан в управлении делами государства" подпадают (наряду с участием в выборах и референдумах) и случаи замещения гражданами государственных должностей. В пользу этого говорит хотя бы то, что понятие государственной службы и равенство прав граждан на замещение государственных должностей устанавливаются той же ст. 32 Конституции РФ.

Согласно ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации", государственная служба - это профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;

субъектов РФ;

органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ.

Деятельность лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации" не регулируется.

Система государственной службы включает в себя следующие виды государственной службы:

1) государственная гражданская служба (подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта РФ);

2) военная служба (вид федеральной государственной службы);

3) правоохранительная служба (вид федеральной государственной службы).

Согласно ст. 10 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", федеральным государственным служащим является гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Государственный гражданский служащий субъекта РФ - гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта РФ и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта РФ*(132).

Согласно комментируемой норме граждане, замещая государственные должности, реализуют свое право. Право же, согласно Конституции, может быть ограничено в оговоренных Конституцией случаях только законом. В силу данного положения государственная служба, т.е. выполнение обязанностей по государственной должности, существенно отличается от работы по найму. Во втором случае нанимателем выступает конкретное лицо, а в первом "нанимателем" является все общество, от имени которого и принимаются законы.

Более того, смысл формулировки "граждане Российской Федерации имеют..." предполагает отсутствие каких-либо ограничений для тех или иных групп граждан, всеобщность (все граждане России) и безусловность. Декларативность этой формулировке придает хотя бы тот факт, что, например, согласно ст. 12 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации", на государственную службу по контракту вправе поступать граждане, которые должны к этому моменту:

владеть государственным языком Российской Федерации;

достигнуть возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида.

Кроме того, Федеральным законом "О системе государственной службы Российской Федерации", специальным федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту. Условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия устанавливаются в соответствии с федеральным законом о виде государственной службы.

Иностранные граждане и лица без гражданства, исходя из п. 4 ст. 32 Конституции РФ, не имеют равного с гражданами России доступа к государственной службе.

Так, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" в ст. 14 лишает иностранных граждан права:

находиться на муниципальной службе;

замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации;

быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации;

быть командиром воздушного судна гражданской авиации;

быть принятым на работу на объекты и в организации (в соответствии с Перечнем, утвержденным Правительством РФ), деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации*(133);

заниматься иной деятельностью и замещать иные должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом*(134).

5. Часть 5 комментируемой статьи предусматривает право граждан России участвовать в отправлении правосудия. В соответствии с ч. 1 ст. 118 Конституции РФ правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом.

Участие в осуществлении правосудия на территории России могут принимать судьи, наделенные в конституционном порядке полномочиями и исполняющие свои обязанности на профессиональной основе, а также присяжные заседатели. Из Закона РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-I "О статусе судей в Российской Федерации", Федерального закона от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации" следует, что "судьей может быть гражданин Российской Федерации..."*(135).

 

Статья 33

Закрепленное право является важным средством осуществления и защиты других прав и свобод граждан, укрепления связей населения с государственными и муниципальными органами, участия граждан в управлении делами государства. Обращения граждан в государственные органы и органы местного самоуправления способствуют усилению контроля народа над их деятельностью, борьбе с бюрократизмом и коррупцией.

Праву граждан на личное обращение, направление индивидуальных и коллективных обращений соответствует обязанность органов и должностных лиц, которым они направлены, внимательно, в установленном порядке и в установленные сроки рассмотреть их и принять по ним законные и обоснованные решения.

Положения ст. 33 Конституции РФ конкретизируются в федеральном законодательстве. До принятия соответствующего федерального закона на территории Российской Федерации действуют не противоречащие Конституции РФ нормы Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. (с изм. и доп. от 4 марта 1980 г. и 2 февраля 1988 г.) "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан"*(136).

В названном Указе рассматриваются вопросы, относящиеся к рассмотрению обращений граждан.

Указ выделяет три вида обращений: предложение, заявление и жалобу.

Предложение обычно не связано с конкретным нарушением прав граждан и содержит постановку вопроса о совершенствовании работы государственного аппарата, различных отраслей народного хозяйства, отдельных его участков, сфер деятельности, о путях решения конкретных проблем и задач. Такие предложения должны изучаться, анализироваться, обобщаться и при необходимости претворяться в жизнь. Сказанное в полной мере касается и предложений о совершенствовании законодательства и других нормативных актов.

Заявление - документ, в котором лицо обращается с просьбой к государственному органу, органу местного самоуправления, общественному объединению, должностным лицам, государственным служащим о реализации принадлежащего ему права, закрепленного в Конституции РФ, законодательстве, подзаконных нормативных или индивидуальных актах.

Жалоба - документ, в котором содержится требование устранить допущенное нарушение субъективных прав и свобод граждан в результате принятия решения или совершения действий (бездействия) государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами, государственными служащими, общественными объединениями. Жалоба - важное средство защиты и восстановления нарушенных прав и интересов.

Право направлять любое из указанных обращений имеют отдельные лица, группы лиц, имеющих общие интересы, общественные объединения - по вопросам, затрагивающим интересы входящих в них членов.

Обращения могут быть как письменными, так и устными. Однако, как правило, они подаются в письменной форме. При этом Указ требует, чтобы письменное обращение гражданина было им подписано с указанием фамилии, имени, отчества заявителя, а также данных о месте его жительства, работы или учебы. Обращение, не содержащее этих сведений, признается анонимным и рассмотрению не подлежит.

В отношении жалоб по делам, связанным с осуществлением правосудия по гражданским, арбитражным и уголовным делам, а также по делам, рассматриваемым по правилам конституционного судопроизводства, действует специальное законодательство. Так, особенности подачи и рассмотрения жалоб по делам об административных правонарушениях регламентированы в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Свои особенности имеет порядок разрешения жалоб, установленный в гражданском и уголовном процессуальном законодательстве. Конституционный Суд РФ рассматривает индивидуальные и коллективные жалобы в соответствии с ч. 4 ст. 125 Конституции РФ и п. 3 ч. 1 ст. 3, ст. 96-100 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.

 

Статья 34

1. Комментируемая статья закрепляет ряд важных принципов рыночной экономики. Часть первая комментируемой статьи развивает принцип свободы экономической деятельности, провозглашенный в части первой ст. 8 Конституции РФ, закрепляя субъективное право на свободное осуществление предпринимательской и иной экономической деятельности.

Отметим, что субъектами права, провозглашенного в комментируемой статье, являются граждане России, иностранные граждане и лица без гражданства, бипатриды. Вместе с тем согласно действующему законодательству иностранные граждане и лица без гражданства вправе осуществлять предпринимательскую и трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу*(137), что существенно ограничивает их возможности на осуществление права, предусмотренного частью первой комментируемой статьи.

Иная экономическая деятельность, не относящаяся к предпринимательской, "представляет собой разумную деятельность человека, прямо не направленную на получение прибыли, но предполагающую использование его способностей и имущества для удовлетворения материальных потребностей и интересов"*(138). К такой деятельности следует отнести, например, трудовую деятельность, основы осуществления которой регламентируются ст. 37 Конституции РФ.

Конституция России, говоря о праве на свободное использование способностей и имущества, не предусматривает каких-либо ограничений по имущественному положению или иному критерию. Достаточно ли у субъекта способностей и имущества для осуществления различных видов экономической деятельности, определяет он сам. Вместе с тем существуют некоторые ограничения в действующем законодательстве. Заниматься предпринимательской деятельностью может лицо, имеющее полную дееспособность (как правило, с 18 лет).

Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей - это акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях*(139).

В силу конституционного принципа свободы экономической деятельности граждане, реализуя право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, вправе осуществлять ее как в индивидуальном порядке - в статусе индивидуального предпринимателя, так и путем участия в хозяйственном обществе, товариществе или производственном кооперативе, т.е. путем создания коммерческой организации как формы коллективного предпринимательства.

Существенным недостатком Конституции РФ применительно к правовому регулированию экономических отношений является полное отсутствие упоминания юридических лиц в ее тексте. Буквальное толкование норм Конституции отказывает юридическим лицам в защите их имущественных и иных прав. Так, например, авторы Комментария к Конституции РФ указывают на то, что юридические лица не являются субъектами права, закрепленного частью первой комментируемой статьи*(140).

2. Часть вторая комментируемой статьи частично воспроизводит положения ст. 8 Конституции РФ. Она предусматривает изъятия из принципа свободы экономической деятельности, поскольку запрещает осуществлять такую деятельность, которая направлена на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Включение положений о запрете монополистической деятельности в современные конституции характеризует значимость этого принципа для современных экономических систем, поскольку до определенного времени монополизация не рассматривалась как явление, вредящее развитию экономики.

Монополизация - это деятельность, направленная на недопущение, ограничение или устранение конкуренции и занятие монопольного положения на рынке. Подобная деятельность запрещена. Вместе с тем в ряде отраслей экономики государство допускает существование монополий: транспортировка нефти и нефтепродуктов по магистральным трубопроводам; транспортировка газа по трубопроводам; железнодорожные перевозки; услуги транспортных терминалов, портов, аэропортов; услуги общедоступной электросвязи и общедоступной почтовой связи; услуги по передаче электрической энергии; услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике; услуги по передаче тепловой энергии; услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей*(141). Естественные монополии существуют на тех рынках, где удовлетворение спроса эффективнее при отсутствии конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства) и товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров. Вместе с тем органы государственной власти должны стремиться к уменьшению числа естественных монополий.

 

Статья 35

1. Собственности как элементу экономической системы в Конституции России посвящена ч. 2 ст. 8. В комментируемой статье авторы Конституции РФ отдельно подчеркнули право иметь имущество в частной собственности как субъективное право человека. Таким образом, право частной собственности включено в состав основных прав и свобод человека и гражданина.

Охрана права частной собственности представляет собой закрепление в законодательстве ряда гарантий для частных собственников, позволяющих им беспрепятственно реализовывать свои права, а также защищающих их от незаконного изъятия собственности. Конституция РФ в части первой комментируемой статьи прямо указала на необходимость принятия федерального закона, устанавливающего гарантии защиты частной собственности. При этом важные гарантии прав собственника закреплены в частях второй и третьей ст. 35 Конституции РФ. Право частной собственности охраняется целым рядом федеральных законов - от Гражданского до Уголовного кодексов РФ.

2. Часть 2 комментируемой статьи раскрывает наиболее основные правомочия собственника. Со времени римского права известна классическая триада прав собственника - право владеть, право пользоваться и право распоряжаться своим имуществом. В России эта триада впервые была закреплена в 1832 г. в Своде Законов Российской Империи (ст. 420 т. X ч. 1) и с тех пор стала традиционной*(142).

Владение (от лат. jus possidendi) - основанная на законе, т.е. юридически обеспеченная и гарантированная возможность иметь то или иное имущество у себя в хозяйстве.

Пользование (от лат. jus utendi et jus fruendi) - основанная на законе, т.е. юридически обеспеченная и гарантированная возможность использования конкретного имущества путем извлечения в процессе его использования заключенных в нем полезных качеств, т.е. возможность осуществлять потребление данного имущества.

Распоряжение (от лат. jus disponendi) - основанная на законе, т.е. юридически обеспеченная и гарантированная возможность определять судьбу имуществ, выражающаяся в следующих формах: 1) путем изменения принадлежности имущества; 2) путем изменения состояния имущества; 3) путем изменения назначения имущества. Распоряжение включает в себя возможность уничтожения вещи, хотя это право может быть ограничено, например, в отношении памятников истории и культуры.

Следует отметить также, что Конституция России упоминает о возможности существования как частной собственности одного лица, так и общей собственности. Общая собственность представляет собой нахождение имущества в собственности двух или нескольких лиц. При этом ст. 244 Гражданского кодекса РФ предусматривает возможность существования двух видов общей собственности: с определением доли каждого из собственников в праве собственности (долевая собственность) или без определения таких долей (совместная собственность). Кроме того, совместное владение, пользование и распоряжение имуществом может осуществляться путем создания юридических лиц, отсутствие упоминания которых в Конституции РФ, как мы уже отмечали, является существенным пробелом. Дело заключается и в том, что частная собственность - это собственность физических и юридических лиц, и отсутствие упоминания о них в комментируемой статье Конституции РФ может быть истолковано как нераспространение на них установленных этой статьей гарантий, что в условиях рыночной экономики недопустимо.

Формула "каждый вправе", употребляемая Конституцией РФ, означает, что Конституция РФ не ограничила круг субъектов права частной собственности, включив в них как граждан России, так и иностранных граждан и лиц без гражданства. Вместе с тем ограничение иностранных граждан и лиц без гражданства (в том числе, учредивших в иностранном государстве юридические лица) в праве иметь в частной собственности стратегически важные для России объекты, например месторождения полезных ископаемых, не противоречит Конституции РФ, в силу лаконичности ее нормы (ведь Конституция РФ не говорит о том, что в частной собственности может быть "любое имущество")*(143).

3. Часть 3 комментируемой статьи закрепляет важные гарантии прав собственника. Следует отметить, что общий принцип экономической системы государства - принцип неприкосновенности частной собственности - не нашел прямого закрепления в Конституции РФ. Гарантия, предусмотренная рассматриваемой нормой, является его частью, посвященной вопросам перехода имущества из частной собственности в государственную.

Часть 3 комментируемой статьи рассматривает две возможности:

лишение собственника имущества на основании решения суда;

2) принудительное отчуждение имущества для государственных нужд по решению административных органов, однако при соблюдении условий предварительного и равноценного возмещения.

В первом случае - лишения собственника имущества - речь идет о конфискации. Имущество может быть безвозмездно изъято у собственника по решению суда в виде санкции за совершение преступления или иного правонарушения в связи с тем, что оно послужило орудием или предметом преступления или правонарушения. В настоящее время конфискация предусмотрена и Кодексом РФ об административных правонарушениях (ст. 3.7), и уголовно-процессуальным кодексом РФ (ст. 81). Конституция РФ устанавливает недопустимость осуществления конфискации в административном порядке. Для этого обязательно требуется решение суда.

Что касается второго случая - принудительного отчуждения для государственных нужд (национализация), - то Конституционный Суд РФ в ряде своих постановлений сформулировал принципы такого изъятия: установление справедливой, соразмерной компенсации, обеспечивающей баланс публичных и частных интересов, предварительное и равноценное возмещение за отчуждаемое в публичных целях имущество*(144). При этом равноценным, как представляется, следует считать такое возмещение, которое позволяет собственнику приобрести в собственность аналогичную вещь. Кроме того, в соответствии с положениями Гражданского кодекса РФ возмещение должно включать в себя покрытие всех убытков собственника, в том числе упущенную выгоду (ст. 15, 306 ГК РФ).

4. Одним из правомочий собственника является право передачи своего имущества по наследству. При наследовании имущество умершего собственника переходит к другим лицам. В силу этого в ч. 4 комментируемой статьи Конституция России указывает на то, что право наследования гарантируется.

Наследование может осуществляться по закону или по завещанию. Собственник вправе по своему усмотрению завещать имущество любым лицам, любым образом определить доли наследников в наследстве, лишить наследства одного, нескольких или всех наследников, не указывая причин такого лишения, а также включить в завещание иные распоряжения, отменить или изменить совершенное завещание. Если завещание не было составлено, то осуществляется наследование по закону. При этом правила наследования ориентированы на максимально редкий переход имущества к государству в силу отсутствия наследников.

Часть четвертая комментируемой статьи гарантирует право наследования, т.е. как право передать имущество по наследству, так и право получить имущество по наследству в установленном законом порядке, а также все сопутствующие права наследодателя и наследников (право составлять и изменять завещание, право отказаться от наследства и т.д.).

Следует отметить краткость конституционной нормы о наследовании. В ней не содержится ни отсылок к федеральному закону, ни упоминаний о каких-либо ограничениях права наследования. Подобная лаконичность может быть воспринята как неограниченность права наследования. Однако это не так.

 

Статья 36

1. Конституция РФ упоминает о частной собственности на землю в двух статьях - ст. 9 и комментируемой ст. 36. Однако если в ст. 9 предусмотрена только возможность существования частной собственности на землю, то в ст. 36 прямо закреплено право граждан и их объединений иметь в собственности землю.

Своеобразное установление двойных гарантий существования частной собственности на землю связано с тем, что на протяжении всей истории России те, кто обрабатывал землю, как правило, не имели возможности полноправно владеть ею.

Право частной собственности на землю появилось в российском законодательстве в 1990 г. после длительного периода господства государственной собственности*(145). В Конституции РСФСР полноценное право частной собственности на землю было закреплено только в 1992 г.*(146) Долгое время оно регулировалось указами Президента РФ.

Поэтому закрепление частной собственности на землю среди основ конституционного строя России (ст. 9) в качестве одного из основополагающих субъективных прав человека и гражданина (ст. 36 Конституции РФ) явилось значительным шагом к изменению земельных отношений в России.

Однако путь к частной собственности и после 1993 г. не был легким. Принятие Земельного кодекса РФ, основанного на положениях Конституции РФ, который должен был законодательно зафиксировать право частной собственности на землю, неоднократно откладывалось из-за противодействия коммунистических фракций Думы, выступавших категорически против частной собственности на сельскохозяйственные угодья. В этих условиях начиная с 1995 г. многие субъекты РФ (например, Воронежская область) приняли законы о земле, предусматривавшие свободную продажу земель, в том числе сельскохозяйственных.

В итоге бурных дебатов в Государственной Думе было принято половинчатое решение. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г.*(147), с одной стороны, установил право частной собственности на землю, но, с другой стороны, оборот самых ценных земель - земель сельскохозяйственного назначения - был ограничен и урегулирован специальным законом*(148). Специалисты отмечают, что Кодекс "во многом противоречит положениям Конституции о демократическом, правовом и социальном характере государства, о многих правах и свободах человека и гражданина. Он направлен на ограничение частной собственности на землю, прежде всего применительно к землям сельскохозяйственного назначения, на сохранение и усиление бюрократического произвола в земельных отношениях. Земельный кодекс фактически не кодифицирует земельное законодательство, отсылая к другим, еще не существующим новым законам..."*(149).

Земля и другие природные ресурсы являются особым объектом гражданского оборота. Гражданское законодательство распространяется на эти объекты в той мере, в какой вопросы их оборота не урегулированы законодательством о земле и других природных ресурсах. Отметим, что оборот земельных участков ограничен в большей мере, чем оборот иных объектов имущества, что связано с особым характером данного объекта.

2. Как и в части второй ст. 35 Конституции РФ, в части второй комментируемой статьи перечисляются три основных правомочия собственника земельного участка и иных природных ресурсов. При этом Конституция РФ подчеркивает, что данные правомочия осуществляются свободно. Однако основной целью данной нормы было установление ограничений права собственности на землю и иные природные ресурсы. Отметим, что, в отличие от части первой комментируемой статьи, в части второй речь идет не только о земле, но и об иных природных ресурсах. Напомним, однако, что большинство природных ресурсов находится в государственной собственности.

В данной норме предусмотрено два ограничения прав собственника: владение, пользование и распоряжение землей и иными природными ресурсами не должно наносить ущерба окружающей среде и нарушать прав и законных интересов иных лиц. Отметим, что конституционная норма сформулирована неоправданно узко. Во-первых, несмотря на то, что в комментируемой норме говорится о собственнике, данные ограничения должны распространяться также на лиц, владеющих земельными участками и другими природными ресурсами на ином праве. А во-вторых, несмотря на закрытый перечень ограничений, закрепленных в данной норме, действующее законодательство РФ предусматривает и иные основания для ограничения прав собственника или землепользователя.

В частности, согласно положениям Земельного кодекса РФ лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе распоряжаться им свободно, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте. К числу земель, исключенных из оборота, могут быть отнесены, например, земли захоронений, земли лесного и водного фонда.

Кроме этих ограничений, существуют ограничения по целевому использованию отдельных категорий земель. В частности, использование по целевому назначению устанавливается для земель сельскохозяйственного назначения и земель особо охраняемых природных территорий.

Пункт 2 ст. 56 Земельного кодекса РФ устанавливает следующие возможные ограничения прав на землю:

особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных Земельным кодексом, федеральными законами.

Данный перечень не является исчерпывающим. Некоторые из ограничений предусмотрены другими статьями Земельного кодекса, а также законами об охране и использовании отдельных природных ресурсов и иными федеральными законами. Например, существенные ограничения установлены применительно к обороту земель сельскохозяйственного назначения.

3. Часть третья комментируемой статьи содержит отсылку к федеральному закону, который должен урегулировать условия и порядок пользования землей. Таким законом в настоящее время является Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ*(150) и Федеральный закон от 24 июля 2002 г. N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения". При этом указание на федеральный закон представляется весьма существенным, поскольку в сфере земельных отношений опережающее правовое регулирование со стороны субъектов РФ было весьма значительным.

Отметим, что Конституция РФ в ч. 3 комментируемой статьи говорит об условиях и порядке пользования землей. При этом право пользования - это только одно из правомочий собственника. Таким образом, Конституция РФ допускает существование иных видов прав на землю, не ограничиваясь классическими правом собственности и правом аренды. Дело в том, что традиционно российское законодательство предусматривало наличие более узких прав на землю, чем право собственности. К ним относится постоянное (бессрочное) пользование земельными участками, пожизненное наследуемое владение и безвозмездное срочное пользование. Эти титулы прав на землю представляют собой последствия того половинчатого правового регулирования, которое осуществлялось в отношении прав на землю на протяжении предшествующих 70 лет. Законодательству развитых стран они не известны.

Кроме того, часто устанавливается право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут).

В постоянное (бессрочное) пользование земельные участки предоставляются государственным и муниципальным учреждениям, федеральным казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.

Право пожизненного наследуемого владения земельным участком, находящимся в государственной или муниципальной собственности, с момента введения в действие Земельного кодекса РФ не используется, однако данное право, приобретенное гражданином до введения в действие Кодекса, сохраняется. Распоряжение земельным участком, находящимся на праве пожизненного наследуемого владения, не допускается, за исключением перехода прав на земельный участок по наследству.

 

Статья 37

1. Закрепленный в комментируемой статье принцип свободы труда является юридической базой для всех трудовых прав граждан, установленных в текущем законодательстве, обладает по сравнению с последними наивысшей юридической силой, что проявляется в принципиальном соответствии всех трудовых прав, закрепленных различными нормативными акта ми, конституционному принципу свободы труда, в непротиворечии ему.

Свобода состоит в возможности делать все, что не наносит ущерба правам других физических или юридических лиц или общественной безопасности. Субъектом этого права является каждый человек*(151).

Свобода труда означает свободный выбор гражданина трудиться или не трудиться. Конституция РФ запрещает принудительный труд и закрепляет за каждым человеком право свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать профессию и род деятельности. Эти права гарантированы Конституцией РФ, поскольку в ней закреплено право частной собственности, свобода предпринимательской и творческой деятельности, равный доступ к государственной службе и другие права (ст. 32, 34, 35, 37, 44), которые позволяют каждому выбирать для себя род деятельности, в наибольшей степени отвечающий его личным потребностям и интересам.

2. Принудительным, согласно ст. 8 Пакта о гражданских и политических правах, признается труд, который гражданин не избрал добровольно*(152).

Незанятость граждан не может служить основанием для их привлечения к административной и иной ответственности. В то же время в ст. 1 Закона РФ от 19 апреля 1991 г. N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации" сказано, что "принуждение к труду в какой-либо форме не допускается, если иное не предусмотрено законом"*(153). Данная норма вызывает большие сомнения. Дело в том, что в комментируемой статье установлено, что принудительный труд запрещен. Поэтому принятие какого-либо закона, предусматривающего принуждение к труду в той или иной форме, при тех или иных обстоятельствах будет противоречить Конституции РФ, так как она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ.

3. Труд способствует самоопределению человека, определению его места в обществе, он выполняет важную социальную функцию. Человек испытывает удовлетворение от востребованности своего труда. Реализация возможности трудиться определяет социальную роль и социальный статус личности, влияет на осознание его места в обществе. Право на труд имеет основополагающее значение для целей обеспечения достоинства и самоуважения людей, влияет на способность в дальнейшем пользоваться и реализовывать другие политические и социальные права. И человек должен реализовывать свое право на труд в таких условиях, которые не унижали бы его достоинство, а способствовали наиболее полному и гармоничному развитию личности. Таким образом, обеспечение возможности трудиться нельзя рассматривать отдельно от тех условий, в которых человек реализует эту возможность.

Право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, является одним из важнейших. Оно неразрывно связано с охраной труда, т.е. с системой сохранения жизни и здоровья работников в процессе трудовой деятельности, включающей в себя правовые, социально-экономические, организационно-технические, санитарно-гигиенические, лечебно-профилактические, реабилитационные и иные мероприятия*(154).

Право каждого работника на труд в условиях, соответствующих требованиям охраны труда, включает в себя конкретные права на совершение определенных действий. В частности, согласно ст. 219 Трудового кодекса РФ, работники имеют право на:

рабочее место, соответствующее требованиям охраны труда;

обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; получение достоверной информации об условиях и охране труда на рабочем месте, о существующем риске повреждения здоровья, а также о мерах по защите от воздействия вредных производственных факторов;

отказ от выполнения работ в случае возникновения угрозы жизни и здоровью;

обеспечение средствами индивидуальной и коллективной защиты;

обучение безопасным методам и приемам труда за счет средств работодателя;

личное участие или участие через своих представителей в рассмотрении вопросов, связанных с обеспечением безопасности условий труда на его рабочем месте, а также в расследовании несчастного случая или профессионального заболевания, происшедшего с ним на работе, и т.п.

Однако эти права часто нарушаются. Так, по данным Амурского регионального отделения фонда социального страхования, в 2006 г. от несчастных случаев на производстве пострадали 678 человек, из которых 85 работников получили тяжелые травмы, 43 человека погибли. Не улучшилась обстановка с травматизмом и в 2007 г. Несчастные случаи с работниками происходят по причине неудовлетворительной организации охраны труда как в целом на предприятии, так и на производственных участках. Чаще всего это недостаточное обучение работников безопасным приемам и методам работы, использование неисправных механизмов, недостатки в организации производства и рабочих мест*(155).

Трудовой кодекс РФ впервые в правовом регулировании трудовых отношений предусмотрел возможность увольнения работника за нарушение им требований по охране труда, если это нарушение повлекло за собой тяжкие последствия либо заведомо создавало реальную угрозу наступления таких последствий (подп. "д" п. 6 ст. 81). Возможные тяжкие последствия, за которые может последовать увольнение, в данном пункте перечислены исчерпывающим образом: несчастный случай на производстве, авария, катастрофа.

Однако отсутствует ответственность работников за систематическое не использования средств индивидуальной защиты (СИЗ), а должностного лица - за нарушения, которые могли вызвать те или иные последствия (ухудшение здоровья, снижение трудоспособности и др.), т.е. за сам факт нарушения норм охраны труда, ведь признание приоритета сохранения жизни и здоровья работников в процессе их трудовой деятельности является одним из главных направлений государственной политики в области охраны труда занятого населения Российской Федерации.

Право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда - одно из основных прав наемных работников. Это согласуется и с ч. 2 ст. 19 Конституции РФ: "Государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств".

Минимальный размер оплаты труда в России с 1 января 2009 г. составляет 4330 руб. в месяц*(156). Данная сумма соответствует последней официально зафиксированной величине прожиточного минимума трудоспособного человека по итогам расчетов Росстата за последний квартал 2007 г.

Однако минимальный размер заработной платы не соответствует принципам оплаты труда, провозглашенным во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., согласно которым оплата должна обеспечивать достойное существование человека.

В соответствии с Федеральным законом от 24 октября 1997 г. N 134-ФЗ "О прожиточном минимуме в Российской Федерации" Правительство Российской Федерации утвердило Методические рекомендации по определению минимального набора продуктов питания*(157), непродовольственных товаров и услуг, необходимых для сохранения здоровья человека и обеспечения его жизнедеятельности (потребительская корзина) для основных социально-демографических групп населения (трудоспособное население, пенсионеры и дети) в России.

Например, при формировании минимального набора продуктов питания используются действующие в Российской Федерации нормы физиологических потребностей в пищевых веществах для различных групп населения и рекомендации Всемирной организации здравоохранения. Расчет химического состава и энергетической ценности минимального набора продуктов питания осуществляется с учетом потерь при кулинарной обработке*(158).

Минимальный набор продуктов питания для населения формируется исходя из физиологических особенностей организма мужчин и женщин, с учетом возрастного снижения потребности в энергетической ценности питания, необходимости обеспечения полноценного питания для развития здорового организма, а также дополнительного питания для активного социального и физического развития*(159).

Стоимость минимального набора продуктов питания в расчете на месяц в конце декабря 2006 г. составила 1 473,8 руб., с начала года увеличившись на 9,2%; за январь 2007 г. выросла еще на 2,2%, составив 1506,8 руб. на месяц. За 11 месяцев 2006 г. тарифы на услуги ЖКХ выросли на 17,5% при установленном законом предельном повышении на 20% (за январь - ноябрь 2005 г. прирост составил 32,3%). При этом тарифы растут каждый год. В 2007 г. они выросли на 15%, по прогнозам, в 2008 г. вырастут на 13%, в 2009 г. - на 11-12%. Однако стоимость потребительской корзины для каждого гражданина утверждена из расчета 2653 руб. в месяц. И никто эту сумму до 2011 г. менять не собирается*(160). Таким образом, ориентироваться при установлении прожиточного минимума на эту сумму нельзя, а также устанавливать минимальный размер оплаты труда.

Как представляется, на 2300 руб. в месяц и даже на 4300 руб. невозможно обеспечить полноценное питание человека, включающее необходимое количество витаминов, белков, жиров и микроэлементов, а также разнообразие продуктов питания, являющееся необходимым условием усвояемости, а следовательно, и здоровья, так как на эту сумму можно купить лишь ограниченное количество продуктов питания низшей ценовой категории.

Итак, уровень минимальной оплаты труда, который установлен в настоящее время в Российской Федерации, крайне низок, не соответствует реальным трудовым затратам и приводит к занижению цены рабочей силы, а значит, на него невозможно прожить.

Защита от неоправданно низкой заработной платы предусмотрена Конвенцией МОТ 1970 г. N 131 "Установление минимальной заработной платы". В соответствии с этой Конвенцией государства обязуются ввести систему установления минимальной заработной платы, охватывающую все группы работающих по найму, условия труда которых делают применение такой системы целесообразным. Факторы, учитывающиеся при определении уровня минимальной заработной платы, включают потребности трудящихся и их семей, экономические соображения, в том числе требования экономического развития и поддержания высокого уровня занятости*(161). Данная Конвенция Россией до сих пор не ратифицирована. 31 марта 2006 г. был принят Федеральный закон N 33-ФЗ "О потребительской корзине в целом по Российской Федерации". В соответствии с ним потребительская корзина для основных социально-демографических групп населения (трудоспособное население, пенсионеры, дети) в целом по Российской Федерации определяется не реже одного раза в пять лет. Состав и объем потребительской корзины распространяется на правоотношения, возникшие с 1 января 2005 г.*(162) Следовательно, величина прожиточного минимума установлена на уровне физиологического выживания, чего нельзя сказать о минимальной заработной плате, которая составляет 2300 руб. Однако даже когда 1 января 2009 г. минимальный размер оплаты труда вырастет до 4300 руб., прожиточный минимум вследствие инфляции, которая составляет в России около 13% в год, также увеличится, а это, в свою очередь, означает, что даже на формальном уровне числового соответствия проблема соотношения прожиточного минимума и минимального размера оплаты труда решена не будет. Например, по статистическим данным, в I квартале 2006 г. численность населения Белгородской области с денежными доходами ниже величины прожиточного минимума составила 22,1% от общей численности населения области*(163). В других субъектах Федерации ситуация практически не меняется.

Понятно, что если оплата труда наемного работника устанавливается ниже прожиточного минимума, то человек, ввиду отсутствия иных средств к существованию, вынужден искать еще одну работу либо добывать средства к существованию преступным путем. Совершенно ясно, что такая ситуация ведет к деградации личности и возникновению социальных конфликтов в обществе. Однако деструктивность оплаты труда наемного работника ниже прожиточного минимума только этим не исчерпывается. Противоестественная экономически, низкая оплата труда влечет за собой разрушительное воздействие и на производство, и на обмен. С одной стороны, производство, существующее за счет низкой оплаты труда работников, как правило, не эффективно. Низкая оплата рабочей силы вынужденно компенсирует либо использование устаревшего оборудования и несовершенной технологии производства, а следовательно, соответствующей им невысокой квалификации рабочей силы, либо плохую организацию производства труда. Зачастую же и то и другое вместе. С другой стороны, оплата труда работника ниже прожиточного минимума ограничивает рынок потребления и тем самым сдерживает рост общественного производства в стране как структурно, так и в общем объеме. Иными словами, низкая оплата труда вообще, а ниже прожиточного минимума особенно, ведет к деградации национальной экономики, личности и общества.

Основным социальным назначением прав и свобод в сфере труда является обеспечение занятости населения страны, предоставление гражданам возможности честно зарабатывать средства существования, которые позволят им жить достойно.

Незанятость, охватывающая образованных специалистов и неквалифицированных работников, как неотъемлемая составляющая рыночного типа развития определяет в последнее десятилетие, как и в других странах, положение множества работников в Российской Федерации, формируя массовое сознание, накладывая отпечаток на поведенческие стереотипы и нормы жизни. Безработица выступает и как самостоятельная проблема, поскольку для каждого общества степень трудовой активности населения, структура занятости, отношение к труду, связи между различными типами труда имеют принципиальное значение с точки зрения темпов развития.

4. Защита трудовых прав и коллективных интересов работников организаций приобретает все большее значение в связи с проблемами, накопившимися за годы реформирования экономики. Спад производства, взаимные неплатежи организаций, недостаточный рост новых рабочих мест, другие негативные факторы нестабильного состояния экономики деформируют становление рынка труда, порождают рост безработицы. Многие работодатели оказались не готовы к тем изменениям, которые происходят в сфере применения труда. Их стремление снизить издержки на труд нередко сопровождаются нарушением трудовых прав и коллективных интересов работников. Работники, со своей стороны, заинтересованы в повышении оплаты труда и своевременном получении заработной платы, соблюдении их трудовых прав, социальных гарантий, уважении и учете коллективных интересов.

Столкновение противоречивых интересов работодателя и работников либо нарушение руководителем (администрацией) трудовых прав работника нередко порождают разногласия между ними, перерастающие в трудовые споры, коллективные и индивидуальные.

Под коллективным трудовым спором понимается неурегулированные разногласия между работниками (их представителями) и работодателями (их представителями) по поводу установления и изменения условий труда (включая заработную плату), заключения, изменения и выполнения коллективных договоров, соглашений, а также в связи с отказом работодателя учесть мнение выборного представительного органа работников при принятии актов, содержащих нормы трудового права, в организациях.

Индивидуальный трудовой спор - это неурегулированные разногласия между работодателем и работником по вопросам применения законов и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, коллективного договора, соглашения, трудового договора (в том числе об установлении или изменении индивидуальных условий труда), о которых заявлено в орган по рассмотрению индивидуальных трудовых споров.

Наиболее распространенным основанием трудовых споров являются разногласия между работником и работодателем - непосредственно или в лице его администрации. Работники не хотят мириться с нарушениями их трудовых прав, стремятся не допустить ухудшения условий труда и претендуют на их улучшение. Кроме того, подобные конфликты часто обусловлены такими качествами трудового законодательства, как сложность, фрагментарность, противоречивость и пробельность; немаловажную роль играет и правовая неосведомленность и работодателей (представителей администрации), и работников.

Причины коллективных трудовых споров сосредоточены в экономической сфере. Хотя нередко нарушения такого условия коллективного договора, как своевременная выплата заработной платы работникам, связаны с недобросовестными действиями отдельных руководителей.

5. Свобода личности в государственно-организованном обществе немыслима без свободного труда, а свободный труд невозможен без права на отдых - естественного права и естественной потребности трудящегося человека. Это право относится к социальным правам, так как обеспечивает исключительно социально-биологическую потребность общества и не имеет целевой экономической составляющей.

Закрепляя право на отдых в качестве неотъемлемого права каждого, комментируемая статья предусматривает, что установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, ежегодный оплачиваемый отпуск гарантируются только работающим по трудовому договору. Это означает, что, только заключив трудовой договор, гражданин вправе требовать от работодателя соблюдения установленной продолжительности рабочего времени, предоставления ему выходных и праздничных дней, оплачиваемого отпуска, а работодатель, в свою очередь, обязан эти требования удовлетворить и обеспечить условия для реализации работником права на отдых.

Такой подход представляется правильным. Человек, занимающийся индивидуальной трудовой деятельностью, в том числе выполняющий работу по гражданско-правовым договорам (подряда, оказания услуг, поручения и пр.), самостоятельно организует свой труд и решает, когда и сколько ему отдыхать, так как в данном случае важен только материализованный результат труда, а коллективная организация процесса труда отсутствует.

Важной гарантией права на отдых является детальное регулирование в законодательстве о труде вопросов рабочего времени и времени отдыха. Им посвящены пять глав (с 15 по 19) и 38 статей (с 91 по 128) Трудового кодекса РФ. Основными правовыми актами, регламентирующими рабочее время и время отдыха в организациях, являются Правила внутреннего трудового распорядка, которые утверждает работодатель с учетом мнения представительного органа работников организации, и коллективные договоры, заключаемые работниками и работодателями в лице их представителей.

Рабочее время - время, в течение которого работник в соответствии с правилами внутреннего трудового распорядка организации и условиями трудового договора должен исполнять трудовые обязанности, а также иные периоды времени, которые в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами относятся к рабочему времени.

Нормальная продолжительность рабочего времени не может превышать 40 часов в неделю (ст. 91 ТК РФ). Для некоторых категорий работников установлено сокращенное рабочее время. Так, например, для работников в возрасте до шестнадцати лет рабочее время устанавливается в 16 часов в неделю, а для работников, являющихся инвалидами I или II группы - пять часов в неделю (ст. 92 ТК РФ).

Время отдыха - это время, в течение которого работник свободен от выполнения трудовых обязанностей и которое он может использовать по своему усмотрению. Кроме того, время отдыха - это не только время собственного отдыха, в течение которого восстанавливаются физические и духовные силы, но и время, затрачиваемое человеком на социально-культурное развитие, общественную деятельность, учебу, научное, техническое и художественное творчество, занятие физкультурой и спортом и т.д.

 

Статья 38

1. Часть 1 комментируемой статьи содержит положение о том, что материнство и детство, семья находятся под защитой государства. В статье 72 сказано, что в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находятся защита семьи, материнства, отцовства и детства. Часть 2 ст. 7 Конституции РФ обеспечивает государственную поддержку семьи, материнства, отцовства и детства. Этим признается, что семья, брак, рождение детей не только являются частным делом участников семейных правоотношений, но и имеют большое общественное значение.

В данной норме не выделен институт отцовства (в отличие от ч. 2 ст. 7 и ст. 72 Конституции РФ), в силу, как представляется, особой значимости защиты института материнства, незаменимости, особенно в начальный период детства, матери для нормального развития ребенка. Семейное законодательство, опираясь на Конституцию РФ, в ч. 1 ст. 1, объединяя отцовство, материнство, детство и семью в одну статью, говорит, что все они находятся под защитой государства. И это не случайно, ведь термины "материнство" и "отцовство", как и "детство", неотделимы от понятия семьи, поэтому рассматривать их необходимо в контексте единого института "защиты семьи, материнства, отцовства и детства".

Детство - это период возрастного развития от рождения до 18 лет либо иного возраста, с которым закон связывает дееспособность в гражданско-правовом смысле. Материнство - реализованная способность женщины к рождению, вскармливанию и воспитанию детей*(164). Отцовство - кровное родство между отцом и его ребенком (детьми)*(165). Семья - это социальный институт и одновременно общественный механизм репродукции человека. Понятием "семья" охватываются отношения между мужем и женой, родителями и детьми, старшими и младшими в семейной иерархии и основанная на указанных отношениях малая группа, члены которой связаны общностью быта, взаимной ответственностью и взаимопомощью*(166).

Терминологически защита семьи, материнства, отцовства и детства понимается в нескольких значениях. Во-первых, это отношение к ним как к ценности, во-вторых, создание необходимых условий для развития семьи, материнства*(167), отцовства и детства, в-третьих, охрана в случае нарушения их прав и законных интересов. Термин защиты семьи, материнства, отцовства и детства имеет двоякое значение. С одной стороны, он включает предусмотренные меры, которые направлены на охрану прав и законных интересов, с другой стороны, может рассматриваться в узком смысле слова - как реакция на какое-либо правонарушение, требующее защиты, например, в судебном или административном порядке*(168).

Семья в Российской Федерации является объектом государственной семейной политики, цель которой - обеспечение государством необходимых условий для реализации семьей ее функций и повышения качества жизни семьи. Семья в комментируемой статье находится на третьем месте, в отличие от п. 1 ст. 1 Семейного кодекса РФ. Семья является естественной и основной ячейкой общества и имеет право на защиту со стороны общества и государства. Указом Президента РФ от 14 мая 1996 г. N 712 (в ред. от 5 октября 2002 г.) были утверждены Основные направления государственной семейной политики, в которых сформулированы отношение государства к семье и пути разрешения проблем семьи и детства. Она исходит из непреходящей ценности семьи для жизни и развития человека, понимания важности семьи в жизни общества, ее роли в воспитании новых поколений, обеспечении общественной стабильности и прогресса, из необходимости учета интересов семьи и детей, а также принятия специальных мер их социальной поддержки в период социально-экономической трансформации общества, из учета потребности судом.

Защита материнства - одна из приоритетных задач российского государства. В настоящее время женщины особенно остро нуждаются в поддержке государства. Это обусловлено социально-экономическими проблемами, которые оказали негативное влияние на многие аспекты развития семьи, материнства и детства. Одной из важнейших задач государства является правовая защита материнства от неблагоприятных воздействий, максимальное сохранение физического и психического здоровья матери и ребенка.

Предметом особой заботы и защиты государства, общества, законодательства, помимо материнства, является детство. Особенность положения ребенка в семье и за ее пределами заключается в его беззащитности, вызванной полной или частичной физической, психической, социальной незрелостью. Традиционно охрана, защита, а также в известной мере реализация прав, интересов ребенка, как личных, так и имущественных, возлагается на родителей либо на лиц, их заменяющих*(169).

В связи с тем что дети являются одной из самых незащищенных групп населения, следует оказывать внимание ребенку и как личности, и как члену общества, наделенному определенными правами. В статье 3 Конвенции о защите прав человека и основных свобод сказано, что государства - члены совета Европы обязуются "обеспечить ребенку такую защиту и заботу, которые необходимы для его благополучия, принимая во внимание права и обязанности его родителей, опекунов и других лиц, несущих за него ответственность по закону, и с этой целью принимают все соответствующие законодательные и административные меры"*(170). Следовательно, забота государства в сфере обеспечения благополучия ребенка в данном документе первична, а реализация прав и обязанностей родителей "принимается во внимание". В российском законодательстве обеспечение прав и свобод детей, защита их законных интересов является прерогативой родителей и лишь в случае недобросовестности последних, выразившейся в неисполнении данных обязательств либо злоупотреблении ими, государство берет на себя ответственность за замещение родительских функций.

Приоритет интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни государства закреплен и в Конвенции о правах ребенка, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 20 ноября 1989 г., обязательства по выполнению которой взяла на себя и Российская Федерация. К базовым законам, закрепляющим права детей в России, относятся Конституция РФ, Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. N 48-ФЗ "Об опеке и попечительстве", Федеральный закон от 24 июля 1998 г. N 124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации"*(171) и Федеральный закон от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей"*(172). Их объединяет общая цель, состоящая в укреплении правовых предпосылок защиты прав ребенка.

2. Право родителей на воспитание ребенка объявляется законом и как их обязанность (ст. 63 СК РФ). Таким образом, в законодательном порядке отражены два аспекта воспитания детей: частноправовой, поскольку оно является одной из личных потребностей человека, и публично-правовой, так как общество заинтересовано в качественном воспитании детей и ему не безразлично, каких членов общества "продуцирует" семья*(173).

Принцип обеспечения приоритетной защиты прав и интересов несовершеннолетних и нетрудоспособных членов семьи (несовершеннолетние дети, инвалиды I и III групп, лица пенсионного возраста). Семья, как объединение лиц, основанное на браке или родстве, естественно предполагает оказание ими друг другу не только моральной, но и материальной поддержки и помощи*(174). Семейный кодекс РФ предусматривает приоритетную защиту нетрудоспособных членов семьи, а также содержит нормы, направленные на реализацию этого принципа (ст. 87, 89, 90, 93-98).

3. Часть 3 комментируемой статьи обязывает трудоспособных совершеннолетних детей содержать своих нетрудоспособных нуждающихся в помощи родителей (ч. 1 ст. 87 СК РФ); аналогичная обязанность возлагается на трудоспособных совершеннолетних внуков в отношении нетрудоспособных нуждающихся в помощи дедушки и бабушки (ст. 95 СК РФ) и т.д. Если обязанные лица добровольно материальную помощь нетрудоспособным нуждающимся в помощи членам семьи не оказывают, то они могут быть принуждены к ее исполнению в судебном порядке (ч. 2 ст. 87 СК РФ и др.).

Нетрудоспособность родителей означает достижение ими пенсионного возраста либо наличие инвалидности. Нуждаемость родителей в помощи со стороны детей возникает, когда их собственных средств не хватает для поддержания своего материального состояния на уровне прожиточного минимума.

При взыскании алиментов в пользу нетрудоспособных, нуждающихся в помощи родителей обязателен учет материального, семейного положения как родителей, так и детей, а также любых других заслуживающих внимания интересов сторон. Определяя размер алиментов, подлежащих уплате в пользу родителей, суд обязан установить источники дохода каждой из сторон, выяснить наличие иждивенцев, других лиц, которых обязаны содержать алиментнообязанные лица, и пр.

 

Статья 39

1. В статье 7 Конституции РФ предпринята попытка дать определение социального государства через направленность его политики, результатом проведения которой должно стать создание условий, "обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Налицо явно неправовой характер такого определения, а отсюда следует невозможность выявления, корректировки степени или уровня социальности государства. И если Конституция РФ содержит вполне реальные, четко очерченные положения, позволяющие на этом фундаменте построить здание, именуемое "правовым государством", то для формирования "социального государства" таких "кирпичиков" явно недостаточно, а в рассматриваемой сфере социального обеспечения они не заложены вовсе.

Право на социальное обеспечение по возрасту относится к основным правам и свободам человека и гражданина и гарантируется не только на самом высшем, конституционном уровне, но и в международном праве (ст. 22 Всеобщей декларации прав человека). Россия, как социальное государство, берет на себя обязательства по предоставлению социальной помощи нуждающимся в ней гражданам.

Социальное обеспечение как комплекс общественных отношений - понятие собирательное, оно включает все возможные правомочия гражданина в этой сфере. Право социального обеспечения регулирует отношения, возникающие в результате предоставления гражданам отдельных видов обеспечения (пенсионного обеспечения, обеспечения пособиями, различных форм социального обслуживания престарелых и нетрудоспособных, предоставление им социальных услуг). Поэтому право на социальное обеспечение не может быть единым как статутное право человека и гражданина. Говорить о таком праве можно лишь условно, в теоретическом плане, но не в практическом аспекте. Приведенный перечень рисков соответствует Конвенции МОТ "Минимальные нормы социального обеспечения" (1952), и положения ч. 1 ст. 39 должны быть отнесены к числу норм, регулирующих права и свободы человека и гражданина. В данном случае речь не идет о социальной защите (включая социальное обеспечение) в целом как комплексе вопросов, отнесенных к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Такой подход заложен и в положении Конституции об установлении федеральным законом минимального размера оплаты труда (хотя трудовое законодательство отнесено к совместному ведению).

Социальное обеспечение - одно из основных направлений развития любого демократического, правового государства. Институт социального обеспечения гарантирует гражданину и человеку пенсии и пособия, в том числе, по достижении определенного возраста. Социальное обеспечение лиц, не имеющих гражданства, иностранных граждан, проживающих на территории России, по общему правилу основано на ратифицированных международных и межправительственных договорах*(175).

В мире сложилось в основном две модели социальной защиты:

1) социал-демократической ориентации - с высокой ролью государства в обобществлении доходов и существенным значением общенациональных социальных механизмов управления;

2) неолиберальная - с меньшей степенью государственного вмешательства в социально-экономические процессы.

Центральный субъект социальной защиты - государство. Человек, нуждающийся в социальной защите одновременно и субъект, и объект социальной защиты.

Объектами социальной защиты являются социальные институты в лице конкретных социальных организаций, учреждений, систем (образования, здравоохранения, социальной защиты, занятости, труда, культуры, спортивно-оздоровительного комплекса).

Основными формами социальной защиты являются:

законодательно определенные социальные гарантии и их удовлетворение на основе базовых стандартов и программ;

регулирование доходов и расходов населения;

социальное страхование;

социальное вспомоществование;

социальные услуги;

целевые социальные программы.

Действующая система социальной защиты в России базируется на принципах:

1) поощрительности - властными структурами с целью общественно-политического резонанса на те или иные социально значимые события, получившие общественную оценку, либо для поддержания государственных важных деяний принимаются решения, ориентированные на социальную поддержку отдельных социальных групп, слоев населения, а в некоторых случаях - индивидов;

2) заявительности - социальная помощь предоставляется нуждающемуся гражданину по мере письменного обращения заявителя или лица, представляющего его интересы;

3) патернализма, обозначающего государственную опеку ("отеческую заботу") по отношению к менее социально и экономически защищенным слоям и группам населения.

2. Согласно ст. 5 Федерального закона от 2 августа 1995 г. N 122-ФЗ "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов" (с посл. изм. и доп.)*(176), граждане пожилого возраста (женщины старше 55 лет, мужчины старше 60 лет) и инвалиды, нуждающиеся в постоянной или временной посторонней помощи в связи с утратой возможности самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности вследствие ограничения способности к самообслуживанию или передвижению, имеют право на социальное обслуживание.

Система социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов основана на использовании и развитии всех форм собственности и состоит из государственного*(177) и негосударственного секторов социального обслуживания. Согласно Федеральному закону от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(178), функции по определению Перечня гарантированных государством социальных услуг переданы органам исполнительной власти субъектов РФ с учетом потребностей населения, проживающего на территориях данных субъектов РФ.

Социальные пособия представляют собой денежные выплаты, предоставляемые в целях компенсации временно утраченного заработка либо дополнения трудовых и иных законных доходов лиц (семей) в целях социальной поддержки при повышенных расходах, связанных, как правило, с рождением и воспитанием детей. Установлены различные виды пособий, например:

по временной нетрудоспособности (в случае болезни, ухода за больным членом семьи, карантина и т.п.);

по беременности и родам;

ежемесячное пособие по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет;

единовременное пособие по случаю рождения ребенка;

пособия гражданам, имеющим детей;

пособие по безработице;

пособие на погребение.

В настоящее время регулирование социальных пособий не упорядочено, состоит из множества законов и иных нормативных правовых актов. Законодательная практика свидетельствует о возможности кодификации норм, составляющих такой институт социальной защиты, как пособия. Так, в 1995 г. были кодифицированы нормы, регулирующие вопросы предоставления пособий беременным женщинам и женщинам, имеющим малолетних детей, путем принятия Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 81-ФЗ "О государственных пособиях гражданам, имеющим детей"*(179).

В настоящее время в России проводится реформирование системы пенсионного обеспечения в соответствии с Концепцией пенсионной реформы 1997 г., которая предусматривает меры развития существующих форм пенсионного обеспечения путем установления трехуровневой системы пенсионного обеспечения*(180).

Первый уровень - социальная пенсия, которая унифицирована по размерам и условиям и должна предоставляться за счет общих налоговых поступлений после обязательной проверки нуждаемости лишь тому, кто не имел возможности накопить средства для проживания в старости и не располагает иными источниками существования.

Второй уровень - обязательная накопительная пенсия, выплачиваемая всем работавшим по найму. Она финансируется самим работником за счет отчислений от зарплаты и инвестиционного дохода; обязательна для всех работников моложе 30 лет.

Третий уровень - дополнительные пенсионные системы, включающие обязательные для отдельных категорий работодателей взносы и добровольные личные взносы работников.

 

Статья 40

1. В соответствии со ст. 25 Всеобщей декларации прав человека "каждый человек имеет право на такой жизненный уровень, включая пищу, одежду, жилище, медицинский уход и необходимое социальное обслуживание, который необходим для поддержания здоровья и благосостояния его самого и его семьи"*(181). В Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах также указывается: "Участвующие в настоящем Пакте государства признают право каждого на достойный жизненный уровень для него самого и его семьи, включающий достаточное питание, одежду и жилище, и на непрерывное улучшение условий жизни. Государства-участники примут надлежащие меры к обеспечению осуществления этого права, признавая важное значение в этом отношении международного сотрудничества, основанного на свободном согласии" (ст. 11)*(182). Право человека на жилище возникает с момента его рождения, изменяясь с возрастом, семейным положением, социальным статусом и т.п.

Закрепление в Конституции РФ права на жилище имеет большое значение, поскольку означает право каждого иметь жилище, возможность быть обеспеченным жилищем и не опасаться того, что гражданин может быть произвольно лишен своего жилища или что кто-то проникнет в жилище вопреки воле проживающих в нем лиц. Тем самым Конституция РФ создала конституционные основы стабильного пользования имеющимся жилищем и одновременно возможность получения в порядке улучшения жилищных условий другого жилища.

По своей юридической природе конституционное право на жилище является государственно-правовым институтом; вместе с тем конституционные положения о праве на жилище служат юридической базой для развития и совершенствования жилищного законодательства, всей системы жилищных отношений, для пользования жилыми помещениями, совершения сделок и других юридически значимых действий с жилыми помещениями, организации управления и обеспечения сохранности жилищного фонда.

Сложность решения жилищного вопроса очевидна для государства, которое в данной статье Основного закона лишь провозгласило право каждого на жилище, но не гарантировало каждому это право. Иными словами, формулировка "каждый имеет право на жилище" звучит более декларативно и размыто, нежели, например, формулировка "каждому гарантируется право на жилище", которая обязывала бы государственные органы к определенным, вполне конкретным действиям.

Право на жилище, провозглашенное в комментируемой статье, относится к числу основных прав, и поэтому в силу ст. 17 Конституции РФ этому праву свойственна неотчуждаемость: право на жилище не может быть изъято государством у гражданина либо ограничено в объеме, кроме случаев, прямо указанных в самой Конституции РФ и в законе. Даже в случае введения на основании ст. 56 Конституции РФ чрезвычайного положения право на жилище не подлежит ограничению.

2. Поощрение органами государственной власти и органами местного самоуправления жилищного строительства и создание ими условий на осуществление права на жилище выражается в принятии соответствующего реалиям времени жилищного законодательства и создании действенных механизмов для его реализации.

Один из серьезных шагов в этом направлении был сделан с принятием 29 декабря 2004 г. Жилищного кодекса РФ (вступил в силу с 1 марта 2005 г.) вместе с пакетом других жилищных законов.

Формирование и реализация государственной политики, направленной на разрешение жилищной проблемы, в настоящее время определяется Федеральной целевой программой "Жилище на 2002-2010 гг. Программа устанавливает основные количественные приоритеты:

а) сокращение времени ожидания в очереди на получение социально го жилья малоимущими гражданами с 15-20 лет до пяти-семи лет;

б) обеспечение уровня доступность приобретения жилья, при котором средняя стоимость стандартной квартиры размером 54 кв. м равна сред нему совокупному денежному доходу семьи из трех человек за три года. В настоящее время Программа включает девять подпрограмм.

Национальный проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" стал стержнем государственной жилищной политики страны. В Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации от 10 мая 2006 г. тема жилищных проблем прозвучала остро и была проиллюстрирована цифрами. Проект "Доступное и комфортное жилье - гражданам России" должен за два года снизить ставки по ипотечным кредитам, а общий объем этих кредитов увеличить почти в три раза - до 260 млрд. руб.

К сожалению, несмотря на то, что целевая программа в основном успешно реализуется, есть и определенные сбои, которые носят как объективный, так и субъективный характер. Об этом свидетельствуют тысячи писем от россиян, приходящих в адрес Росстроя. Люди делятся своими впечатлениями, тревогами, высказывают предложения о том, как поправить положение вещей в том или ином регионе России. И это не может не радовать: ведь реализация национального проекта и его основного инструмента - федеральной целевой программы "Жилище" - дело не только власти, но и всего народа, а значит, всех и каждого.

3. В части 3 комментируемой статьи провозглашается, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственного, муниципального и других жилищных фондов. Кроме того, поставлена задача - создать рынок жилья, преодолеть отрицательные последствия уравнительного распределения жилья. С этой целью проведена приватизация жилых помещений, т.е. бесплатная передача в собственность граждан занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищных фондах.

В комментируемой статье речь идет, в частности, об обеспечении жильем военнослужащих, лиц, пострадавших в результате чрезвычайных обстоятельств, участников Великой Отечественной войны и приравненных к ним лиц, инвалидов и некоторых других категорий граждан. Конституция РФ, таким образом, отказалась от планово-распределительной системы обеспечения жилыми помещениями и монополии в этом деле государственного, муниципального и общественного жилищных фондов.

Определение оснований признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, находится в ведении органов государственной власти Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 49 ЖК РФ, малоимущим гражданам, признанным по установленным Жилищным кодексом РФ основаниям нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, жилые помещения муниципального жилищного фонда по договорам социального найма предоставляются в установленном Жилищным кодексом РФ порядке.

 

Статья 41

1. Право на охрану здоровья - одно из важнейших социальных прав человека и гражданина в силу того, что здоровье является высшим неотчуждаемым благом человека, без которого утрачивают значение многие другие блага и ценности. В то же время оно не только личное благо гражданина, но и имеет социальный характер. Иными словами, не только каждый должен заботиться о своем здоровье, но и общество обязано принимать все необходимые меры, содействующие сохранению и улучшению здоровья его членов, препятствовать посягательству кого бы то ни было на здоровье граждан. Таким образом, в этом праве наиболее отчетливо проявляется мера взаимной свободы и ответственности личности и государства, согласование личных и общественных интересов*(183).

Право на охрану здоровья закреплено в таких международных документах, как Всеобщая декларация прав человека 1948 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Устав Всемирной организации здравоохранения.

Особая значимость здоровья нашла отражение и в документах, принятых в рамках ООН на рубеже тысячелетий*(184). Достаточно отметить, что из восьми целей в области развития, сформулированных в Декларации тысячелетия ООН, половина имеют прямое отношение к праву на охрану здоровья*(185). За последние годы все органы и структуры ООН выразили озабоченность реализацией этого права, подтверждением чему служит значительное число резолюций Генеральной Ассамблеи ООН, Комиссии по правам человека ООН, решений ЭКОСОС, Комитета по ликвидации дискриминации в отношении женщин и других органов.

Наряду с международно-правовыми актами и Конституцией Российской Федерации основополагающую роль в законодательном регулировании вопросов охраны здоровья играют Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. N 5487-1. Основы регламентируют отношения граждан, органов государственной власти, хозяйствующих субъектов, субъектов государственной, муниципальной и частной систем здравоохранения в области охраны здоровья граждан. Согласно ст. 1 Основ, охрана здоровья граждан - это совокупность мер политического, экономического, правового, социального, культурного, научного, медицинского, санитарно-гигиенического и противоэпидемического характера, направленных на сохранение и укрепление физического и психического здоровья каждого человека, поддержание его долголетней активной жизни, предоставление ему медицинской помощи в случае утраты здоровья*(186).

Согласно определению Всемирной Организации здравоохранения (ВОЗ) под здоровьем понимается состояние полного физического, духовного и социального благополучия*(187). С юридической позиции здоровье выражается в возможности реализовать право личности и общества на обладание и распоряжение им. Социально-экономические аспекты рассматриваются как критерии физического и интеллектуального потенциала общества для создания материальных и духовных ценностей. Частное значение здоровья с точки зрения психофизиологии может отражать уровень физической и умственной работоспособности при осуществлении различных видов труда*(188). От состояния здоровья населения зависит и качество труда, социально-демографические процессы воспроизводства поколений, воспитание и обучение предшествующими поколениями последующих*(189). Главная причина многих смертей кроется в социальных факторах, т.е. в том, насколько хорошо отлажена работа системы жизнеобеспечения и безопасности граждан. Если у человека нет нормальной работы, позволяющей достойно зарабатывать, комфортабельного жилья, возможности полноценно отдыхать, питаться, то уровень его здоровья резко падает.

Право на охрану здоровья закрепляется данной статьей Конституции РФ за каждым. Иностранным гражданам, находящимся на территории России, также гарантируется право на охрану здоровья в соответствии с международными договорами России. Лица без гражданства, постоянно проживающие в России, и беженцы пользуются правом на охрану здоровья наравне с российскими гражданами, если иное не предусмотрено международными договорами России.

Этому праву корреспондирует обязанность государства охранять здоровье людей (ст. 7 Конституции РФ). Государственный контроль охраны здоровья раскрывает гуманистический характер демократического государства.

Необходимость именно государственного регулирования охраны здоровья рождается в понимании того (к которому уже пришла современная западная либеральная теория), что рыночная экономика не способна, вопреки существующим либерально-догматическим воззрениям, полностью обеспечивать все сферы жизни. Существуют такие сферы общественной жизни, которые частично или целиком не вписываются в концепции рынка по причине своей гуманистической природы, противоречащей рыночным законам, выражающимся в формуле "эгоизм каждого - благо для всех". И здравоохранение наряду с наукой, культурой, искусством и т.п. - одна из сфер жизни, где должно присутствовать государственное вмешательство, регулирование и финансирование, даже при самых высоких уровнях развития рыночной экономики. Большинство демократических стран пришли к схеме смешанных экономик, при которых рынок подвергается в необходимой мере государственному вмешательству, осознав опасность оставления социальной сферы на волю рынка, который не в состоянии решать задачи удовлетворения множества социальных потребностей общественной жизни. Эти задачи могут решаться только целенаправленной социальной политикой государства. И краеугольным камнем в здании этой политики лежит такая конституционная декларация, как рассматриваемое право на охрану здоровья, задающая вектор развития и гарантирующая, что человек, имеющий свободу распоряжаться своим временем и жизнью, вольный принимать решение трудиться или не трудиться, никогда не останется без поддержки его главной ценности - жизни.

Закрепление комментируемой статьей права на охрану здоровья за каждым означает также, что государство обеспечивает гражданам охрану здоровья независимо от пола, расы, национальности, языка, социального происхождения, должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств (ч. 2 ст. 19 Конституции РФ). Гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами, гарантируется право на охрану здоровья в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

Гарантированный объем бесплатной медицинской помощи гражданам России обеспечивается в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи. Такая Программа разрабатывается ежегодно. В настоящее время действует Программа на 2008 г., утвержденная постановлением Правительства РФ от 15 мая 2007 г. N 286*(190).

В соответствии с комментируемой статьей медицинская помощь для граждан оказывается за счет средств обязательного медицинского страхования и средств соответствующего бюджета (федерального, бюджета субъекта Российской Федерации, бюджета муниципальных образований).

2. Обязанность государства финансировать федеральные программы охраны и укрепления здоровья населения - важная гарантия права граждан на охрану здоровья. Появление этой нормы в Конституции РФ было обусловлено, в большей мере, кризисной ситуацией в системе здравоохранения в начале 90-х гг. XX в.

Государство в эпоху довольно резкого перехода к рыночным отношениям было поставлено на грань банкротства и значительно уменьшило ассигнования, предназначенные для медицины. Закрывались обнищавшие научно-исследовательские медицинские институты, врачам не выплачивали вовремя зарплату, не хватало медсестер, чей оклад был неправдоподобно мал, больницы и поликлиники не могли приобрести новое оборудование, инструменты и лекарства. Надо добавить, что льготы при покупке необходимых лекарственных средств полагались лишь ветеранам войны, инвалидам и некоторым другим социальным категориям. Ведь тогда в России почти остановилось производство, в том числе приборостроение и фармацевтическая промышленность, а импорт медицинского оборудования и лекарственных препаратов был крайне дорогостоящим*(191).

Вследствие этого здоровье россиян резко ухудшилось, начался демографический кризис - смертность превысила рождаемость. Мужчины нередко не доживали до пенсионного возраста - 60 лет*(192). "В ту эпоху экономической неустойчивости, - поясняет известный кардиолог и академик Российской Академии медицинских наук Р. Оганов, - люди больше всего страдали от сердечно-сосудистых и онкологических заболеваний, поскольку испытывали постоянный стресс - от потери работы, невыплат зарплаты и невозможности содержать семью. Работодатели в коммерческих организациях заставляли людей безвозмездно трудиться сверхурочно, что тоже подрывало их здоровье"*(193).

Отсутствие экономических рычагов, стимулирующих с помощью материальной заинтересованности увеличение объема и улучшение качества медицинской помощи, постепенно привело к кризису в системе здравоохранения*(194).

Таким образом, в сложившихся в то время обстоятельствах фиксирование в Конституции РФ финансирования федеральных программ охраны и укрепления здоровья, включающих в себя комплексные мероприятия по профилактике заболеваний, оказанию медицинской помощи, медицинскому образованию населения, развитию отдельных форм здравоохранения было продиктовано острой необходимостью срочного разрешения кризисных проблем на самом высоком уровне.

Проведение государственной политики в области охраны здоровья граждан, разработка, утверждение и финансирование программ развития здравоохранения возлагаются на Правительство Российской Федерации и правительства субъектов Федерации. Среди федеральных программ можно назвать Федеральную целевую программу "Предупреждение и борьба с заболеваниями социального характера (2002- 2006 годы)", в которую вошли семь подпрограмм: "Сахарный диабет", "Неотложные меры борьбы с туберкулезом в России", "Вакцинопрофилактика", "О мерах по развитию онкологической помощи населению Российской Федерации", "О мерах по предупреждению дальнейшего распространения заболеваний, передаваемых половым путем", "Неотложные меры по предупреждению распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (Анти-ВИЧ/СПИД)", "Совершенствование Всероссийской службы медицины катастроф" *(195).

Вышеназванная Федеральная целевая программа направлена на стабилизацию эпидемиологической ситуации (рост заболеваний социального характера) путем совершенствования имеющихся и организации вновь образованных служб, связанных с этой проблемой. Программой предусмотрено укрепление материально-технической базы лечебно-профилактических учреждений, центров медицины катастроф, научно-исследовательских институтов и центров, которые будут осуществлять профилактику, своевременное выявление, диагностику и лечение современными методами с внедрением новых технологий.

3. В целях обеспечения конституционного права на охрану здоровья Конституция РФ запрещает сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей. Наличие этой конституционной нормы гарантирует гражданам Российской Федерации свободу доступа к информации, защиту от умышленного утаивания информации, от распространения заведомо недостоверных или ложных сведений о состоянии окружающей среды, эпидемиях, катастрофах и т.д. (см. комментарий к ст. 42). Сокрытие фактов такого рода влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом*(196). Так, Уголовный кодекс РФ в ст. 237 предусматривает ответственность за сокрытие информации об обстоятельствах, создающих опасность для жизни и здоровья людей*(197). Кодекс РФ об административных правонарушениях содержит гл. 13 об административных правонарушениях в области связи и информации, нормы которой предусматривают ответственность за нарушения правил распространения обязательных сообщений, воспрепятствование распространению продукции средствами массовой информации*(198). Если сокрытие фактов или обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, нанесло физический, материальный или моральный вред, он подлежит возмещению виновными лицами или организациями в соответствии с Гражданским кодексом РФ (гл. 59)*(199). Нормы трудового законодательства в качестве основных обязанностей работодателя закрепляют информирование работников об условиях и охране труда на рабочих местах, о риске повреждения здоровья (ст. 212 ТК РФ)*(200).

 

Статья 42

Данная статья закрепляет экологические права на: благоприятную окружающую среду;

достоверную информацию о состоянии благоприятной окружающей среды;

возмещение ущерба, причиненного здоровью или имуществу человека и гражданина экологическим правонарушением.

Право на благоприятную окружающую среду представляется одним из фундаментальных и всеобъемлющих прав человека и гражданина, затрагивающих основы его жизнедеятельности, связанные с поддержанием нормальных экологических, экономических и эстетических условий его жизни. Право на благоприятную окружающую среду - это возможность существовать при таком состоянии биосферы, которое обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов*(201).

Данное право занимает центральное место в системе экологических прав граждан. Возникновение его связано с глобальным экологическим кризисом, охватившим мир в последней четверти XX в. В первые годы существования ООН право человека на благоприятную окружающую среду не было выделено в самостоятельную категорию и подразумевалось входящим в состав права на жизнь и права на "достаточный жизненный уровень"*(202).

В настоящее время право на благоприятную окружающую среду рассматривается исследователями в числе социальных прав. Однако на этот счет существует две точки зрения, по которым право на благоприятную окружающую среду относят к социальным и к личным правам. Так, профессор Ф.М. Рудинский отмечает, что право на здоровую окружающую среду находится в группе социальных прав человека*(203).

С. Шатаева данное право отнесла к личным, аргументируя это тем, что человек пользуется окружающей средой и пребывает в ней с момента своего рождения независимо от наличия социальной или иной среды. Как бесспорно его естественное приобретение права на жизнь, так и не встает вопрос о том, какого качества окружающая среда предоставляется человеку изначально, исключая все те вредные воздействия, которые успело произвести человечество до его рождения*(204).

Понятие "благоприятная" применительно к окружающей среде может означать такое ее состояние, при котором возможны достойная жизнь и здоровье человека. Неблагоприятной же считается окружающая среда, губительно влияющая на здоровье людей и не позволяющая им вести достойную жизнь.

Термин "окружающая среда" следует понимать в его широком значении, включающем как природную среду, так и элементы искусственной среды (жилые строения, промышленные предприятия, каналы, водохранилища и т.п.). Это среда обитания и производственной деятельности человека, все, что окружает и каким-либо образом влияет на него.

Важное место среди экологических прав человека и гражданина занимает право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды. Согласно Указу Президента РФ от 31 декабря 1993 г. N 2334 "О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию" право на информацию является одним из фундаментальных прав человека*(205).

Право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды может быть представлено в широком и узком смыслах. В первом случае речь идет о праве на получение правдивой и не вводящей в заблуждение информации об объективном состоянии отдельных мест в России, где природные явления неблагоприятны для человека по причине его собственной деятельности (загрязнение водоемов нефтью) и в силу стихийных природных катаклизмов (землетрясение, наводнение, сель и т.д.).

В узком смысле данное право может рассматриваться как субъективное право конкретных лиц располагать сведениями о неблагоприятном состоянии природы на территории их проживания (например, для получения права на компенсации и льготы жителям мест, пострадавших в результате Чернобыльской катастрофы). В этом же смысле право на получение достоверной информации может принадлежать и лицам, чьи родственники проживают в неблагоприятной окружающей среде, а также гражданам, направляемым туда на работу или в командировку.

Право требовать предоставления своевременной достоверной и полной информации о загрязнении окружающей среды и мерах ее охраны для граждан, общественных объединений, юридических лиц предусмотрено в ст. 11 и 12 Федерального закона от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", ст. 18 Градостроительного кодекса РФ от 29 декабря 2004 г. N 190-ФЗ, ст. 3 Федерального закона от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха", ст. 67 Земельного кодекса РФ от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ, ст. 3 Федерального закона от 24 июня 1998 г. N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления", ст. 6 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе", ст. 47 Лесного кодекса РФ от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ, ст. 92 Водного кодекса РФ от 16 ноября 1995 г. N 167-ФЗ, ст. 10 Федерального закона от 24 апреля 1995 г. N 52-ФЗ "О животном мире", ст. 14 Федерального закона от 30 ноября 1995 г. N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации" и др.

Предоставление права на достоверную информацию о ее состоянии является важным моментом в конституционном закреплении права на благоприятную окружающую среду. Исключение составляют лишь сведения, содержащие государственную тайну.

В Законе РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" сказано, что сведения, касающиеся чрезвычайных происшествий и катастроф, угрожающих безопасности и здоровью граждан и их последствий; стихийных бедствий, их официальных прогнозов и последствий, а также состояния экологии, здравоохранения, санитарии и демографии не могут быть засекречены*(206). Определенное правовое регулирование получила и деятельность коммерческих структур по засекречиванию сведений, относящихся к коммерческой тайне. Согласно Федеральному закону от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ "О коммерческой тайне", коммерческую тайну на предприятиях не могут составлять "сведения о загрязнении окружающей среды, состоянии противопожарной безопасности, санитарно-эпидемиологической и радиационной обстановке, безопасности пищевых продуктов и других факторах, оказывающих негативное воздействие на обеспечение безопасного функционирования производственных объектов, безопасности каждого гражданина и безопасности населения в целом"*(207). Здесь же следует сказать, что Федеральный закон от 27 июля 2006 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации" запрещает ограничивать доступ к информации о состоянии окружающей среды*(208).

Таким образом, граждане могут требовать от государственных и коммерческих предприятий предоставления полных сведений о состоянии окружающей среды.

Однако здесь возникают проблемы. По причине отсутствия в российском законодательстве специального определения понятия экологической информации*(209) формулировки о ее доступности (открытости) несколько уязвимы с точки зрения защиты прав граждан, поскольку они прямо не называют информацию о факторах воздействия.

В соответствии со ст. 2 Закона РФ "О государственной тайне" под государственной тайной понимаются "защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации"*(210). Перечень сведений, составляющих государственную тайну, утвержден самим Законом РФ. В этом Перечне есть ряд категорий, в которых так или иначе могут содержаться сведения экологического свойства, например, сведения:

о разработке, технологии, производстве, об объемах производства, о хранении, утилизации ядерных боеприпасов, их составных частей, делящихся ядерных материалов;

о свойствах, рецептурах или технологиях производства новых видов ракетного топлива или взрывчатых веществ военного назначения;

о проектировании, строительстве и эксплуатации режимных и особо важных объектов, а также об отводе земель, недр и акваторий для этих объектов;

о проектных работах и технологиях, имеющих важное оборонное или экономическое значение, влияющих на безопасность государства;

об объемах стратегических видов полезных ископаемых.

Помимо права на достоверную информацию, человеку и гражданину принадлежит право на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Под ущербом, нанесенным здоровью граждан воздействием неблагоприятной окружающей природной среды, понимается такой ущерб, который привел к полной или частичной потере жизнеобеспечивающих, биологических функций организма. В данном случае компенсации подлежат материальные потери в связи с расстройством здоровья, смертью кормильца, полной или частичной потерей трудоспособности.

К сожалению, редакция комментируемой статьи далека от совершенства. Во-первых, провозглашается право на возмещение ущерба, причиненного лишь здоровью или имуществу гражданина, и ничего не сказано о праве на возмещение морального вреда. Таким образом, данная статья сузила круг своего действия до конкретных видов вреда. Во-вторых, говорится о праве на возмещение вреда, причиненного экологическим правонарушением, а значит, упускаются из виду те ситуации, в которых вред наносится в результате не правонарушения, а неизбежного и не зависящего от человека хода развития событий.

Фактически Конституция РФ гарантировала право на возмещение лишь части реально причиняемого населению экологического вреда. Однако текущее законодательство позволяет гражданам взыскивать, а государственным органам соответственно компенсировать и тот вред, который причиняется деятельностью, не обладающей по существующим канонам всеми признаками правонарушения (например, вред, причиняемый в результате крупных техногенных катастроф, связанный с проживанием на неблагополучных территориях или на территориях, где существует повышенный риск радиационного, химического загрязнения среды). В данном случае сумма денежных средств берется из средств государственных экологических фондов.

 

Статья 43

1. Согласно комментируемой норме каждый имеет право на образование. Под словом "каждый" подразумевается любой человек, независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным организациям, возраста, состояния здоровья, социального, имущественного и должностного положения, наличия судимости.

Под образованием подразумевается процесс развития и саморазвития личности, связанный с овладением социально значимым опытом человечества, воплощенным в знаниях, умениях, творческой деятельности и эмоционально-ценностном отношении к миру; необходимое условие сохранения и развития материальной и духовной культуры*(211). Согласно преамбуле Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", образование представляет собой целенаправленный процесс обучения и воспитания.

В современном мире право на образование рассматривается как одно из фундаментальных естественных основных прав человека. Такое понимание права на образование закреплено Всеобщей декларацией прав человека, Конвенцией о борьбе с дискриминацией в области образования, Международным пактом об экономических, социальных и культурных правах, Конвенцией о правах ребенка, Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод. ЮНЕСКО рекомендует рассматривать право на образование как элемент права на жизнь, права на развитие, права на непрерывное образование, которое должно реализовываться в течение всей жизни человека.

Всеобщая Декларация прав человека (ст. 26) закрепила обязательность, общедоступность, бесплатность начального образования, обозначив цель образования в мировом масштабе: "Образование должно быть направлено к полному развитию человеческой личности и к увеличению уважения к правам человека и основным свободам. Образование должно содействовать взаимопониманию, терпимости и дружбе между народами, расовыми и религиозными группами"*(212).

Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах также утверждает право каждого человека на образование: обязательность и бесплатность для всех начального образования, открытость и доступность среднего образования в его различных формах (включая профессионально-техническое образование), высшего образования (на основе способностей каждого) с постепенным введением его получения на бесплатной основе.

Образование в России осуществляется в соответствии с Законом РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании", Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 11-ФЗ "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", Концепцией модернизации российского образования на период до 2010 г., утвержденной приказом Минобразования России от 11 февраля 2002 г. N 393, иными законодательными актами, а также указанными выше нормами международного права.

Особо следует отметить важность и перспективность осуществляемого с 1 января 2006 г. приоритетного национального проекта "Образование", первоочередная задача которого - дать отечественной системе образования стимул к движению вперед.

Система российского образования представляет собой совокупность:

образовательных программ и государственных образовательных стандартов;

реализующих их образовательных учреждений независимо от их организационно-правовых форм;

органов управления образованием и подведомственных им учреждений и организаций.

В России устанавливаются следующие уровни образования (образовательные цензы):

а) основное общее образование;

б) среднее (полное) общее образование;

в) начальное профессиональное образование;

г) среднее профессиональное образование;

д) высшее профессиональное образование;

е) послевузовское профессиональное образование.

Право на образование в России, исходя из видов образовательных программ и типов образовательных учреждений, может рассматриваться как ряд прав, включающих в себя права на:

дошкольное образование;

начальное общее образование;

основное общее образование;

среднее (полное) общее образование;

профессиональную подготовку;

начальное профессиональное образование;

среднее профессиональное образование;

высшее профессиональное образование;

послевузовское профессиональное образование;

дополнительное образование.

Федеральный закон "Об образовании" подтверждает основные конституционные права и свободы обучающихся, реализующиеся в сфере образования:

право на уважение человеческого достоинства;

на свободу совести;

на свободу информации;

на свободное выражение собственных мнений и убеждений;

на свободное посещение мероприятий не предусмотренных учебным планом;

право на получение впервые бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего, начального профессионального образования и на конкурсной основе среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов;

право на охрану здоровья.

Согласно п. 2.1 Концепции модернизации российского образования на период до 2010 г., Правительство РФ осуществит меры реализации гарантий права граждан на образование, создавая правовые и экономические условия для:

бесплатности полного среднего образования в пределах государственного образовательного стандарта и бесплатного образования других уровней в пределах, установленных законодательством РФ;

равного доступа всех граждан России к образованию разных уровней вне зависимости от места жительства и уровня доходов семьи;

получения образования в соответствии с установленными государственными образовательными стандартами, гарантирующими необходимое для общества качество образования.

Государство гарантирует гражданам доступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования. Конституция РФ включает в данный перечень также дошкольное и среднее профессиональное образование. В то же время Федеральный закон "Об образовании" (ч. 3 ст. 5) не гарантирует бесплатности дошкольного образования, а бесплатность среднего профессионального образования гарантируется на конкурсной основе. Согласно ст. 18 этого Закона, государство гарантирует финансовую и материальную поддержку в воспитании детей раннего детского возраста, обеспечивает доступность образовательных услуг дошкольного образовательного учреждения для всех слоев населения. При этом отношения между дошкольным образовательным учреждением и родителями регулируются договором между ними, который не может ограничивать установленные законом права сторон*(213).

Затраты на обучение граждан в платных негосударственных образовательных учреждениях, имеющих государственную аккредитацию и реализующих образовательные программы общего образования, возмещаются гражданину государством в размерах, определяемых государственными нормативами затрат на обучение граждан в государственном или в муниципальном образовательном учреждении соответствующего типа и вида. В той части, в которой текущее законодательство не обеспечивает конституционные права граждан, оно нуждается в совершенствовании, а конституционные нормы имеют прямое действие.

В целях реализации права на образование граждан, нуждающихся в социальной помощи, государство полностью или частично несет расходы на их содержание в период получения ими образования. Категории граждан, которым оказывается данная помощь, ее формы, размеры и источники устанавливаются федеральным законом. Государство создает гражданам с отклонениями в развитии условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов; оказывает содействие в получении образования гражданам, проявившим выдающиеся способности, в том числе, посредством предоставления им специальных государственных стипендий.

Основа государственных гарантий получения гражданами России образования - его государственное или муниципальное финансирование. Государство гарантирует ежегодное выделение финансовых средств на нужды образования в размере не менее 10% национального дохода. Размеры и нормативы финансирования образовательных учреждений ежеквартально подлежат индексации в соответствии с темпами инфляции.

4. Согласно комментируемой норме обязанность получения детьми обязательного основного общего образования лежит на родителях или лицах, их заменяющих.

Основное общее образование - это вторая ступень общего образования. Федеральный компонент государственного стандарта общего образования направлен на приведение содержания образования в соответствие с возрастными особенностями подросткового периода, когда ребенок устремлен к практической деятельности, познанию мира, самопознанию и самоопределению. Стандарт ориентирован не только на знаниевый, но, в первую очередь, на деятельностный компонент образования, что позволяет повысить мотивацию обучения, в наибольшей степени реализовать способности, возможности, потребности и интересы ребенка. Специфика педагогических целей основной школы в большей степени связана с личным развитием детей, чем с их учебными успехами.

Федеральный компонент государственного стандарта основного общего образования устанавливает перечень обязательных для изучения учебных предметов: русский язык, литература, иностранный язык, математика, информатика и информационные технологии, история, обществоведение (включая экономику и право), география, природоведение, физика, химия, биология, искусство (изобразительное и музыкальное искусство), технология, физическая культура.

Согласно ст. 63 Семейного кодекса РФ, родители имеют право и обязаны воспитывать своих детей: заботиться об их здоровье, о физическом, психическом, духовном и нравственном развитии. Более того, в силу установленной законом обязанности они несут ответственность за воспитание и развитие своих детей.

Часть 2 ст. 63 СК РФ, по сути, повторяет смысл комментируемой конституционной нормы, однако делает это более категорично и однозначно: если в ч. 4 ст. 43 Конституции РФ указывается на то, что "родители обеспечивают получение детьми основного общего образования", то, согласно ч. 2 ст. 63 СК РФ, "родители обязаны обеспечить получение детьми основного общего образования".

В силу ч. 1 ст. 18 Федерального закона "Об образовании" родители являются первыми педагогами, которые обязаны заложить основы физического, нравственного и интеллектуального развития личности ребенка в раннем детском возрасте.

5. Государственно-политические и социально-экономические преобразования конца 1980-х - начала 1990-х гг. оказали существенное влияние на российское образование, позволив реализовать академическую автономию высших учебных заведений, обеспечить многообразие образовательных учреждений и вариативность образовательных программ, развитие многонациональной российской школы и негосударственного сектора образования. Эти процессы получили свое отражение и закрепление в законах "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании".

Россия провозглашает область образования приоритетной. Одним из главных принципов, на которых основывается государственная политика Российской Федерации в области образования, является принцип единства федерального образовательного пространства.

Образование в России осуществляется в соответствии с законодательством РФ и нормами международного права. Реализацию государственной политики и управление российским образованием на федеральном уровне осуществляет Министерство образования и науки РФ, опирающееся в своей деятельности на российское законодательство и Положение о Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Задача законодательства в области образования - обеспечение и защита этого права, определение стратегии и основных направлений развития образования, его целей и задач, разграничение компетенции в области образования между органами государственной власти и органами управления образованием различных уровней. В законах, законодательных актах и федеральных программах закреплены гарантии государства для всех граждан России на общедоступность и бесплатность начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования и начального профессионального образования, а на конкурсной основе - бесплатность и других ступеней образования.

Требования к содержанию и качеству образования всех ступеней устанавливаются государственными образовательными стандартами.

Государственный образовательный стандарт (ГОС) - социальная норма образования и образованности, разрабатываемая и вводимая в соответствии с Конституцией РФ, которая включает в себя два компонента: федеральный и национально-региональный.

С развитием информационных технологий все большее развитие получает такая современная форма, как дистанционное обучение (ДО). Изменения и дополнения, внесенные в законы "Об образовании" и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании", принятые Федеральным законом от 10 января 2003 г. N 11-ФЗ, предусматривают получение образования с помощью дистанционных технологий в полном объеме. Это означает, что, в отличие от ранее имевшейся возможности освоения лишь отдельных образовательных программ, теперь обучающийся может получить полноценное высшее образование, находясь на расстоянии от педагогов вуза. При этом обязательная итоговая аттестация выпускников осуществляется традиционными методами.

 

Статья 44

1. Свобода творчества и преподавания конституционно гарантируется целым рядом более частных прав и обязанностей: правом на охрану интеллектуальной собственности; правом на доступ к культурным ценностям, на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры; обязанностью каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.

Слово "каждый" подразумевает граждан России, иностранных граждан или лиц без гражданства. Однако и группы граждан (соавторы, творческие коллективы) могут быть субъектами данных правоотношений. Авторское право юридических лиц в законодательстве Российской Федерации отсутствует с 1992 г.

В действующем законодательстве не дается понятия "творчество". С точки зрения анализа содержания конституционного права оно может рассматриваться в двух аспектах: как процесс творческой деятельности и как ее результат, облеченный в конкретную форму. Творчество как важнейшая составная часть духовной деятельности человека представляет собой открытие и созидание чего-то нового, оригинального, неповторимого по своей индивидуальности. Творение есть процесс и результат духовно-волевой и разумной работы личности, благодаря которым удовлетворяются ее потребности.

Творчество непосредственно связано со способностями. В статье 10 Основ законодательства РФ о культуре от 9 октября 1992 г.*(214) определяется, что каждый человек имеет право на все виды творческой деятельности в соответствии со своими интересами и способностями.

Свобода творчества - одна из важнейших духовных свобод. Она означает, что государство должно осуществлять минимум вмешательства в творческую деятельность, одновременно обеспечивая правовые гарантии охраны данной свободы. В частности, ч. 5 ст. 29 Конституции РФ запрещает цензуру, гарантируя тем самым не только свободу массовой информации, но и свободу другого вида творчества.

Свобода творчества гарантируется и тем, что на такой вид деятельности не распространяются ограничения, предъявляемые к занятиям определенного рода. Например, согласно ч. 3 ст. 97 Конституции РФ, депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности.

Свобода творчества не может быть абсолютной, так как возможно злоупотребление этой свободой. С целью защиты интересов и прав других лиц, обеспечения нравственности и безопасности общества российская Конституция и законодательство содержат определенные ограничения этой свободы.

2. Культурная жизнь выражается в разнообразной деятельности в сфере культуры. Широкий спектр форм культурной жизни предопределяет и многообразие способов участия в ней. Участие в культурной жизни предполагает реализацию возможностей каждого человека приобщиться к культуре, получить соответствующее образование, вступить в какую-либо творческую группу, заниматься творческой деятельностью.

Предоставляемое Конституцией РФ право на участие в культурной жизни предполагает возникновение соответствующих обязанностей у субъектов, обеспечивающих приобщение к культуре. Участие в культурной жизни поэтому заключается не только в осуществлении творческого элемента этой жизни, но и в том, что каждый может быть пользователем культурных ценностей: читателем, зрителем, критиком, посетителем институтов и учреждений культуры, хранителем материальных культурных ценностей. В статье 3 Основ законодательства РФ о культуре дан перечень культурных ценностей: нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты.

Доступ к культурным ценностям и пользование учреждениями культуры в ст. 12 Основ определяются как право на приобщение к культурным ценностям. Ограничения такого доступа возможны по соображениям секретности или особого режима пользования ими и устанавливаются законодательством Российской Федерации.

Объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации представляют собой уникальную ценность для всего многонационального народа Российской Федерации и являются неотъемлемой частью всемирного культурного наследия. Понятие "памятники истории и культуры" впервые было раскрыто в ст. 1 и 6 Закона РСФСР от 15 декабря 1978 г. "Об охране и использовании памятников истории и культуры"*(215). Понятие культурного наследия было дано в ст. 3 Основ законодательства о культуре.

Каждый имеет право на беспрепятственное получение информации об объекте культурного наследия в пределах данных, содержащихся в Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов России.

Перечень информационных услуг, предоставляемых бесплатно или за плату, не возмещающую в полном объеме расходов на оказание информационных услуг, определяется Положением о Едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (ст. 26 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры народов) Российской Федерации").

3. Государство и общество, отдельные организации и учреждения должны заботиться о сохранении исторического и культурного наследия.

Отношения в области охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулируются Гражданским кодексом РФ, Основами законодательства РФ о культуре, Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры народов) Российской Федерации" и другими федеральными законами, а в пределах компетенции субъектов РФ - законами субъектов РФ.

Федеральный закон от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры народов) Российской Федерации" направлен на реализацию конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Обязанность беречь памятники истории и культуры относится ко всем субъектам правоотношений. Она распространяется также на объекты, поступившие из заграницы и находящиеся на территории Российской Федерации.

Конституционный Суд РФ в Постановлении от 20 июля 1999 г. "По делу о проверке конституционности положений Федерального закона от 15 апреля 1998 г. N 64-ФЗ "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации"*(216) указал, что к культурным ценностям, перемещенным в СССР в результате второй мировой войны, относятся только те, которые были перемещены в СССР с территории Германии и ее бывших военных союзников в соответствии с приказами военного командования Советской Армии и распоряжениями других компетентных органов.

В статье 62 Основ законодательства о культуре предусматривается возможность установления гражданско-правовой, уголовной и административной ответственности за нарушения законодательства о культуре. Так, в ст. 240 ГК РФ говорится об изъятии у собственника путем выкупа или продажи с публичных торгов культурных ценностей, отнесенных к особо ценным и охраняемым государством, если он бесхозяйственно содержит эти ценности, что грозит утратой ими своего значения.

Уголовный кодекс РФ за умышленное уничтожение, разрушение или порчу памятников истории и культуры либо природных объектов, взятых под охрану государства, предусматривает наказание в виде лишения свободы на срок до двух лет, исправительных работ на тот же срок или штрафа.

 

Статья 45

1. Под защитой понимается восстановление положения, существовавшего до нарушения (путем совершения конкретных действий или бездействия) того или иного права. Государственная защита - это правовая защита, осуществляемая государством (его органами). Правовая защита - это усилия государства по обеспечению с помощью правовых механизмов (средств и способов) восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина, а также использование самими лицами, права и свободы которых нарушены, предоставленных им законом средств и способов восстановления и защиты своих прав и свобод.

Очевидно, что право может быть реализовано только тогда, когда ему соответствует обязанность государства или другого лица (органа) его обеспечить. Гарантия (фр. garantie) - ручательство, обеспечение, заверение.

Гарантии необходимы для возможно полного претворения в жизнь прав и свобод; они призваны обеспечить такую благоприятную обстановку, в атмосфере которой зафиксированные в конституции и других законах положения о юридическом статусе личности, ее правах и свободах стали бы фактическим положением каждого человека. В связи с этим для наиболее полной реализации в жизнь этой нормы необходим действенный механизм осуществления государственной защиты прав и свобод человека и гражданина; одного лишь провозглашения этого постулата - даже на конституционном уровне - недостаточно.

В узком смысле гарантии прав человека и гражданина - это условия и средства, обеспечивающие возможность пользоваться правами, установленными Конституцией и другими законами. В широком смысле понятием "гарантии прав человека" охватывается совокупность объективных и субъективных факторов, направленных на реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод граждан, на устранение возможных причин и препятствий их неполного осуществления. Хотя эти факторы весьма разнообразны, но по отношению к процессу реализации прав и свобод они выступают в качестве условий средств, способов, приемов, методов правильного его осуществления.

Большинство гарантий в виде условий обеспечивает благоприятную обстановку, в атмосфере которой гражданин может эффективно пользоваться своими конституционными правами и свободами. Такие условия образуют внешнюю среду деятельности каждого человека и гражданина и не зависят от его воли и желания, ибо они имеют корни в общественном и государственном строе. Гарантии в виде средств и способов обеспечения и охраны конституционных прав и свобод создаются не отдельным гражданином, а обществом, государством и используются ими для претворения в жизнь этих прав и свобод. Наряду с этим существуют и такие условия и средства охраны конституционных прав и свобод граждан, формирование и использование которых во многом зависит от самих граждан, их воли и желания.

Органы представительной (законодательной) власти РФ и ее субъектов призваны нормативно регулировать отношения, связанные с признанием, обеспечением и защитой прав и свобод российских граждан. На это направлено отраслевое (текущее) законодательство, которое конкретизирует конституционные (основные) права и свободы граждан, развивает их, обогащая содержание их правового статуса, создает юридические механизмы обеспечения их реального осуществления, восстановления прав и свобод в случаях их нарушений, устранения препятствий в их реализации и т.д. На защиту прав и свобод человека и гражданина в нашей стране направлена деятельность органов исполнительной власти - на уровне Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления.

Президент РФ как глава государства служит гарантом прав и свобод человека и гражданина (ст. 80), что дает ему исключительные полномочия по защите прав и свобод граждан. Ряд полномочий Президента РФ непосредственно связан с осуществлением прав человека и гражданина (решение вопросов российского гражданства, помилования, разрешение жалоб, обращений и др.).

Активную роль в защите прав и свобод человека и гражданина играют Правительство РФ, входящие в него министерства юстиции, внутренних дел, социального обеспечения и многие другие ведомства. Особо следует выделить милицию и другие структурные подразделения Министерства внутренних дел, призванные защищать граждан от преступных и иных посягательств, стоять на защите жизни и других благ каждого человека и гражданина.

Конституция РФ предусмотрела введение нового для России института - Уполномоченного по правам человека (аналогичного широко известному на Западе институту омбудсмена*(217). Уполномоченный по правам человека есть представитель Федерального Собрания РФ, который осуществляет контрольную функцию последнего в области соблюдения и охраны, защиты прав и свобод человека и гражданина. В настоящее время действует Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. N 1-ФКЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации". Защита прав и свобод человека и гражданина традиционно провозглашается одной из основных задач прокуратуры во главе с Генеральным прокурором РФ.

2. В части 2 комментируемой статьи воплощено положение Итогового документа Венской встречи представителей государств - участников Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе о том, что необходимо уважать право граждан самостоятельно или совместно с другими вносить активный вклад в развитие и защиту прав и свобод человека. Государственная защита не исключает права каждого защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом. Гражданин может обращаться во все те государственные органы и органы местного самоуправления, в чью компетенцию входит защита прав и свобод человека и гражданина, с требованием защитить свои права и свободы.

Комментируемая норма обеспечивает конституционное регулирование защиты прав и свобод человека и гражданина посредством правомерных действий государства (в частности, специализированных органов, действующих от имени государства, - судов)*(218) и подтверждает гарантии государственной защиты прав и свобод человека. По смыслу статьи гражданин может использовать для этого свои конституционные права и свободы, установленные ст. 31, 33, 35, 36, 46-54 (в частности, использовать все виды обжалования, обращение в суд, к общественности, использовать СМИ, провести пикетирование).

 

Статья 46

1. Конституция России в ст. 2 и 18 провозгласила права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, обеспечиваемой правосудием, и возложила на государство обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.

Содержание комментируемой статьи - логическое продолжение ст. 45 Конституции РФ, согласно которой государственная защита прав и свобод человека и гражданина в России гарантируется. Дело в том, что судебная защита является одним из видов государственной защиты прав и свобод человека и гражданина*(219) и представляет собой механизм принудительного обеспечения гарантий прав и свобод человека и гражданина, установленный государством через систему специализированных государственных органов - судов.

В науке судебную защиту рассматривают как институт конституционного права, как общественное отношение и государственную функцию*(220). Иногда судебная защита отождествляется с правосудием*(221) или рассматривается как гарантия доступа к нему. В уголовно-процессуальной науке под судебной защитой понимается "совокупность организационных и процессуальных правил, предоставленных подозреваемому, обвиняемому и потерпевшему для защиты своих прав и законных интересов"*(222).

В теории права судебная защита рассматривается как составная часть правоохранительной функции государства*(223). Однако закономерное в правовом государстве усиление влияния судебной власти, ее обособление от правоохранительных органов, выделение в самостоятельную ветвь государственной власти неизбежно приводят к перерастанию судебной защиты прав и свобод граждан в самостоятельную государственную функцию.

Как отметили авторы Концепции судебной защиты прав и свобод человека и гражданина*(224), судебный порядок является наиболее совершенным из всех известных мировой человеческой цивилизации методов и средств обеспечения прав личности. Полномочия власти легитимны лишь в пределах соблюдения прав человека. Нарушение общепризнанных стандартов в этой области служит основанием для изменения статуса самой власти. Идея приоритета судебной защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов любых субъектов правовых отношений прошла долгий путь развития и внедрения в практику*(225). Характер судебной защиты позволяет считать ее универсальным, а потому наиболее эффективным способом защиты нарушенных прав и свобод личности.

2. Граждане вправе обжаловать как сами решения и действия (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, так и послужившую основанием совершения этих действий (решений) информацию, либо то и другое одновременно. При этом граждане освобождены от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (бездействия), однако должны доказать факт нарушения этими действиями (бездействием) своих прав и свобод. Процессуальная обязанность документально доказать законность обжалуемых действий возлагается на органы и лица, действия (бездействие) которых обжалуются.

Судебная защита прав и свобод регулируется федеральными законами, в том числе:

Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации"*(226);

Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. N 188-ФЗ "О мировых судьях в Российской Федерации"*(227);

Законом РФ от 26 июня 1992 г. N 3132-1 "О статусе судей в Российской Федерации"*(228);

Законом РФ от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан"*(229).

Наиболее общим нормативно-правовым актом, регулирующим вопросы, связанные с обращениями граждан, является Закон РФ "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан", основное принципиальное содержание которого состоит в том, что в суд можно обжаловать действия широкого круга органов, и не только государственных, но и местного самоуправления, а также общественных объединений.

3. Комментируемая конституционная норма на самом высшем уровне провозглашает возможность каждого в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека в том случае, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты*(230).

Международная защита прав и свобод человека представляет собой возможность обращения в Европейский Суд по правам человека или иные международные правозащитные организации в соответствии с международными договорами России, если пройдены все судебные инстанции внутри страны.

Принятие Билля о правах человека*(231), включающего Всеобщую декларацию прав человека 1948 г.*(232), Международный пакт о гражданских и политических правах 1976 г.*(233), Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1976 г.,*(234) Факультативный протокол N 1 и Факультативный протокол N 2 к Международному пакту о гражданских и политических правах, внесло коренные изменения в статус человека*(235). Так, согласно ст. 2 Факультативного протокола N 1, "лица, которые утверждают, что какое-либо из их прав, перечисленных в Пакте, было нарушено, и которые исчерпали все имеющиеся внутренние средства правовой защиты, могут предъявить на рассмотрение Комитета письменные сообщения".

В соответствии с положениями международных договоров сложилась определенная система межгосударственных органов, наделенных функциями контроля над деятельностью государства в сфере защиты прав человека. Таким образом, Россия дополняет внутригосударственные способы защиты прав и свобод международными способами. В международном праве различают:

а) универсальные органы (органы ООН):

Генеральная Ассамблея ООН согласно Уставу ООН вправе рассматривать принципы сотрудничества в деле поддержания международного мира и безопасности, обсуждать любые вопросы, относящиеся к международному миру и безопасности, и делать по ним рекомендации, за исключением тех случаев, когда спор или ситуация находятся на рассмотрении Совета Безопасности и т.д.;

Комиссия ООН по правам человека состоит из 18 членов (избираемых на четыре года) и создана для контроля над выполнением государствами-участниками условий Пакта о гражданских и политических правах и двух Факультативных протоколов к нему;

Комитет по ликвидации расовой дискриминации состоит из 18 экспертов и контролирует реализацию Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, которая была принята Генеральной Ассамблеей в 1965 г.;

Комитет против пыток состоит из 10 экспертов и контролирует выполнение Конвенции против пыток, принятой Генеральной Ассамблеей в 1984 г. и вступившей в силу спустя три года, в 1987 г.*(236);

б) региональные органы, действующие в рамках какой-либо территории. Так, вступление России в Совет Европы и подписание Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод*(237) открыло для наших граждан возможность обращаться с индивидуальными жалобами в Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ).

 

Статья 47

1. В комментируемой статье впервые в истории развития российской государственности сформулирован важный демократический принцип: "Никто не может быть лишен права на рассмотрение его дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом".

Под подсудностью понимается характер уголовного дела, определяющий, каким конкретно судом первой инстанции и в каком судебном составе должно быть рассмотрено дело*(238). Для человека важно, чтобы его дело рассматривалось в том суде и тем судьей, которые в соответствии с законом должны его рассматривать, о чем он заранее должен быть своевременно и в надлежащей форме извещен. Определение законом такого суда и судьи называется подсудностью. Это право, широко известное на Западе как право на законного, "своего" судью (например, ст. 101 Конституции ФРГ), ранее никогда не фигурировало в России даже в качестве постулата прав и свобод человека.

Подсудность по уголовным делам определяется в ст. 31 УПК РФ. Мировому судье подсудны уголовные дела о преступлениях, за совершение которых максимальное наказание не превышает трех лет лишения свободы, за исключением уголовных дел о преступлениях, предусмотренных в ч. 1 ст. 31 УПК РФ. Районному суду подсудны уголовные дела о всех преступлениях, за исключением уголовных дел, указанных в ч. 1 (в части подсудности уголовных дел мировому судье), 3 и 4 настоящей статьи.

Согласно ст. 32 УПК РФ ("Территориальная подсудность уголовного дела"), уголовное дело подлежит рассмотрению в суде по месту совершения преступления, за исключением случаев, предусмотренных в ст. 35 УПК РФ.

Если преступление было начато в месте, на которое распространяется юрисдикция одного суда, а окончено в месте, на которое распространяется юрисдикция другого суда, то данное уголовное дело подсудно суду по месту окончания преступления. Если преступления совершены в разных местах, то уголовное дело рассматривается судом, юрисдикция которого распространяется на то место, где совершено большинство расследованных по данному уголовному делу преступлений или совершено наиболее тяжкое из них.

В случае обвинения одного лица или группы лиц в совершении нескольких преступлений, уголовные дела о которых подсудны судам разных уровней, уголовное дело о всех преступлениях рассматривает вышестоящий суд (ст. 33 УПК РФ). Судья, установив при разрешении вопроса о назначении судебного заседания, что поступившее уголовное дело не подсудно данному суду, выносит постановление о направлении данного уголовного дела по подсудности (ч. 1 ст. 34 УПК РФ).

Статья 35 УПК РФ предусматривает возможность изменения территориальной подсудности уголовного дела: по ходатайству стороны - в случае удовлетворения в соответствии со ст. 65 УПК РФ заявленного ею отвода всему составу соответствующего суда; по ходатайству стороны либо по инициативе председателя суда, в который поступило уголовное дело.

Подсудность по гражданским делам определяется в ст. 28 ГПК РФ. Иск предъявляется в суд по месту жительства ответчика. Иск к организации предъявляется в суд по месту нахождения организации (ст. 28 ГПК РФ).

Иск к ответчику, место жительства которого неизвестно или который не имеет места жительства в России, может быть предъявлен в суд по месту нахождения его имущества или по его последнему известному месту жительства в России. Иск к организации, вытекающий из деятельности ее филиала или представительства, может быть предъявлен также в суд по месту нахождения ее филиала или представительства (ч. 2 ст. 29 ГПК РФ).

Иски о защите прав потребителей могут быть предъявлены в суд по месту жительства или месту пребывания истца либо по месту заключения или месту исполнения договора (ч. 7 ст. 29 ГПК РФ).

Согласно ст. 30 ГПК РФ ("Исключительная подсудность"), иски о правах на земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты, леса, многолетние насаждения, здания, в том числе жилые и нежилые помещения, строения, сооружения, другие объекты, прочно связанные с землей, а также об освобождении имущества от ареста предъявляются в суд по месту нахождения этих объектов или арестованного имущества. Иски кредиторов наследодателя, предъявляемые до принятия наследства наследниками, подсудны суду по месту открытия наследства. Иски к перевозчикам, вытекающие из договоров перевозки, предъявляются в суд по месту нахождения перевозчика, к которому в установленном порядке была предъявлена претензия. Нормы Гражданского процессуального кодекса РФ предусматривают подсудность нескольких связанных между собой дел (ст. 31) и договорную подсудность (ст. 32).

Подсудность по арбитражным делам определяется в ст. 34 АПК РФ. Дела, подведомственные арбитражным судам, рассматриваются в первой инстанции арбитражными судами республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, за исключением дел, отнесенных к подсудности Высшего Арбитражного Суда РФ.

Иск может быть предъявлен в арбитражный суд субъекта РФ по месту нахождения или месту жительства ответчика (ст. 35 АПК РФ). Иск к ответчику, место нахождения или место жительства которого неизвестно, может быть предъявлен в арбитражный суд по месту нахождения его имущества либо по его последнему известному месту нахождения или месту жительства в России (ч. 1 ст. 36 АПК РФ).

Иск к ответчикам, находящимся или проживающим на территориях разных субъектов РФ, предъявляется в арбитражный суд по месту нахождения или месту жительства одного из ответчиков (ч. 2 ст. 36 АПК РФ). Арбитражный процессуальный кодекс предусматривает договорную (ст. 37) и исключительную подсудность.

2. В соответствии с Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. "О внесении изменений в Федеральный закон "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" в настоящее время в 87 регионах России уголовные дела о совершении особо тяжких преступлений рассматриваются с участием присяжных заседателей. Эта форма судопроизводства зарекомендовала себя положительно и может быть с полным основанием отнесена к достижению судебной реформы.

В соответствии с Федеральным законом от 18 декабря 2001 г. N 177-ФЗ "О введении в действие Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации" был определен срок введения судов присяжных во всех субъектах РФ - 2007 год (последний суд присяжных должен был быть создан в Чеченской Республике), однако впоследствии путем принятия соответствующих поправок в Уголовно-процессуальный кодекс РФ данный срок бы продлен до 2010 года. Тем самым депутаты продлили действие моратория на исполнение смертных приговоров в России еще на три года.

В Федеральном законе от 20 августа 2004 г. N 113-ФЗ "О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации" отмечено, что "граждане Российской Федерации имеют право участвовать в осуществлении правосудия в качестве присяжных заседателей..."*(239).

 

Статья 48

1. Под квалифицированной юридической помощью подразумевается главным образом адвокатская юридическая помощь. Как указал Конституционный Суд РФ в Постановлении от 28 января 1997 г. N 2-П, "гарантируя право на получение именно квалифицированной юридической помощи, государство должно, во-первых, обеспечить условия, способствующие подготовке квалифицированных юристов для оказания гражданам различных видов юридической помощи, и, во-вторых, установить с этой целью определенные профессиональные и иные квалификационные требования и критерии".

Часть 3 ст. 6 Европейской конвенции о защите прав и основных свобод человека особо оговаривает гарантии права на юридическое представительство по уголовным делам. Европейский Суд постановил, что "право каждого обвиняемого в совершении уголовного преступления на защиту адвоката, в необходимых случаях назначенного официально, является одной из фундаментальных черт справедливого судебного разбирательства".

Процессуальными правами адвокат наделяется только с момента вступления в гражданское дело. До этого он может оказывать юридическую помощь любому обратившемуся к нему лицу, давая консультации, разъясняя законодательство, составляя документы правового характера. Человек вправе обратиться в любую коллегию адвокатов.

В России действует Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (далее - Закон об адвокатуре)*(240), пришедший на смену Положению об адвокатуре в РСФСР от 20 ноября 1980 г.

Согласно ч. 1 ст. 1 Закона об адвокатуре, адвокатской деятельностью является квалифицированная юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката, физическим и юридическим лицам в целях защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию.

Адвокатура - это профессиональное сообщество адвокатов, которое, как институт гражданского общества, не входит в систему органов государственной власти и органов местного самоуправления, действует на основе принципов законности, независимости, самоуправления, корпоративности и принципа равноправия адвокатов.

Законодательство об адвокатской деятельности и адвокатуре основывается на Конституции РФ и состоит из Закона об адвокатуре, других федеральных законов, принимаемых в соответствии с федеральными законами нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, регулирующих указанную деятельность, а также из принимаемых законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ. Таким образом, диспозиция комментируемой статьи получила законодательную конкретизацию.

2. Под задержанным понимается лицо, в отношении которого органом дознания, дознавателем, следователем или прокурором применена мера процессуального принуждения на срок не более 48 часов с момента его фактического задержания по подозрению в совершении преступления.

Заключенный под стражу - лицо, задержанное по подозрению в совершении преступления, либо обвиняемый, к которому применена мера пресечения в виде заключения под стражу в следственном изоляторе либо ином месте, определяемом федеральным законом.

Обвиняемый - лицо, в отношении которого выдвинуто утверждение о совершении им деяния, запрещенного уголовным законом.

Свое продолжение комментируемая конституционная норма получила в ст. 49 УПК РФ, согласно которой защитник допускается к участию в уголовном деле с момента фактического задержания лица в качестве подозреваемого в определенных законом случаях, в частности: при применении к лицу заключения под стражу, с момента возбуждения уголовного дела по делам частного обвинения, по всем остальным делам - с момента вынесения постановления о привлечении лица в качестве обвиняемого. В качестве защитников допускаются адвокаты. По определению или постановлению суда в качестве защитника могут быть допущены наряду с адвокатом один из близких родственников обвиняемого или иное лицо, о допуске которого ходатайствует обвиняемый. При производстве у мирового судьи указанное лицо допускается и вместо адвоката.

 

Статья 49

1. Такая формулировка в целом соответствует общепризнанным международно-правовым нормам, содержащимся в ст. 11 Всеобщей декларации прав человека (1948 г.) и ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятых генеральной Ассамблеей ООН (1966 г.).

Согласно ст. 11 Всеобщей декларации прав человека, каждый человек, обвиняемый в совершении преступления, имеет право считаться невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена законным порядком путем гласного судебного разбирательства, при котором ему обеспечиваются все возможности для защиты.

Если сравнить данную формулу презумпции невиновности с зафиксированной в комментируемой статье, то окажется, что первая полнее отвечает интересам общества и личности: если международная норма гласит, что "каждый человек, обвиняемый в совершении преступления, имеет право считаться виновным", то российское законодательство закрепляет иное: "...каждый обвиняемый... считается невиновным". Норма международного права говорит о человеке как субъекте прав вообще, а российское законодательство - о человеке, поставленном в положение обвиняемого, т.е. о субъекте уголовно-процессуальных отношений.

Свою реализацию комментируемая конституционная норма нашла в ч. 2 ст. 1 УК РФ, согласно которой Уголовный кодекс РФ основывается на Конституции РФ и общепризнанных принципах и нормах международного права, а также на ст. 14 УПК РФ, которая дословно воспроизводит эту конституционную норму.

Презумпция невиновности - один из важнейших принципов уголовного процесса, способствующий охране прав личности, исключает необоснованное обвинение и осуждение. Несмотря на кажущуюся простоту, среди ученых нет единого мнения даже относительно понятия презумпции невиновности и его содержания.

2. Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность. Вина должна быть доказана органами дознания, предварительного следствия и суда. Неисполнение этого требования закона ведет к прекращению дела и оправданию подсудимого. Даже признания обвиняемым своей вины (которое раньше считалось "царицей доказательств") недостаточно для вынесения обвинительного приговора, оно может быть принято в расчет толь ко при условии, что подтверждено совокупностью доказательств.

Гарантия того, что невиновный не будет признан виновным, может быть обеспечена только при установлении истины. Поиск истины - обязанность органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда. Истина должна лежать в основе обвинительного приговора.

3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи, неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого.

Неустранимыми считаются сомнения в случаях, когда добытые законными методами достоверные доказательства не позволяют прийти к однозначному выводу о виновности лица, а законные способы собирания доказательств исчерпаны. В основе обвинительного приговора суда должны лежать не предположения, а точно установленные факты и доказанные обстоятельства.

Реализация принципа презумпции невиновности в уголовном процессе не исключает того, что лицо, действительно совершившее преступление, может избежать уголовного наказания. Вместе с тем одним из известных постулатов римского права, применяющихся в современной юстиции, является принцип: "Лучше освободить от ответственности десять виновных, чем осудить одного невиновного".

Презумпция невиновности как объективное правовое положение не может быть опровержимой. Опровержимы лишь сведения о фактах: они (сведения) могут быть истинными или ложными, а факты либо существуют, либо нет (и не могут быть ложными, как сведения о них).

Обвинительный или оправдательный приговор в кассационном или надзорном порядке отменяется или изменяется не потому, что презумпция невиновности перестала действовать, а потому, что получили иное освещение сведения о фактах или обстоятельства, квалифицируемые как противоправные, получили иную оценку. Изменение оценки отягчающих или смягчающих наказание обстоятельств также может повлечь за собой отмену или изменение приговора. Здесь вступают в действие правила, установленные комментируемой нормой, в соответствии с которыми органы, ведущие уголовный процесс, обязаны толковать неустранимые сомнения виновности обвиняемого (подсудимого) в его пользу.

 

Статья 50

1. Под преступлением понимается виновно совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным кодексом РФ под угрозой наказания. Под повторным осуждением за одно и то же преступление понимается повторный (т.е. второй по счету) приговор, вынесенный судом в отношении лица по конкретному преступлению, в отношении которого уже имеется аналогичный приговор по тому же составу преступления.

Положения комментируемой статьи соответствуют Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 г., предусматривающему, что никто не должен быть вторично судим или наказан за преступление, за которое он уже был окончательно осужден или оправдан в соответствии с законом и уголовно-процессуальным правом каждой страны.

Конституционное закрепление этого принципа свидетельствует о повышенной охране прав человека при привлечении его к уголовной ответственности и осуждении. Поскольку незаконное осуждение грубо нарушает многие личные, экономические и политические права человека, такая повышенная охрана вполне закономерна и объяснима в государстве, провозглашенном Конституцией РФ демократическим и правовым.

Свое развитие это конституционное положение получило в нормах ст. 212 УПК РФ, закрепившей в качестве оснований прекращения уголовного преследования наличие в отношении подозреваемого или обвиняемого:

вступившего в законную силу приговора по тому же обвинению либо определения суда или постановления судьи о прекращении уголовного дела по тому же обвинению;

неотмененного постановления органа дознания, следователя или прокурора о прекращении уголовного дела по тому же обвинению либо об отказе в возбуждении уголовного дела.

Важнейшими специальными направлениями уголовной политики нашего государства являются декриминализация и криминализация деяний. Криминализация - это процесс и результат признания определенных видов общественно-опасных деяний уголовно-наказуемыми. Декриминализация - отмена уголовной ответственности за те или иные деяния, ранее признававшиеся преступными.

Декриминализация как направление уголовной политики обусловлена отпадением в современных социально-экономических и политических условиях общественной опасности декриминализируемых деяний. С 1991 г. до принятия Уголовного кодекса РФ 1996 г. законами о внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс РСФСР 1960 г. и уголовный кодекс РФ декриминализировано значительное число деяний*(241).

2. Запрет использования доказательств, полученных с нарушением за кона, является одной из важнейших сторон презумпции невиновности. Несмотря на то что эти доказательства могут свидетельствовать о действительном совершении преступления, их постановка, например, в основу обвинительного приговора невозможна из-за того, что незаконность получения ставит под сомнение их достоверность.

К незаконным относят доказательства, полученные с нарушением норм Конституции РФ и уголовно-процессуального кодекса РФ. К таким нарушениям можно отнести и нарушение права на защиту, например: несвоевременное допущение адвоката к участию в процессе, непредоставление переводчика. Если доказательства получены в ходе обыска или выемки, но при их производстве нарушены нормы Уголовно-процессуального кодекса РФ о недопустимости обыска в ночное время (кроме экстренных случаев) или об участии в следственных действиях понятых, они не могут быть признаны законными*(242). Такую позицию разделяет Верховный Суд РФ. В своем Постановлении от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции российской Федерации при осуществлении правосудия" он разъясняет порядок применения ч. 2 ст. 50 Конституции РФ.

3. Пересмотр приговора, не вступившего в законную силу, осуществляется вышестоящим судом в кассационном порядке по жалобе осужденного, его адвоката, потерпевшего, протесту прокурора. Обращение в кассационную инстанцию влечет за собой обязательный пересмотр приговора, если жалоба была подана в установленный Уголовно-процессуальным кодексом РФ срок - в течение семи суток со дня вынесения приговора, а осужденным, содержащимся под стражей - в тот же срок со дня вручения копии приговора. Результатом рассмотрения дела в кассационном порядке может быть оставление приговора в силе, смягчение назначенного наказания или применение закона о менее тяжком преступлении. Суд в этом случае не может применить более строгое наказание или применить статью Уголовного кодекса РФ, предусматривающую ответственность за более тяжкое преступление, кроме случаев, когда по этим основаниям принесен протест прокурора или подана жалоба потерпевшим. Неблагоприятное для осужденного решение суда кассационной инстанции может быть вновь обжаловано в вышестоящий суд или прокуратуру.

Каждый осужденный имеет право просить о помиловании или смягчении наказания. Помилование - это освобождение от наказания или его замена другим, более мягким наказанием. Согласно п. "в" ст. 89 Конституции РФ, помилование осуществляет Президент РФ, который имеет право помиловать любого осужденного, совершившего преступление, независимо от степени его тяжести.

В акте о помиловании Президент РФ вправе освободить от дальнейшего отбывания наказания лицо, осужденное за преступление, либо сократить назначенное наказание, либо заменить более мягким видом наказания, либо снять судимость с лица, отбывшего наказание (ст. 85 УК РФ). Отказ в помиловании не может быть обжалован в судебном порядке.

 

Статья 51

1. Закрепление в Основном законе страны этого принципа и изъятие из Уголовного кодекса РФ нормы об ответственности за недонесение о совершении преступления близкими родственниками и за уклонение от дачи свидетельских показаний, если они касаются близких родственников, свидетельствует, на взгляд авторов комментария, о гуманизации российского законодательства, его соответствии общечеловеческим ценностям. Отметим, что данная гарантия впервые закреплена в России на конституционном уровне.

К близким родственникам относятся супруг, супруга, родители, дети, усыновители, усыновленные, родные братья и родные сестры, дедушка, бабушка, внуки (ст. 5 УПК РФ). При согласии свидетеля дать показания он должен быть предупрежден о том, что данные им показания могут быть использованы в качестве доказательств по уголовному делу, в том числе и в случае его последующего отказа от них.

Лицо вправе не давать показаний против самого себя, в каком бы правовом положении оно ни находилось (свидетель, потерпевший, подозреваемый, обвиняемый и т.д.), что особенно важно в уголовном судопроизводстве. Недобровольная дача показания против самого себя недопустима, поскольку лицо, по существу, становится в положение подозреваемого, начиная свидетельствовать против самого себя.

Отсутствие обязанности свидетельствовать против себя означает, что признание своей вины должно осуществляться только добровольно, а не под принуждением. Закон не предусматривает ответственности подозреваемого и обвиняемого за дачу ложных показаний. Они могут строить свою защиту при привлечении их к ответственности по своему усмотрению. Если показания получены под угрозой применения любых взысканий за непризнание своей вины, они являются незаконными и на них не может быть основан обвинительный приговор.

Право не свидетельствовать против себя и своих близких находится в одном ряду с такими конституционными правами и свободами человека и гражданина, как право на свободу и личную неприкосновенность, неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Тем самым каждый должен иметь право хранить в тайне любые сведения, относящиеся к нему и его близким, посредством умолчания о них (неразглашения)*(243).

2. Права и свободы человека, его интересы обладают большими приоритетами по сравнению с другими ценностями. Такое положение заключает в себе глубокий нравственный смысл и в целом направлено на защиту морально-нравственных норм.

Федеральным законом могут быть установлены иные случаи освобождения от обязанности давать свидетельские показания. Имеются в виду случаи, когда определенные лица могут иметь право не давать показаний, исходя из иных обстоятельств: нахождения лица в какой-либо должности, выполнения лицом определенных видов деятельности, связанных с получением сведений, составляющих тайну (например, адвокат, врач, священник).

Согласно положениям уголовно-процессуального законодательства, этим правом обладает защитник обвиняемого, который не может быть допрошен об обстоятельствах дела, ставших ему известными в связи с выполнением обязанностей защитника; адвокат, представитель профессионального союза или другой общественной организации, которые не обязаны свидетельствовать об обстоятельствах, ставших известными им в связи с исполнением ими обязанностей представителя*(244).

Жизнь многообразна, каждый день возникают новые общественные отношения, дальнейшее развитие которых требует их законодательного урегулирования. Именно с учетом этого комментируемая норма оставляет открытым перечень случаев, когда лицо может быть освобождено от обязанности давать свидетельские показания.

 

Статья 52

Потерпевшим является лицо, которому преступлением причинен моральный, физический или имущественный вред (ст. 42 УПК РФ). Если в результате преступления или злоупотребления властью человеку причинен моральный, физический или имущественный вред, этот вред подлежит возмещению. Обеспечивать потерпевшим такую компенсацию призвано само государство.

Принимая на себя обязательства как участник Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. обеспечивать любому лицу правовую защиту его экономических, социальных, культурных и иных гражданских и политических прав и свобод в случае их нарушения, государство осуществляет меры по развитию системы правовой защиты этих прав в случае их нарушения.

Основной закон разделяет потерпевших, пострадавших от нарушения закона, на потерпевших от преступлений и ставших жертвами злоупотребления властью. Поэтому в эту категорию правонарушений входят как общественно опасные виновно совершенные деяния, запрещенные Уголовным кодексом РФ, так и действия, представляющие собой различные дисциплинарные и административные правонарушения*(245).

Под потерпевшими от преступлений и злоупотреблений властью понимаются лица, которым индивидуальными или коллективными действиями был причинен вред, включая телесные повреждения, моральный ущерб, психические страдания, материальный ущерб или существенно ущемлены основные права в результате нарушений уголовного закона.

Согласно ч. 1 ст. 285 УК РФ, использование должностным лицом*(246) своих служебных полномочий вопреки интересам службы, если это деяние совершено из корыстной или иной личной заинтересованности и повлекло за собой существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства, наказывается штрафом в размере до 80 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до пяти лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до четырех лет.

Гражданин признается потерпевшим не только при оконченном преступном посягательстве. При фактическом причинении морального, физического или имущественного вреда признание потерпевшим должно производиться и по делам о приготовлении к преступлению или покушении на совершение преступления. Гражданин признается потерпевшим как по собственному заявлению, так и по инициативе должностного лица, осуществляющего расследование; при этом согласия лица о признании его потерпевшим не требуется.

 

Статья 53

Норма комментируемой статьи направлена на защиту любого лица, пострадавшего от незаконных действий (бездействия) органов государственной власти и их должностных лиц. Вместе с этим данная норма имеет превентивное значение и признана способствовать укреплению законности в деятельности органов государственной власти.

Свое продолжение данная норма получила в гражданском законодательстве, определившем основные правила, регулирующие порядок, условия и пределы имущественной ответственности. А поскольку нормы

Гражданского кодекса РФ имеют приоритет перед гражданско-правовыми нормами, содержащимися в других законах, то применительно к ответственности за вред*(247), причиненный государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами, должен действовать режим, предусмотренный Гражданским кодексом РФ.

По сравнению с комментируемой статьей Основного закона в Гражданском кодексе РФ расширен круг потерпевших, имеющих право на возмещение вреда, причиненного действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Теперь это не только физические, но и юридические лица.

В главе 59 ("Обязательства вследствие причинения вреда") ГК РФ детально урегулированы принципы и основания ответственности. Согласно ч. 1 ст. 1069 ГК РФ, вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, возмещается за счет казны РФ, казны соответствующего субъекта РФ или муниципального образования. Под правовыми актами имеются в виду акты, адресованные конкретному лицу (группе лиц), нормативные и ненормативные (индивидуальные) акты.

 

Статья 54

1. Положения комментируемой статьи основаны на общепризнанных принципах справедливости и гуманизма, сформулированы в соответствии со ст. 11 Всеобщей декларации прав человека и ст. 15 Международного пакта о гражданских и политических правах. Эти нормы служат важным средством обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, являясь неотъемлемым составным элементом правового статуса личности в Российской Федерации.

Возведение правовых норм о действии закона во времени в разряд конституционных (обладающих наивысшей силой) свидетельствует об их высокой значимости и ценности; они носят теперь всеобщий характер, распространяясь на все законы, устанавливающие юридическую ответственность граждан за правонарушения.

Итак, закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, подлежит применению лишь к тем правонарушениям, которые совершены после его издания, и не распространяется на деяния, имевшие место до его принятия. Аналогичные указания содержатся в Уголовном кодексе РФ и Кодексе об административных правонарушениях РФ. Например, согласно ст. 10 УК РФ, закон, устанавливающий преступность деяния, усиливающий наказание или иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет. Следовательно, лицо, совершившее деяние в то время, когда оно считалось правонарушением, не подлежит ответственности, а лицо, совершившее правонарушение, наказуемое по новому закону более строго, может быть привлечено к ответственности только по действовавшему в то время более мягкому закону.

Издание законов, устанавливающих или отягчающих ответственность, может быть вызвано необходимостью совершенствования мер охраны и защиты прав, свобод и законных интересов других граждан, усиления борьбы с правонарушениями и укрепления правопорядка. Разумеется, государство вправе принимать такие меры, но это не должно вести к ухудшению положения лица, совершившего деяние до издания более строгого закона. Гражданин может и должен знать и соблюдать требования действующего закона.

2. Никто не может нести ответственность за деяние, которое в момент его совершения не признавалось правонарушением. Данный конституционный принцип подчеркивает гуманность законодательства и стремление самого законодателя следовать принципу справедливости, а также полностью соответствует положениям Всеобщей декларации прав человека (ч. 2 ст. 11) и Международного пакта о гражданских и политических правах (ст. 15).

Приведем несколько примеров из отраслевого законодательства, в котором нашла свое продолжение комментируемая конституционная норма.

В гражданском законодательстве: если после заключения договора принят закон, устанавливающий иные обязательные для сторон правила, чем те, которые действовали при заключении договора, условия заключенного договора сохраняют силу, кроме случаев, когда в законе установлено, что его действие распространяется на отношения, возникшие из ранее заключенных договоров (ст. 422 ГК РФ).

В налоговом законодательстве: акты, устанавливающие новые налоги и (или) сборы, повышающие налоговые ставки, размеры сборов, устанавливающие или отягчающие ответственность за нарушение законодательства о налогах и сборах, устанавливающие новые обязанности или иным образом ухудшающие положение налогоплательщиков или плательщиков сборов, а также иных участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах, обратной силы не имеют.

В законодательстве об административных правонарушениях: закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, т.е. распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет (ст. 1.7 КоАП РФ).

 

Статья 55

1. В связи с постоянным развитием человеческого общества и усложнением общественных отношений система прав человека постепенно развивается, усложняется и совершенствуется. Существующие права и свободы человека и гражданина дополняются новыми, что влечет за собой изменение законодательства, дополнение его новыми демократическими нормами и принципами.

Часть 1 комментируемой статьи в соответствии со ст. 30 Всеобщей декларации прав человека, ст. 25 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и ст. 5 Международного пакта о гражданских и политических правах утверждает возможность обогащения перечня прав и свобод человека и гражданина, присоединения новых прав к провозглашенным ранее*(248).

Смысл комментируемой нормы заключается в том, что на самом высоком (конституционном) уровне признается существование других (помимо перечисленных в Основном законе страны) прав и свобод человека и гражданина. Иными словами, перечень основных прав и свобод (см. комментарий к гл. 2) не является закрытым, а сами права и свободы помимо Конституции РФ могут содержаться в других нормативных правовых актах, в том числе международных. Эти "другие" права и свободы человека и гражданина должны быть общепризнанными, что означает их всеобщий, универсальный характер*(249).

Как указывает В.А. Четвернин, в Конституции РФ перечисляются лишь те общепризнанные права и свободы человека и гражданина, которые представляются составителям Конституции РФ "основными". Но это не означает, что, во-первых, не может быть других общепризнанных естественных и неотчуждаемых прав и свобод, и что, во-вторых, эти "другие" являются второстепенными в сравнении с перечисленными в Конституции*(250).

По своей форме общепризнанные права человека могут носить обычно-правовой или договорно-правовой (конвенционный) характер. Многие из них возникли в процессе длительного применения государствами как обычно-правовые нормы*(251). Раньше такие нормы в международном праве составляли большинство, поскольку обычай являлся основным источником международного права. Но затем, когда возобладал международный договор, они были восприняты или созданы заново международными договорами, став договорно-правовыми нормами*(252).

2. Согласно комментируемой норме в России не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Эта норма является закономерным итогом многолетней борьбы за права человека во всем мире, осознанием их ценности и необходимости правовой охраны и защиты.

На протяжении многих веков люди стремились защитить себя от притеснений со стороны власти. Эта борьба велась в разных формах и преследовала различные цели. В целом, говоря о становлении философской, политической и юридической систем прав человека, можно утверждать, что в этом процессе содержалась определенная историческая логика - первоначально это были сословно ограниченные конструкции, постепенно они расширялись и, наконец, наступила эпоха признания универсальности характера общепризнанных прав человека со всеми вытекающими отсюда международно-правовыми (в сочетании с внутригосударственными) формами и средствами для их утверждения во всех государствах и национальных правовых системах*(253).

Понятие "законы" в контексте комментируемой нормы следует толковать расширительно, вкладывая в него не только федеральные конституционные и федеральные законы, но и другие нормативные правовые акты (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.). В контексте данного конституционного положения термин "умаляющие" означает законодательное установление в сфере соответствующих прав и свобод меры свободы, меньшей, чем необходимо с точки зрения основного содержания этих прав и свобод. Понятие "основное содержание" прав человека означает некий качественный предел для законодательного ограничения прав человека*(254).

За последние годы в России было принято немало неконституционных (в том числе, противоречащих норме ч. 2 ст. 55 Конституции РФ) законов и поправок к ним. Наиболее яркие из них - изменения, внесенные в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(255) и Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(256). Речь идет об отмене выборов глав субъектов Российской Федерации, сам факт которой противоречит сразу нескольким статьям Конституции РФ.

3. Часть 3 ст. 55 Конституции РФ содержит исчерпывающий перечень допустимых оснований законодательного ограничения прав и свобод: они могут быть ограничены федеральным законом, однако только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Иными словами, если не нарушаются ни основы конституционного строя, ни нравственность и здоровье, ни права и законные интересы других лиц, ни обороноспособность и безопасность государства, ограничение прав и свобод невозможно, а любые попытки их ограничить являются незаконными и должны быть немедленно пресечены.

Возникает закономерный вопрос: кто и как должен определять эту "меру"? Очевидно, что государство в лице своих органов посредством инициирования и издания федеральных законов. Иными словами, Конституция РФ четко обозначает единственную легитимную форму возможного ограничения прав и свобод - федеральный закон*(257), процедура принятия которого прописана в разд. 3 ("Законодательная процедура") Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ, принятого постановлением Государственной Думы Федерального Собрания РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД*(258).

Субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу определены в ст. 104 Конституции РФ (см. комментарий к ней), согласно ч. 1 которой право законодательной инициативы принадлежит: Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения.

На практике нередки нарушения комментируемой нормы: часто конституции республик и уставы других субъектов РФ устанавливают не предусмотренные федеральным законодательством и международными обязательствами России ограничения избирательных прав граждан (например, в республике Калмыкия), свободы передвижения и выбора места жительства (Республика Саха-Якутия, Ставропольский край, Ростовская область), искусственное сужение перечня объектов, которые могут находиться в собственности физических лиц. Уставами некоторых субъектов РФ предусматривается возможность ограничения прав и свобод граждан этих территорий областными законами, хотя регулирование прав и свобод человека и гражданина находится в исключительном ведении Российской Федерации, т.е. они могут быть ограничены только федеральным законом в соответствии со ст. 55 Конституции РФ*(259).

Поэтому пользование правами и свободами сопряжено с ответственностью человека, с возможными ограничениями, определяемыми мерой и границами свободы, установленными правом, принципами гуманности, справедливости, нравственности. Эти условия сформулированы в ст. 29 Всеобщей декларации прав человека: "При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе".

На внутригосударственном уровне в интересах борьбы с терроризмом в нашей стране принят целый комплекс нормативных правовых актов, носящих как общий, так и специальный характер. К их числу можно отнести следующие:

Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" (вступил в силу с 10 марта 2006 г., за исключением ст. 18, 19, 21 и 23, вступивших в силу с 1 января 2007 г.)*(260);

Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. N 170-ФЗ "Об использовании атомной энергии"*(261);

постановление Правительства РФ от 7 марта 1997 г. N 264 "Об утверждении Правил физической защиты ядерных материалов, ядерных установок и пунктов хранения ядерных материалов"*(262).

В этих документах закрепляется компетенция органов исполнительной власти в области борьбы с преступлениями, связанными с терроризмом, в том числе, на международной арене, конкретный механизм реализации международных обязательств и другие вопросы в данной области.

 

Статья 56

1. В соответствии с Конституцией РФ отдельные ограничения прав и свобод могут вводиться с указанием пределов и сроков их действия в условиях чрезвычайного положения (см. комментарий к ст. 102 и 103 Конституции РФ).

Чрезвычайное положение может объявляться при наличии обстоятельств, представляющих собой реальную чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности*(263) граждан или основам конституционного строя России*(264), устранение которой невозможно без применения чрезвычайных мер.

Согласно ст. 1 Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"*(265), чрезвычайное положение означает вводимый в соответствии с Конституцией РФ на всей территории России или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий отдельные ограничения прав и свобод. Введение чрезвычайного положения является временной мерой, применяемой исключительно для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя России.

2. Чрезвычайное положение на всей территории России или в ее от дельных местностях вводится Указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом палатам Федерального Собрания РФ. Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации Федерального Собрания РФ.

В Указе Президента РФ о введении чрезвычайного положения должны быть определены:

обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также официальному опубликованию, после чего члены совета Федерации Федерального Собрания РФ обязаны прибыть к месту заседания Совета Федерации в возможно более короткие сроки без специального вызова и незамедлительно (в течение 72 часов) рассмотреть вопрос об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения, приняв соответствующее постановление.

Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории России, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях - 60 суток. По общему правилу по истечении указанного срока чрезвычайное положение считается прекращенным*(266).

При устранении обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, Президент РФ отменяет чрезвычайное положение полностью или частично, о чем население России или ее местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении чрезвычайного положения.

3. В соответствии с ч. 3 ст. 56 Конституции РФ даже в условиях чрезвычайного положения не подлежат ограничению ни при каких обстоятельствах права и свободы, предусмотренные в:

статье 20 - право на жизнь (см. комментарий к статье);

статье 21 - право на достоинство личности (см. комментарий к статье);

части 1 ст. 23 - право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени (см. комментарий к статье);

статье 24 - право лица на ознакомление с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы (см. комментарий к статье);

статье 28 - свобода совести и вероисповедания, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими любую религию или не исповедовать никакой; право свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения и действовать в соответствии с ними (см. комментарий к статье);

части 1 ст. 34 - право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (см. комментарий к статье);

части 1 ст. 40 - право на жилище (см. комментарий к статье);

статье 46 - право на судебную защиту прав и свобод (см. комментарий к статье);

статье 47 - право на рассмотрение дела в том суде и тем судьей, к подсудности которых оно отнесено законом (см. комментарий к статье);

статье 48 - право на получение квалифицированной юридической помощи (см. комментарий к статье);

статье 49 - презумпция невиновности (см. комментарий к статье);

статье 50 - право на пересмотр приговора вышестоящим судом в порядке, установленном федеральным законом; право просить о помиловании или смягчении наказания (см. комментарий к статье);

статье 51 - право не свидетельствовать против самого себя, своего супруга и близких родственников (см. комментарий к статье);

статье 52 - право на доступ потерпевших к правосудию и компенсацию причиненного ущерба (см. комментарий к статье);

статье 53 - право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (см. комментарий к статье);

статье 54 - закон, устанавливающий или отягчающий ответственность, обратной силы не имеет (см. комментарий к статье).

Комментируемая норма ч. 3 ст. 56 Конституции РФ на практике нередко нарушается, на что обращают внимание многие авторы. Приведем

высказывание на этот счет Л.А. Морозовой, касающееся ограничений права на тайну частной жизни, которые используются в оперативно-розыскной деятельности, хотя ч. 1 ст. 23 Конституции РФ, где закреплено данное право, включено в перечень прав и свобод, не подлежащих ограничению. Это так называемое легальное нарушение конституционных предписаний; но есть и нелегальные. Однако в судебной практике редки дела о привлечении к ответственности за подобные нарушения*(267).

В зарубежных странах ограничения прав и свобод человека находятся под контролем суда (США, Германия), прокурора или следователя (Италия, Франция), министра внутренних дел (Великобритания). В нашей стране эта контрольная функция выполняется Конституционным Судом РФ при рассмотрении конкретных дел правоприменительной практики. Конституционный контроль, по существу, является единственным средством проверки законности вводимых правовых ограничений.

 

Статья 57

Комментируемая статья закрепляет основные правила, регламентирующие обязанность уплачивать налоги и сборы. Эта обязанность имеет особое значение и для человека, и для государства. Взимание налогов представляет собой традиционное основание вмешательства государства в рыночные отношения с целью перераспределения доходов от более состоятельных категорий населения к менее состоятельным и изъятия средств на пополнение государственного бюджета. Отметим, что Конституция РФ, в отличие от конституций некоторых зарубежных государств, не предусматривает целей взимания налогов.

Для государства налоги и сборы выступают основным источником доходов бюджета, с помощью которых государство финансирует реализацию своих функций, поэтому оно заинтересовано в максимально полном взимании налогов. В свою очередь, налоги - это законный способ изъятия частной собственности, плательщики в течение нескольких веков боролись за установление четких гарантий защиты от произвола органов власти по установлению налогов и сборов.

Отметим, что Конституция России в установлении подобных гарантий очень лаконична. В силу этого особый вес имеет каждое слово комментируемой конституционной нормы.

Конституция РФ в ст. 57 называет два источника пополнения бюджета - налоги и сборы. Основные признаки налога были определены в 1998 г. Конституционным Судом РФ, рассматривавшим его как индивидуальный безвозмездный платеж, последствием неуплаты которого является принудительное изъятие соответствующих денежных средств*(268). Позднее определения налога и сбора были закреплены в Налоговом кодексе РФ.

Налог - это обязательный, индивидуально безвозмездный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления денежных средств в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований.

Под сбором понимается обязательный взнос, взимаемый с организаций и физических лиц, уплата которого является одним из условий совершения в отношении плательщиков сборов государственными органами, органами местного самоуправления, иными уполномоченными органами и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий) (ст. 8 Налогового кодекса РФ).

Отметим, что обязанность уплачивать налоги и сборы установлена в отношении как граждан РФ, так и иностранных граждан и лиц без гражданства ("каждый обязан платить..."). При этом порядок уплаты налогов данными категориями лиц различен.

Важным принципом, прямо не закрепленным в Конституции РФ, но введенным в правовую систему Конституционным Судом РФ, следует считать принцип баланса публичных и частных интересов, являющийся основой правового регулирования порядка налогообложения в РФ*(269). При формулировании данного принципа Конституционный Суд РФ вывел на первое место публичные интересы, что, по нашему мнению, противоречит ст. 2 Конституции РФ.

Таким образом, несмотря на краткость нормы комментируемой статьи Конституции РФ, Конституционный Суд России создал развитую систему правового регулирования системы налогов и сборов в РФ. Причем в некоторых случаях Суд явно вышел за пределы нормы и истолковал ее чрезмерно широко. Таково, например, Определение Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2004 г. N 169-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Пром Лайн" на нарушение конституционных прав и свобод положением пункта 2 статьи 171 Налогового кодекса Российской Федерации"*(270), в котором Суд ввел понятие реальности затрат на уплату НДС как необходимого условия вычета по НДС; или определение Конституционного Суда РФ от 15 февраля 2005 г. N 93-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "Тайга-Экс" на нарушение конституционных прав и свобод положениями пункта 2 статьи 169, абзаца второго пункта 1 и пункта 6 статьи 172 и абзаца третьего пункта 4 статьи 176 Налогового кодекса Российской Федерации"*(271), в котором Суд подтвердил конституционность норм, устанавливающих требования к оформлению счетов-фактур. Данные правовые позиции, по нашему мнению, ни прямо ни косвенно не вытекают из положений комментируемой статьи и должны быть полностью отданы на усмотрению законодателю.

 

Статья 58

Обязанность, предусмотренная комментируемой статьей, распространяется и на граждан РФ, и на находящихся на территории России иностранцев и лиц без гражданства. Она связана с тем, что высокий уровень антропогенного воздействия на окружающую среду и вызванное им ухудшение экологической обстановки начиная с прошлого века стали важнейшими глобальными проблемами человечества. В силу этого обязанность, предусмотренную комментируемой статьей, следует распространить также на коллективных субъектов права - юридические лица, объединения физических лиц, не имеющих статуса юридического лица, органы государственной власти и местного самоуправления. Все они как при издании правовых актов, так и при осуществлении какой-либо (в том числе, хозяйственной) деятельности должны учитывать положения комментируемой статьи.

В конституционной норме можно выделить три логические части - обязанность:

сохранять (т.е. оберегать от разрушения, повреждения) природу;

сохранять окружающую среду;

бережно относиться к природным богатствам.

При этом природа представляет собой совокупность:

компонентов природной среды: земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни;

природных объектов: естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства;

природно-антропогенных объектов: природных объектов, измененных в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объектов, созданных человеком, обладающих свойствами природного объекта и имеющих рекреационное и защитное значение.

Окружающая среда - более широкое понятие. Помимо перечисленных элементов природы, она включает антропогенные объекты, созданные человеком для обеспечения его социальных потребностей и не обладающие свойствами природных объектов*(272).

Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (в ред. от 14 июля 2008 г.) устанавливает, что в первоочередном порядке охране подлежат естественные экологические системы, природные ландшафты и природные комплексы, не подвергшиеся антропогенному воздействию. Особой охране подлежат объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, государственные природные заповедники, в том числе биосферные, государственные природные заказники, памятники природы, национальные, природные и дендрологические парки, ботанические сады, лечебно-оздоровительные местности и курорты, иные природные комплексы, исконная среда обитания, объекты, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение, а также редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, леса и иная растительность, животные и другие организмы и места их обитания и т.д.

Охрану окружающей среды Федеральный закон "Об охране окружающей среды" определяет как деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц, направленную на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.

Основными нормативно-правовыми актами, регламентирующими охрану окружающей среды и использование природных богатств, являются Федеральный закон от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"*(273), Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"*(274), законы об отдельных видах природных ресурсов - Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" (в ред. от 18 июля 2008 г.)*(275), Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. N 74-ФЗ*(276), Лесной кодекс РФ от 29 января 1997 г. N 22-ФЗ (в ред. от 22 июля 2008 г.)*(277), Федеральный закон от 4 мая 1999 г. N 96-ФЗ "Об охране атмосферного воздуха"*(278) и др.

Законодательство России сочетает административные и экономические меры охраны природы и окружающей среды. Административные меры сводятся к установлению обязательных требований экологического характера, предъявляемых к антропогенной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду, проведение обязательной экологической экспертизы проектов строительства и иных подобных мероприятий. Нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда такой деятельности.

 

Статья 59

1. Часть первая комментируемой статьи устанавливает обязанность по защите Российской Федерации. Формулировка указанной нормы характерна двумя особенностями. Во-первых, Конституция РФ указывает на "долг и обязанность", имея в виду не только юридический, но и моральный аспект рассматриваемой обязанности. Во-вторых, Конституция РФ говорит об обязанности гражданина РФ защищать Отечество, опять-таки подчеркивая особый моральный характер данной юридической обязанности. При этом, в отличие от иных конституционных норм, данная норма обращена только к гражданам России.

Законодательство РФ вместо термина "защита" использует термин "оборона", понимая под ней систему политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по подготовке к вооруженной защите и вооруженную защиту Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории*(279).

2. Часть вторая комментируемой статьи устанавливает обязанность гражданина России нести военную службу. Порядок несения службы определяется федеральным законом. Таким образом, Конституции России не противоречит ни существующие положения об обязательной службе по призыву, ни введение добровольной военной службы по контракту с последующей отменой службы по призыву.

Федеральный закон, о котором упоминает Конституция РФ, - это Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"*(280). Помимо непосредственно военной службы закон включает в содержание воинской обязанности воинский учет, обязательную подготовку к военной службе, пребывание в запасе, призыв на военные сборы и прохождение военных сборов в период пребывания в запасе.

Закон определяет военную службу как особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также во внутренних войсках Министерства внутренних дел РФ, в войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки РФ, органах федеральной службы безопасности, федеральном органе специальной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти РФ, воинских подразделениях федеральной противопожарной службы и создаваемых на военное время специальных формированиях, а также иностранными гражданами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах.

Срок военной службы устанавливается в зависимости от статуса призывника: с 1 января 2008 г. - 12 месяцев.

Призыву на военную службу подлежат граждане мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, состоящие или обязанные состоять на воинском учете и не пребывающие в запасе. На военную службу не призываются граждане, которые освобождены от исполнения воинской обязанности, призыва на военную службу, граждане, которым предоставлена отсрочка от призыва на военную службу, а также граждане, не подлежащие призыву на военную службу. Военная служба по призыву осуществляется по экстерриториальному принципу - в ином субъекте РФ по отношению к тому, где проживает призывник. Это еще более усложняет прохождение такого вида военной службы.

Таким образом, в России установлена обязательная военная служба по призыву мужчин - граждан Российской Федерации. При этом граждане РФ (включая женщин) и иностранные граждане вправе добровольно проходить военную службу по контракту. При этом военная служба по призыву является основным способом комплектования Вооруженных Сил РФ, хотя в последние время предпринимаются меры у увеличению числа военнослужащих по контракту и сокращению продолжительности военной службы по призыву.

3. Часть третья комментируемой статьи устанавливает исключения из круга лиц, на которых может быть возложена обязанность несения военной службы.

Перечень таких возможных исключений уставлен Конституцией РФ открытым. Прямо упомянуты только граждане РФ, для которых несение военной службы противоречит убеждениям или вероисповеданию. Иные случаи могут предусматриваться в федеральных законах. Так, Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ "Об альтернативной гражданской службе" закрепляет, что право на замену военной службы альтернативной предоставляется также, если гражданин относится к коренному малочисленному народу, ведет традиционный образ жизни, осуществляет традиционное хозяйствование и занимается традиционными промыслами*(281).

Отметим, что норма, установленная частью третьей комментируемой статьи, имеет смысл только в случае наличия в законодательстве России обязанности несения военной службы по призыву. Если поступление на военную службу будет когда-либо осуществляться исключительно в добровольном порядке по контракту, необходимость в альтернативной гражданской службе отпадет.

Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 113-ФЗ определяет альтернативную гражданскую службу как особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемой гражданами взамен военной службы по призыву. Данный Закон, прямо предусмотренный частью третьей комментируемой статьи, принимался с большим трудом и вступил в силу только с 1 января 2004 г. Многие недостатки этого Закона обусловлены именно сложностями его принятия.

 

Статья 60

Принципиальным положением для гражданина любой страны является определение возрастных условий признания его правовой возможности самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности. В Российской Федерации Конституция представляет такую правовую возможность с 18 лет, т.е. с достижения гражданином совершеннолетия. С этого возраста гражданину РФ не требуется согласия родителей, лиц, их заменяющих, или каких-либо других лиц или органов, чтобы осуществлять свои права, исполнять обязанности и нести ответственность за свои деяния. По существу, указанная статья Конституции характеризует правосубъектность гражданина Российской Федерации как особое правовое качество личности, в основе которого лежит свобода воли человека.

По своему содержанию правосубъектность означает закрепленную законом способность личности иметь права, свободы, законные интересы и обязанности, осуществлять их самостоятельно (лично) либо через законных представителей, а также отвечать за их неправомерную реализацию. Правосубъектность представляет собой единство ее структурных элементов - правоспособности, дееспособности, деликтоспособности.

Правоспособность - это признанная законом способность лица иметь права и обязанности. Дееспособность - признанная законом способность лица совершать правомерные действия с целью приобретения, осуществления, изменения или прекращения прав или обязанностей. Деликтоспособность есть признанная законом способность лица нести юридическую ответственность за совершение деликтов (правонарушений).

С 14 лет у молодых граждан России возникает более расширенный объем прав и обязанностей по сравнению с людьми младшего возраста. С 14 лет граждане РФ в соответствии с Гражданским и Трудовым кодексами РФ могут заключать трудовой договор, распоряжаться имуществом, заработком, стипендией, с согласия родителей совершать сделки, самостоятельно осуществлять авторские права, вносить вклады в кредитные учреждения и распоряжаться ими. Лица, достигшие 14-летнего возраста, несут уголовную ответственность за ряд преступлений, установленных Уголовным кодексом РФ.

С 16 лет объем прав и обязанностей граждан РФ еще более возрастает. Лица, достигшие 16-летнего возраста, несут ответственность за большинство преступлений и административных правонарушений.

Дееспособность, т.е. способность своими сознательными действиями реализовывать свои гражданские права и выполнять гражданские обязанности, может наступить и ранее 18-летнего возраста, при вступлении в брак или эмансипации.

Регистрация брака ранее 18-летнего возраста может быть осуществлена органами записи актов гражданского состояния при наличии уважительных причин в соответствии с Семейным кодексом РФ и законодательством субъектов РФ. Если такой брак будет расторгнут ранее достижения совершеннолетия, дееспособность гражданина сохранится.

Эмансипация устанавливается органом опеки и попечительства или судом в отношении несовершеннолетних, имеющих самостоятельный заработок или занимающихся предпринимательской деятельностью. Суд рассматривает дела об установлении эмансипации в случае несогласия на это родителей несовершеннолетнего или лиц, их заменяющих. В остальных случаях вопрос решается органом опеки и попечительства. После установления эмансипации несовершеннолетний приобретает полную деликтоспособность, т.е. самостоятельно несет ответственность по своим обязательствам.

 

Статья 61

1. В Российской Федерации закрепляется принцип недопустимости высылки гражданина Российской Федерации за пределы страны и выдачи гражданина России другому государству.

Согласно ст. 61 Конституции РФ и ст. 4, ч. 5 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации", российский гражданин не может быть выслан за пределы Российской Федерации или выдан иностранному государству. Этот запрет учитывает и норма Уголовного кодекса РФ (ч. 1 ст. 13), в соответствии с которой граждане Российской Федерации, совершившие преступление на территории иностранного государства, не подлежат выдачи этому государству. Невыдача российских граждан не означает освобождение их от уголовной ответственности за совершение преступлений на территориях иностранных государств. Правоохранительные органы России обязаны возбудить уголовное преследование против российских граждан, подозреваемых в свершении преступлений на территории других государств и вернувшихся на территорию Российской Федерации. За преступления, совершенные российским гражданином за границей, он подлежит уголовной ответственности по законам своей страны. В этом принципе выражается ответственность гражданина перед своим государством, необходимость обеспечения принятых в государстве гарантий защиты его прав и интересов в уголовном процессе.

Ранее действовавший Закон РФ о гражданстве (ст. 1, ч. 3) предусматривал возможность выдачи российского гражданина другому государству на основании закона или международного договора Российской Федерации.

Высылка (удаление) из пределов СССР в качестве самостоятельного и дополнительного уголовного наказания была предусмотрена в п. "е" ст. 13 Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, введенных в действие в 1924 г.*(282)

Установленный комментируемым положением Конституции РФ запрет на выдачу российских граждан другому государству следует отнести к нормам, обеспечивающим защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина. Запрет на выдачу российских граждан, по существу, воспроизводит правило о невыдаче собственных граждан, закрепленное многосторонними международными договорами (п. 1 ст. 2 Типового договора. Резолюция 45/116 ГА ООН от 14 декабря 1990 г.); региональными соглашениями (ст. 6 Европейской конвенции о выдаче от 13 декабря 1957 г., ст. 57 Минской Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г.); двусторонними соглашениями о правовой помощи по гражданским и уголовным делам (в частности, России с Албанией, Алжиром, Болгарией, Венгрией, Вьетнамом, Грецией, Ираком, Кипром, КНДР, Кубой, Монголией, Польшей, Румынией, Тунисом); двусторонними соглашениями, посвященными непосредственно вопросам выдачи, в том числе, экстрадиции преступников (например, ст. 3 Договора между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о выдаче от 26 июня 1995 г.). Нормы о невыдаче собственных граждан включены также в договоры Российской Федерации о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам со странами - бывшими республиками СССР (с Литовской Республикой (ст. 62) от 21 июля 1992 г.; с Республикой Кыргызстан (ст. 62) от 14 сентября 1992 г.; с Азербайджанской Республикой (ст. 61) от 22 декабря 1992 г.; с Латвийской Республикой (ст. 62) от 3 февраля 1993 г.; с Республикой Молдова (ст. 61) от 25 февраля 1993 г. и др.).

Под выдачей понимается акт правовой помощи, содержание которого заключается в обязанности участников международного соглашения о выдаче осуществлять передачу лиц, обвиняемых в совершении преступления на территории запрашивающего государства, для привлечения к уголовной ответственности. Такое понимание вытекает из содержания договоров о выдаче. По общему правилу договоры о выдаче устанавливают обязанность выдачи гражданина иностранного государства, содержат перечень преступлений, влекущих за собой выдачу, обстоятельств, исключающих выдачу, и возможного отказа в выдаче, определяют последствия невыдачи собственных граждан, регламентируют порядок заявления просьб о выдаче и процедур выдачи, закрепляют условия заключения под стражу и передачи лиц, подлежащих выдаче.

2. Российская Федерация гарантирует принцип защиты и покровительства гражданам Российской Федерации, находящимся за ее пределами (ч. 2 ст. 61 Конституции РФ; ч. 1 cт. 7 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации").

В соответствии с ч. 2 ст. 7 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" органы государственной власти Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, должностные лица указанных представительств и учреждений обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, законами и правилами государств проживания или пребывания граждан Российской Федерации, а также возможность защищать их права и охраняемые законом интересы.

Наряду с Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации" обязательство государства по защите и покровительству граждан получило свое развитие и уточнение в Федеральном законе от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом"*(283). Согласно ст. 3 данного Закона, граждане России, проживающие за рубежом, относятся к числу соотечественников. Закон определяет содержание и основы политики Российской Федерации в отношении названной категории граждан. Содержание государственной политики представляет собой совокупность правовых, дипломатических, социальных, экономических, информационных, образовательных, организационных и иных мер, осуществляемых Президентом РФ, органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 5 Закона). Законом предусматривается поддержка соотечественников в области прав и основных свобод человека и гражданина, в социальной сфере, а также в области культуры, языка и образования, информации.

Основной объем работы по защите прав российских граждан выполняется Министерством иностранных дел РФ, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями России в иностранных государствах. Загранпредставительства и их должностные лица обязаны содействовать тому, чтобы гражданам Российской Федерации была обеспечена возможность в полном объеме пользоваться всеми правами, установленными законодательством государства их пребывания, международными договорами РФ.

 

Статья 62

1. В Российской Федерации допускается двойное гражданство.

Двойное (множественное) гражданство - это особое политико-правовое состояние человека, при котором он одновременно обладает гражданством двух или более иностранных государств. На международном уровне понятие двойного гражданства закреплено в ст. 2 Европейской конвенции от 2 ноября 1997 г. "О гражданстве" и адекватно понятию "множественное гражданство", означающее наличие у одного лица гражданства двух и более государств. Данная Конвенция была ратифицирована в Российской Федерации 6 ноября 1997 г.

По данным переписи населения Российской Федерации, в 2002 г. из общей численности граждан России около 40 тыс. чел. имеют двойное гражданство*(284).

Двойное гражданство может возникнуть в силу различных причин. Например, у женщины при вступлении в брак с иностранцем, если законодательство страны супруга автоматически предоставляет ей гражданство мужа, а отечественное законодательство после этого не лишает его гражданства. Причиной двойного гражданства могут быть территориальные изменения, влекущие за собой изменение юрисдикции государств, миграцию населения и поток беженцев.

В законодательстве государств имеют место случаи натурализации без утраты предшествующего гражданства (например, Франция, Израиль), автоматическое предоставление гражданства супруге-иностранке в связи с заключением брака с гражданином страны (ряд стран Азии, Африки, Латинской Америки), предоставление гражданства ребенку, родившемуся в смешанном браке (Индия, Таиланд, Южная Корея) и другие случаи.

Конституция РФ 1993 г. четко зафиксировала возможность двойного гражданства для граждан страны и расширила условия его приобретения - не только на основании международного договора Российской Федерации, но и в соответствии с федеральным законом. Двойное гражданство может возникать в Российской Федерации по основаниям, предусмотренным в ст. 14 Европейской конвенции "О гражданстве", в которой предусмотрено приобретение двойного гражданства ребенком, уже имеющим гражданство нескольких государств, приобретенное им, и получающим двойное гражданство автоматически при рождении. Гражданин РФ может также получить двойное гражданство при вступлении в брак с иностранным гражданином и иными способами, предусмотренными Конституцией РФ и Законом о гражданстве.

2. Часть 2 комментируемой статьи определяет, что наличие двойного (множественного) гражданства не означает сужения или расширения прав и свобод человека. Лицо, состоящее в гражданстве Российской Федерации и другого государства, в полной мере осуществляет права и обязанности, вытекающие из гражданства России. Это правило соответствует практике большинства зарубежных демократических стран и международно-правовым стандартам. Всякое государство сохраняет за собой право требовать от лица, имеющего его гражданство, следовать национальному законодательству (выполнение обязанностей, несение ответственности, использование прав и свобод, средств их защиты) в полном объеме, без каких-либо исключений.

Иное, как указывает ч. 2 ст. 62 Конституции РФ, может быть предусмотрено федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Практика свидетельствует о том, что решающим в этом являются не нормы федерального закона, а положения международного договора Российской Федерации.

Заключение международных договоров с иностранными государствами может служить эффективным средством устранения негативных последствий обладания двойным гражданством.

Правило ч. 2 ст. 62 соответствует международной практике. Так, согласно Конвенции 1930 г. о некоторых вопросах, относящихся к коллизии законов о гражданстве, лицо, обладающее двумя гражданствами, может рассматриваться каждым из государств, гражданином которого оно является, как его гражданин.

3. Правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти и местного самоуправления, их должностными лицами - с другой, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в России и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности, определяются Конституцией РФ и Федеральным за коном от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"*(285) (далее - Закон N 115-ФЗ), а также другими федеральными конституционными и федеральными законами.

Конституция РФ определяет лишь самые общие положения относительно статуса иностранных граждан и лиц без гражданства. Основным статусным законом для данной категории выступает Закон N 115-ФЗ, который комплексно регулирует порядок оформления приглашений на въезд в Россию, порядок регистрации иностранных граждан, въехавших на территорию РФ, порядок их передвижения в пределах страны, избирательное право, условия участия иностранцев в трудовых отношениях, порядок замещения ими государственных должностей, отношение к военной службе и другие вопросы.

До принятия данного Закона на территории Российской Федерации действовал Закон СССР от 24 июня 1981 г. "О правовом положении иностранных граждан в СССР" и постановление Верховного Совета СССР от 24 июня 1981 г. "О введении в действие Закона СССР "О правовом положении иностранных граждан в СССР".

Под иностранным гражданином понимается физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства (ст. 2 Закона N 115-ФЗ). В понятие "иностранный гражданин" федеральный законодатель включает и категорию "лицо без гражданства", за исключением случаев, когда федеральным законом для лиц без гражданства действуют специальные правила, отличающиеся от правил, установленных для иностранных граждан.

Федеральный закон определяет три правовых режима пребывания иностранных граждан в нашей стране: временное пребывание, временное проживание, постоянное проживание. Таким образом, в Российской Федерации выделяется три категории иностранных граждан: 1) временно пребывающие; 2) временно проживающие; 3) постоянно проживающие в Российской Федерации.

 

Статья 63

1. В своем законодательстве, регулирующем правовое положение политических беженцев, Российская Федерация опирается на нормы международного права.

В статье 14 Всеобщей декларации прав человека ООН предусматривается, что каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем. Это право, однако, не может быть использовано в случае преследования, действительно основанного на совершении неполитического преступления, или деяния, противоречащего целям и принципам Организации объединенных Наций.

В развитие ст. 14 Всеобщей декларации в рамках ООН были приняты специальные международно-правовые документы, посвященные правам беженцев. Так, согласно Конвенции ООН по правам беженцев 1951 г., временное убежище предоставляется людям, которые покидают территории, где идет война. Декларация ООН о территориальном убежище, принятая единогласно 14 декабря 1967 г., предусматривает, что "убежище, предоставляемое каким-либо государством в осуществление своего суверенитета лицам, имеющим основание ссылаться на статью 14 Всеобщей декларации прав человека, включая лиц, борющихся против колониализма, должно уважаться всеми другими государствами. На право искать убежище и пользоваться убежищем не может ссылаться никакое лицо, в отношении которого существуют серьезные основания полагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества по смыслу тех международных актов, которые были выработаны для того, чтобы предусмотреть нормы относительно этих преступлений" (ст. 1, ч. 1 и 2).

Декларация ООН о территориальном убежище устанавливает, что оценка оснований для предоставления убежища лежит на предоставляющем это убежище государстве (ст. 1, ч. 3).

По российскому законодательству беженец - это лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое, в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признакам расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может или не желает пользоваться защитой этой страны вследствие таких опасений либо, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений (ст. 1 Федерального закона от 28 июня 1997 г. N 95-ФЗ "О беженцах").

Из данного определения следует, что к беженцам относятся не только лица, преследуемые по политическим убеждениям. Основанием получения статуса беженца может быть преследование по расовым, религиозным, национальным, социальным причинам. Конституция РФ непосредственно регулирует лишь возможность получения политического убежища. В соответствии с ч. 1 ст. 63 Конституции РФ Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Порядок предоставления политического убежища в Российской Федерации урегулирован Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. (с изм. от 2003 г.), которым было утверждено Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища*(286).

2. Конституционными положениями определяются условия и порядок выдачи лиц, обвиняемых в совершении преступлений, иностранному государству. Основанием является федеральный закон и международный договор. Речь идет об иностранных гражданах и лицах без гражданства, так как запрет выдачи российских граждан установлен Конституцией РФ.

Уголовный кодекс РФ от 13 июля 1996 г. в ст. 13 закрепляет, что граждане Российской Федерации, совершившие преступление на территории иностранного государства, не подлежат выдаче этому государству. В свою очередь, иностранные граждане и лица без гражданства, совершившие преступление вне пределов Российской Федерации и находящиеся на территории Российской Федерации, могут быть выданы иностранному государству для привлечения к уголовной ответственности или отбывания наказания в соответствии с международным договором Российской Федерации. Следовательно, выдача лиц, обвиняемых в совершении преступлений, а также передача осужденных для отбывания наказания в других государствах производится на основе процедуры, предусмотренной нормами уголовного закона России и международных договоров Российской Федерации.

В соответствии с международным правом выдача не разрешается, если правонарушение, по причине которого поступила просьба о выдаче, рассматривается запрашиваемым государством как правонарушение политического характера, если имеются веские основания полагать, что просьба о выдаче имеет целью судебное преследование, наказание лица по признаку расы, вероисповедания, национальности, этнической принадлежности, политических взглядов, пола или статуса или что такому лицу может быть нанесен ущерб по любой из этих причин.

Международное право исключает из числа преследуемых по политическим убеждениям лиц, в отношении которых есть основания полагать, что они совершили преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества, незаконный захват воздушных судов и заложников, акты терроризма.

 

Статья 64

Конституция РФ вводит понятие "основы правового статуса личности". По-разному интерпретируемое в науке конституционного права, данное понятие теперь приобрело конституционную значимость. Используемая в правовой науке категория, получившая качество официального юридического термина конституционного уровня, нуждается в четкой дефиниции.

Положение личности определяется разнообразными социальными нормами (моральные, политические, религиозные, правовые и др.), которые формируют ее связи с обществом в целом. Совокупность всех этих социальных норм предопределяет общественное положение (общественный статус) личности. Его важной составляющей является правовое положение или правовой статус личности, который характеризует отношения личности с государством и обществом в рамках установленного правового пространства.

Под правовым статусом личности понимается юридически закрепленное положение человека в обществе и государстве, его права, свободы и обязанности, установленные законодательством и гарантированные государством.

Правовой статус личности формируется из следующих основных элементов:

1) основы правового статуса личности или конституционный статус личности;

2) права и свободы человека и гражданина;

3) обязанности человека и гражданина;

4) гарантии прав и свобод человека и гражданина;

5) ограничения прав и свобод человека и гражданина. Различают конституционный, отраслевой, специальный и индивидуальный правовые статусы.

Многие ученые-конституционалисты разграничивают основы правового положения личности и правовой статус личности.

Основы правового статуса личности, по российской конституционной доктрине, - это наиболее важные принципы отношений между индивидом и государством; перечень основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина; базовые гарантии их осуществления и ограничения прав и свобод человека и гражданина, установленные Конституцией РФ.

Российская Конституция определяет основы правового статуса личности во всех ведущих сферах жизни общества и государства. Нормы отраслей права, опираясь на конституционные основы, формулируют конкретные права и обязанности, составляющие отраслевой и специальный статус. Таким образом, основы правового статуса личности являются исходными, базовыми и формируют конституционный статус личности. Отраслевые, специальные и индивидуальные статусы личности производны от него или дополняют его.

В зависимости от отношений человека с государством Конституция РФ различает:

1) конституционный статус человека;

2) конституционный статус гражданина.

Основы правового статуса личности составляют самостоятельный институт, который целиком входит в отрасль конституционного права и в определенных сферах раскрывается в ее рамках.

Содержание института основ правового статуса личности в России конкретизируется широкой системой федерального законодательства.

Ведущую роль в определении правового статуса личности наряду с Конституцией РФ играют федеральные конституционные законы и федеральные законы: "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" (1997 г.); "О референдуме Российской Федерации" (2004 г.); "О гражданстве Российской Федерации" (2002 г.); "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (2002 г.); "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (2002 г.); "Об альтернативной гражданской службе" (2002 г.); "О беженцах" (1993 г. в ред. 2004 г.); "О вынужденных переселенцах" (1993 г. в ред. 2004 г.); "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию граждан Российской Федерации" (1995 г. в ред. 2004 г.) и др.

 

Глава 3. Федеративное устройство

 

Статья 65

1. Российская Федерация - государство с уникальной государственной структурой. Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов Российской Федерации. Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов России (ч. 1, 3 ст. 5 Конституции).

До подписания Федеративного договора Российская Федерация строилась по национальному принципу. Субъектами Федерации были республики, автономные области и автономные округа. Российская Федерация после принятия Конституции 1993 г. образована по территориально-национальному принципу, что предопределяет некоторые особенности статуса различных субъектов Федерации.

Исторически они появлялись и видоизменялись в разное время как внутренние образования РСФСР, кроме Тывы*(287), что получало отражение в Конституциях РСФСР 1937 г. (ст. 14 Конституции (Основного Закона) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (в редакции от 11 декабря 1975 г.)*(288), 1978 г. (ст. 71 Конституции (Основного закона) Российской Федерации - России (в редакции от 10 декабря 1992 г.)*(289), а впоследствии было оформлено Федеративным договором (договорами и протоколами к ним о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти соответствующих ее субъектов) от 31 марта 1992 г.*(290) В Договоре оставлены места для подписей представителей Татарстана и Чечено-Ингушетии, которые так и не были поставлены.

В сравнении с Конституцией РСФСР 1978 г. число субъектов Российской Федерации значительно возросло. Изменились их наименования и правовой статус. В число субъектов Российской Федерации вошли 49 областей и шесть краев, а также два города федерального значения. Статус республики, кроме 16 бывших автономных республик, приобрели четыре автономные области - Адыгейская, Карачаево-Черкесская, Горно-Алтайская и Хакасская, и из автономных областей осталась только одна - Еврейская. В 1992 г. Чечено-Ингушская Республика была разделена на Чеченскую Республику и Ингушскую Республику.

10 апреля 1992 г. постановлением Съезда народных депутатов РФ Федеративный договор был включен в Конституцию (Основной закон) Российской Федерации как ее составная часть. В новую Конституцию РФ, принятую всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., Федеративный договор не включен. В соответствии с ее заключительными положениями в случае несоответствия положений Федеративного договора положениям Конституции РФ действуют положения Конституции РФ. 15 февраля 1994 г. подписан Договор с Татарстаном*(291), в котором подтверждалось, что последняя объединена с Россией "Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и договором". В 1994 г. подписано три договора, в 1995 г. - четыре, в 1996 г. - 17, в 1997 г. - 12, в 1998 г. - шесть*(292). К середине 1998 г. подписано 42 индивидуальных договора с 46 субъектами Федерации.

До подписания Федеративного договора РСФСР не была федеративным государством в общепризнанном смысле этого слова. Автономные республики, автономные области и автономные округа не были решающим фактором, определявшим федеративный характер страны. Края и области, в которых проживало более 80% населения, оставались административно-территориальными единицами, отсутствовало разграничение предметов ведения и полномочий между ними и центром.

Летом 2001 г. ряд регионов выступили с инициативой расторжения договоров о разграничении полномочий, заключенных ими с федеральным центром.

Видовой состав субъектов Федерации предопределяется в ч. 1 ст. 5 Конституции. Комментируемая статья содержит перечень конкретных субъектов каждого вида, причем они перечисляются в алфавитном порядке (на основе алфавита русского языка - государственного языка Федерации). В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут быть образования только установленной формы - республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.

Наименования субъектов Федерации в Конституции Российской Федерации даны в том виде, как они определены ими самими, т.е. в конституциях республик, в уставах других субъектов Федерации или в иных нормативных актах, если отсутствуют конституция или устав. Название республик, автономной области и автономных округов происходит от имени так называемых титульных наций и народов. Некоторые республики в соответствии с их конституциями имеют двойное название: "Наименования Республика Адыгея и Адыгея равнозначны" (ст. 1 Конституции Республики Адыгея)*(293). Конституция Российской Федерации включает оба эти названия.

Название каждой республики приводится в Конституции в варианте, определенном самой республикой, которая вправе самостоятельно решать вопрос о своем наименовании. Пользуясь этим правом, все республики за последние годы изменили свое наименование. Так, республика Горный Алтай переименована в Республику Алтай*(294), Калмыцкая Советская Социалистическая Республика - в Республику Калмыкия*(295), Марийская - в Республику Марий Эл*(296), Чувашская - в Чувашскую Республику - Чувашия*(297), Якутская - в Республику Саха (Якутия)*(298) и т.д.

Вслед за республиками в комментируемой статье перечисляются все имеющиеся в составе Российской Федерации края, области, города федерального значения, Еврейская автономная область (единственная из пяти автономных областей имевшихся в составе РСФСР, не преобразованная в республику), а также автономные округа.

Таким образом, на март 2008 г. в состав Российской Федерации входят 84 субъекта, в том числе: 21 республика; девять краев (изменился состав Красноярского края*(299), появились Камчатский край*(300) и Забайкальский край*(301)), 46 областей, два города федерального значения, одна автономная область, пять автономных округов (Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономный округ и Эвенкийский автономный округ вошли в состав Красноярского края*(302), Камчатская область и Корякский автономный округ объединились в Камчатский край*(303)).

Субъекты Российской Федерации различаются между собой по величине территории, численности и плотности населения, его национальному составу. Так, если сравнительно небольшие территории - Калининградская область и Республика Адыгея - занимают 15,1 и 7,6 тыс. кв. км соответственно, то Республика Саха (Якутия) - 3 млн. 102 тыс. кв. км, Красноярский край - 2 млн. 401 тыс. кв. км. Такие субъекты по своей территории превосходят многие иностранные государства. Республика Саха (Якутия) почти равна Индии и в два раза больше Индонезии; Республика Коми (415,9 тыс. кв. км) больше вместе взятых Великобритании, Греции и Бельгии*(304).

Самые крупные по численности населения субъекты Российской Федерации - города федерального значения Москва (более 9 млн. человек) и Санкт-Петербург (более 5 млн. человек), а также Московская область (почти 7 млн. человек) и Краснодарский край (более 5 млн. человек) - входят в состав Российской Федерации наряду с такими относительно малочисленными субъектами, как Республика Тыва - 307 тыс. человек, Республика Калмыкия (Хальмг Тангч) - 328 тыс. человек, Камчатская область - 473 тыс. человек*(305).

Субъекты Федерации отличаются и по ряду других признаков - уровню развития экономики в целом, наличию и развитию отдельных отраслей промышленности и сельского хозяйства, историческому прошлому, национальной культуре всего или части населения. Однако, как следует из Конституции, эти и другие особенности не влияют на конституционно-правовой статус субъектов Российской Федерации.

В настоящее время республики, автономную область и автономные округа по-прежнему отличают особенности национального состава населения, быта и культуры. Именно поэтому республики, где данные особенности выражены наиболее рельефно, наделяются некоторыми специфическими правами. Вместе с тем независимо от государственно-правовой формы все члены Российской Федерации объединены одним понятием - "субъект Российской Федерации"; они равноправны в этом качестве (ч. 1 ст. 5), а также равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч. 4 ст. 5).

2. Часть 2 комментируемой статьи предусматривает возможность изменения состава Российской Федерации. Таким образом, изменение состава Российской Федерации может произойти путем:

1) добровольного вхождения в Российскую Федерацию иностранно го государства.

Очевидно, что принятие в Российскую Федерацию нового субъекта может быть осуществлено лишь по взаимному согласию Российской Федерации и государства, пожелавшего войти в ее состав. Процедура принятия, видимо, должна предусматривать волеизъявление народа России и заключение международного договора между Российской Федерацией и тем государством, которое пожелало войти в ее состав, с последующей ратификацией этого договора парламентами обеих стран. Принятие в Российскую Федерацию нового субъекта не должно повлечь за собой ограничения прав и свобод человека и гражданина, не может противоречить общепризнанным принципам и нормам международного права, основам конституционного строя Российской Федерации.

2) образования на ее территории нового субъекта. Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено путем:

а) объединения двух или более субъектов в один;

б) разделения одного субъекта с образованием новых;

в) выделения нового из состава одного субъекта или нескольких субъектов, граничащих между собой;

г) вхождения одного субъекта в состав другого, в результате чего один из них утрачивает статус субъекта Российской Федерации.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта (субъектов).

Любое из названных преобразований Российской Федерации должно осуществляться в порядке, установленном федеральным конституционным законом, а применительно к случаю, связанному с изменением статуса субъекта, и в той мере, в какой изменения его вида затрагивают данный статус, также с учетом положений ч. 5 ст. 66 Конституции.

Инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта принадлежит тем ее субъектам, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации.

Совместное предложение законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту Российской Федерации. Указанное предложение должно быть обосновано и содержать предполагаемые наименование, статус и границы нового субъекта, а также прогноз социально-экономических и иных последствий, связанных с образованием в составе Российской Федерации нового субъекта*(306).

В соответствии со ст. 5 Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"*(307) в составе Российской Федерации с 1 декабря 2005 г. был образован новый субъект Российской Федерации в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Новый субъект Российской Федерации имеет наименование - Пермский край*(308).

На основании Федерального конституционного закона от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа"*(309) в составе Российской Федерации с 1 января 2007 г. был образован новый субъект - Красноярский край.

Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. N 2-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа"*(310) внес очередные изменения в субъектный состав Российской Федерации: с 1 июля 2007 г. в составе Российской Федерации образован новый субъект Российской Федерации в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Камчатской области и Корякского автономного округа. Новый субъект Российской Федерации имеет наименование Камчатский край.

С 1 марта 2008 г. в составе Российской Федерации появился новый субъект - Забайкальский край*(311). Забайкальский край стал правопреемником Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа. В составе Забайкальского края в границах территории Агинского Бурятского автономного округа создается административно-территориальная единица с особым статусом - Агинский Бурятский округ.

 

Статья 66

1. Деление субъектов Российской Федерации на типы - не формальный момент, оно вытекает из сложившегося на практике их различного статуса. Это закреплено в Конституции Российской Федерации, где статус конкретных типов субъектов Федерации определяется строго очерченными видами нормативных правовых актов.

Так, в случае республик это Конституция Российской Федерации и конституции республик. Статус края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа определяется Конституцией Российской Федерации и уставом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Кроме того, есть особый качественный статус субъекта Федерации - "автономный округ", входящий в состав края или области. Разностатусность субъектов Федерации - факт, но одновременно Конституцией закрепляется и равноправие субъектов Федерации.

Как государство, республика имеет свою конституцию и законодательство, государственные символы (герб, флаг, гимн), соответствующие названия органов власти (президент, парламент, правительство, министерства и т.п.). Республика вправе в соответствии со ст. 68 Конституции Российской Федерации устанавливать свой государственный язык, который в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республики употребляется наряду с государственным языком Российской Федерации. Некоторые республики ввели также республиканское гражданство.

Исходя из ст. 66 Конституции, следует признать, что конституции республик являются частью правовой системы Российской Федерации и, следовательно, должны соответствовать ее Конституции. Вместе с тем они, естественно, могут и должны учитывать особенности своих республик, в частности их национального состава. Конституция принимается республикой самостоятельно (это одно из ее прав), и она не нуждается в утверждении со стороны высших органов государственной власти Российской Федерации.

В Конституции закрепляются основополагающие элементы указанного статуса. Согласно ее положениям, республика - равноправный субъект Федерации, в том числе равноправный с другими ее субъектами во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Она непосредственно входит в состав Российской Федерации, обладает собственной территорией, принимает конституцию, вправе устанавливать свои государственные языки, имеет свои предметы ведения и полномочия, сферу вопросов совместного ведения с Российской Федерацией, образует собственные органы государственной власти, наделена правом издавать законы и иные правовые акты, заключать договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий с федеральными органами государственной власти, ей гарантируется представительство в Совете Федерации Федерального Собрания, право законодательной инициативы в Государственной Думе, право вносить предложения о поправках и пересмотре положений Конституции, отклонять или одобрять поправки к гл. 3-8 Конституции, обращаться с запросами в Конституционный Суд РФ, выражать свое мнение по поводу кандидатур на должность прокурора республики.

Конституция республики является атрибутом государственности данного субъекта Федерации, обладает учредительными свойствами, имеет высшую юридическую силу по вопросам, отнесенным к ведению республики, принимается и изменяется парламентом или в ином установленном республикой демократическом порядке, не нуждается в утверждении или регистрации со стороны федеральных органов государственной власти, закрепляет основы конституционного строя, основные права и свободы человека и гражданина, организацию и деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, гарантируется Конституционным Судом РФ и республиканскими конституционными судами.

В настоящее время из 21 республики в составе Российской Федерации наименование "Конституция" (или "Основной закон") использовали 20, основной закон Республики Калмыкия носит название Степное Уложение (Конституция).

Конституции республик, принятые после федеральной Конституции, а также с изменениями, внесенными по решению Конституционного Суда Российской Федерации, обычно не содержат прямых противоречий. Тем не менее Министерство юстиции регулярно публикует списки несоответствия норм регионального законодательства федеральному. Ежегодно около 20 нормативных правовых актов в каждом субъекте Российской Федерации признаются не соответствующими Конституции Российской Федерации, за год удается внести изменения в 60-90 % актов*(312).

Большинство конституций республик схематично схожи с федеральной Конституцией, в общих положениях они закрепляют политические принципы (чаще в преамбуле), ссылаются на историческое развитие и политические преобразования, развивают и конкретизируют статус республики, определяют модель взаимодействия с федеральным центром, например:

Конституция Республики Адыгея*(313) принята Законодательным Собранием (Хасэ) - Парламентом Республики Адыгея на основании Конституции Российской Федерации, исходя из высокой ответственности перед нынешним и будущими поколениями, утверждая права и свободы человека и гражданина, гражданский мир и согласие, веру в добро и справедливость. Республика Адыгея (Адыгея) является демократическим правовым государством в составе Российской Федерации. Конституционно-правовой статус Республики Адыгея определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Адыгея;

Конституция Республики Алтай*(314) принята полномочными представителями многонационального народа Республики Алтай, подтверждает историческую общность своей судьбы с Россией и ее многонациональным народом, добровольное вхождение алтайцев в состав России. Тем не менее Постановлением Конституционного Суда РФ некоторые существенные положения Основного закона Республики Алтай были признаны неконституционными*(315). Однако целая гл. VI "Республика Алтай - субъект Российской Федерации" посвящена вопросам взаимодействия федерального центра и республики. Республика Алтай образована в соответствии с федеральным законом путем преобразования Горно-Алтайской автономной области в республику в составе Российской Федерации как результат развития в России федерализма, реализации прав алтайского народа на самоопределение;

Согласно Конституции Республики Башкортостан*(316), Республика Башкортостан является демократическим правовым государством в составе Российской Федерации, выражающим волю и интересы всего многонационального народа республики. Конституция принята Государственным Собранием - Курултаем - Республики Башкортостан, хотя в ст. 14 также закреплено принятие путем референдума.

В преамбуле Конституции дано историческое объяснение вхождения в состав России: "...башкирский народ в XVI в. добровольно присоединился к России, в 1919 году на основе Соглашения Центральной Советской Власти России с Башкирским правительством о советской автономии Башкирии в результате реализации права башкирской нации на самоопределение была образована Башкирская автономная республика в составе РСФСР, преобразованная в 1990 году в Республику Башкортостан в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете Республики Башкортостан". Определяется также модель взаимодействия - на основе Конституции Российской Федерации и Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан"*(317).

В конституциях отдельных республик раскрывается содержание понятия государственности республики. Так, в ст. 1 Конституции Башкортостана говорится, что "государственность Республики Башкортостан выражается в том, что Республика Башкортостан обладает всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Башкортостан, имеет свою территорию, население, систему органов государственной власти, свою Конституцию и законодательство, а также государственные языки и государственные символы Республики Башкортостан".

Согласно Конституции Республики Бурятия*(318) Республика Бурятия - суверенное демократическое правовое многонациональное государство в составе Российской Федерации, неотъемлемая часть - субъект Российской Федерации, государственно-правовой статус определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Бурятия и может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Бурятия в соответствии с федеральным конституционным законом. Тем не менее ст. 11 ставит Конституцию Республики Бурятия выше Конституции Российской Федерации в части соблюдения норм.

Конституция Республики Бурятия принимается на сессии Верховного Совета Республики Бурятия.

Конституция Республики Дагестан*(319) определяет республику как единое демократическое правовое государство в составе Российской Федерации, выражающее волю и интересы всего многонационального народа Дагестана. Республика Дагестан имеет свою Конституцию и законодательство, соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В главе 3 Конституции "Республика Дагестан - субъект Российской Федерации" раскрываются формы взаимодействия Федерации и Республики, в частности: взаимоотношения основаны на разграничении предметов ведения и полномочий и определяются Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Дагестан, Федеративным договором, а также другими договорами и соглашениями. Вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Республика Дагестан обладает всей полнотой государственной власти на своей территории.

Наряду с государственным взаимодействием в преамбуле Конституции устанавливается связь между народами Российской Федерации и Республики Дагестан: многонациональный народ Республики Дагестан - составная часть многонационального народа Российской Федерации, исторически объединившегося в единое государство.

Конституция Республики Дагестан принимается Народным Собранием, в ст. 102 также предусмотрена возможность внесения поправок в Конституцию Конституционным Собранием или путем референдума Республики Дагестан.

Республика Ингушетия, согласно Конституции Республики Ингушетия*(320), - демократическое, правовое, светское государство, образованное на основе реализации народом Ингушетии своего неотъемлемого права на национально-государственное самоопределение.

Отношения Республики Ингушетия и Российской Федерации регулируются Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Ингушетия и Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Ингушетия в составе Российской Федерации.

Конституция Республики Ингушетия принимается посредством референдума Республики Ингушетия и вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования.

Конституция Кабардино-Балкарской Республики*(321) называет Кабардино-Балкарскую Республику государством в составе Российской Федерации, обладающую всей полнотой государственной власти на своей территории вне предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики.

Конституция имеет прямое действие и обладает верховенством на ее территории по вопросам, которые отнесены к ведению Кабардино-Балкарской Республики Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики; законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации действуют на территории Кабардино-Балкарской Республики непосредственно и обязательны для исполнения.

Статус, территория и границы Кабардино-Балкарской Республики не могут быть изменены без волеизъявления народа Кабардино-Балкарии.

Конституция Кабардино-Балкарской принимается Парламентом Кабардино-Балкарской Республики, пересмотр Конституции и конституционные поправки могут вноситься Парламентом и Конституционным Собранием.

Основной закон Республики Калмыкия (Конституция) носит название Степное Уложение (Ики Цааджин Бичик, буквальный перевод с калмыцкого - Великий Кодекс Законов)*(322). Название "Конституция" было добавлено в 1999 г., поскольку обозначились противоречия Конституции Российской Федерации, согласно которой основным законом республик в составе Российской Федерации является Конституция. В целом же Конституция Республики Калмыкия представляет собой относительно беспорядочный набор статей без разделения на смысловые категории.

Преамбула Конституции начинается со слов: "Да будет благополучие!" - и закрепляет принципы многонациональности, общности исторических судеб народов великой России, единства Российской Федерации.

Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Республики Калмыкия в пределах ее полномочий. Законы и иные правовые акты, применяемые в Республике Калмыкия, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, Степному Уложению (Конституции) Республики Калмыкия. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Степное Уложение (Конституцию) Республики Калмыкия и законы.

Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия подверглось самым сильным правкам: более 2/3 статей были изменены с момента принятия в 1994 г.

Принятие Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия и поправок к нему, относится к ведению Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия.

Действие Степного Уложения (Конституции) Республики Калмыкия может быть прекращено только всенародным голосованием (референдумом).

Конституция Карачаево-Черкесской Республики*(323) также имеет преамбулу, содержащую принципы многонациональности, равноправия и самоопределения народов, признавая Республику неотъемлемой частью Российской Федерации и ее многонационального народа,

Карачаево-Черкесская Республика - демократическое социальное и правовое государство с республиканской формой правления.

Территория Карачаево-Черкесской Республики является единой и неделимой и составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации. Ее границы не могут быть изменены без согласия народов Карачаево-Черкесской Республики.

К особенностям Конституции Карачаево-Черкесской Республики можно отнести положения о референдуме.

Принятие Конституции Карачаево-Черкесской Республики относится к ведению Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики.

Конституция Республики Карелия*(324) устанавливает, что Республика Карелия есть республика (государство) в составе Российской Федерации с республиканской формой правления.

Конституция Республики Карелия является наиболее ранней из всех конституций субъектов. В Республике Карелия до 2001 г. действовала Конституция 1978 г.*(325), несмотря на то, что в нее неоднократно вносились поправки, например: в связи с преобразованием Карельской АССР в Республику Карелия, изменением республиканской символики, принятием союзного и федеративного договора, республиканского закона "О недрах", закона "О правовом статусе национального района, национальных поселкового и сельского Советов Республики Карелия". В настоящее время Конституция действует в редакции Закона Республики Карелия от 1 апреля 2005 г. N 859-ЗРК*(326).

Статус Республики Карелия определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Карелия. Граница территории Республики Карелия не может быть изменена без согласия населения Республики Карелия, выраженного путем референдума.

Исторические и национальные особенности Республики Карелия определяются проживанием на ее территории карелов.

Конституцию Республики Карелия и поправки к ней принимает Законодательное Собрание Республики Карелия.

Конституция Республики Коми*(327) также содержит преамбулу, в которой утверждаются основные принципы Конституции: сохранение исторически сложившейся государственности, признание того, что народ Республики Коми является неотъемлемой частью многонационального народа Российской Федерации, подтверждение стремления к сохранению целостности российского государства.

Статус Республики Коми - государства в составе Российской Федерации - определяется Конституцией Республики Коми и Конституцией Российской Федерации. Статус Республики Коми может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Коми в соответствии с федеральным конституционным законом.

Принимает, вносит изменения и дополнения в Конституцию Республики Коми Государственный Совет Республики Коми.

Конституция Республики Марий Эл*(328) определяет, что Республика Марий Эл - республика (государство) в составе Российской Федерации. Новая Конституция пришла на смену Конституции (Основного Закона) Республики Марий Эл 1978 г.

Народ Республики Марий Эл через своих представителей в Конституционном Собрании утверждает в преамбуле Конституции не только политические, но и социальные и экономические принципы и идеи: неотъемлемое право на самоопределение, историческое единство с народами России, стремление обеспечить благополучие и процветание республики, установление правового государства, развитие культуры и экономики в целях обеспечения достойного уровня жизни для всех.

Принятие Конституции Республики Марий Эл и поправок к ней относится к ведению Государственного Собрания.

Конституция Республики Мордовия*(329) была принята взамен старой Конституции (Основного закона) Республики Мордовия, принятой 30 мая 1978 г.

Конституция также открывается преамбулой, в которой закреплены классические принципы демократического, правового общества, многонационального народа Российской Федерации, стремление к сохранению целостности Российской Федерации, забота о сохранении и самобытном развитии народов, осознание Мордовии частью Великой России.

Республика Мордовия есть республика (государство) - равноправный субъект Российской Федерации.

Статус Республики Мордовия может быть изменен по взаимному согласию Республики Мордовия и Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Республика Мордовия выражает согласие об изменении своего статуса с учетом мнения населения Республики Мордовия.

Принятие и изменение Конституции Республики Мордовия относится к ведению Республики Мордовия.

Конституция Республики Саха (Якутия)*(330) имеет ряд особенностей по сравнению с другими конституциями и выделяется на их фоне отсутствием "слепого копирования" положений федеральной Конституции.

Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) постановляет утвердить текст Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия) на обоих государственных языках Республики Саха (Якутия).

Классически Конституция начинается с преамбулы, которая, тем не менее, носит конкретный, четкий характер. В преамбуле помимо стандартного набора положений закреплено: республика является субъектом Российской Федерации на принципах конституционно-договорных отношений, Декларация о государственном суверенитете республики включена в текст Конституции, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия) является неотъемлемой частью Конституции Республики Саха (Якутия), Республики Саха (Якутия) - демократическое правовое государство в составе Российской Федерации, основанное на праве народа на самоопределение.

Интересно дается определение суверенитета как меры ее самостоятельности в обеспечении своего экономического, социального и культурного развития и обладание ею всей полнотой государственной власти вне пределов ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Саха (Якутия).

Республика Саха (Якутия), являясь субъектом Российской Федерации, выражает интересы всех граждан. Народ Республики Саха (Якутия) на основе свободного волеизъявления граждан сохраняет за собой право на самоопределение.

Национально-государственный статус Республики Саха (Якутия) устанавливается Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Саха (Якутия). Национально-государственный статус и территория Республики Саха (Якутия) не могут быть изменены без ее согласия, выраженного на референдуме большинством голосов избирателей. Референдум по вопросам статуса и территории Республики Саха (Якутия) проводится в порядке, установленном конституционным законом.

Конституция Республики Северная Осетия - Алания*(331) определяет Республику Северная Осетия - Алания как демократическое правовое государство, выражающее волю и интересы ее многонационального народа. Территория Республики Северная Осетия - Алания едина и неделима.

Республика (государство) Северная Осетия - Алания является равноправным субъектом в составе Российской Федерации. Статус Республики Северная Осетия - Алания определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики.

В Конституции Республики Северная Осетия - Алания содержится также норма, характеризующая историческое развитие и особенности взаимоотношений с другими регионами: Республика Северная Осетия - Алания строит свои отношения с Республикой Южная Осетия на основе этнического, национального, историко-территориального единства, социально-экономической и культурной интеграции.

Принятие Конституции Республики Северная Осетия - Алания, внесение в нее изменений и дополнений относится к ведению Парламента Республики Северная Осетия - Алания.

Конституция Республики Татарстан*(332), выражая волю многонационального народа Республики Татарстан и татарского народа, исходит из общепризнанного права народов на самоопределение, принципов их равноправия, добровольности и свободы волеизъявления, способствует сохранению и развитию исторических, национальных и духовных традиций, культур, языков, обеспечению гражданского мира и межнационального согласия, создает условия для укрепления демократии, социально-экономического развития Республики Татарстан, сохранения исторически сложившегося единства народов Российской Федерации на принципах федерализма.

Республика Татарстан - демократическое правовое государство, объединенное с Российской Федерацией Конституцией Российской Федерации, Конституцией Республики Татарстан и Договором Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" и являющееся субъектом Российской Федерации. Суверенитет Республики Татарстан выражается в обладании всей полнотой государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и Республики Татарстан и является неотъемлемым качественным состоянием Республики Татарстан. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан" - составная часть правовой системы Российской Федерации и Республики Татарстан.

Статус Республики Татарстан не может быть изменен без взаимного согласия Республики Татарстан и Российской Федерации. Границы территории Республики Татарстан не могут быть изменены без ее согласия.

В преамбуле раскрываются, помимо стандартных положений, особенности исторического, культурного, экономического развития региона, исторические традиции и нравственные принципы предков, своеобразие Республики Татарстан и ее правовой статус.

Принятие Конституции Республики Татарстан, внесение в нее изменений и дополнений относится к ведению Государственного Совета Республики Татарстан.

Согласно Конституции Республики Тыва*(333), Республика Тыва - Тува есть демократическое правовое государство в составе Российской Федерации, имеет свою Конституцию и законодательство. Конституционно-правовой статус Республики Тыва определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики. Конституционно-правовой статус Республики Тыва может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Тыва в соответствии с федеральным конституционным законом.

Систему права Республики Тыва составляют Конституция, конституционные законы, законы и иные нормативные правовые акты Республики Тыва. Конституция Российской Федерации, как акт, обладающий высшей юридической силой, а также федеральные конституционные законы, федеральные законы, принимаемые по вопросам, отнесенным Конституцией Российской Федерации к ведению Российской Федерации или совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, международные договоры Российской Федерации имеют прямое действие на территории Республики Тыва.

К положениям, раскрывающим своеобразие, можно отнести ст. 83: животноводство в Республике Тыва является исторически сложившимся укладом жизни, традиционным видом хозяйствования и находится под особой защитой государства.

Также можно подчеркнуть норму ст. 65: на территории Республики Тыва гарантируется и обеспечивается социальная защита граждан Российской Федерации независимо от их национальности и социальной принадлежности, места проживания, имущественного положения и других обстоятельств инвалидам, ветеранам войны и труда гарантируется особая защита государства.

Конституция Республики Тыва принимается на референдуме Республики Тыва и вступает в силу со дня ее официального опубликования по результатам голосования. Одновременно прекращается действие Конституции (Основного Закона) Республики Тыва, принятой 21 октября 1993 г. с последующими изменениями и дополнениями.

Конституция Удмуртской Республики*(334) принята вместо Конституции (Основного Закона) Удмуртской Республики 1978 г.

Преамбула перечисляет основные принципы: сохранение исторически сложившейся государственности, народ Удмуртской Республики является частью многонационального народа Российской Федерации, стремление к сохранению целостности Российского государства.

На основании волеизъявления многонационального народа Российской Федерации удмуртская Республика (Удмуртия) - государство в составе Российской Федерации, исторически утвердившееся на основе осуществления удмуртской нацией и народом Удмуртии своего неотъемлемого права на самоопределение и самостоятельно осуществляющее государственную власть на своей территории в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Конституцией Удмуртской Республики. Развитие Удмуртской Республики в существующих границах осуществляется равноправным участием всех наций и народностей республики во всех сферах ее жизнедеятельности.

Государственно-правовой статус Удмуртской Республики определяется Конституцией Российской Федерации, Конституцией Удмуртской Республики.

Границы территории удмуртской Республики не могут быть изменены без согласия народа Удмуртской Республики, выраженного путем референдума.

Принятие Конституции удмуртской Республики и поправок к ней относится к полномочиям Государственного Совета Удмуртской Республики.

Конституция Республики Хакасия*(335) является актом прямого действия и применяется на всей ее территории. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Республике Хакасия, не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а также Конституции Республики Хакасия.

Верховный Совет Республики Хакасия, выражая волю многонационального народа Хакасии, исходя из высокой ответственности перед нынешним и будущими поколениями, утверждая права и свободы человека и гражданина, гражданский мир и согласие, веру в добро и справедливость, основываясь на Конституции Российской Федерации, принимает Конституцию - Основной Закон Республики Хакасия.

Республика Хакасия - Хакасия является субъектом Российской Федерации.

Республика Хакасия - государство в составе Российской Федерации. Статус Республики Хакасия определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Республики Хакасия. Статус Республики Хакасия может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и Республики Хакасия в соответствии с федеральным конституционным законом.

Территория Республики Хакасия входит в единую территорию Российской Федерации. Территория Республики Хакасия не может быть изменена без ее согласия.

Принятие Конституции Республики Хакасия и поправок к ней относится к ведению Верховного Совета Республики Хакасия.

Чеченская Республика (Нохчийн Республика), согласно Конституции Чеченской Республики*(336), - демократическое, социальное, правовое государство с республиканской формой правления. Суверенитет Чеченской Республики выражается в обладании всей полнотой власти (законодательной, исполнительной и судебной) вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и Чеченской Республики и является неотъемлемым качественным состоянием Чеченской Республики.

Территория Чеченской Республики является единой и неделимой и составляет неотъемлемую часть территории Российской Федерации.

Учитывая особую политическую и правовую значимость положений Конституции Российской Федерации, относящихся к вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, они включены в Конституцию Чеченской Республики.

Отношения Чеченской Республики и Российской Федерации определяются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией Чеченской Республики, а также заключенными в соответствии с федеральным законом договорами между органами государственной власти Чеченской Республики и органами государственной власти Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий и соглашениями между органами исполнительной власти Чеченской Республики и федеральными органами исполнительной власти о передаче друг другу осуществления части своих полномочий.

Статус Чеченской Республики определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Чеченской Республики. Статус Чеченской Республики не может быть изменен без ее согласия. Границы между Чеченской Республикой и иными субъектами Российской Федерации могут быть изменены только по взаимному согласию сторон. Границы Чеченской Республики с иностранными государствами являются Государственной границей Российской Федерации, статус которой устанавливается федеральным законом.

Российской Федерации, федеральные законы, Конституция и законы Чеченской Республики подлежат государственной защите на территории Чеченской Республики.

Конституция Чеченской Республики принимается на референдуме Чеченской Республики. В Конституцию Чеченской Республики в течение года после вступления ее в силу не могут вноситься поправки.

Конституция Чувашской Республики*(337) принята Государственным Советом Чувашской Республики.

Чувашская Республика является республикой (государством), субъектом Российской Федерации.

Статус Чувашской Республики в составе Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации и Конституцией Чувашской Республики. Статус Чувашской Республики может быть изменен лишь по взаимному согласию Российской Федерации и Чувашской Республики в соответствии с федеральным конституционным законом.

Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Чувашской Республике, не должны противоречить Российской Федерации и Конституции Чувашской Республики, а также федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации или по предметам совместного ведения Российской Федерации и Чувашской Республики.

Конституция Чувашской Республики вводится в действие Законом Чувашской Республики. После вступления в силу Конституции одновременно прекращается действие Конституции (Основного Закона) Чувашской Республики 1978 г. с последующими изменениями и дополнениями.

Принятие Конституции Чувашской Республики, внесение в нее изменений и дополнений относится к ведению Государственного Совета Чувашской Республики.

В соответствии со своей Конституцией Российская Федерация федеральным законом устанавливает общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти республик, как и других субъектов Российской Федерации*(338).

Некоторые особенности положения республик не ведут к их особому статусу в составе Российской Федерации, они равноправны с другими субъектами Федерации.

2. Статус всех других, кроме республик, субъектов Российской Федерации характеризуется тем, что они не являются государствами. Их статус определяется Конституцией Российской Федерации и уставами, которые принимаются ими самостоятельно, не утверждаются и не регистрируются каким-либо федеральным органом государственной власти. В федеральной Конституции установлено, что уставы принимаются законодательными (представительными) органами соответствующих субъектов Российской Федерации в отличие от республик, которые сами определяют способ принятия своих конституций.

Устав субъекта Федерации по своему значению и роли аналогичен конституции республики. Некоторые из уставов именуются основным законом. Они имеют высшую юридическую силу по отношению к другим правовым актам субъектов Федерации.

По структуре и содержанию уставы существенно различаются. Так, Устав Нижегородской области состоит из семи разделов, включающих 16 глав и 64 статьи. Устав Тамбовской области состоит из 12 разделов, включающих 60 глав и 125 статей. Однако предметы регулирования и одного и другого, по существу, одинаковы.

3. Частью 3 комментируемой статьи предусматривается возможность принятия федерального закона об автономной области и о каждом автономном округе. Но такой закон может быть принят только по усмотрению самого субъекта Федерации, точнее, по представлению его законодательного и представительного органа. Пока ни автономная область, ни один автономный округ с таким представлением не выступили, поэтому возможность принятия закона до настоящего времени не реализована. Принятие закона об автономной области или автономном округе не исключает реализации ими права иметь свой устав, которым определяется их статус, организация органов законодательной и исполнительной власти и др.

4. Специфика статуса автономных округов заключается в том, что все они, за исключением Чукотского автономного округа, который непосредственно входит в состав Российской Федерации*(339), включены в состав края или области. Несмотря на это, автономный округ не утрачивает государственно-правовых атрибутов статуса самостоятельного субъекта Федерации. Это подтвердил и Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 11 мая 1993 г. N 9-П по делу о Чукотском автономном округе, в котором констатировалось, что нахождение автономного округа в крае или области, как и выход из них, не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации. По мнению Конституционного Суда, нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации*(340). В соответствии с этим отношения между краем, областью и входящим в их состав автономным округом должны строиться на партнерской, равноправной основе, поскольку автономный округ не соподчиняется с краем, областью. Такие отношения могут быть урегулированы федеральным законом и договором между органами государственной власти округа и органами государственной власти края или области.

И все же вхождение автономных округов в состав края и области не может не породить особых отношений между этими субъектами Российской Федерации. Такие отношения должны быть отражены, прежде всего, в их учредительных документах - уставах. Однако в принятых некоторыми автономными округами уставах, например в Уставе Ямало-Ненецкого автономного округа, подобные положения отсутствуют, что в конкретном случае было расценено органами власти Тюменской области, в состав которой входит названный автономный округ, как стремление округа в одностороннем порядке изменить свой статус, что по Конституции Российской Федерации недопустимо.

Отношения автономного округа с краем, областью, в состав которых он входит, должны быть отношениями равных, а не соподчиненных друг с другом составных частей единого целого; эти отношения могут быть установлены такими договорами между ними, полнота и содержание которых зависят от договаривающихся сторон. На это и обратил внимание Конституционный Суд Российской Федерации в своем определении от 17 июля 1996 г. об отложении рассмотрения дела о проверке конституционности ряда положений Устава Тюменской области.

Как отмечается в определении Конституционного Суда, взаимоотношения автономного округа и края (области), в состав которого он входит, отличаются от их отношений с другими субъектами Федерации. Вхождение автономного округа в край (область) обязывает оба субъекта Федерации строить свои взаимоотношения с учетом исторически сложившихся к моменту принятия Конституции Российской Федерации и не противоречащих ей государственно-правовых реалий. Оно предполагает определенное распространение на основе взаимного согласия и договоренностей юрисдикции органов государственной власти края (области) на территорию автономного округа. Край (область) и входящий в него автономный округ обязаны в интересах населения поддерживать сложившиеся территориальные, экономические, политические, социальные, этнические и иные отношения посредством различных форм взаимодействия, включая перераспределение предметов ведения и полномочий, их делегирование, совместное осуществление, не допуская односторонних, не согласованных друг с другом действий в сфере общих интересов края (области) и автономного округа. Поскольку к моменту принятия определения Конституционного Суда отсутствовали предусмотренные ст. 66 (ч. 4) Конституции Российской Федерации федеральный закон и (или) договор, Конституционный Суд воздержался от определения конкретных условий взаимоотношений Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов. В связи с этим Конституционный Суд Российской Федерации считает наиболее правильным в сложившейся ситуации урегулирование самими субъектами Российской Федерации имеющихся между ними разногласий, поскольку Конституция Российской Федерации отдает предпочтение именно этому основанному на равноправии способу, и для такого решения вопроса, по мнению Конституционного Суда, имеются все необходимые предпосылки*(341).

5. Часть 5 комментируемой статьи предусматривает возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации. Это может быть осуществлено по взаимному согласию Федерации и субъекта, что означает невозможность изменения статуса субъектом Федерации в одностороннем порядке. Процедуры изменения статуса субъекта Федерации будут установлены федеральным конституционным законом, принятие которого предусмотрено Конституцией.

Поскольку субъекты Российской Федерации "между собой равноправны" (см. комментарий к ст. 5) и этот принцип основ конституционного строя не может быть нарушен изменением статуса субъекта Российской Федерации, речь может идти о переходе субъекта Федерации из одного вида в другой согласно перечню, предусмотренному ч. 1 ст. 5 Конституции Российской Федерации. При таком изменении новый статус должен соответствовать основам конституционного строя и принципам федеративного устройства, закрепленным Конституцией. В соответствии с этим не могут повлечь за собой изменения статуса субъекта Российской Федерации: а) наименования субъекта Федерации; б) границ между субъектами в соответствии с ч. 3 ст. 67 Конституции Российской Федерации; в) полномочий в соответствии с ч. 2 и 3 ст. 78 Конституции; г) отношений между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края (области), в состав которого он входит в соответствии с ч. 4 ст. 66 Конституции.

 

Статья 67

1. Часть 1 комментируемой статьи определяет пространственные пределы действия суверенитета Российской Федерации, о котором говорится в ч. 1 ст. 4 Конституции, где речь идет о территории Российской Федерации как целостного государства, обладающего единым экономическим, политическим и правовым пространством. В рассматриваемой части определяется состав государственной территории России, т.е. перечисляются принадлежащие ей пространства, в пределах которых государство осуществляет свой суверенитет.

Территория - неотъемлемый признак государственности, пространственный предел государственной власти. Конституция устанавливает, что суверенитет России распространяется на всю ее территорию. Государство распоряжается своей территорией. Территориальное верховенство - это полная и исключительная власть государства в пределах своей территории.

Территория Российской Федерации - исторически сложившееся государственное и территориальное единство Российской Федерации в пределах Государственной границы Российской Федерации, включающая в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними; целостность территории Российской Федерации - единство находящихся под суверенитетом Российской Федерации территории Российской Федерации, обязывающее иностранные государства воздерживаться от любых действий, несовместимых с целями и принципами устава Организации объединенных Наций против суверенитета Российской Федерации, политической независимости, в том числе от любых действий, представляющих собой применение силы или угрозу силой; принятие в состав Российской Федерации участка территории иностранного государства - процедура, предусматривающая изменение Государственной границы Российской Федерации в результате включения в состав Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации или изменение Государственной Границы Российской Федерации и территории субъекта Российской Федерации в результате включения в состав субъекта Российской Федерации участка территории иностранного государства*(342).

Обращает на себя внимание нетрадиционный подход составителей Конституции к определению состава государственной территории Российской Федерации. В международном праве под государственной территорией традиционно понимаются различные пространства земной поверхности (сухопутной и водной), воздушное пространство, принадлежащие определенному государству, в пределах которой оно осуществляет свое территориальное верховенство. Такой подход нашел отражение и в ст. 1 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. "О Государственной границе Российской Федерации"*(343), в соответствии с которой государственную территорию Российской Федерации образуют суша, вода, недра и воздушное пространство.

Нововведением Конституции следует считать включение в состав государственной территории Российской Федерации и территории ее субъектов, что, по-видимому, обусловливается федеративным устройством Российского государства.

Территория Российской Федерации одновременно является территорией ее субъектов.

Из текста ч. 1 ст. 67 следует, что каждый субъект Федерации имеет собственную территорию. Правовой статус территории субъектов помимо федеральной Конституции определяется также их конституциями и уставами. В большинстве конституций и уставов субъектов Федерации прямо отражено, что территория субъекта Федерации является частью территории Российской Федерации (см. комментарий к ст. 65, 66). Территория любого субъекта Федерации есть составная часть российской территории, непосредственно входящая в нее. Например, факт нахождения автономного округа в составе края или области не означает, что он входит в состав Федерации опосредованно*(344). Территория автономного округа является составной частью территории Российской Федерации. К такому выводу пришел Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении по делу о проверке конституционности Закона Российской Федерации от 17 июня 1992 г. "О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав Российской Федерации"*(345).

Вхождение в состав Российской Федерации предопределяет и ограниченность полномочий ее субъекта в отношении его территории. На территории каждого субъекта Российская Федерация осуществляет дискреционные полномочия по предметам ведения, установленным в ст. 71 Конституции, а также полномочия по предметам, определенным в ст. 72 Конституции. И только за этими пределами субъекты Федерации осуществляют собственные полномочия. Полномочия субъектов Федерации в отношении управления собственной территорией сводятся преимущественно к сфере определения административно-территориального устройства*(346).

Важной гарантией обладания собственной территорией являются положения конституций и уставов субъектов Федерации, согласно которым их территория не может быть изменена без согласия субъекта. Наряду с этим неприкосновенность территории субъектов Федерации обеспечивается положением о том, что всякое изменение территории подлежит согласованию с субъектами Федерации в соответствии с федеральным законом.

Тем не менее Российская Федерация вправе устанавливать определенные ограничения на использование субъектами Федерации своих территорий, в частности, согласно Перечню территорий Российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан*(347), к таковым относятся некоторые территории Камчатской области, Приморского края, Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа, Оренбургской области, Нижегородской области, Мурманской области и Республики Карелия, Архангельской области и Коми, Свердловской области, Челябинской области, Ленинградской области, Московской области, Калининградской области, Волгоградской области, Астраханской области, Ямало-Ненецкого автономного округа.

Правовой статус границ субъекта Федерации отличается от статуса Государственной границы России.

Россия - одно из самых крупных государств мира. Его территория - 17,1 млн. кв. км, а протяженность границ составляет более 58 тыс. км, из них примерно 20 тыс. км - сухопутный участок и 38 тыс. км - морской. Сухопутная граница отделяет Россию от Азербайджана, Беларуси, Грузии, Казахстана, Китая, Кореи, Латвии, Литвы, Монголии, Норвегии, Украины, Финляндии, Эстонии. С Японией и США у России морская граница*(348).

Следует различать сухопутную, водную и воздушную территорию государства.

Сухопутной территорией Российского государства является вся суша, находящаяся в пределах его границ.

Водная территория включает внутренние воды и территориальное море*(349).

К внутренним водам относятся прибрежные морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, принятых для отсчета ширины территориальных вод Российской Федерации; воды портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых полностью принадлежат России, если ширина проходов не превышает 24 морских миль. К этой же категории относятся воды заливов, бухт, лиманов, морских проливов, исторически принадлежащих России, а также воды рек, озер, иных водоемов, берега которых принадлежат России.

Федеральный закон от 31 июля 1998 г. "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации"*(350) относит к внутренним морским водам России воды морских портов, заливов, бухт, губ, лиманов, берега которых принадлежат Российской Федерации согласно перечню, установленному Правительством РФ, а также морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отсчитывается ширина территориального моря. Во внутренних водах Российская Федерация в соответствии с международным правом вправе в полном объеме осуществлять свои суверенные права и регламентировать порядок любых видов деятельности*(351).

Территориальные воды (море) - это прибрежные морские воды шириной до 12 морских миль, отсчитываемых от линии наибольшего отлива. В отдельных случаях иная ширина территориальных вод может устанавливаться международными договорами Российской Федерации, а при их отсутствии - в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права.

2. В соответствии с международным правом Россия не относит континентальный шельф и исключительную экономическую зону в состав государственной территории. И все же для определенных случаев эти морские пространства рассматриваются в качестве государственной территории, что, однако, не противоречит международному праву.

Права и обязанности Российской Федерации в отношении континентального шельфа и исключительной экономической зоны определяются Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г.*(352), Федеральным законом от 30 ноября 1995 г. "О континентальном шельфе Российской Федерации"*(353) (далее - Закон о шельфе), Федеральным законом от 17 декабря 1998 г. "Об исключительной экономической зоне Российской Федерации"*(354).

Согласно перечисленным актам континентальный шельф в юридическом смысле включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориальных вод России на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Внешняя граница континентального шельфа Российской Федерации находится на расстоянии 200 морских миль от исходной линии, от которой отсчитывается ширина территориального моря. Если подводная окраина простирается на расстояние более 200 морских миль, внешняя граница континентального шельфа России совпадает с внешней границей подводной окраины материка, определяемой в соответствии с нормами международного права. Внутренней границей континентального шельфа является внешняя граница территориального моря.

Исключительная экономическая зона (ИЭЗ) определяется как морской район, находящийся за пределами территориального моря России и прилегающий к нему, с особым правовым режимом, установленным настоящим законом, международными договорами Российской Федерации и нормами международного права. Внутренней границей ИЭЗ является внешняя граница территориального моря, а внешняя - находится на расстоянии 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря.

Российская Федерация осуществляет суверенные права в целях разведки, разработки, добычи, сохранения и управления минеральными и живыми ресурсами. Исключительное право Российская Федерация осуществляет в отношении разрешения и регулирования проведения буровых работ для любых целей, сооружения и создания, эксплуатации и использования искусственных островов, установок и сооружений и осуществления над ними юрисдикции, касающейся таможенных, фискальных, санитарных и иммиграционных законов и правил. Кроме того, Россия распространяет свою юрисдикцию на морские научные исследования, а также на защиту и сохранение морской среды, прокладку и эксплуатацию подводных кабелей и трубопроводов. Особенностью Закона о шельфе является то, что эти права в отношении минеральных ресурсов являются еще и исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его природные ресурсы, никто не может делать это без ее согласия.

В отношении исключительной морской экономической зоны прибрежное государство имеет такие же права, как и в отношении континентального шельфа, но они, кроме того, охватывают управление природными ресурсами, а также право экономической разведки и разработки указанной зоны. В исключительной экономической зоне в отличие от континентального шельфа не являются абсолютными права прибрежного государства на живые ресурсы. Так, если прибрежное государство не может само освоить допустимое количество ресурса, оно должно допустить другие государства к его остатку. Вместе с тем в исключительной зоне действуют принципы и нормы, относящиеся к режиму открытого моря (свобода судоходства, полетов, прокладки подводных кабелей и трубопроводов).

3. Часть 3 комментируемой статьи касается порядка изменения границ между субъектами Российской Федерации.

В связи с тем что территория Федерации охватывает территорию ее субъектов, устанавливается особая процедура согласования территориальных изменений. Границы между субъектами Федерации могут быть изменены лишь по их взаимному согласию, но с обязательным утверждением решения Советом Федерации.

 

Статья 68

1. В части 1 комментируемой статьи закрепляется наличие в Российской Федерации государственного языка.

Языки народов Российской Федерации - национальное достояние. Они являются историко-культурным наследием и находятся под защитой государства.

Статья 68 определяет официальный статус русского языка как государственного, устанавливает соотношение государственных языков Федерации и ее субъектов, а также предусматривает сохранение и развитие языков всех этнических групп и народов, которые являются национальным достоянием российского государства, важным элементом культуры, основной формой проявления национального и личностного самовыражения.

Россия объединяет многонациональный народ, в ее границах проживают лица свыше 170 национальностей.

Русский язык является основным средством межнационального общения народов России в соответствии со сложившимися историко-культурными традициями. В любом многонациональном государстве ни один народ не может находиться в духовной изоляции. Язык межнационального общения - эффективный инструмент консолидации общества, разрешения общих политических и экономических проблем, приобщения народов к достижениям мировой и отечественной науки, техники, культуры. Утвердившееся в нашей стране двуязычие и многоязычие не было навязано "сверху". Это объективная потребность совместного бытия народов федеративного государства. Русский язык стал средством межнационального общения исторически, в силу фактического признания его таковым всеми многочисленными народами нашего обширного государства.

Государственным языком Российской Федерации является язык самой многочисленной этнической группы - русских, составляющих в России более 80% населения. Русским языком, как свидетельствуют данные переписи населения, свободно владеет и большинство представителей иных национальностей.

Государственный язык Российской Федерации является юридически обязательным языком. Он представляет собой важную коммуникационную основу целостности и единства России. На государственном языке Российской Федерации ведется работа во всех органах государственной власти и местного самоуправления, на нем представляются проекты федеральных законов и актов палат Федерального Собрания, публикуются федеральные правовые акты, он используется при подготовке и проведении выборов и референдумов в России, в судопроизводстве, в деятельности организаций, предприятий и учреждений, в официальном делопроизводстве, обучении, в географических наименованиях*(355).

Установление русского языка в качестве государственного обязывает государство особо заботиться о его развитии и функционировании.

Закон РФ "О языках народов Российской Федерации" отнес данный вопрос к ведению высших органов государственной власти Российской Федерации (ст. 6). Им также предусмотрено, что русский язык найдет отражение в программах сохранения, изучения и развития языков народов России (ч. 1 ст. 7); он в обязательном порядке изучается в общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях профессионального образования, причем в тех из них, которые имеют государственную аккредитацию, изучение русского языка как государственного регулируется государственными образовательными стандартами (ч. 2 ст. 10); граждане России, не владеющие русским языком, вправе выступать на заседаниях, совещаниях, собраниях в государственных органах, организациях, на предприятиях и в учреждениях на том языке, которым они владеют; в случае необходимости обеспечивается соответствующий перевод (ч. 2, 3 ст. 15).

2. В соответствии с ч. 2 ст. 68 республики Федерации вправе устанавливать свои государственные языки, что фиксируется в их конституциях. В органах государственной власти и местного самоуправления, в государственных учреждениях республик они употребляются наряду с государственным языком Российской Федерации.

Государственные языки республик - один из элементов конституционного статуса этих субъектов Российской Федерации, который определяется Конституцией РФ и конституцией республики (ст. 66, ч. 1 Конституции РФ) и вместе с тем обусловлен федеративным устройством Российской Федерации, основанном на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации (ст. 5, ч. 3 Конституции РФ).

В силу указанных принципов федеративного устройства и исходя из того, что Конституция Российской Федерации относит установление основ федеральной политики и федеральные программы в области культурного и национального развития Российской Федерации, в том числе основ государственной языковой политики и содействие развитию государственных языков республик, к ведению Российской Федерации (ст. 71, п. "б", "е"), федеральный законодатель вправе урегулировать принципиальные вопросы статуса государственных языков республик, затрагивающие интересы всей Российской Федерации и конституционные права и свободы граждан, а также определить общие принципы правового регулирования этих языков, к которым должны предъявляться особые требования по сравнению с иными языками, не имеющими статус государственных.

Как указал Конституционный Суд РФ в постановлении *(356), должны быть нормативно закреплены надлежащие предпосылки для признания языка в качестве государственного и вытекающих из такого признака правовых последствий и исключены произвольная трактовка языков в качестве государственных, чрезмерные языковые требования.

В целях обеспечения функционирования русского языка в качестве государственного языка Российской Федерации, употребления его в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях на всей ее территории предусмотрено его изучение в общеобразовательных учреждениях и образовательных учреждениях профессионального образования, которое в имеющих государственную аккредитацию образовательных учреждениях, за исключением дошкольных образовательных учреждений, регулируется государственными образовательными стандартами; при этом преподавание государственных и иных языков в республиках осуществляется в соответствии с их законодательством.

В конституциях республик гарантируется право каждого на пользование родным языком, свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества.

Субъекты Российской Федерации не могут ограничивать права граждан в области образования, закрепленные Конституцией РФ и федеральным законодательством, в том числе права, связанные с изучением и преподаванием русского языка как общефедерального государственного языка на всей территории Российской Федерации. Изучение второго языка должно осуществляться в соответствии с установленными законодательством Российской Федерации федеральными государственными образовательными стандартами и не препятствовать прохождению итоговой аттестации, выдаче документа о получении основного общего образования и получению образования более высокого уровня.

В Российской Федерации алфавиты государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик строятся на графической основе кириллицы*(357).

Использование (употребление) языка в качестве государственного в различных сферах государственной деятельности и в официальных отношениях предполагает его существование не только в словесной (устной), но и в письменной форме. Поэтому обязательным и важным компонентом правового статуса государственного языка является графическая основа его алфавита, т.е. системы знаков, употребляемых в письменности.

Установление той или иной графической основы алфавита государственного языка (кириллицы, латиницы или другой), как свидетельствует исторический опыт, обусловливается не только и не столько особенностями фонетики языка, сколько происходящими в обществе переменами социально-культурного и национально-исторического характера, а также интересами государства на разных этапах его развития, в том числе в сфере международных отношений. Следовательно, смена графической основы алфавита государственного языка должна осуществляться с учетом исторических и политических факторов, национальных и культурных традиций, быть научно обоснованной и отвечать общественным ожиданиям, что, в конечном счете, требует проявления суверенной воли государства.

Установив единую графическую основу алфавитов государственного языка Российской Федерации и государственных языков республик, федеральный законодатель прежде всего констатировал и легитимировал исторически сложившиеся в Российской Федерации реалии - существование и развитие языков народов России, получивших статус государственного языка, на графической основе кириллицы.

Вместе с тем федеральный законодатель не исключил возможности изменения графической основы алфавитов государственных языков республик, употреблявшейся ими на момент принятия Конституции РФ, если изменение преследует конституционно значимые цели, отвечает историко-культурным, социальным и политическим реалиям, не ограничивает конституционных прав и свобод граждан, в том числе проживающих за пределами республики, для которых данный язык является родным.

В большинстве республик наряду с русским языком официальным также признается язык титульной нации или несколько языков, перечисленных в конституции: в Республике Адыгея - адыгейский; в Республике Алтай - алтайский; в Республике Башкортостан - башкирский; в Республике Бурятия - бурятский; в Республике Дагестан - языки народов Дагестана; в Республике Ингушетия - ингушский; в Кабардино-Балкарской Республике - кабардинский и балкарский; в Республике Калмыкия - калмыцкий; в Карачаево-Черкесской Республике - абазинский, карачаевский, ногайский и черкесский, при этом языком межнационального общения является русский язык; в Республике Коми - коми; в Республике Марий Эл - марийский (горный, луговой); в Республике Мордовия - мордовский (мокшанский, эрзянский); в Республике Саха (Якутия) - язык саха; в Республике Северная Осетия - Алания - осетинский (иронский и дигорский диалекты); в Республике Татарстан - татарский; в Республике Тыва - тувинский; в Удмуртской Республике - удмуртский; в Республике Хакасия - хакасский; в Чеченской Республике - чеченский; в Чувашской Республике - чувашский.

3. Языковая государственная политика в Российской Федерации направлена на гарантирование всем ее народам права на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития, что соответствует требованиям международных стандартов*(358).

Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств*(359) предусматривает, что ее участники будут обеспечивать развитие языков национальных меньшинств, защищать их представителей от дискриминации по языковому признаку, создавать условия для использования данных языков в частной и публичной жизни, способствовать изучению языков национальных меньшинств и получать на них образование. Более развернутые меры в указанном отношении содержит Европейская хартия о региональных языках и языках меньшинств*(360).

В Декларации о государственном суверенитете РСФСР*(361) и Декларации о языках народов России*(362) провозглашены принципы обеспечения представителям наций и народностей, проживающим за пределами своих национально-государственных образований или не имеющим их на территории России, их законных этнических и культурных прав, особой заботы и внимания государства к языкам малочисленных народов. Если не принять меры к сохранению таких языков, они скоро могут исчезнуть бесследно.

Закон РФ "О языках народов Российской Федерации" объявляет языки народов России национальным достоянием; гарантируются равные их права и средства защиты языков (социальные, экономические, юридические); предусматривается финансирование соответствующих государственных программ, возможность создавать письменность на родном языке, проводить исследования всех языков народов России, организовывать воспитание и обучение на родном языке независимо от численности представителей этнических групп и в соответствии с их потребностями; признается допустимым в местах компактного проживания иноязычного населения использование наряду с государственными языками в официальных сферах общения (делопроизводстве органов государственной власти и местного самоуправления, на предприятиях, в учреждениях, топонимике) языка данного населения.

Федеральный закон от 13 января 1996 г. N 12-ФЗ "Об образовании"*(363) устанавливает, что язык (языки), на котором ведутся обучение и воспитание в общеобразовательном учреждении, определяется учредителем (учредителями) и (или) уставом образовательного учреждения; государство оказывает содействие в подготовке специалистов для осуществления образовательного процесса на языках народов России, не имеющих своей государственности (ч. 3, 7 ст. 6).

Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 г.*(364) закрепляют права национальных культурных центров, национальных обществ и землячеств организовывать библиотеки, кружки и студии по изучению национального языка (ст. 21).

 

Статья 69

Рассматриваемая норма - новелла в Конституции. Ее появление согласуется с конституционной характеристикой российского государства как демократического, федеративного, правового и социального, в котором человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Включение же данной нормы в главу Конституции "Федеративное устройство" подчеркивает, что вопросы, связанные с указанными народами, составляют важный элемент национальной и региональной политики России.

Национальное меньшинство отличается от национальности, давшей имя государству или национально-государственному образованию, на территории которого проживает это меньшинство, национальными, языковыми и другими признаками.

Полиэтничность российского общества уникальна. Его своеобразие заключается не только в наличии более 140 наций, национальностей, но и в большой "амплитуде" их социально-экономического развития, необычайно сложном расселении этносов и этногрупп.

Коренные малочисленные народы можно рассматривать в качестве разновидности национальных меньшинств. Они, как и любые из этих меньшинств, численно значительно уступают иным группам населения, не доминируют в обществе, имеют отличия в культуре, языке, религии, обычаях и стремятся к сохранению своей самобытности. Однако выделяющая их особенность состоит в образе жизни и культуре, для которых характерна неразрывная связь с землей и занятие традиционными промыслами - оленеводством, рыболовством, охотой, сбором дикоросов. Это, в свою очередь, обусловливает специфику притязаний и правового положения коренных малочисленных народов.

В отличие от иных национальных меньшинств, коренные малочисленные народы не имеют государственных образований за пределами Российской Федерации или не имеют их вообще; издревле проживают на территориях своих предков в инонациональной среде, но сохраняют самобытность языка, культуры, хозяйственной деятельности и в целом образа жизни, несущего на себе отпечаток природных условий и исторического пути развития.

Комментируемая статья определяет основы отношений государства с коренными малочисленными народами - народами, проживающими на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющими традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающими в России менее 50 тыс. чел. и осознающими себя самостоятельными этническими общностями. Количественный рубеж в 50 тыс. чел. является наиболее целесообразным. Он относительно стабилен, и народы, насчитывающие менее 50 тыс. чел., не смогут его преодолеть в результате естественного воспроизводства в течение длительного времени. Самые крупные из этих народов в настоящее время не достигли и 35 тыс. человек.

Таким образом, коренной малочисленный народ должен соответствовать следующим критериям:

1) осознавать себя национальным меньшинством, т.е. самоидентифицироваться в качестве таковой;

2) характеризоваться историческим единством;

3) обладать самобытной культурой, т.е. ярко выраженными культурными характеристиками;

4) иметь общий родной язык, т.е. культурно-лингвистическое единство;

5) иметь специфическую среду обитания, национальные промыслы, т.е. особое экономическое пространство;

6) характеризоваться социально-психологической общностью, т.е. способностью к проявлению общей воли во взаимодействии с институтами власти и другими этническим группами, стремлением к учреждению собственных национальных институтов власти;

7) иметь численность населения менее 50 тыс. человек.

Этот статус обретается не автоматически при наличии названных признаков, а только после включения соответствующего народа по представлению органа государственной власти субъекта Федерации, на территории которого он проживает, в Единый перечень коренных малочисленных народов, утвержденный Правительством РФ*(365), принятый во исполнение Федерального закона от 30 апреля 1999 г. N 83-ФЗ "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации"*(366).

В него вошли 45 коренных малочисленных народов Российской Федерации: в Корякском автономном округе (алеуты, алюторцы, ительмены, камчадалы, коряки, чукчи, эскимосы, эвены), Хабаровском крае (неги-дальцы, орочи, удэгейцы, ульчи, нанайцы, нивхи, эвенки, эвены), Красноярском крае (долганы, кеты, нганасаны, селькупы чулымцы эвенки) проживает большинство народностей.

Комментируемая статья закрепляет наиболее существенные элементы статуса коренных малочисленных народов. Из нее следует, что эти этнические общности официально выделяются в специальную группу в составе многонационального народа России, именуемую "коренные малочисленные народы"; признается их своеобразие, право на традиционный образ жизни, а также необходимость особого государственно-правового регулирования; допускается наличие специфических прав (статуса) данных народов, в том числе быть субъектом права; государство берет на себя постоянную обязанность гарантировать их права; в решении указанного вопроса Российская Федерация ориентируется на общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры России, намерена руководствоваться ими при принятии необходимых законов и в правоприменительной практике; коренные малочисленные народы и их объединения вправе требовать от органов государственной власти и местного самоуправления действий, соответствующих международно-правовым нормам.

Малочисленные этносы находятся как бы в трех ипостасях: они и народы, и национальные меньшинства, и особые этнические общности. Сообразно с этим на них распространяются три группы международно-правовых норм, содержащих разные по своему юридическому значению положения (гарантии).

Российская Федерация, регулируя правовой статус коренных малочисленных народов, обязалась исходить из принципов и норм, содержащихся в международном праве, и заключенных ею международных договоров. В основе международно-правовых актов, регулирующих права народов, лежат распространяющиеся и на коренные малочисленные народы принципы равноправия и самоопределения народов, право каждого человека обладать всеми правами и свободами без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения.

Отечественное законодательство о статусе и защите прав национальных меньшинств базируется на международных нормах, соглашениях в рамках СНГ и межгосударственных договорах России о правах человека и защите прав национальных меньшинств. Это Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), признанная мировым сообществом эталоном демократизма; Международный пакт о гражданских и политических правах (1966 г.); Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (1966 г.); Конвенция о предупреждении преступлений геноцида и наказании за него (1948 г.); Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации (1965 г.); Международная конвенция о пресечении преступлений апартеида и наказании за него (1973 г.); Рамочная конвенция Совета Европы о защите национальных меньшинств (1995 г.).

Такой подход типичен для государств, где проживают подобные этнические общности (Канада, Норвегия, Финляндия, Дания), и отвечает требованиям Конвенции N 169 "О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах", принятой Генеральной конференцией Международной организации труда 26 июня 1989 г.*(367) Обращая внимание на то, что эти народы беспрепятственно и без дискриминации пользуются правами человека и основными свободами, Конвенция содержит положения о специальных мерах охраны лиц, принадлежащих к коренным народам, с целью смягчения переживаемых ими трудностей. Декларируется право указанных народов выбирать собственные приоритеты развития, а также право на традиционно занимаемые земли, пользование и управление природными ресурсами, находящимися на этих землях, получение компенсации за убытки и ущерб, наносимый в связи с использованием данных земель. Правительствам предлагается вырабатывать специальные меры, защищающие права и интересы коренных народов в области найма и условий занятости, профессиональной подготовки, кустарных промыслов и сельских ремесел, социального обеспечения и здравоохранения, образования и средств общения, судебно-правовой защиты, где будут приниматься во внимание обычаи названных народов и особенности их экономического, социального и культурного положения. Подчеркивается, что при определении характера и масштаба мер, которые следует предпринимать в целях применения Конвенции, проявляется гибкость с учетом условий, характерных для каждой страны.

Детально определенные стороны жизни таких народов регламентируют Конвенция 1992 г. о биологическом разнообразии*(368), которая признает большую и традиционную зависимость коренного населения от биологических ресурсов и роль их знаний и практики для сохранения биологического разнообразия, а также Конвенция 1946 г. по регулированию китобойного промысла*(369), предусматривающая добычу китов для нужд аборигенов (в России это затрагивает интересы чукчей).

 

Статья 70

1. Государственные флаг, герб и гимн Российской Федерации представляют собой официальные символы как внешние, не имеющие аналогов, отличительные атрибуты государственного суверенитета. Им присущи стабильность, юридическая определенность описания (формы) и обязательность использования в строго оговоренных законом случаях.

Государственный флаг, герб и гимн Российской Федерации - ее официальные символы, заключающие в себе ценности, на которые данное государство ориентируется.

Россия начала возрождение государственного суверенитета с деполитизации государственных символов. Указом Президиума Российской Федерации "О дне Государственного флага Российской Федерации" был восстановлен исторический российский трехцветный Государственный флаг. Ныне 22 августа отмечается как день Государственного флага России.

Сегодня каждый из государственных символов установлен своим федеральным конституционным законом.

Закон "О государственном флаге Российской Федерации"*(370) производит описание и порядок официального использования Государственного флага РФ.

Государственный флаг РФ представляет собой прямоугольное полотнище из трех равновеликих горизонтальных полос: верхней - белого, средней - синего и нижней - красного цвета. Отношение ширины флага к его длине 2 : 3. Государственный флаг Российской Федерации поднят постоянно на зданиях Администрации Президента РФ, в залах заседаний Совета Федерации Федерального Собрания РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, Правительства РФ и на других официальных зданиях.

Изображение Государственного флага наносится на российские воздушные суда, космические аппараты, корабли, катера и суда пограничной службы, а также в качестве знака государственной принадлежности скоростных судов. Данное изображение может быть использовано как элемент или геральдическая основа государственных наград Российской Федерации, а также геральдических знаков - эмблем и флагов федеральных органов исполнительной власти.

Государственный флаг получает особую защиту. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2000 г. N 1-ФКЗ "О Государственном флаге Российской Федерации" флаги субъектов Федерации, муниципальных образований и иных субъектов не могут быть идентичны этому флагу; не разрешено его использовать в качестве геральдической основы для флагов субъектов Федерации и в других случаях; он должен всегда находиться с левой стороны от флага субъекта Федерации или в центре (левее центра) - при поднятии нескольких флагов; недопустимо, чтобы иные флаги были большего размера или поднимались выше, чем Государственный флаг России. Специальный контроль над использованием Государственного флага осуществляет Геральдический совет при Президенте РФ*(371).

Надругательство над Государственным флагом квалифицируется как уголовное преступление (ст. 329 Уголовного кодекса РФ).

Государственный герб Российской Федерации - это официальная государственная эмблема и символ страны.

Статус Государственного герба РФ определяется Федеральным конституционным законом от 25 декабря 2000 г. N 2-ФКЗ "О Государственном гербе Российской Федерации"*(372).

Государственный герб Российской Федерации представляет собой изображение золотого двуглавого орла, помещенного на красном геральдическом щите, над орлом - три исторические короны Петра Великого (над головами - две меньшего и над ними - одна большего размера); в лапах орла - скипетр и держава; на груди орла на красном щите - всадник, поражающий копьем дракона. Этот геральдический образ символизирует единство Запада и Востока, западной и восточной культур. Корона, скипетр и держава - символ государства и государственной власти. Всадник, поражающий копьем дракона, отражает идею борьбы добра со злом, света с тьмой. Таким образом, Государственный герб РФ восходит к традиционным российским государственным символам, несет в себе идею стабильности государства и тех непреходящих ценностей, которые составляют его основу.

Государственный герб Российской Федерации воспроизводится на бланках и печатях Президента России, палат Федерального Собрания, Правительства, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, Уполномоченного по правам человека, Центрального банка РФ, на бланках и печатях органов федеральной государственной власти, дипломатических представительств, консульских учреждений и иных официальных представительств Российской Федерации за границей, а также на бланках и печатях всех иных органов государства. Он воспроизводится на документах, удостоверяющих личность российского гражданина, а также на иных документах государственного образца, выдаваемых федеральными органами государственной власти.

Порядок изготовления, использования, хранения и уничтожения бланков, печатей и иных носителей изображения Государственного герба устанавливается Правительством РФ*(373).

Государственный герб изображается на штандарте (флаге) Президента РФ, на знаменах и флагах Вооруженных Сил РФ, боевых знаменах воинских частей, знаменах внутренних войск Министерства внутренних дел, пограничных войск, на пограничных знаках (основных пограничных столбах) и в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, на знаках различия военнослужащих, рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, а также иных государственных служащих, на форменной одежде дипломатического персонала Министерства иностранных дел России.

Государственный герб может изображаться на орденах, медалях Российской Федерации и ее денежных знаках. Иные случаи официального воспроизведения Государственного герба устанавливаются Президентом России.

Государственный герб помещается на фасадах зданий федеральных органов государственной власти, в рабочих кабинетах руководителей этих органов, а также руководителей органов государственной власти субъектов Федерации, глав муниципальных образований, глав дипломатических представительств, консульских учреждений и иных представительств России за рубежом; военных кораблях 1-го и 2-го рангов.

Государственный герб может помещаться на денежных знаках, государственных наградах Российской Федерации и документах к ним, знаках отличия за окончание высших государственных образовательных учреждений профессионального образования.

2. Часть 2 комментируемой статьи касается одного из важнейших элементов государственности Российской Федерации - ее столицы.

Столица Российской Федерации - место нахождения федеральных органов государственной власти Российской Федерации, представительств республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, г. Санкт-Петербурга, а также дипломатических представительств иностранных государств в Российской Федерации. Под статусом столицы Российской Федерации понимается правовое положение г. Москвы, обусловленное установленными Законом особенностями прав и обязанностей федеральных органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти г. Москвы в связи с осуществлением г. Москвой функций столицы Российской Федерации. Федеральные органы государственной власти Российской Федерации по соглашению с органами государственной власти г. Москвы могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий. Органы государственной власти г. Москвы по соглашению с федеральными органами государственной власти Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Не урегулированные Законом РФ от 15 апреля 1993 г. N 4802-1 (ред. от 26 июня 2007 г.) "О статусе столицы Российской Федерации"*(374) отношения между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти г. Москвы, возникающие в связи с осуществлением г. Москвой функций столицы Российской Федерации, регулируются договорами, заключаемыми между указанными органами*(375).

Закон допускает регулирование не охваченных им отношений между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти Москвы, возникающих в связи с функциями столицы Российского государства, договорами, заключенными между указанными органами. Устав г. Москвы*(376) в гл. 12 конкретизирует определенные Законом столичные функции. В нем закрепляются полномочия городских органов государственной власти, порядок компенсации затрат города в связи с осуществлением им функций столицы России, правила подготовки и реализации целевых федеральных программ развития столицы, допустимость принятия особых мер обеспечения безопасности и общественного порядка.

 

Статья 71

Комментируемая статья посвящена предметам исключительного ведения Российской Федерации. Ее содержание следует рассматривать в тесной связи с положениями ст. 72, 73 и 76 Конституции РФ, поскольку речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами.

Российская Федерация, как форма политико-территориального и (или) национально-государственного устройства, является прежде всего демократическим способом объединения многонационального народа России в единое целое. Федерализм призван обеспечивать и сохранить исторически сложившееся государственное единство, территориальную целостность государства; интегрировать его территориальные сообщества, учитывать и сочетать многообразные интересы государства и особенности его частей, способствовать их самоорганизации и саморегулированию, противодействовать различным формам обособления (регионального, этнического и иного свойства)*(377).

Статья 71 дает ответ на вопрос, что находится в ведении Российской Федерации, какой федеральный орган государственной власти несет нагрузку перечисленных предметов ведения и кого наделять компетенцией в отношении этих предметов - дело самих федеральных органов. При этом необходимо учесть, что только федеральные органы государственной власти, перечисленные в ст. 11 Конституции, могут обладать полномочиями по предметам ведения, определенным в комментируемой статье. Вместе с тем наличие в Конституции возможности взаимно передавать осуществление полномочий позволяет говорить лишь о передаче полномочий в отношении предметов ведения, а не об изъятии этих предметов из ведения Российской Федерации.

К ведению Российской Федерации отнесено лишь то, что необходимо и вместе с тем достаточно для установления и защиты суверенитета и верховенства Российской Федерации, распространяемого на всю ее территорию, и для защиты прав и свобод каждого человека, в какой бы части страны он ни проживал и где бы ни находился. При этом в статье не очерчены формы ведения этих предметов, поскольку это осуществляется в других статьях Конституции, путем нормативного регулирования, общего руководства, координации, распорядительства, контроля и надзора и т.п.*(378)

Содержащийся в ст. 71 Конституции перечень является исчерпывающим. Он охватывает семь основных групп предметов ведения*(379):

1) защита Конституции и ее конституционных основ (п. "а", "б", "г", "н") и федеральных законов, а также контроль над их соблюдением; определение порядка формирования государственных органов (п. "г", "т");

2) признание человека высшей ценностью нашего общества (п. "в");

3) установление правовых основ единого общефедерального рынка, в частности финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия и многое другое (п. "ж", "з");

4) вопросы собственности и управления (п. "д", "и");

5) установление основ федеральной политики и федеральной программы в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития России (п. "е", "р", "с");

6) полномочия, связанные с оборонной и внешней политикой нашего федеративного государства (п. "к", "л", "м");

7) отрасли законодательства, которые обеспечивают равенство всех граждан независимо от места их проживания и национального происхождения; коллизионное право (п. "о", "п").

Рассмотрим эти предметы ведения согласно перечню в ст. 71 Конституции РФ.

Российская Федерация принимает свою Конституцию, которая устанавливает основы конституционного строя государства, характер взаимоотношений между человеком, гражданином, обществом и государством, форму государственного устройства России и характер ее взаимоотношений с другими суверенными государствами. И это естественно, поскольку, принятая всенародным голосованием, Конституция является актом высшего непосредственного выражения власти многонационального российского народа. С ее принятием получают юридическое закрепление все принципиальные институты государства и общества. При этом установление порядка внесения, рассмотрения и принятия предложений о поправках и (или) пересмотре Конституции, процедура, субъекты, условия принятия Конституции и ее изменения - предмет исключительного ведения Федерации, регулирование которого осуществляется ввиду его особой важности самой Конституцией*(380).

Конституционно-правовой статус Российской Федерации характеризуется наличием единой федеральной правовой системы, важнейшим компонентом которой являются федеральные нормативные правовые акты. Сердцевину этих актов вместе с Конституцией РФ составляют ее законы - федеральные конституционные и федеральные. Верховенство Конституции и этих законов обеспечивает единство федеральной правовой системы, взаимосвязь и взаимодействие всех нормативных правовых актов, действующих на территории Российской Федерации.

Включение в п. "а" комментируемой статьи формулы о принятии и изменении не только Конституции, но и федеральных законов вполне логично. Принимая Конституцию и федеральные законы, Российская Федерация не может не проверять, как соблюдаются эти акты, как обеспечивается их верховенство на всей территории Федерации. Именно поэтому такой контроль является важной частью ее компетенции. Никакой субъект Федерации, никакие другие органы, кроме предусмотренных Конституцией, не вправе брать на себя данный предмет ведения Федерации. В этом проявляется одно из свойств государственного суверенитета России, согласно которому Конституция и федеральные законы имеют верховенство на всей ее территории. Отнесение к исключительному ведению Федерации принятия и изменения федеральных законов обусловлено их ролью и значением, местом в федеральной правовой системе. Именно федеральные законы, как и Конституция, обладают верховенством и наибольшей юридической силой по отношению к иным нормативным актам. Это связано прежде всего с местом закона в системе правовых актов, а также с ролью и местом той ветви власти, которая вправе принимать законы, с установлением особого порядка их принятия и регламентацией законотворческой процедуры.

Конституционное закрепление федеративного устройства служит подтверждением одной из главных характеристик Российского государства - его федеративной природы. Федерализм выступает как форма государственной организации, обеспечивающая равноправие всех ее составных частей - субъектов, и самоопределение народов Российской Федерации. Он призван служить средством интеграции территориальных сообществ и проживающих в них народов в единое целое, сохранения государственного единства и территориальной целостности России.

Федеративное устройство - понятие чрезвычайно широкое. Оно охватывает большой круг вопросов, часть из которых, несомненно, не может решаться исключительно Федерацией. Например, изменение статуса субъекта Федерации производится по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта. Однако, относя федеративное устройство к исключительному ведению Российской Федерации, Конституция имеет в виду то обстоятельство, что, во-первых, все основные вопросы федеративного устройства России могут решаться только на федеральном уровне; во-вторых, порядок решения тех вопросов федеративного устройства, которые решаются Федерацией совместно с ее субъектами или даже субъектами Федерации самостоятельно, также определяется Федерацией. Вместе с тем Конституция допускает развитие регулируемых ею конституционно-федеративных отношений, что может быть реализовано путем внесения поправок в гл. 3 "Федеративное устройство", а также принятия соответствующих федеральных законов. В частности, таковым является Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации"*(381).

Указанные в п. "в" комментируемой статьи предметы ведения связаны с одной из основ конституционного строя (ст. 2 Конституции). В комментируемом пункте записано исключительное полномочие Федерации регулировать права и свободы человека и гражданина, а также права национальных меньшинств. Защита же этих прав, согласно п. "б" ст. 72 Конституции, является одновременно и сферой совместного ведения. Понятие "регулирование" в данном случае означает, что дело Федерации - определение перечня прав и свобод, их конституционно-правовое закрепление, установление конституционных и иных гарантий, механизмов и процедур их реализации, ответственности за их нарушение. Защита прав и свобод является самостоятельным правовым институтом, регламентирующим совокупность способов и средств их обеспечения и защиты, присущих конкретной отрасли права (например, защита гражданских прав, предусмотренных в Гражданском кодексе РФ).

К ведению Федерации относится установление системы, порядка организации и формирование федеральных органов всех трех ветвей власти. Данный предмет ведения получил официальное толкование в Постановлении Конституционного Суда от 27 января 1999 г., в котором понятие "система федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти" сформулировано как единство взаимосвязанных федеральных органов, принадлежащих к различным ветвям государственной власти. Посредством такого единства обеспечивается баланс этих властей, их взаимное ограничение и уравновешивание. Конституция непосредственно предусматривает те федеральные органы, которые входят в эту единую систему и осуществляют государственную власть: Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды Российской Федерации - Конституционный, Верховный и Высший Арбитражный. В ней устанавливаются также статус и основы компетенции каждого из этих органов, определяются их взаимоотношения друг с другом, взаимодействие в системе разделения властей, виды издаваемых ими актов, порядок их избрания, назначения, а также наиболее значимые процедуры их деятельности (гл. 4-7 Конституции). Изменение системы предусмотренных Конституцией федеральных органов возможно только путем изменения самой Конституции. Полномочия, порядок образования, организации и деятельности, структура федеральных органов, относящихся к той или иной ветви государственной власти, конкретизируются в ряде федеральных конституционных и федеральных законов.

Российская Федерация определяет порядок организации и деятельности федеральных органов государственной власти (см. комментарии к ст. 81-93, 95-109, 110-117, 118-128) и осуществляет их формирование.

В системе, структуре и процедурах деятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти отражена федеративная природа России. Так, в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации.

В ведении Российской Федерации находится федеральная государственная собственность и управление ею. Это означает, что Российская Федерация как публично-правовое образование выступает субъектом права федеральной государственной собственности и управляет ею через систему федеральных органов государственной власти. Соответствующие органы выступают от имени Федерации в имущественном обороте и в пределах своих полномочий призваны осуществлять возложенные на них правомочия собственника.

Федеральная собственность является необходимой материальной основой выполнения федеративным государством своих функций. Отнесение видов имущества к федеральной государственной собственности и установление ее пообъектного состава - предмет конституционного, законодательного и иного правового регулирования. Ряд видов объектов собственности (а не только сфер общественных отношений) названы в Конституции как предметы исключительного ведения Российской Федерации: средства федерального бюджета и федеральных фондов, федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющиеся материалы, федеральный транспорт, оборонное производство, производство ядовитых веществ и наркотических средств и др. Другие виды объектов федеральной собственности, имеющие назначением реализацию исключительных полномочий Федерации, вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов, определяются федеральными законами, принимаемыми в порядке ст. 71 и 72 Конституции РФ.

В соответствии с Конституцией (п. "о" ст. 71) основополагающее регулирование института федеральной собственности содержится в Гражданском кодексе РФ. Согласно ст. 214 ГК РФ, к государственной собственности относится земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований. Отнесение государственного имущества к федеральной государственной собственности должно устанавливаться федеральным законом.

Конституция РФ, относя к компетенции Федерации федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, тем самым отвергает существовавшую прежде бюджетную систему, при которой основные показатели бюджета нижестоящего уровня включались в бюджет вышестоящего уровня, что ограничивало возможности субъектов Федерации. Вместе с тем Конституция отвергла и предлагавшуюся в свое время систему государственных налогов и сборов, которая предусматривала их сосредоточение в руках субъектов Федерации с последующим отчислением определенной части этих средств в пользу Федерации, что поставило бы Федерацию в финансовую зависимость от ее субъектов.

Бюджетная, финансовая, налоговая, денежно-кредитная, ценовая и валютная политика Российской Федерации представляет собой взаимосвязанный комплекс отношений, которые регулируются и проводятся согласованно друг с другом, требуют взаимодействия всех их участников. Ключевую роль в этом комплексе ведения играет федеральный бюджет - ежегодно разрабатываемый и утверждаемый в форме федерального закона финансовый план на предстоящий календарный год, определяющий образование и расходование фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства. Важными функциями федерального бюджета являются: определение и уточнение основных направлений и приоритетов бюджетной политики на очередной год, аккумулирование сведений о доходах государства, классификация его расходов и др.

Составной частью федерального бюджета является бюджет развития России, формируемый в составе капитальных расходов федерального бюджета и используемый для кредитования, инвестирования и гарантийного обеспечения инвестиционных проектов в установленном законом порядке. Правовые и организационные основы Бюджета развития определены Федеральным законом от 26 ноября 1998 г.*(382)

Обеспечение исполнения федерального бюджета, корректировка его показателей, перераспределение средств, другие меры текущего ведения, обслуживания и осуществления контроля - функции как законодательной (в лице обеих палат Федерального Собрания, его комитетов, а также Счетной палаты), так и исполнительной власти (в лице Президента и Правительства РФ, Министерства финансов, Министерства по налогам и сборам и других федеральных финансово-экономических и специализированных ведомств).

Упоминание в комментируемом пункте федеральных налогов и сборов отражает единство и взаимосвязь бюджетно-налоговой политики Российской Федерации. К ним отнесены те налоги и сборы, которые оказывают наиболее существенное регулирующее воздействие на экономику (на добавленную стоимость, на прибыль или доход) и внешнеэкономическую деятельность (таможенные пошлины), имеют неравномерно размещенную налоговую базу (акцизы). Становление рыночных отношений обусловило необходимость разработки и проведения налоговой политики, основанной на справедливом и соразмерном налогообложении, стимулировании производства и труда, рациональном распределении налоговых доходов государства в пользу человека, ужесточении через налоговое бремя контроля за отдельными видами деятельности.

Федеральные фонды регионального развития представляют собой специально формируемые Федерацией целевые средства, предназначенные для финансирования регионов, федеральных программ (например, программы ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС, ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, завоза продукции на Крайний Север). Эти фонды служат важным инструментом бюджетного регулирования по разделу "Финансовая помощь бюджетам других уровней функциональной классификации расходов федерального бюджета". Упоминание их в комментируемом пункте имеет целью возложить на федеральный центр заботу и обязанность по оказанию финансовой поддержки субъектам Федерации путем создания фондов и выделения из них дотаций на: выравнивание уровня бюджетной обеспеченности, субсидий на закупку и завоз товаров и топлива в районы Крайнего Севера и приравненные к ним местности; компенсацию тарифов на электроэнергию; финансовое обеспечение реализации федеральных законов (о ветеранах, инвалидах и др.); поддержку дорожного хозяйства и финансирование утвержденных программ поддержки и развития конкретных регионов. В специальном приложении к закону о федеральном бюджете на очередной финансовый год предусматриваются суммы ассигнования этих фондов и их распределение по конкретным регионам и программам (целевым, региональным и др.). Правительству РФ поручается направить эти средства на указанные цели, выделять субвенции субъектам Федерации, отдельным административно-территориальным единицам (закрытым городам, конкретным местностям, городам-наукоградам).

Перечисленные в пункте "и" комментируемой статьи отрасли и объекты (системы, виды деятельности и имущества) жизненно важны для любого государства, тем более для федеративного, и в силу этого отнесены к ведению Федерации.

Федеральные энергетические системы представляют собой единый хозяйственный комплекс, включающий в себя, прежде всего, различные электрические станции. Формой его объединения до марта 2008 г. (момента реорганизации) являлось Российское акционерное общество энергетики и электрификации "Единая энергетическая система России" ("РАО ЕЭС").

Реорганизация ОАО РАО "ЕЭС России" стало логичным завершением реформирования электроэнергетики и создания новой демонополизированной структуры отрасли. В условиях развития конкурентных отношений между новыми самостоятельными участниками рынка электроэнергии ОАО РАО "ЕЭС России" прекратило свою деятельность в качестве государственной монополии.

Ядерная энергетика и расщепляющиеся материалы как предмет ведения Федерации представляют собой единый комплекс предприятий и организаций, связанных с ядерными материалами и производством атомной энергии, развитием атомной науки и техники в мирных и оборонных целях. В силу особого режима соответствующей деятельности, включая обеспечение безопасного использования атомной энергии, необходим федеральный уровень ее законодательного регулирования. Российская Федерация является членом Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЕ), руководствуется нормами международного права по обеспечению безопасного использования атомной энергии, перераспределению ядерных материалов. Все ядерные материалы и радиоактивные отходы, имеющие оборонное значение, ядерные установки, радиационные источники находятся в федеральной собственности. Государственное управление в данной области возложено на Министерство энергетики РФ, Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности, другие уполномоченные федеральные органы исполнительной власти.

Федеральные транспорт, пути сообщения составляют основу транспортной системы страны и включают железнодорожный, воздушный, морской, речной, трубопроводный транспорт и федеральные автомобильные дороги. Предметом государственного регулирования в этой области выступают отношения с пассажирами, отправителями и получателями грузов и багажа, а также между видами транспорта. В 2002-2003 гг. принят ряд федеральных законов, направленных на реформирование системы железнодорожного транспорта.

Другие виды федерального транспорта в настоящее время функционируют как акционерные общества, государственное регулирование деятельности которых осуществляется на основе Гражданского кодекса, а также отдельных федеральных законов: Воздушного кодекса от 19 февраля 1997 г. (19 марта 1997 г. N 60-ФЗ), Кодекса торгового мореплавания от 31 марта 1999 г. (30 апреля 1999 г.) N 81-ФЗ и др.

Федеральные информация как предмет ведения Федерации непосредственно связана с обеспечением конституционного права каждого свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. По вопросам информации действует Федеральный закон от 25 января 1995 г. (20 февраля 1995 г.) N 24-ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-I "О средствах массовой информации", с посл. изм. и доп., а также федеральные законы: от 5 июня 1996 г. (4 июля 1996 г.) N 85-ФЗ "Об участии в международном информационном обмене", от 18 октября 1995 г. (1 декабря 1995 г.) N 191-ФЗ "О государственной поддержке средств массовой информации и книгоиздания Российской Федерации", от 14 июня 1995 г. (18 июля 1995 г.) N 108-ФЗ "О рекламе", от 23 ноября 1994 г. (29 декабря 1994 г.) N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов", от 23 ноября 1994 г. (29 декабря 1994 г.) N 78-ФЗ "О библиотечном деле" и др.

В ведении Российской Федерации находится гражданское, гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство: Гражданский кодекс РФ, Арбитражный процессуальный кодекс РФ, Гражданский процессуальный кодекс РФ с посл. изм. и доп.

Правовое регулирование интеллектуальной собственности неразрывно связано с другим предметом ведения Федерации - регулированием и защитой прав и свобод человека и гражданина (п. "в" комментируемой статьи). В данном случае речь идет о правовом регулировании, смысл и содержание которого определяются свободой литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания, а также конституционным требованием охраны интеллектуальной собственности законом.

 

Статья 72

1. Эта статья определяет предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Что значит совместное ведение? Это совместная деятельность и ответственность Российской Федерации и ее субъектов за состояние дел в ряде сфер государственной деятельности, которая в полной мере не может осуществляться отдельно ни Федерацией, ни ее субъектами. Предметы ведения, установленные в ст. 72 Конституции, целесообразно рассматривать по группам, объединяющим близкие по содержанию понятия.

К первой группе предметов совместного ведения следует отнести все то, что направлено на обеспечение единства Российской Федерации и управление ею в интересах всего ее многонационального народа. Это предметы ведения, установленные п. "а", "и", "н", где определяется, что к совместному ведению Федерации и ее субъектов относится прежде всего обеспечение соответствия конституций, уставов и законов, а также иных правовых актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам. Естественно, что без такого соответствия основополагающих правовых актов субъектов Федерации правовым актам Федерации нельзя достигнуть равноправия граждан, а следовательно, и единства народов, населяющих нашу страну.

Статьей 72 Конституции предусмотрено совместное установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Эта правовая норма не препятствует возможности установить в каждом субъекте Федерации и даже на каждой территории, на которой осуществляется местное самоуправление, такой системы органов, которая наиболее привычна населению. Но вместе с тем она обязывает учесть и факторы, существенные для всего населения России. К ним относится, например, необходимость поддержания связей с вышестоящими государственными органами, с органами государственной власти соседних территорий, учет потребностей общефедеральных средств связи и путей сообщения. С той же целью п. "и" к совместному ведению отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации. Без соблюдения этого условия каждый субъект Федерации, будь то крупная область, республика или малонаселенный автономный округ, может оказаться в положении, когда он будет нуждаться в помощи Федерации, а она не сможет ее оказать из-за отсутствия у нее необходимых средств.

Отдельным местностям и даже регионам помощь ее соседей или Федерации в целом нередко бывает необходима при катастрофах, стихийных бедствиях и эпидемиях. Именно поэтому к совместному ведению субъектов РФ и самой Российской Федерации отнесены осуществление мер по борьбе с указанными выше явлениями и ликвидация их последствий.

Вторая группа совместных полномочий охватывает защиту прав и свобод человека и гражданина, прав национальных меньшинств, исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и др. (п. "б", "з", "м"). В реальной жизни права граждан могут быть нарушены в самых различных местах, и защита их возможна в полной мере только тогда, когда в ней участвуют государственные органы всех уровней, как федеральные, так и субъектов РФ.

Третью группу совместного ведения составляют вопросы разграничения государственной собственности, владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, особо охраняемых природных территорий.

О федеральной собственности говорилось в ст. 71 Конституции, где перечислялось то, что отнесено к ведению Российской Федерации. Здесь же речь идет о разграничении государственной собственности на федеральную и субъектов Российской Федерации. Необходимость такого деления обусловлена тем, что до подписания в марте 1992 г. Федеративного договора субъекты Федерации - края, области, республики и т.д. - не имели своей собственности, что серьезно подрывало их возможность самостоятельно решать даже те вопросы, которые формально были отнесены к их компетенции.

Конечно, процедура деления собственности весьма сложна, поскольку надо учитывать, во-первых, вклад в ее создание Федерации в целом и каждого ее субъекта в отдельности и, во-вторых, значение конкретного объекта собственности для экономики субъекта Федерации и Федерации в целом.

Споры об отнесении того или иного объекта к собственности Федерации или ее субъекта - края, области, республики и т.п. - возникали неоднократно. Разрешение таких споров составляет задачу федерального коллизионного права.

Возникает вопрос: нужно ли тратить усилия на деление государственной собственности на федеральную и субъектов Российской Федерации? Можно с уверенностью утверждать, что нужно. Нужно для того, чтобы улучшить управление собственностью, поскольку в результате такого деления собственник стал ближе к своей собственности и получил возможность лучше ее использовать в интересах как жителей Федерации, так и ее субъектов.

Польза близости собственника к объекту собственности особенно очевидна, когда речь идет о земле, недрах, водных и других природных ресурсах. Они находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что Российская Федерация в лице ее высших государственных органов определяет прежде всего общие принципы, формы и методы распоряжения землей, недрами и т.п., но делает это при участии субъектов Федерации. Ведь нельзя не учитывать природных особенностей, свойственных регионам. Одно - калмыцкие степи, а совсем другое - черноземные районы Воронежа.

Четвертая группа предметов совместного ведения охватывает, главным образом, отношения в социально-экономической сфере, которые, очевидно, не могут решаться только на федеральном уровне. Таковы, например, общие вопросы воспитания, образования, науки, спорта, защиты семьи. Их реализация требует хорошего знания и учета местных условий, обычаев и традиций. Другие же вопросы, в частности здравоохранения, должны лишь координироваться Российской Федерацией и ее субъектами.

Пятую группу вопросов, решаемых совместно, составляет административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, а также законодательство о недрах и об охране окружающей среды (п. "к").

Завершается п. 1 ст. 72 указанием на то, что к совместному ведению, помимо указанного выше, относятся координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Федерации и выполнение международных договоров России. Такая запись объясняется тем, что Россия - единое государство, проводящее единую политическую и экономическую линию как при заключении, так и при реализации международных обязательств.

2. Часть 2 ст. 72 конкретизирует содержание гл. 1 Конституции "Основы конституционного строя", в которой указано, что, во-первых, Российская Федерация состоит из равноправных субъектов и, во-вторых, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты Российской Федерации между собой равноправны (п. 1 и 4 ст. 5). Эти правовые нормы - новое в российском конституционном праве. Ведь до принятия Конституции полностью действовал Федеративный договор, составные части которого, в частности договоры о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенные Российской Федерацией с республиками, краями, областями, городами федерального значения, имели весьма существенные различия. Так, например, к совместному ведению Федерации и республик относилось установление общих принципов бюджетной системы, а края, области, города Москва и Санкт-Петербург в установлении этих принципов не участвовали. Не имели они также права участвовать и в разграничении государственной собственности на своих территориях на федеральную и собственность соответствующего субъекта, хотя такое право республик было зафиксировано.

Дискриминация в отношении краев и областей была столь очевидна, что Договор Федерации с ними уже с момента его подписания был дополнен протоколом, несколько уравнивавшим в правах края и области с республиками. Но до принятия новой Конституции неравенство прав субъектов Федерации сохранялось. Края, области, города федерального значения, как и автономная область и автономные округа, например, до принятия новой Конституции так и не получили права совместно с Федерацией участвовать в определении режима пограничных зон. Законодательный орган Российской Федерации был обязан рассматривать предложения республик по направленным им законопроектам по предметам совместного ведения, но в то же время не должен был рассматривать предложения краев, областей и автономий.

Федеративный договор не гарантировал субъектам Российской Федерации равные права. А это означает, что он не возлагал на них и равную ответственность за их действия. Более того, не обеспечивая субъектам Федерации равные права и не устанавливая для них равную же ответственность перед их гражданами, Федеративный договор узаконивал неравенство граждан России, полнота их прав и ответственность за принимаемые ими решения ставились в прямую зависимость от их проживания в республике, области.

Таким образом, включение в Конституцию нормы о том, что положение о совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов в равной мере распространяется на республики, края, области, города федерального значения, автономную область, автономные округа, имеет принципиальное значение. Наконец, в нашей стране субъекты Российской Федерации поставлены в равные правовые условия. А это нужно для того, чтобы переключить их органы власти с борьбы за права и привилегии на целенаправленную деятельность по развитию экономики и, следовательно, повышению уровня жизни проживающих на их территориях граждан.

 

Статья 73

Эта статья важна для определения предметов ведения, принадлежащих исключительно субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам.

Исключительные полномочия субъектов Федерации определены их конституциями или уставами на основе Конституции РФ и Федеративного договора. Они осуществляются органами законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Статьи 71 и 72 Конституции содержат перечни вопросов, относящихся к ведению только Российской Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Оба эти перечня являются исчерпывающими, а поэтому все то, что в этих перечнях не указано, не относится ни к ведению Федерации, ни к ведению Федерации совместно с ее субъектами.

Многие полномочия субъектов определены в самой Конституции в виде прав и обязанностей: осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов ведения Федерации и совместного ее ведения с субъектами (ч. 3 ст. 67, ч. 4 и 5 ст. 76); самостоятельно устанавливать систему органов государственной власти; взаимно делегировать полномочия (ч. 2 и 3); устанавливать права субъектов в отдельных сферах жизни (ст. 68); иметь своих представителей в Совете Федерации; обращаться в Конституционный Суд с запросом о толковании Конституции (ч. 5 ст. 125) и проверке конституционности положении подведомственных ему актов; согласовывать вопрос о назначении прокурора субъекта Федерации (ч. 3 ст. 129); одобрять поправки к гл. 3-8 Конституции (ст. 136) и др. Однако осуществление указанных полномочий регламентируется самой Федерацией, в том числе, путем определения пределов их ведения.

Под предметами ведения субъекта Российской Федерации понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено Конституцией РФ к компетенции субъектов Российской Федерации. При этом действует принцип конституционности, согласно которому не могут быть приняты федеральные законы, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, заключены договоры и соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. Вместе с тем конституциями, уставами, договорами и соглашениями субъектов Федерации не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные федеральной Конституцией предметы ведения Федерации и предметы совместного ведения.

Формулировка комментируемой статьи об обладании субъектами Федерации всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации и полномочий по предметам совместного ведения с субъектами провозглашает презумпцию их полномочий, компетенции их органов государственной власти в тех областях, которые составляют их собственный, исключительный предмет регулирования, управления, организации и принятия решений. Подобный метод определения полномочий и предметов ведения субъектов Федерации предполагает установление ими в своих конституциях, уставах, законах и иных нормативных правовых актах своих полномочий, компетенции органов власти. Это позволяет не устанавливать закрытые, исчерпывающие перечни, открывает простор для самостоятельности в реализации государственной власти на территории субъекта, разумеется, в соответствии с основами конституционного строя, с учетом верховенства Конституции и приоритета федеральных законов, их действия в случае противоречия им законов и иных правовых актов субъекта Федерации.

Действует конституционный принцип приоритета нормативного правового акта субъекта Федерации перед федеральным законом, если речь идет о собственном правовом регулировании, осуществляемом субъектом Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения (п. 4 и 6 ст. 76). Установлен механизм взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и Правительства РФ по предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения. На федеральном Правительстве лежит обязанность в месячный срок рассматривать предложения субъектов Федерации, а также направлять последним проекты своих решений и учитывать их позиции*(383).

Республика самостоятельно распоряжается своей государственной собственностью, землей, недрами, лесами и водами, ведает охраной окружающей среды. Она устанавливает республиканский бюджет, республиканские и местные налоги, республиканские фонды экономического, социального и культурного развития, осуществляет правовое регулирование политического, экономического и социально-культурного развития.

Республика устанавливает научные и культурные связи с зарубежными странами, представительство в международных организациях. В ее ведение входят заключение межпарламентских и межправительственных договоров и соглашений, а также другие вопросы, отнесенные конституцией республики к ведению ее органов государственной власти.

В качестве правовой формы передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ друг другу части своих полномочий определяется соглашение. Это соглашение должно соответствовать закрепленным Законом принципам конституционности, верховенства Конституции РФ и федеральных законов, равноправия субъектов РФ при разграничении предметов ведения и полномочий, недопустимости ущемления прав и интересов субъектов РФ, согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов РФ, добровольного заключения договоров и соглашений, обеспеченности ресурсами, гласности заключения договоров, соглашений. Соглашение может быть заключено на основании федерального закона. Предметами соглашения могут быть: передача осуществления части полномочий, условия и порядок осуществления части полномочий, материально-финансовая основа передачи осуществления чисти полномочий, формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. В соглашении определяются сроки его действия, условия и порядок его досрочного прекращения. Соглашение может предусматривать ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение его положений.

Таким образом, перечни, содержащиеся в ст. 71 и 72 Конституции, и определение полновластия субъектов Российской Федерации, приведенное в ст. 73, позволяют с необходимой для практической деятельности всех государственных органов - федеральных и субъектов Федерации - точностью определять пределы их полномочий, что, конечно, не исключает возможности возникновения споров по вопросам определения предметов ведения Федерации и ее субъектов. В общем, эти споры должны разрешаться при помощи согласительных процедур, наличие которых предусмотрено ст. 85 Конституции. В случае же недостижения согласованного решения Президент РФ может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Надо добавить, что в соответствии с п. 3 ст. 125 Конституции споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов вправе решать и Конституционный Суд России.

Кроме того, федеральные органы исполнительной власти Российской Федерации при согласии органов исполнительной власти субъекта Федерации могут передать этим органам осуществление части своих полномочий. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (см. комментарий к ст. 78).

 

Статья 74

1. Конституция Российской Федерации не содержит главы, посвященной экономической системе России. Отдельные нормы рассредоточены по всему тексту Конституции РФ. В частности, основы регулирования экономической системы закреплены в ст. 74 и 75.

Комментируемая статья развивает положения ст. 8 Конституции РФ и устанавливает дополнительные гарантии обеспечения единого экономического пространства на всей территории России.

Свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств - условие эффективного функционирования экономики. Специализация конкретного региона на производстве того или иного товара часто экономически необходима (например, в случаях расположения на конкретной территории месторождения полезных ископаемых или наличия в конкретном населенном пункте достаточного количества квалифицированных работников). В силу этого разделение труда - один из принципов современной рыночной экономики. Производство на территории конкретного региона всех необходимых товаров чаще всего невозможно. В процессе обмена произведенными товарами, перечисления денежных средств в оплату товаров, работ и услуг осуществляется нормальное функционирование экономического механизма и обеспечивается удовлетворение потребностей населения всех регионов. Все эти факторы и обусловливают важность принципа свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, закрепленного комментируемой статьей. Вызывает некоторое недоумение лишь отсутствие в формулировке данного принципа такого элемента, как работа. Ее результаты также перемещаются в пространстве и занимают существенное место среди механизмов удовлетворения потребностей населения.

Законодательство России понимает под товарами любое имущество, реализуемое либо предназначенное для реализации. Услугами признается деятельность, результаты которой не имеют материального выражения, реализуются и потребляются в процессе осуществления этой деятельности. Работа - это деятельность, результаты которой имеют материальное выражение и могут быть реализованы для удовлетворения потребностей организации и (или) физических лиц. К финансовым средствам относятся деньги в наличной и безналичной формах и долговые ценные бумаги.

Прежде всего, отметим, что Конституция РФ говорит о свободе перемещения на территории Российской Федерации. Говоря о территории Российской Федерации, часть первая комментируемой статьи имеет в виду прежде всего территорию государства, которая составляет сушу, воды, недра и воздушное пространство в пределах Государственной границы РФ*(384). Вместе с тем в Таможенном кодексе РФ дополнительно содержится понятие таможенной территории.

Конституция РФ устанавливает открытый перечень возможных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Прямо названы только таможенная граница, пошлины и сборы.

Таможенная граница представляет собой определение пределов территории, при пересечении которых товары, работы и услуги могут облагаться пошлинами, сборами, подвергаться ветеринарному, фитосанитарному и иным видам контроля. Установление подобных границ внутри государства означает возможность запрета вывоза или ввоза через них определенных видов товаров, а также взимание таможенных пошлин и таможенных сборов.

Таможенная пошлина - обязательный взнос, взимаемый таможенными органами при ввозе товара на территорию государства или вывозе товара с этой территории и являющийся неотъемлемым условием такого ввоза или вывоза.

Таможенные сборы - платежи, уплата которых является одним из условий совершения таможенными органами действий, связанных с таможенным оформлением, хранением, сопровождением товаров. Кроме таможенных пошлин и сборов, при пересечении таможенной границы обычно взимаются некоторые налоги - налог на добавленную стоимость и акцизы.

2. Часть вторая комментируемой статьи устанавливает исключения из принципа недопустимости ограничения свободного перемещения товаров и услуг. Такие ограничения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, если это необходимо для обеспечения безопасности, защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей. Следует обратить внимание на то, что ограничения могут вводиться в соответствии с федеральным законом, т.е. субъекты РФ не вправе вводить подобные ограничения в своих законах.

У исследователей вызывает обоснованные вопросы тот факт, что в части второй комментируемой статьи Конституции РФ не упоминается ограничение перемещения финансовых средств. По мнению Г.А. Гаджиева, разделяемому авторами комментария, это может быть связано с тем, что ограничение перемещения финансовых средств вообще недопустимо*(385). Действительно, ограничение перемещения финансовых средств парализует всю экономическую деятельность, поэтому такая мера может иметь место только в чрезвычайных условиях. Вместе с тем пока мнение о недопустимости ограничения перемещения финансовых средств существует только в виде научной доктрины и не отражено в каком-либо нормативно-правовом акте.

 

Статья 75

1. Комментируемая статья посвящена определению основ финансовой политики Российской Федерации. При этом помещение ее в гл. 3 Конституции РФ "Федеративное устройство" не случайно, поскольку она определяет принципы единой финансовой политики России, осуществляемой на всей ее территории.

Часть первая комментируемой статьи устанавливает в качестве суверенной денежной единицы Российской Федерации рубль. Наличие собственной денежной единицы, возможность осуществлять ее эмиссию в требуемых объемах, определяющим образом влиять на курс такой единицы составляют основу денежной политики государства, которая, в свою очередь, представляет собой важную часть общей экономической политики. Размер эмиссии серьезно влияет на экономическую ситуацию, в частности на уровень банковского процента и темпы инфляции. Отметим, что Конституция РФ установила только денежную единицу (валюту) России, установление же расчетных единиц (копеек) определено в Федеральном законе от 10 июля 2002 г. N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)"*(386).

Каждое государство имеет единую денежную единицу, и наличие нескольких денежных единиц способно разрушить экономику. Поэтому Конституция России запретила введение иных денежных единиц, помимо рубля. Кроме того, законодательство России запрещает введение денежных суррогатов (денежные единицы, эмитируемые иными субъектами, помимо государства).

2. Часть вторая комментируемой статьи устанавливает, что защиту и обеспечение устойчивости национальной валюты в России осуществляет Центральный банк РФ (Банк России). Это означает, что к ведению Банка России отнесено осуществление денежно-кредитной политики. Защита рубля представляет собой комплекс мер по регулированию денежного обращения - организация обращения наличных денег и изъятия их из обращения на территории России, обеспечение обязательности приема банкнот и монеты Банка России и т.д. Обеспечение устойчивости рубля предполагает проведение валютной политики через участие Банка России в определении курса рубля к иностранным валютам, регулирование ставки банковского процента (рефинансирования) и иные меры.

Конституция РФ указывает на то, что функцию защиты и обеспечения устойчивости рубля Центральный банк РФ осуществляет независимо от других органов власти. Прежде всего, обращает на себя внимание сама формулировка конституционной нормы: провозглашена не независимость Центрального Банка вообще, а независимость его только при осуществлении одной (хотя и основной) конкретной функции. Между тем роль Центрального банка РФ в экономике весьма велика. Помимо эмиссии денег, защиты и обеспечения устойчивости рубля, он осуществляет и иные функции, в частности:

является кредитором последней инстанции для кредитных организаций, организует систему их рефинансирования, устанавливает ставку рефинансирования;

устанавливает правила проведения банковских операций в России;

осуществляет эффективное управление золотовалютными резервами Банка России;

регулирует функционирование банковской системы в РФ: принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии на осуществление банковских операций, приостанавливает их действие и отзывает их, осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций и банковских групп.

Проблема независимости центральных банков актуальна для многих государств. Взаимоотношения центрального банка и правительства могут строиться по разным моделям: либо центральный банк независим от правительства, либо он подчинен правительству и зависит от его политики. Первый вариант считается более прогрессивным. Именно его (правда, в несколько ограниченном виде) и избрали авторы Конституции РФ,

Независимость Центрального банка означает, что ни один из органов государственной власти как Российской Федерации, так и субъектов РФ не вправе давать обязательные для Банка России указания. Независимость Банка России проявляется также в его праве издавать в форме указаний, положений и инструкций нормативные акты, обязательные для федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, всех юридических и физических лиц по вопросам, отнесенным к его компетенции.

Отметим, что в предшествующем законе, регламентировавшем статус Центрального банка РФ, нормы о его независимости были сформулированы более четко*(387). Так, ст. 5 предусматривала, что федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России по реализации его законодательно закрепленных функций и полномочий, принимать решения, противоречащие закону. В случае вмешательства в его деятельность Банк России информирует об этом Государственную Думу и Президента РФ. Банку России было предоставлено право обращаться в суды с исками о признании недействительными правовых актов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

3. Федеративный характер России обусловливает существование многоуровневой системы налогов: в России взимаются федеральные, региональные и местные налоги*(388). В силу этого важное значение приобретает разграничение полномочий между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями в части нормативно-правового регулирования налогов.

Такое разграничение установлено ч. 3 комментируемой статьи. Согласно данной норме к ведению федерального законодателя отнесено установление системы налогов, взимаемых в федеральный бюджет и общих принципов налогообложения и обложения сборами в РФ. Соответственно нормативно-правовое регулирование перечня федеральных налогов и сборов и всех их элементов осуществляется исключительно федеральными законами и не может быть предметом законов региональных.

В части же региональных и местных налогов федеральный законодатель закрепляет только общие принципы, что включается в общие принципы, и, как далеко может простираться усмотрение федерального законодателя, разъяснил Конституционный Суд РФ. В соответствии с правовыми позициями, выраженными Конституционным Судом РФ:

исчерпывающий перечень региональных налогов устанавливается только федеральным законом, что предполагает ограничение для субъектов РФ по введению дополнительных налогов, а также по повышению ставок налогов*(389);

субъекты РФ не вправе определять налоговые изъятия (в том числе, вводить налоги, не предусмотренные федеральным законом) произвольно, в нарушение принципов, закрепленных Конституцией РФ и федеральным законом*(390);

право субъектов Российской Федерации на установление налогов всегда носит производный характер, поскольку они связаны общими принципами, установленными федеральным законодателем. Установление налога субъектом Российской Федерации означает его право самостоятельно решать, вводить или не вводить на своей территории соответствующий налог. Кроме того, оно означает также конкретизацию общих правовых положений, в том числе детальное определение субъектов и объектов налогообложения, порядка и сроков уплаты налогов, правил предоставления льгот, способы исчисления конкретных ставок (дифференцированные, прогрессивные или регрессивные)*(391). А поскольку установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72, п. "и" Конституции РФ), то субъекты РФ устанавливают элементы региональных налогов и сборов лишь в пределах, определенных федеральными законами.

Впоследствии эта позиция была существенно ужесточена. Конституционный Суд РФ указал, что перечень региональных налогов, внесение в него изменений и дополнений, круг налогоплательщиков, а также существенные элементы каждого регионального налога (в том числе объект налогообложения, налоговая база, предельная ставка налога) должны регулироваться только федеральным законом с тем, чтобы не допускать излишнего обременения налогоплательщиков обязанностями по уплате налогов, устанавливаемыми законами субъектов РФ о региональных налогах, формирования доходной части бюджетов одних субъектов РФ за счет других, нарушения конституционных положений о единстве экономического пространства, равенстве прав человека и гражданина, свободном перемещении товаров, услуг и финансовых средств (ст. 8, ч. 1; ст. 19, ч. 1; ст. 74 Конституции РФ)*(392). Эти же тезисы относятся и к местным налогам.

4. Довольно много на первый взгляд излишних норм появилось в Конституции России в силу необходимости создать препятствия для повторения отдельных ситуаций предшествующего этапа истории России. Это относится и к ч. 4 комментируемой статьи.

Государственные займы являются одним из главных источников погашения бюджетного дефицита. При этом такие займы могут привлекаться как от иностранных государств, так и путем выпуска долговых обязательств, распространяемых среди населения России. Государственный заем представляет собой передачу денежных средств в собственность государству, при этом государство обязуется возвратить эти средства в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа.

Говоря о государственных займах, Конституция РФ не ограничивает их только заимствованиями самой Российской Федерации. Согласно Конституции РФ и Бюджетному кодексу РФ государственные заимствования могут осуществлять не только Российская Федерация, но и ее субъекты.

Конституция России не регламентирует порядка привлечения государственных займов, отсылая к специальному федеральному закону (в настоящее время таким федеральным законом является Бюджетный кодекс РФ*(393)). Однако она устанавливает важную гарантию: займы (как федеральные, так и субъектов РФ) могут размещаться только на добровольной основе.

 

Статья 76

1. Часть 1 комментируемой статьи закрепляет основы федерального правового регулирования по предметам ведения Российской Федерации.

Установлено, что по этим предметам ведения (см. комментарий к ст. 71) или, иначе говоря, в этих пределах принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. В данном случае конкретизируются предмет ведения и полномочия Российской Федерации, названные в п. "а" ст. 71 Конституции, приводятся формы важнейших федеральных правовых актов. Кроме названных правовых актов, по этим предметам ведения принимаются: в связи с внесением изменений в Конституцию - особый правовой акт, именуемый "Закон Российской Федерации о поправке к Конституции"*(394), а также во всех других случаях - указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, постановления палат Федерального Собрания РФ (ст. 90, ч. 2 ст. 102, ч. 2 ст. 103, 115, п. "а" ч. 2 ст. 125 Конституции).

Часть 1 комментируемой статьи устанавливает, что по предметам ведения Российской Федерации, т.е. по тем вопросам, которые на высшем уровне решаются Федерацией (ст. 71 Конституции), принимается два вида законов - федеральные конституционные и федеральные. Уровень федерального законодательства предопределен предметами исключительного ведения России. Федеральные конституционные законы отличаются от текущих по предмету правового регулирования, т.е. по содержанию и порядку принятия. Они могут быть приняты только по вопросам, предусмотренным самой Конституцией.

Федеральные конституционные законы и федеральные законы не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Вместе с тем они имеют верховенство на всей территории страны. Иные акты, входящие в федеральную правовую систему (за исключением закона о поправке к Конституции), издаются в соответствии с этими законами.

Федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией (ч. 1 ст. 108). Путем их издания осуществляется принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, изменение статуса субъекта Федерации; утверждается описание и порядок официального использования Государственных флага, герба и гимна Российской Федерации; определяется порядок проведения общероссийского референдума, режим военного положения, обстоятельства и порядок введения чрезвычайного положения, статус Уполномоченного по правам человека, порядок деятельности Правительства РФ; устанавливается судебная система, полномочия, порядок образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ и иных федеральных судов, порядок созыва Конституционного Собрания (см. комментарии к статьям Конституции).

2. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

К числу федеральных относятся законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, Основы законодательства Российской Федерации о культуре, о нотариате), а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.

3. Часть 3 настоящей статьи Конституции устанавливает иерархическую соподчиненность законодательных актов; федеральные законы не могут противоречить Конституции, законам Российской Федерации о по правках к Конституции РФ и федеральным конституционным законам. Федеральные конституционные законы имеют более высокую юридическую силу, чем текущие федеральные законы.

Если орган государственной власти субъекта Российской Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции РФ, нормативный правовой акт федерального органа государственной власти не соответствует положениям Конституции РФ, федеральных законов или договоров о разграничении полномочий, устанавливающим разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, то спор о компетенции либо вопрос о соответствии федерального закона Конституции РФ, соответствии нормативного правового акта федерального органа государственной власти Конституции РФ, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий разрешается соответствующим судом. До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, нормативного правового акта федерального органа государственной власти или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным законам или договорам о разграничении полномочий принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, нормативного правового акта федерального органа государственной власти, не допускается.

4. Часть 4 рассматриваемой статьи содержит ряд важных положений о правовом регулировании субъектов Федерации. Во-первых, называются пределы такого регулирования - это та часть отношений и вопросов (они обозначаются в конкретных федеральных законах), которая находится вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Во-вторых, устанавливается, что данным правом в равной степени наделяются все субъекты Федерации - республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа. В-третьих, фиксируется, что субъекты Федерации осуществляют собственное правовое регулирование по вопросам, находящимся в их ведении, или, говоря иначе, они самостоятельны в принятии необходимых правовых актов по этим вопросам, обладают правом регулировать указанные отношения полностью, исчерпывающим образом; принятые в таких случаях акты субъектов Федерации не требуют подтверждения федеральными органами*(395). В-четвертых, определяется правовая система актов субъектов Федерации, которые принимают законы (их упоминание придает использованию этой правовой формы обязательность, особое юридическое значение, в том числе в смысле государственной защиты) и иные нормативные акты. В-пятых, "собственное правовое регулирование" отношений, о которых идет речь в ч. 4 комментируемой статьи, дополняет регулирование, осуществляемое субъектом Федерации по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В-шестых, если субъект Федерации не реализует предоставленные ему нормотворческие полномочия, то непосредственно применяются федеральные нормы, а также федеральный законодатель в случае необходимости сам может осуществить правовое регулирование в соответствующей сфере*(396).

5. В части 5 комментируемой статьи закрепляется гарантия верховенства федеральных законов на территории Российской Федерации. Одновременно устанавливается, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Если законы и другие правовые акты субъектов Федерации, а также иные правовые акты, изданные в Российской Федерации, вступают в противоречие с федеральным законом, действует федеральный закон.

Законы и все иные акты, изданные в России, не должны противоречить Конституции (ч. 1 ст. 15). Субъекты Федерации в нормотворческой деятельности обязаны руководствоваться федеральными нормативными актами, принятыми в развитие федеральных законов или при их отсутствии, например, указами Президента РФ, а также исходить из норм договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, заключенных в порядке ч. 3 ст. 11 Конституции. Последнее требование в равной мере может быть адресовано и другому участнику таких договоров - федеральным органам государственной власти.

Комментируемая ч. 5 закрепляет универсальный принцип построения конституционно-правовой системы федеративного государства - верховенство федерального закона по предметам исключительного ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов. Коллизии между федеральным и региональным законодательством разрешает Конституционный Суд РФ.

6. Часть 6 ст. 76 закрепляет верховенство регионального закона по предметам исключительного ведения субъектов Федерации. Таким образом, фиксируются гарантии верховенства закона и иного нормативного правового акта субъекта Федерации, принятого им в рамках полномочий собственного правового регулирования (т.е. вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов), в соотношении с федеральным законом.

Положения названной части статьи не распространяются на правовое регулирование субъекта Федерации в сфере его совместного ведения с Российской Федерацией - в этом случае сохраняется приоритет федерального закона над законом и иным правовым актом субъекта Федерации.

Контроль над актами, принятыми субъектом Федерации в порядке ч. 6 комментируемой статьи, находится в компетенции конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, проверяющих их на предмет соответствия своей конституции (уставу)*(397), а также судов общей юрисдикции, осуществляющих в установленных пределах нормоконтроль с позиций федерального закона. Конституционный Суд не уполномочен проверять данные законы в порядке абстрактного нормоконтроля (п. "б" ч. 2 ст. 125 Конституции), но он вправе это делать, если подана жалоба на нарушение конституционных прав и свобод граждан, чьи права и свободы нарушены законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле*(398).

Иная ситуация складывается там, где в противоречие с федеральным законом входит нормативный акт субъекта Федерации, изданный по вопросам его собственного предмета ведения. Закон и любой другой нормативный правовой акт, изданный в соответствии с ч. 4 комментируемой статьи, продолжает действовать, несмотря на его противоречие федеральному закону.

 

Статья 77

1. Часть 1 комментируемой статьи формулирует основные положения об органах государственной власти субъектов Федерации. Эти органы осуществляют на данном уровне государственную власть и непосредственно образуются всеми республиками, краями, областями, городами федерального значения, автономной областью и автономными округами (ч. 2 ст. 11 Конституции).

Основы конституционного строя, закрепленные в гл. 1 Конституции, определяют устои государственного и общественного устройства Российской Федерации как демократического федеративного правового государства с республиканской формой правления. Это обязывает субъектов Российской Федерации при установлении системы органов государственной власти исходить из данных требований к природе и форме Российской Федерации. Так, в ст. 5 закреплены принципы государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

Согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции, установление общих принципов организации системы органов государственной власти относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что указанный в ч. 1 ст. 77 Конституции федеральный закон об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти необходимо принимать с соблюдением соответствующих процедур согласования с субъектами Российской Федерации, установленных в Регламенте Государственной Думы.

В Федеральном законе от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"*(399) определено: систему органов государственной власти субъекта Федерации составляют: законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации; высший исполнительный орган государственной власти субъекта Федерации; высшее должностное лицо субъекта Федерации (эта должность может быть установлена конституцией (уставом) субъекта Федерации); иные органы государственной власти субъекта Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Федерации (ст. 2). К последним относятся территориальные органы государственной власти - органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъектов Федерации*(400); суды субъектов Федерации*(401) - конституционные (уставные) и мировые судьи.

В настоящее время законодательными (представительными) органами республик являются их парламенты, имеющие различные наименования: Народное собрание, Государственное собрание, Верховный Совет, Законодательное собрание, Государственный совет, парламент и т.д. Эти органы являются представительными органами республик, олицетворяющими парламентскую демократию, в условиях которой формирование политической воли народов возлагается на народное представительство. Вместе с тем они являются законодательными органами республик, обладающими полной и не ограниченной в рамках их полномочий компетенцией в сфере законодательства. Это означает, что ни один закон республики не может быть издан, если он не рассмотрен и не одобрен парламентом.

Законодательными (представительными) органами власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов являются думы, собрания и т.п. (например, Московская городская дума, Законодательное собрание Тверской области, Псковское областное собрание).

В систему органов исполнительной власти республик входят их правительства, министерства, государственные комитеты, департаменты, комитеты и другие ведомства. В одних республиках эту систему возглавляет президент (глава) республики (например, в Ингушетии), в других - правительство или его глава, т.е. высшее должностное лицо субъекта Федерации.

Органом исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе является администрация (правительство) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа. Деятельностью администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа руководит глава соответствующей администрации (правительства). Главы администраций носят различные наименования (губернатор, мэр города федерального значения и т.п.). Эти наименования устанавливаются с учетом исторических, национальных и других условий и традиций соответствующими законодательными (представительными) органами субъектов Федерации.

В систему органов исполнительной власти области, края входят отраслевые и территориальные органы управления и иные органы, создаваемые главой администрации, который самостоятельно определяет их компетенцию и утверждает положения о них.

Федеральные органы государственной власти (прокуратура, федеральные суды, федеральные органы налоговой полиции и др.), функционирующие на территории субъекта Федерации, не входят в систему органов государственной власти соответствующего субъекта. По отношению к этим федеральным органам субъекты Федерации могут обладать определенными полномочиями, но в пределах, установленных Конституцией и федеральными законами.

2. Следует различать "органы власти в субъекте Федерации" и "органы власти субъекта Федерации". В субъекте Федерации могут осуществлять власть федеральные органы или их образования (подразделения), не являющиеся органами данного субъекта.

В отличие от представительных органов государственной власти, в системе которых отсутствует вертикальное подчинение, не свойственное парламентским представительным органам, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах ведения и полномочий Российской Федераций по предметам совместного ведения с ее субъектами образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, что находит отражение в более тесной организационно-правовой связи этих органов. Федеральное правительство координирует работу органов исполнительной власти субъектов Федерации, а федеральные министерства и ведомства взаимодействуют с аналогичными структурами в системе органов исполнительной власти субъектов Федерации. Акты Правительства РФ, касающиеся деятельности как федеральных, так и региональных органов исполнительной власти, обязательны к исполнению на всей территории России (см. комментарий к ст. 115). Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по соглашению между собой взаимно делегировать часть своих полномочий (см. комментарий к ст. 78).

Принцип единства законности, необходимость единообразного проведения законов в жизнь на всей территории федерации потребовали своего институционального закрепления. Часть 2 комментируемой статьи устанавливает положение, согласно которому все органы исполнительной власти, как федеральные, так и субъектов Федерации, выступают в качестве единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, если решаются вопросы в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Такое единство (не предусмотренное, кстати, по отношению к законодательным органам) предполагает тесные организационно-правовые связи, соподчиненность органов, взаимное делегирование полномочий и т.д. Единая система власти предполагает единую систему информации, единое "правовое поле", обязательность предписаний по всей властной вертикали.

Единство указанной системы представляет собой одно из проявлений единства системы государственной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 5 Конституции). Оно предполагает большую структурно-функциональную схожесть (совместимость) названных органов власти, повышенную степень организационно-правового взаимодействия и соподчиненности.

Единство системы исполнительной власти гарантируется прежде всего общеправовыми средствами: верховенством Конституции и федеральных законов (ч. 2 ст. 4); обязательностью для исполнения на всей территории России указов и распоряжений Президента РФ (ч. 2 ст. 90), постановлений и распоряжений Правительства РФ (ч. 2 ст. 115); Конституционным Судом, охраняющим Конституцию (ст. 125); федеральными судами, которые, подчиняясь только Конституции и федеральным законам, наделены полномочиями давать оценку решениям и действиям (или бездействиям) исполнительных органов и должностных лиц (ч. 2 ст. 46, ч. 1 ст. 120); прокуратурой РФ, осуществляющей надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации*(402).

Система исполнительной власти устанавливается в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов, а равно в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов Федерации. Это предполагает, что органы исполнительной власти субъектов Федерации в границах собственных предметов ведения и полномочий самостоятельны и обладают всей полнотой государственной власти.

13 мая 2000 г. в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Основными задачами полномочного представителя являются:

организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

 

Статья 78

1. Комментируемая статья логически продолжает положения ст. 77 Конституции. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации призваны обеспечивать государственное управление в соответствующих сферах жизни общества - в сфере экономики, социальной и культурной деятельности, в обеспечении общественного порядка и государственной безопасности, укреплении обороноспособности страны. Особую заботу всей системы органов исполнительной власти составляет выполнение их конституционной обязанности - осуществлять свою деятельность во имя обеспечения прав и свобод граждан, интересов и безопасности общества и государства.

Часть 1 комментируемой статьи закрепляет положения о территориальных органах исполнительной власти и назначаемых должностных лицах. Данные органы и лица входят в систему соответствующих федеральных органов исполнительной власти - федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных комиссий, служб, агентств и иных федеральных органов исполнительной власти*(403).

Федеральные органы исполнительной власти обеспечивают в рамках своих полномочий решение соответствующих общегосударственных вопросов, отнесенных к ведению Российской Федерации и совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, организуя исполнение законов и иных правовых актов. В этих целях они могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, осуществляя свою деятельность на территории субъектов Российской Федерации, не входят в систему их органов исполнительной власти, являясь организационно-структурным элементом системы соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Порядок образования и правовой статус территориальных органов федеральных органов исполнительной власти определяется федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, а также принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами федеральных министерств, государственных комитетов и иных федеральных органов исполнительной власти.

Территориальные органы в пределах своих полномочий независимы в своей деятельности от органов государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации. Они обеспечивают реализацию государственной политики в соответствующей сфере государственного управления. Территориальные органы создаются и действуют в системе федеральных министерств (например, в системе Минюста России), государственных комитетов (например, в системе Госкомстата России), других федеральных органов исполнительной власти (например, в системе Госгортехнадзора России). Они могут быть региональными, межрегиональными. Например, в системе Министерства юстиции РФ образованы управления (отделы) Минюста России по субъекту (субъектам) Российской Федерации, которые являются территориальными органами данного министерства, действующими на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации. Руководители данных органов назначаются и освобождаются от должности Министром юстиции Российской Федерации. Кроме того, образованы также федеральные управления Минюста России по федеральным округам, которые являются окружными территориальными органами данного министерства; их руководители назначаются и освобождаются от должности Министром юстиции Российской Федерации по согласованию с соответствующими полномочными представителями Президента РФ в федеральном округе. В ряде случаев федеральное законодательство предусматривает необходимость согласования назначения и освобождения руководителей территориальных органов с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом принятие окончательного решения остается за соответствующим федеральным органом исполнительной власти.

Осуществление государственного управления в условиях федеративного государства обусловливает необходимость основанного на объективных критериях распределения предметов ведения и компетенции органов исполнительной власти. В связи с этим возникает проблема "разделения" управленческих функций между федеральными органами исполнительной власти и соответствующими органами субъектов Российской Федерации.

2. Часть 2 анализируемой статьи предусматривает регулирование в системе исполнительной власти посредством соглашений между федеральными органами и органами субъектов Федерации. Данные соглашения не замещают традиционные способы управомочивания органов государственной власти с помощью федеральных законов и иных правовых актов, а дополняют их.

Эту норму необходимо сопоставить с положением ч. 3 ст. 11 Конституции РФ, где указывается, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов осуществляется Конституцией РФ, федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Поэтому в ст. 78 указано, что передача полномочий федерального органа исполнительной власти органу этой власти субъекта Федерации возможна лишь по соглашению последних. Таким образом, одно из важнейших условий передачи полномочий - осуществление договорного процесса. Но при этом Конституция допускает лишь частичную передачу полномочий и в качестве обязательного условия выдвигает требование, что такая передача полномочий не должна противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Эта норма Конституции РФ реализована в ст. 13 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации" и в Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочия между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"*(404).

Из приведенных конституционных положений и складывающейся государственной практики следует, что соглашения:

1) заключаются федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации, конкретными представителями которых могут быть не только органы общей компетенции, но и отраслевые или функциональные органы исполнительной власти;

2) инициируются федеральными органами исполнительной власти, но при этом не исключена и мотивированная инициатива органов исполнительной власти субъектов Федерации;

3) касаются вопросов передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий исполнительным органам субъекта Федерации, что предполагает финансовое обеспечение этих полномочий, федеральный контроль за их осуществлением, возможность пересмотра договоренностей и отзыва переданных полномочий в случае ненадлежащего использования. При этом передаются только те полномочия, которые реализуются в сфере вопросов, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов;

4) основываются на Конституции и федеральных законах. Именно поэтому изменение Конституции, если оно затрагивает предмет соглашения, должно сопровождаться корректировкой такого соглашения. Принятие же федерального закона или другого подзаконного акта Российской Федерации по предметам совместного ведения обязывает органы государственной власти субъекта Федерации привести свои правовые акты, изданные в указанной сфере, в том числе и на базе соглашений, в соответствие с федеральными нормативными правовыми актами.

Закон упорядочил отношения, связанные с использованием соглашений в государственной практике. В частности, он определил:

а) суть соглашения, трактуя его в качестве правовой формы передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации друг другу части своих полномочий;

б) принципы, на основе которых признается юридическое значение соглашений, в том числе: конституционность (соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения); верховенство Конституции и федеральных законов (в случае, если соглашения содержат положения, не соответствующие Конституции и федеральным законам, действуют положения последних); равноправие субъектов Федерации при разграничении предметов ведения и полномочий, в том числе при подготовке и заключении соглашений; недопустимость ущемления прав и интересов субъектов Федерации; согласование интересов Российской Федерации и интересов ее субъектов; добровольность и гласность заключения соглашений; обеспеченность ресурсами передаваемых соглашением полномочий;

в) порядок заключения соглашений, в соответствии с которым: соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора;

сторонами соглашения являются федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации;

предметами соглашения могут быть: передача части полномочий; условия и порядок передачи части полномочий; материально-финансовая основа передачи части полномочий; формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения; иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения;

в соглашении указывается срок действия, условия и порядок его досрочного прекращения;

языком соглашения является русский язык, но при необходимости оно может быть составлено и подписано на двух языках - русском и государственном языке республики;

соглашение может предусматривать ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение соглашения, возможность его одностороннего расторжения, а также обязанность возмещения ущерба, причисленного неисполнением или ненадлежащим исполнением соглашения;

порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов соглашений определяется Президентом РФ;

проект соглашения одобряется или отклоняется Правительством РФ не позднее чем в трехмесячный срок со дня представления указанного проекта;

соглашение, проект которого был одобрен Правительством РФ, подписывается руководителем соответствующего федерального органа исполнительной власти и должностным лицом, уполномоченным субъектом Федерации на подписание соглашения;

изменения и дополнения в соглашение вносятся в том же порядке, в каком заключаются данные соглашения;

соглашение, изменения и дополнения в соглашение вступают в силу по истечении 10 дней после их официального опубликования в полном объеме вместе с правовыми актами об их одобрении, если соглашением не установлен другой порядок их вступления в силу.

3. Федеральные органы исполнительной власти и исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут заключать между собой на добровольной основе соглашения о передаче друг другу осуществления части своих полномочий. Предметами соглашений могут быть: а) передача осуществления части полномочий; б) условия и порядок передачи осуществления части полномочий; в) материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий; г) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения, а также иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения. При этом соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора. Данные соглашения не могут передавать, исключать или иным образом перераспределять установленные Конституцией РФ предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения. Запрещено заключать соглашения, которые ведут к изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации, ущемлению или утрате установленных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, нарушению государственной целостности Российской Федерации и единства системы государственной власти в Российской Федерации.

4. Часть 4 анализируемой статьи закрепляет функцию Президента РФ и Правительства РФ по обеспечению полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации. Ее осуществление является одной из гарантий суверенитета и целостности российского государства, эффективности деятельности системы федеральных органов государственной власти. Подобную функцию выполняют в пределах своего ведения и полномочий также федеральные суды, прокуратура и некоторые другие федеральные органы, но Президенту и Правительству в этой сфере отводится особая роль.

Конституционный статус Президента РФ и Правительства РФ предопределяет их особую роль в обеспечении осуществления функций и полномочий федеральной государственной власти на всей территории страны.

Президент РФ обладает широкими возможностями для обеспечения полномочий федеральной государственной власти (см. комментарий к гл. 4). Конкретные полномочия Правительства РФ, связанные с осуществлением своей конституционной обязанности, закрепленной в ч. 4 комментируемой статьи, определены (помимо Конституции РФ) в упоминавшемся выше Федеральном конституционном законе "О Правительстве Российской Федерации".

 

Статья 79

Данная статья говорит о праве Российской Федерации принимать участие в межгосударственных объединениях. В определенном смысле законодатель следует примеру некоторых конституционных актов европейских государств. Между тем само право на участие в международных институционных образованиях не связано напрямую с закреплением такого права в конституционном законе. Подтверждением тому является то очевидное обстоятельство, что Российская Федерация приобрела членство во многих международных образованиях в качестве правопреемницы советского Союза, т.е. до принятия настоящей Конституции. Основное значение для вступления государства в международное объединение имеют согласованные его членами положения учредительного акта о порядке принятия в состав его членов.

Конституция относит к ведению Федерации международные договоры России (п. "к" ст. 71), не конкретизируя их содержания. В то же время из текста самой Конституции очевидно, что воздействие норм международного права на право нашей страны может быть весьма значительным. Из части 4 ст. 15 Конституции, в частности, вытекает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. В части 1 ст. 17 Конституции определено, что в Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией.

Включая в свою Конституцию право вступать в межгосударственные объединения и передавать им часть своих полномочий, Российская Федерация исходит из того, что она, как и другие государства, является полноправным членом международного сообщества, в котором становится все более тесным сотрудничество в области безопасности, экономики, науки и техники, окружающей среды и т.д.

Важным элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации является ее право участвовать в межгосударственных объединениях.

Межгосударственное объединение - один из видов международных организаций, которые создаются и действуют на основе договоров, соглашений между государствами, а объем их правосубъектности определяется их уставами. В данном случае межгосударственное объединение означает межправительственную организацию, являющуюся, в отличие от международных объединений неправительственного характера, одной из форм сотрудничества между государствами. При этом Российская Федерация самостоятельно решает вопрос о своем участии или неучастии в межгосударственных объединениях, исходя из своих национальных интересов. Межгосударственные объединения - субъекты международного права. По составу они могут быть всемирными (универсальными), в которых участвуют все или почти все государства мира (например, ООН), и региональными, участниками которых являются государства определенного географического региона (например, Совет Европы).

Из содержания комментируемой статьи следует, что независимо от характера межгосударственного объединения Российская Федерация может участвовать только в таких объединениях, которые созданы на основе международного договора. Вступая в межгосударственные объединения, Российская Федерация может передавать ему часть своих полномочий, т.е. добровольно отказаться от некоторых своих прав и передать их, согласно международному договору, органам межгосударственного объединения.

Конституция ставит два условия для ограничения этого права.

Во-первых, Россия не может вступить в межгосударственное объединение и, следовательно, передать ему часть своих полномочий, если в результате последует ограничение прав и свобод человека и гражданина. Здесь имеются в виду прежде всего права и свободы, установленные Конституцией РФ.

Во-вторых, вступление Российской Федерации в межгосударственное объединение не должно противоречить основам конституционного строя Российской Федерации, т.е. любому из положений, закрепленных в гл. 1 Конституции РФ. Важнейшими среди этих положений являются принципы народовластия, государственного суверенитета, целостности и неприкосновенности территории страны, идеологического и политического многообразия. Устанавливая такие ограничения, комментируемая статья становится дополнительной гарантией прав и свобод человека и гражданина и конституционного строя России.

Более подробно участие Российской Федерации в межгосударственных объединениях и порядок заключения международных договоров определяются в Федеральном законе от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации"*(405).

Этот Закон устанавливает, что международные договоры об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации, подлежат ратификации.

Не вступившие в силу для Российской Федерации международные договоры, признанные Конституционным Судом РФ не соответствующими Конституции РФ, не подлежат введению в действие и применению.

Процедура на первый взгляд может показаться сложной, но эта сложность оправданна: вхождение в межгосударственное объединение требует большой осмотрительности, поскольку многие из таких объединений затем получают возможность оказывать серьезное воздействие на политику вступивших в них государств.

В числе таких межгосударственных организаций:

Организация Объединенных Наций, а также основные органы системы: Совет Безопасности, Генеральная Ассамблея и специализированные учреждения - Международная организация труда (МОТ), Всемирная организация здравоохранения (ВОЗ), Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО), Международный валютный фонд (МВФ), Международная организация гражданской авиации (ИКАО), Программа ООН по окружающей среде (ЮНЕП), Фонд ООН по народонаселению (ЮНФПА), Детский фонд ООН (ЮНИСЕФ), Всемирная метеорологическая организация (ВМО) и пр.;

"Группа восьми" ("Большая восьмерка") - форум лидеров ведущих индустриальных демократических государств мира: России, США, Великобритании, Франции, Японии, Германии, Канады, Италии и (с ограниченным статусом) Евросоюза;

Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ);

Совет Европы (СЕ);

Содружество Независимых Государств (СНГ);

Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество (АТЭС);

Международный банк реконструкции и развития (МБРР);

Международные валютный фонд (МВФ);

Международный олимпийский комитет (МОК);

Международная федерация красного креста и полумесяца (МФКК).

Кроме международных организаций, в которых Российская Федерация является членом, огромное влияние на развитие политики, экономики, культуры и других областей оказывают и иные международные организации, с которыми Российская Федерация поддерживает отношения, не будучи постоянным членом:

Европейский союз (ЕС);

Организация Североатлантического договора (НАТО);

Ассоциация стран юго-Восточной Азии (АСЕАН);

Организация исламская конференция (ОИК);

Лига арабских государств (ЛАГ);

Организация африканского единства (ОАЕ);

Восточно-Африканское Сообщество (ВАС);

Сообщество развития Юга Африки (САДК);

Общий рынок Восточной и Южной Африки (КОМЕСА);

Организация американских государств (ОАГ);

Южноамериканский общий рынок (МЕРКОСУР);

Ассоциация карибских государств (КАРИКОМ);

Североамериканская зона свободной торговли (НАФТА);

Организация стран - экспортеров нефти (ОПЕК);

Организация за запрещение ядерного оружия в Латинской Америке (ОПАНАЛ);

Европейское Космическое Агентство (ЕКА).

 

Глава 4. Президент РФ

 

Статья 80

1. В Российской Федерации пост Президента, избираемого всенародным голосованием, введен законами РСФСР от 24 апреля 1991 г. "О Президенте РСФСР" и "О выборах Президента РСФСР", оформившими результаты первого референдума, проведенного в России 17 марта 1991 г.*(406) В целях конституционного закрепления решения референдума Законом РСФСР от 24 мая 1991 г. были внесены соответствующие изменения и дополнения в Конституцию (Основной закон) РСФСР 1978 г.*(407)

С принятием Конституции РФ 1993 г. концепция президентской власти претерпела существенные изменения.

Если в соответствии с Конституцией РСФСР 1978 г. Президент РСФСР провозглашался высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР, то по ныне действующей Конституции, согласно ст. 80, Президент Российской Федерации является главой государства. Это орган, который не относится ни к одной из ветвей государственной власти, как бы стоит над всеми видами власти, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех других органов государственной власти (ст. 92).

Это вызвано объективной необходимостью наделения Президента полномочиями, обеспечивающими единство государственной власти, устойчивость системы управления государственными делами, согласованное функционирование ветвей власти в условиях конституционного разделения властей. Направляя работу всех федеральных государственных органов, выполняя активные координирующие функции, Президент действует в качестве главы государства.

2. Конституция содержит нормы, развивающие и наполняющие реальным содержанием институт президентства, в том числе нормы, определяющие статус Президента как гаранта Конституции. Президент наделен неограниченным правом законодательной инициативы, позволяющим ему в конкретной правовой форме ставить вопросы о реализации в законах конституционных положений, приведении законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией. Президент вправе использовать право вето на стадии подписания федеральных законов (ч. 3 ст. 107 Конституции), в том числе как гарантию обеспечения их конституционности.

Как глава государства, Президент Российской Федерации является гарантом прав и свобод человека и гражданина.

Положения об обязанности Президента защищать Конституцию РФ, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, верно служить народу содержатся в тексте присяги Президента, которую он приносит при вступлении в должность (ч. 1 ст. 82 Конституции). В соответствии с Конституцией права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность всех органов государственной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18). В этой сфере Конституция отводит Президенту особую роль.

Выступая гарантом прав и свобод человека и гражданина, Президент реализует данное конституционное полномочие в процессе осуществления законодательной инициативы, а также при издании указов, направленных на защиту правового положения личности в целом и отдельных групп населения, обеспечение граждан всей полнотой политических и социально-экономических прав.

Президент РФ в установленном Конституцией порядке принимает меры по охране суверенитета России, ее независимости и государственной целостности. Для случаев, когда этот порядок не детализирован, а также в отношении полномочий, не перечисленных в ст. 83-89 Конституции, их общие рамки определяются принципом разделения властей (ст. 10) и требованием ст. 90 (ч. 3), согласно которому указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции и законам Российской Федерации. Охрана суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности связана с деятельностью всех ветвей власти. Однако Президент наделяется Конституцией в этой сфере особыми полномочиями. В частности, он принимает оперативные решения, вызванные экстраординарными обстоятельствами, вправе вводить военное или чрезвычайное положение на территории России или в отдельных ее местностях. Данные обязанности Президента РФ обусловлены также ст. 71 (п. "м"), 82 (ч. 1), 87 (ч. 1 и 2) Конституции. В связи с реализацией конституционных полномочий Президента по охране суверенитета Российской Федерации следует отметить указы, утвердившие Концепцию национальной безопасности*(408) и Военную доктрину Российской Федерации*(409).

Полномочия Президента РФ по охране исторически сложившегося государственного единства непосредственно связаны с выполнением им конституционных требований об обеспечении целостности Российской Федерации и неприкосновенности ее территории. Государственная целостность как одна из основ конституционного строя России закреплена в ст. 4 (ч. 3), 5 (ч. 3),8, 65, 67 (ч. 1), 71 (п. "б") Конституции и является важным условием обеспечения равного правового статуса всех граждан независимо от места их проживания, одной из гарантий их конституционных прав и свобод.

Институт представителей Президента имеет широкое распространение в России. Существуют постоянные и временные представители Президента.

3. Действующая Конституция впервые наделяет Президента РФ правом определять основные направления внутренней и внешней политики государства. В предыдущей Конституции страны определение всей внутренней и внешней политики РСФСР, не только ее основ, находилось в исключительном ведении Съезда народных депутатов РСФСР.

В части 3 ст. 80 не указано, в какой форме Президент определяет основные направления политики. Однако, п. "е" ст. 84 Конституции закрепляет полномочие Президента представлять Федеральному Собранию ежегодные послания о положении в стране и об основных направлениях внутренней и внешней политики государства. Поскольку упомянутая конституционная формулировка не носит закрытого характера, на практике основные направления политики определяются Президентом в разнообразных формах. Помимо ставших уже традиционными ежегодных посланий Президента*(410), содержащих оценку положения дел и задачи государства на будущее, упомянутую роль играют и бюджетные послания Президента страны*(411).

Президент, определяя основные направления внутренней и внешней политики страны, может донести их до сведения и в своих публичных выступлениях, и в тематических концептуальных документах, примером которых может служить Послание по национальной безопасности Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, направленное 13 июня 1996 г.

Федеральное Собрание также участвует в осуществлении политики государства путем принятия федеральных законов, постановлений палат, заявлений, деклараций. Таким образом, Президент определяет основные направления внутренней и внешней политики государства в соответствии с Конституцией и федеральными законами.

4. В соответствии с п. 4 комментируемой статьи президент как глава государства осуществляет представительство РФ в двух аспектах - внутри страны и в международных отношениях.

Внутренний аспект представительства государства в лице Президента реализуется при осуществлении им полномочий, непосредственно исходящих от государства. Проявление представительства внутри страны происходит при решении вопросов, связанных с принятием в гражданство и с прекращением гражданства, учреждением государственных наград и почетных званий, предоставлением политического убежища, в отношениях с субъектами РФ и с различными структурами гражданского общества. Впервые в России введено понятие Почетной грамоты и благодарности Президента Российской Федерации*(412).

При Президенте действуют общественные советы, комиссии, структуры, например Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции*(413), Совет при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления*(414); Президент оказывает поддержку общественным объединениям.

Совет при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления (далее - Совет) является совещательным органом, созданным в целях совершенствования государственной политики в области местного самоуправления.

Основными задачами Совета являются:

а) подготовка предложений об осуществлении государственной поли тики в области развития местного самоуправления и определение приоритетных направлений ее реализации;

б) рассмотрение вопросов обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований;

в) рассмотрение проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления.

Совет формируется в составе председателя Совета, его заместителя, секретаря и членов Совета, которые принимают участие в его работе на общественных началах.

Председателем Совета является Президент Российской Федерации.

Состав Совета утверждается Президентом Российской Федерации, при этом должностные лица местного самоуправления включаются в него сроком на один год. По решению Президента Российской Федерации указанный срок может быть продлен либо в состав Совета включаются иные должностные лица местного самоуправления.

 

Статья 81

1. В комментируемой статье урегулированы вопросы, связанные со сроком полномочий Президента, принципами его избрания, требованиями, предъявляемыми к лицу, который может быть избран Президентом, с длительностью срока, в течение которого Президент может занимать свою должность.

До 1 января 2009 г. срок полномочий Президента России составлял 4 года, однако Законом РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" этот срок был увеличен до 6 лет.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации вступил в силу со дня его официального опубликования (после его одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации) в "Парламентской газете" от 31 декабря 2008 г. N 90. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации применяется в отношении Президента Российской Федерации, который будет избран после его вступления в силу.

Конституционная статья в отсылочной норме указывает наличие специального федерального закона, регламентирующего порядок подготовки и проведения выборов Президента.

Президент избирается народом, следовательно, его полномочия производны от народа, который доверяет Президенту высшие государственные функции. Так, согласно ст. 81 Конституции РФ, Президент избирается всеми гражданами России, обладающими активным избирательным правом, на всеобщих выборах, путем всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В силу этого он получает мандат доверия не от парламента, а от всего населения России.

2. Предъявляемые к кандидату в Президенты требования изложены закрытым перечнем в ч. 2 и 3 ст. 81. Президентом может быть избран только гражданин Российской Федерации, достигший 35 лет. Конституция не выдвигает требования о том, чтобы кандидат в президенты был гражданином Российской Федерации по рождению.

Следует отметить, что этот пост требует человека, имеющего достаточный жизненный опыт. Зарубежная практика устанавливает и более высокие нижние пределы возрастных цензов кандидата в Президенты - не моложе 40-50 лет.

Верхний предел возрастных цензов кандидата в Президенты страны действующая Конституция не предусматривает, в отличие от предыдущей Конституции, по которой устанавливалось ограничение в 65 лет.

Ценз "оседлости" для кандидата в Президенты - 10-летний срок постоянного проживания российского гражданина в Российской Федерации, является оптимальным для приобретения достаточного знания страны, ее интересов, возможностей, традиций.

3. Российская Конституция закрепляет вполне демократичный принцип - невозможность более двух сроков подряд занимать президентскую должность. Ограничение максимального срока пребывания одного лица на посту Президента нередко рассматривается как гарантия против установления власти одного лица на продолжительный срок, т.е. личной диктатуры, режима авторитаризма. Однако в России установлена возможность даже после двух сроков пребывания в должности Президента вновь через какое-то время занять этот пост, поскольку Конституция ограничивает занятие президентской должности двумя сроками, только если они следуют подряд.

4. Порядок выборов Президента Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом Российской Федерации 10 января 2003 г. (в ред. от 24.07.2007 г.) "О выборах Президента Российской Федерации"*(415). Заметим, что это уже третий закон с тем же названием (первый был принят в 1995 г., второй - в 1999 г.).

Законодательство о выборах Президента РФ составляют также Федеральный закон от 12 июня 2002 г. (в ред. от 24.07.2007 г.) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"*(416), Федеральный закон от 10 января 2003 г. "О Государственной автоматизированной системе Российской Федерации "Выборы"*(417), нормативные правовые акты ЦИК России, издаваемые в пределах ее компетенции.

Федеральными законами и подзаконными нормативными актами устанавливаются основные принципы проведения избирательной кампании Президента, регулируется организация выборов путем создания системы избирательных комиссий, предусматривается статус избирательных объединений, регулируются отношения по выдвижению и регистрации кандидатов на должность Президента, их статус, вопросы предвыборной агитации, финансирования выборов, устанавливаются порядок голосования и определения результатов выборов, порядок обжалования нарушений избирательных прав и ответственность за их нарушение, а также порядок вступления в должность Президента РФ.

 

Статья 82

1. Процедура вступления в должность Президента регулировалась в период действия прежней Конституции Законом РФ от 27 июня 1991 г.*(418) Президент Российской Федерации, избранный в соответствии с Конституцией России, вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента Российской Федерации, избранного на предыдущих выборах, а при проведении досрочных выборов, а также в случае, если ко дню истечения четырех лет со дня вступления в должность Президента, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы, - на тридцатый день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией Российской Федерации общих результатов выборов Президента Российской Федерации.

При вступлении в должность Президент Российской Федерации приносит народу присягу. Содержание присяги имеет не только символическое, но и юридическое значение. Во-первых, вступление в должность Президента Российской Федерации невозможно без принесения присяги. Во-вторых, моментом принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации обусловливается и прекращение исполнения полномочий действовавшего до этого момента Президента. Это общее правило, однако, не действует в случае наступления условий досрочного прекращения полномочий, указанных в ч. 2 ст. 92 Конституции Российской Федерации, т.е. исполняющий обязанности Президента страны не должен приносить присягу.

2. Конституция Российской Федерации предусматривает два основных условия принесения присяги вновь избранным Президентом Российской Федерации: торжественная обстановка и присутствие членов Совета Федерации, депутатов Государственной Думы и судей Конституционного Суда Российской Федерации.

Поскольку принесение присяги, согласно ст. 92 Конституции РФ, является моментом, с которого избранный Президент страны приступает к исполнению своих обязанностей, эта церемония должна быть предельно публичной, открытой процедурой. Проведение инаугурации в присутствии представителей всех ветвей власти означает удостоверение и признание ими полной легитимности вступающего в должность Главы государства, т.е. подтверждение того, что Президент не присвоил власть, а получил ее законным путем, что соблюдена принципиально важная норма ч. 4 ст. 3, гласящая: "Никто не может присваивать власть в Российской Федерации".

Церемониал вступления Президента Российской Федерации еще в процессе становления. Проведение торжественной церемонии вступления в должность Б.Н. Ельцина 9 августа 1996 г. и В.В. Путина 7 мая 2000 г. и 7 мая 2004 г. различаются в деталях. Указом Президента Российской Федерации от 5 августа 1996 г. "Об официальных символах президентской власти и их использовании при вступлении в должность вновь избранного Президента Российской Федерации"*(419) было установлено, что символами президентской власти являются штандарт (флаг) Президента Российской Федерации, Знак Президента Российской Федерации, представляющий собой Орден "За заслуги перед Отечеством" I степени с цепью, и специально изготовленный в единственном экземпляре официальный текст Конституции Российской Федерации. Эти символы не являются собственностью Президента, а должны каждый раз передаваться вновь избранному главе государства при вступлении его в должность. На церемонии в августе 1996 г. они были вручены Б.Н. Ельцину, в мае 2000 г. и 2004 г. - В.В. Путину, в мае 2008 г. - Д.А. Медведеву.

Описание штандарта (флага) Президента Российской Федерации и местонахождение оригинала закреплено Указом Президента Российской Федерации от 15 февраля 1994 г. "О штандарте (флаге) Президента Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.)*(420).

27 июля 1999 г. Указом Президента Российской Федерации "Об утверждении описания символа президентской власти - Знака Президента Российской Федерации"*(421) был утвержден новый символ президентской власти - Знак Президента Российской Федерации, передаваемый Президенту Российской Федерации как Главе государства на период его полномочий. Символ президентской власти - Знак Президента Российской Федерации, состоит из знака и цепи знака.

До инаугурации статус вновь избранного, но не вступившего в должность Президента регулируется Указом Президента РФ от 3 марта 2008 г. N 295 "О статусе вновь избранного и не вступившего в должность президента Российской Федерации"*(422). Определяется статус как "должность вновь избранного президента, но еще не вступившего в должность" и не имеет прецедентов в современной российской истории.

На церемонию в 2008 г. были приглашены более двух тысяч гостей, среди которых более 140 зарубежных гостей - в основном послы иностранных государств и временные поверенные. Впервые на церемонии присутствовал действующий президент - В.В. Путин. После завершения церемонии инаугурации на Соборной площади перед Большим Кремлевским дворцом новому Президенту РФ был представлен личный состав президентского полка.

 

Статья 83

Согласно подп. "а" комментируемой статьи, Президент Российской Федерации назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства Российской Федерации. Данное полномочие Президента конкретизировано в тексте Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации" (в ред. от 2 марта 2007 г.)*(423) и Регламенте Правительства Российской Федерации от 8 июня 2004 г. (в ред. от 19 мая 2008 г.)*(424):

Председатель Правительства Российской Федерации назначается Президентом Российской Федерации из числа граждан Российской Федерации, не имеющих гражданства иностранного государства, в порядке, установленном Конституцией Российской Федерации.

Согласно подп. "в" комментируемой статьи, Президент Российской Федерации принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации.

Это право Президент может реализовать как по собственной инициативе, так и по инициативе Правительства или Государственной Думы.

Правительство Российской Федерации может подать в отставку, которая принимается или отклоняется Президентом Российской Федерации.

Президент Российской Федерации вправе принять решение об отставке Правительства Российской Федерации, в том числе, в предусмотренных Конституцией Российской Федерации случаях выражения Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации либо отказа Государственной Думы в доверии Правительству Российской Федерации.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство Российской Федерации по поручению Президента Российской Федерации продолжает действовать до сформирования нового Правительства Российской Федерации.

Согласно подп. "г" комментируемой статьи, Президент Российской Федерации представляет Государственной Думе кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации; ставит перед Государственной Думой вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации.

Процедура осуществления упомянутого конституционного полномочия Президента стран регулируется Федеральным законом от 10 июля 2002 г. "О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)" (с посл. изм. и доп.)*(425) и Регламентом Государственной Думы Российской Федерации *(426).

Двадцать первая глава Регламента Государственной Думы устанавливает временные рамки для представления Президентом Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации - не позднее чем за три месяца до истечения срока полномочий Председателя Центрального банка Российской Федерации.

Кандидатура для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты.

В случае отклонения Государственной Думой кандидатуры, представленной для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации, Президент Российской Федерации в течение двух недель вновь представляет кандидатуру для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации. Одна кандидатура не может быть представлена более двух раз.

В случае досрочного освобождения от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации Президент Российской Федерации представляет на рассмотрение Государственной Думы кандидатуру для назначения на указанную должность в течение двух недель со дня освобождения от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации.

Кандидат для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации выступает перед Государственной Думой с краткой программой предстоящей деятельности. Депутаты Государственной Думы, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы кандидату, высказывать свое мнение по предложенной кандидатуре, выступать за или против нее.

Преимущественное право на выступление принадлежит представителям депутатских объединений в Государственной Думе и комитетов палаты.

Председатель Центрального банка Российской Федерации считается назначенным, если за него проголосовало большинство от общего числа депутатов Государственной Думы.

Повторное рассмотрение той же кандидатуры или рассмотрение новой кандидатуры для назначения на должность Председателя Центрального банка Российской Федерации проводится в том же порядке.

Вопрос об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации ставится Президентом Российской Федерации.

Представление Президента Российской Федерации об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации предварительно рассматривается на заседаниях (совместных или раздельных) Комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Комитета Государственной Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам. Данные комитеты вносят проект постановления Государственной Думы по указанному вопросу на рассмотрение палаты.

Решение об освобождении от должности Председателя Центрального банка Российской Федерации принимается Государственной Думой большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Способы голосования в поддержку кандидатуры и в случае освобождения определяются Государственной Думой в ходе обсуждения данного вопроса.

Согласно подп. "д" комментируемой статьи, Президент Российской Федерации по предложению Председателя Правительства Российской Федерации назначает на должность и освобождает от должности заместителей Председателя Правительства Российской Федерации, федеральных министров.

Согласно подп. "е" комментируемой статьи, Президент Российской Федерации представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должности судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также кандидатуру Генерального прокурора Российской Федерации; вносит в Совет Федерации предложение об освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации; назначает судей других федеральных судов.

Согласно подп. "ж" комментируемой статьи, Президент Российской Федерации формирует и возглавляет Совет Безопасности Российской Федерации, статус которого определяется федеральным законом. Упомянутый закон пока не принят, и регулирование Совета безопасности осуществляется несколькими актами.

Указ Президента РФ от 7 июня 2004 г. N 726 "Об утверждении положений о Совете Безопасности Российской Федерации и аппарате Совета Безопасности Российской Федерации, а также об изменении и признании утратившими силу отдельных актов Президента Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.)*(427) закрепляет основные задача Совета Безопасности:

обеспечение условий для реализации Президентом Российской Федерации его конституционных полномочий по защите прав и свобод человека и гражданина, охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, организации взаимодействия органов государственной власти, определению основных направлений внутренней и внешней политики государства;

определение жизненно важных интересов личности, общества и государства как основных объектов обеспечения национальной безопасности, выявление внутренних и внешних угроз безопасности этих объектов;

разработка основных направлений стратегии развития государства, обеспечения национальной безопасности и конкурентоспособности Российской Федерации;

подготовка предложений Президенту Российской Федерации для принятия главой государства решений по вопросам внутренней и внешней политики Российской Федерации в области обеспечения национальной безопасности;

подготовка решений о нейтрализации внутренних и внешних угроз безопасности личности, общества и государства;

подготовка оперативных решений о предотвращении чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям, и решений об организации ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций;

подготовка предложений Президенту Российской Федерации о введении, продлении или об отмене чрезвычайного положения;

подготовка предложений о координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в процессе реализации принятых решений в области обеспечения национальной безопасности и оценка их эффективности;

подготовка предложений Президенту Российской Федерации о реформировании существующих либо создании новых органов обеспечения национальной безопасности.

Помимо этого, руководство деятельностью федеральной службы безопасности осуществляется Президентом Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 3 апреля 1995 г. N 40-ФЗ "Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.)*(428).

Федеральный закон от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму"*(429) закрепляет обязанности Президента Российской Федерации определять основные направления государственной политики в области противодействия терроризму; компетенцию федеральных органов исполнительной власти, руководство деятельностью которых он осуществляет, по борьбе с терроризмом.

Согласно подп. "з" комментируемой статьи, Президент Российской Федерации утверждает военную доктрину Российской Федерации.

Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. N 706 "Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации"*(430) закрепляет, что военная доктрина Российской Федерации представляет собой совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации.

Согласно подп. "и" комментируемой статьи, Президент Российской Федерации формирует Администрацию Президента Российской Федерации. Положение об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденное его Указом от 6 апреля 2004 г. N 490 (в ред. Указов Президента РФ от 7 июня 2004 г. N 726, от 1 августа 2005 г. N 903, от 20 марта 2007 г. N 370)*(431) закрепляет ее статус: она является государственным органом, сформированным в соответствии с Конституцией Российской Федерации, который обеспечивает деятельность Президента Российской Федерации и осуществляет контроль над исполнением его решений.

Администрация формируется в целях:

обеспечения реализации Президентом Российской Федерации полномочий главы государства;

осуществления контроля над исполнением решений Президента Российской Федерации;

подготовки предложений Президенту Российской Федерации о мерах, направленных на охрану суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности;

содействия Президенту Российской Федерации в определении основных направлений внутренней и внешней политики государства;

разработки общей стратегии внешней политики Российской Федерации, обеспечения реализации Президентом Российской Федерации его полномочий по руководству внешней политикой Российской Федерации;

разработки совместно с соответствующими федеральными органами исполнительной власти и организациями общенациональных проектов и контроля за их реализацией и др.

Согласно подп. "к" комментируемой статьи, Президент Российской Федерации назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации.

Положение о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" (в ред. от 11 апреля 2008 г.), закрепляет основные задачи полномочного представителя:

организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации;

организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации;

представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Согласно подп. "л" комментируемой статьи, Президент Российской Федерации назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил Российской Федерации.

Президент РФ, являясь в силу Конституции Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, назначает и освобождает высшее командование Вооруженных Сил (командующих родами войск, военных округов и др.).

 

Статья 84

Согласно п. "а" комментируемой статьи Конституции, Президент Российской Федерации назначает выборы Государственной Думы в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.

Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (в ред. от 24 июля 2007 г.)*(432) устанавливает, что выборы депутатов Государственной Думы нового созыва назначаются Президентом Российской Федерации. Решение о назначении выборов должно быть принято не ранее чем за 110 дней и не позднее чем за 90 дней до дня голосования. Днем голосования является первое воскресенье месяца, когда истекает конституционный срок, на который была избрана Государственная Дума предыдущего созыва. Конституционный срок, на который избирается Государственная Дума, исчисляется со дня ее избрания. Днем избрания Государственной Думы является день голосования, в результате которого она была избрана в правомочном составе. Решение о назначении выборов подлежит официальному опубликованию в средствах массовой информации не позднее чем через пять дней со дня его принятия.

Согласно п. "б" комментируемой статьи, Президент Российской Федерации распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации закреплено три возможности роспуска Президентом Российской Федерации Государственной Думы.

Первая. Статья 111 Конституции Российской Федерации устанавливает, что если Государственная Дума троекратно отклонит предложенные Президентом кандидатуры, то осуществляется одно из полномочий Президента - право роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов.

Вторая. В соответствии с ч. 3 ст. 117 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации, получив повторное в течение трех месяцев постановление Государственной Думы о выражении недоверия Правительству со дня вынесения первого решения, обязан принять альтернативное решение: либо объявить об отставке Правительства, либо распустить Государственную Думу и назначить новые выборы.

Третья. В соответствии с ч. 4 ст. 117 Конституции Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству Российской Федерации. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства Российской Федерации или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов.

Общие ограничения при принятии решения о роспуске Думы содержатся в ст. 109 Конституции Российской Федерации.

Роспуск Государственной Думы следует рассматривать как конституционно-правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом и Думой при формировании Правительства, а также между Думой и Правительством при выражении ею недоверия Правительству или отказе последнему в доверии, что преследует конституционную цель - обеспечить своевременное формирование Правительства РФ или продолжение функционирования Правительства, поддерживаемого Президентом вопреки недоверию, выраженному Государственной Думой.

Вопрос о возможности исполнения конституционных полномочий Думой после ее роспуска, вплоть до начала работы Государственной Думы нового созыва, был рассмотрен Конституционным Судом при разрешении им дела по запросу Государственной Думы о толковании положений ст. 84 (п. "б"), 99 (ч. 1, 2 и 4) и 109 (ч. 1) Конституции. В постановлении от 11 ноября 1999 г. N 15-П Конституционный Суд констатировал, что из названных статей Конституции во взаимосвязи с другими ее положениями следует, что роспуск Государственной Думы Президентом означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Думой предусмотренных Конституцией полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий. При этом исключается также осуществление указанных полномочий Президентом, Советом Федерации, другими органами государственной власти*(433).

Согласно п. "в" комментируемой статьи, Президент Российской Федерации назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ "О референдуме Российской Федерации" (в ред. Федеральных конституционных законов от 30 декабря 2006 г. N 7-ФКЗ, от 24 апреля 2008 г. N 1-ФКЗ, с изм., внесенными Постановлением Конституционного Суда РФ от 21 марта 2007 г. N 3-П)*(434) регулирует процедуру осуществления этого полномочия Президентом страны. Так, не позднее чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент Российской Федерации направляет их в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о соответствии Конституции Российской Федерации инициативы проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума. Если Конституционный Суд Российской Федерации признал инициативу проведения референдума по предложенному вопросу (предложенным вопросам) референдума соответствующей Конституции Российской Федерации, Президент Российской Федерации не позднее чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда Российской Федерации назначает референдум. Если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции Российской Федерации, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда Российской Федерации.

При назначении референдума Президент Российской Федерации определяет день голосования, которым может быть только воскресенье в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума. При назначении референдума в соответствии с международным договором Российской Федерации могут быть установлены иные сроки проведения референдума.

Согласно п. "е" комментируемой статьи, Президент Российской Федерации обращается к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства*(435).

 

Статья 85

В части первой комментируемой статьи президент наделяется правом использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Президент может применить согласительные процедуры как по своей инициативе, так и по инициативе законодательного или исполнительного органов государственной власти в случаях, предусмотренных действующим законодательством.

Такие случаи предусмотрены, например, нормами Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 29 марта 2008 г.)*(436). В случае возникновения разногласий при приведении в соответствие с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами и федеральными законами конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации или иного нормативного правового акта законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации Президент Российской Федерации использует согласительные процедуры для их разрешения.

Федеральным конституционным законом от 17 декабря 2001 г. N 6-ФКЗ "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" предусмотрено, что Президент Российской Федерации уведомляет о полученном предложении об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации. Следовательно, консультации могут быть одной из форм согласительных процедур Президента.

Регламент Государственной Думы предусматривает возможность создания по предложению либо с предварительного согласия Президента Российской Федерации специальную комиссию для выработки согласованного текста федерального закона по отклоненному Президентом Российской Федерации федеральному закону с учетом предложений Президента Российской Федерации.

Важно отметить, что, имея такую форму работы, как согласительные процедуры, инициатором и участником которых он может выступать, Президент опирается не только на свои властные полномочия, но и на свой политический авторитет.

Конкретизации термина "согласительные процедуры" в законодательстве нет. Думается, это могут быть переговоры, создание специальных комиссий или иных форм согласования спорных вопросов. Задача согласительных процедур - выработка сторонами согласованного решения.

В случае недостижения в ходе согласительных процедур взаимно приемлемого решения Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Например, ряд споров о компетенции разрешается Конституционным Судом Российской Федерации (п. "а", "б" и "в" ч. 3 ст. 125).

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи президент Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

Более подробно процедура приостановления актов органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации предусмотрена, например, нормами ст. 29 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Президент Российской Федерации вправе приостановить действие акта высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также действие акта органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в случае противоречия этого акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.

В период действия Указа Президента Российской Федерации о приостановлении действия актов высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) и (или) органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации не может быть издан другой акт, имеющий тот же предмет регулирования, за исключением акта, отменяющего акт, действие которого приостановлено Президентом Российской Федерации, либо вносящего в него необходимые изменения.

В данном случае высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) вправе обратиться в соответствующий суд для решения вопроса о соответствии изданного им или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам и международным обязательствам Российской Федерации.

 

Статья 86

Президент Российской Федерации в качестве Главы государства представляет Российскую Федерацию внутри страны и в международных отношениях, определяет основные направления внутренней и внешней политики государства.

В развитие упомянутых полномочий комментируемая статья Конституции детализирует полномочия Президента Российской Федерации в данной сфере. Так, осуществляя внешнеполитические функции, Президент Российской Федерации несет конституционную ответственность за выполнение международных обязательств Российской Федерации.

В соответствии с п. "а" комментируемой статьи Конституции РФ Президент страны осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации. Реализуя это полномочие, Президент в сотрудничестве с парламентом разрабатывает стратегию внешнеполитической деятельности, основные ее направления. Он непосредственно руководит выполнением намеченного курса, инструктирует и контролирует Министерство иностранных дел, другие органы исполнительной власти, к компетенции которых относится реализация того или иного аспекта внешнеполитической деятельности.

Президент ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ согласно п. "б" комментируемой статьи. Как Глава государства, Президент осуществляет высшее представительство в международных отношениях. Он устанавливает прямые контакты с руководителями государств, ведет переговоры с ними, посещает международные организации и т.д.

В соответствии с нормами Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.)*(437) Президент Российской Федерации как Глава государства представляет Российскую Федерацию в международных отношениях и в соответствии с Конституцией Российской Федерации и международным правом ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации без необходимости предъявления полномочий.

Полномочия на ведение переговоров и на подписание указанных договоров оформляются от имени Президента Российской Федерации Министерством иностранных дел Российской Федерации. Оформление полномочий означает выдачу Министерством иностранных дел России специального документа, подтверждающего право данного лица вести переговоры и подписывать договор, либо, применительно к межведомственным договорам, выдачу такого документа руководителем ведомства.

Основанием для выдачи полномочий МИД является решение, принятое Президентом в соответствии с упомянутым Законом, в котором указывается, кому поручено вести переговоры и подписать договор. Без такого решения МИД не оформляет полномочия. При этом полномочия могут быть выданы (в зависимости от содержания решения) только на проведение переговоров, или на проведение переговоров и подписание договора, или только на подписание договора.

Согласно подп. "в", "г" комментируемой статьи, Президент подписывает ратификационные грамоты, принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей.

При Президенте аккредитуются дипломатические представители, он назначает и отзывает дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях. В рамках выполнения упомянутых полномочий Президентом изданы Указы от 28 августа 2001 г. N 1080 (с изм. от 29 марта 2008 г.) "О денежном вознаграждении лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации в дипломатических представительствах и представительствах Российской Федерации при международных организациях (в иностранных государствах)"*(438), от 7 сентября 1999 г. N 1180 "Об утверждении Положения о Чрезвычайном и Полномочном После Российской Федерации в иностранном государстве"*(439).

 

Статья 87

Согласно ч. 1 комментируемой статьи, Президент Российской Федерации является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами Российской Федерации. Полномочия Президента Российской Федерации в области обороны закреплены Федеральным законом от 31 мая 1996 г. N 61-ФЗ "Об обороне" (в ред. от 14 июля 2008 г.)*(440). В этой области Президент Российской Федерации:

1) определяет основные направления военной политики Российской Федерации;

2) утверждает военную доктрину Российской Федерации*(441);

3) осуществляет руководство Вооруженными Силами Российской Федерации, другими войсками, воинскими формированиями и органами;

4) в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации, возникновения вооруженных конфликтов, направленных против Российской Федерации, объявляет общую или частичную мобилизацию, вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе, отдает приказ Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами Российской Федерации о ведении военных действий*(442);

5) исполняет полномочия в области обеспечения режима военного положения в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральным конституционным законом;

6) принимает в соответствии с федеральными законами решение о привлечении Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов к выполнению задач с использованием вооружения не по их предназначению;

7) утверждает концепции и планы строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов, План применения Вооруженных Сил Российской Федерации, Мобилизационный план Вооруженных Сил Российской Федерации, а также планы перевода (мобилизационные планы) на работу в условиях военного времени органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и экономики страны, планы создания запасов материальных ценностей государственного и мобилизационного резервов и федеральную государственную программу оперативного оборудования территории Российской Федерации в целях обороны;

8) утверждает федеральные государственные программы вооружения и развития оборонного промышленного комплекса;

9) утверждает программы ядерных и других специальных испытаний и санкционирует проведение указанных испытаний;

10) утверждает единый перечень воинских должностей, подлежащих замещению высшими офицерами в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, и общее количество воинских должностей, подлежащих замещению полковниками (капитанами 1 ранга) в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках, воинских формированиях и органах, присваивает высшие воинские звания, назначает военнослужащих на воинские должности, для которых штатом предусмотрены воинские звания высших офицеров, освобождает от их воинских должностей и увольняет их с военной службы в порядке, предусмотренном федеральным законом и др.

2. Согласно ч. 2 комментируемой статьи, Президент Российской Федерации в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводит на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе.

Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации. Вопрос об утверждении указа Президента Российской Федерации о введении военного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в течение 48 часов с момента получения этого Указа.

Указ Президента Российской Федерации о введении военного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.

3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи, режим военного положения определяется федеральным конституционным законом.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 г. N 1-ФКЗ "О военном положении"*(443) под военным положением понимается особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии.

В соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права актами агрессии против Российской Федерации независимо от объявления иностранным государством (группой государств) войны Российской Федерации признаются:

1) вторжение или нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на территорию Российской Федерации, любая военная оккупация территории Российской Федерации, являющаяся результатом такого вторжения или нападения, либо любая аннексия территории Российской Федерации или ее части с применением вооруженной силы;

2) бомбардировка вооруженными силами иностранного государства (группы государств) территории Российской Федерации или применение любого оружия иностранным государством (группой государств) против Российской Федерации;

3) блокада портов или берегов Российской Федерации вооруженными силами иностранного государства (группы государств);

4) нападение вооруженных сил иностранного государства (группы государств) на Вооруженные Силы Российской Федерации или другие войска независимо от места их дислокации;

5) действия иностранного государства (группы государств), позволяющего (позволяющих) использовать свою территорию другому государству (группе государств) для совершения акта агрессии против Российской Федерации;

6) засылка иностранным государством (группой государств) или от имени иностранного государства (группы государств) вооруженных банд, групп, иррегулярных сил или наемников, которые осуществляют акты применения вооруженной силы против Российской Федерации, равносильные указанным в настоящем пункте актам агрессии.

Целью введения военного положения является создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации.

Военное положение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях вводится Указом Президента Российской Федерации. В Указе Президента Российской Федерации о введении военного положения должны быть определены:

обстоятельства, послужившие основанием для введения военного положения;

дата и время, когда начинает действовать военное положение;

границы территории, на которой вводится военное положение.

 

Статья 88

Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении"*(444) регулирует основания и процедуру введения чрезвычайного положения, а также его правовой режим.

В указе должны быть определены:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений;

е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения.

Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

По сравнению с Законом РСФСР "О чрезвычайном положении"*(445) в новом Законе в понятие "чрезвычайные ситуации социально-политического и криминогенного характера" добавлены следующие положения: попытки захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межконфессиональные и региональные конфликты. В Федеральном конституционном законе "О чрезвычайном положении" уточнено и понятие чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и экологического характера.

Указ Президента РФ о введении чрезвычайного положения подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.

В соответствии с Регламентом Совета Федерации вопрос об утверждении указа Президента о введении чрезвычайного положения должен быть рассмотрен Советом Федерации в срок, не превышающий 72 часов с момента обнародования указа.

Решение об утверждении указа Президента РФ о введении чрезвычайного положения принимается большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации и оформляется постановлением Совета Федерации.

 

Статья 89

Согласно подп. "а" комментируемой статьи Конституции, Президент Российской Федерации решает вопросы гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.

В соответствии с Конституцией и на основании Федерального закона от 31 мая 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации" (с посл. изм. и доп.)*(446) Президент Российской Федерации решает вопросы:

а) приема в гражданство Российской Федерации в общем порядке;

б) восстановления в гражданстве Российской Федерации в общем порядке;

в) выхода из гражданства Российской Федерации в общем порядке;

г) отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации.

Президент Российской Федерации утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации. В настоящее время действует Положение, утвержденное Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. N 1325 "Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации" (в ред. от 27 июля 2007 г.)*(447).

Положением устанавливаются порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, принятия, исполнения и отмены решений по указанным вопросам, а также формы заявлений и перечень необходимых документов, соответствующих конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации.

Президент Российской Федерации обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, в связи с исполнением Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации".

Для предварительного рассмотрения вопросов гражданства при Президенте Российской Федерации действует Комиссия по вопросам гражданства, которая является совещательным и консультативным органом, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.

Комиссия формируется в составе председателя Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, заместителя председателя Комиссии, секретаря Комиссии и ее членов. Состав Комиссии утверждается Президентом Российской Федерации. Председатель и члены Комиссии участвуют в ее работе на общественных началах.

Основными задачами Комиссии являются:

информационное и аналитическое обеспечение деятельности Президента Российской Федерации по реализации возложенных на него Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом "О гражданстве Российской Федерации" полномочий по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

подготовка Президенту Российской Федерации предложений о совершенствовании государственной политики в области гражданства, развитию института российского гражданства;

подготовка Президенту Российской Федерации предложений о совершенствовании законодательства Российской Федерации о гражданстве и предоставлении политического убежища, а также о разрешении возникающих в этой сфере проблем.

Для выполнения поставленных перед Комиссией задач она выполняет следующие основные функции:

предварительное рассмотрение заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации, восстановлении в гражданстве Российской Федерации, прекращении гражданства Российской Федерации, предоставлении политического убежища в Российской Федерации и подготовка по ним предложений Президенту Российской Федерации;

анализ и обобщение практики применения законодательства Российской Федерации о гражданстве и предоставлении политического убежища;

взаимодействие с международными организациями по вопросам гражданства;

участие в подготовке международных договоров Российской Федерации по вопросам гражданства, а также материалов для проведения международных мероприятий по этим вопросам;

участие в совещаниях, конференциях и иных мероприятиях по вопросам гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища;

подготовка ежегодных докладов о деятельности Комиссии и представление их Президенту Российской Федерации.

Заседания Комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в два месяца. Заседание Комиссии считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины ее членов.

Президент Российской Федерации издает указы по вопросам гражданства Российской Федерации*(448).

Предоставление политического убежища является суверенным правом Российской Федерации как субъекта международного права, действующего в соответствии с общепризнанными нормами международного права. Принятие решений о предоставлении политического убежища - прерогатива Президента, который реализует это свое конституционное полномочие от имени Российского государства.

Порядок предоставления Российской Федерацией политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства определен Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. N 746 "Об утверждении Положения о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища" (в ред. Указов Президента РФ от 1 декабря 2003 г. N 1417, от 27 июля 2007 г. N 993)*(449).

В соответствии с Положением о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища оно предоставляется иностранным гражданам и лицам без гражданства с учетом государственных интересов России на основании общепризнанных принципов и норм международного права в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Политическое убежище предоставляется лицам, ищущим убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанным мировым сообществом, нормам международного права. При этом принимается во внимание, что преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища. Предоставление Российской Федерацией политического убежища производится Указом Президента РФ.

Лицо, которому предоставлено политическое убежище, пользуется на территории Российской Федерации правами и свободами и выполняет обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных для иностранных граждан и лиц без гражданства федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Согласно подп. "б" комментируемой статьи Конституции, Президент Российской Федерации награждает государственными наградами Российской Федерации, присваивает почетные звания Российской Федерации, высшие воинские и высшие специальные звания.

Государственные награды Российской Федерации являются высшей формой поощрения граждан за выдающиеся заслуги в защите Отечества, государственном строительстве, экономике, науке, культуре, искусстве, воспитании, просвещении, охране здоровья, жизни и прав граждан, благотворительной деятельности и иные выдающиеся заслуги перед государством.

Согласно Указу Президента РФ от 2 марта 1994 г. N 442 "О государственных наградах Российской Федерации"*(450), Президент Российской Федерации:

издает указы об учреждении государственных наград;

издает указы о награждении государственными наградами;

вручает государственные награды;

образует Комиссию по государственным наградам при Президенте Российской Федерации для проведения общественной оценки материалов о награждении и обеспечения объективного подхода к поощрению граждан. Комиссия работает на общественных началах;

образует в составе Администрации Президента Российской Федерации подразделение для обеспечения реализации конституционных полномочий главы государства и проведения единой политики в области государственных наград.

Президент Российской Федерации присваивает воинские звания маршалов, генералов и адмиралов, высшие специальные звания сотрудников органов внутренних дел, таможенных органов, дипломатические ранги, классные чины действительного государственного советника юстиции, государственного советника юстиции и т. п.

 

Статья 90

1. Осуществляя свои полномочия, Президент РФ издает два вида актов - указы и распоряжения. Различие между ними установить довольно сложно. Казалось бы, надо исходить из того, что указ - акт более широкого действия, имеющий нормативный характер, а распоряжение - документ более частного, конкретного назначения. Однако нередко нормативными являются и указы, и распоряжения. Причем иногда для регулирования сходных вопросов используются то указы, то распоряжения (например, создание подразделений Администрации Президента и утверждение положений о них). Однако в последнее время наблюдается тенденция к использованию для нормативного регулирования общественных отношений указов. Кроме того, для определенных вопросов ненормативного характера устойчивой формой является не распоряжение, а указ (например, в отношении награждения, предоставления гражданства РФ, выхода из гражданства, помилования). Поэтому граница между актами Президента порой условна.

Думается, в одной ситуации форма указа употребляется весьма часто. Связано это с регулированием наиболее важных общественных отношений, особенно если они не урегулированы законом; Указ Президента в данном случае как бы заменяет законодательное регулирование.

Указами Президента включаются в ст. 65 Конституции новые наименования субъектов Федерации*(451).

2. Согласно Конституции Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Ни Совет Федерации, ни Государственная Дума не вправе их отменить. Но эти указы и распоряжения не могут противоречить Конституции и федеральным законам. При обнаружении такого противоречия Конституционный Суд полномочен нормативные указы Президента, если сочтет, что они не соответствуют Конституции Российской Федерации, признать их неконституционными, что имеет значимые юридические последствия.

3. Согласно ч. 3 комментируемой статьи, Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам.

Проблема соотношения указа и закона заслуживает того, чтобы на ней остановиться подробнее. Введя пост Президента, Конституция РСФСР предусмотрела, что Президент издает свои акты на основе и во исполнение не только Конституции и законов РФ, но и решений Съезда и Верховного Совета. Однако при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. осталось лишь положение о том, что указы (но не распоряжения) не могут противоречить Конституции и законам РФ. То же записано и в действующей Конституции, но относится к обоим видам актов: указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90, ч. 3).

Здесь отражена иная концепция назначения актов Президента, а именно: если какой-либо вопрос уже урегулирован законом, Президент обязан с ним считаться. Однако, если вопрос в законе не урегулирован, Президент вправе его урегулировать своим актом.

Причем на практике могут возникать такие ситуации: а) вопрос юридически не урегулирован, и не ясно, каким актом это должно быть сделано - законом, Указом Президента, постановлением Правительства и т.д.; б) вопрос еще не урегулирован, но понятно, что он является предметом закона. По мнению Президента РФ, он вправе издавать свой нормативный акт не только в первой ситуации, но и во второй - для заполнения правового пробела на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют регулирования.

Свою логику Президент изложил в послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 г.: "Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы. Тем более что и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента - это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, - сделал вывод Президент, - пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений"*(452).

 

Статья 91

В числе гарантий, обеспечивающих беспрепятственное и надлежащее осуществление прав и обязанностей лицом, занимающим должность Президента Российской Федерации, особое место занимает его право неприкосновенности.

Из общего смысла содержания нормы комментируемой статьи усматривается, что право неприкосновенности гарантирует Президенту Российской Федерации независимое от влияний (вмешательств) со стороны представителей ветвей власти выполнение его обязанностей.

Согласно комментируемой статье Конституции, Президент обладает неприкосновенностью. Это означает, что никто не может применить в отношении Президента физического или психического насилия; его нельзя ни задержать, ни обыскать, ни арестовать, ни привлечь к любому виду правовой ответственности, пока он состоит в должности Президента; наконец, Президента нельзя ни свергнуть, ни отстранить от исполнения обязанностей.

Эта конституционная установка ограничена временными рамками занятия должности и означает, что лицо, занимающее пост Президента, не может быть привлечено к различного рода ответственности. Однако при отрешении от должности, порядок которого установлен в ст. 93, ответственность может быть возложена.

Вне рамок этого исключения президентская неприкосновенность абсолютна, поскольку ни Конституция, ни законодательство не предусматривают чьего-либо согласия на применение таких мер (в отличие от иных должностных лиц, обладающих неприкосновенностью).

Федеральный закон от 12 февраля 2001 г. "О гарантиях Президенту Российской Федерации, прекратившему исполнение своих полномочий, и членам его семьи" (в ред. Федерального закона от 24 июля 2007 г. N 214-ФЗ)*(453), в п. 1 ст. 3 гласит: "Президент Российской Федерации, прекративший исполнение своих полномочий, обладает неприкосновенностью. Он не может быть привлечен к уголовной или административной ответственности за деяния, совершенные им в период исполнения полномочий Президента Российской Федерации, а также задержан, арестован, подвергнут обыску, допросу либо личному досмотру, если указанные действия осуществляются в ходе производства по делам, связанным с исполнением полномочий Президента Российской Федерации".

 

Статья 92

В соответствии с ч. 1 комментируемой статьи Конституции Российской Федерации установлены временные рамки правового статуса Президента Российской Федерации. Он приступает к исполнению полномочий с момента принесения присяги, прекращает их исполнение с истечением срока его пребывания в должности с момента принесения присяги вновь избранным Президентом страны. Таким образом, законодательно установлены общие положения временных рамок правового статуса президента.

Исключениям из общего правила посвящен второй пункт комментируемой статьи - основаниям досрочного прекращения полномочий Президента.

В последнее время привлекают пристальное внимание теоретические и практические вопросы, связанные с досрочным прекращением полномочий Президента Российской Федерации.

В комментируемой ч. 92 статьи Конституции России указаны три способа досрочного прекращения исполнения полномочий Президента: отставка, стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия, отрешение от должности. Рассмотрим каждый из них.

Отставка. Это добровольный уход с поста подписанием письменного заявления, извещающего об оставлении должности, устного объявления будет в данном случае вряд ли достаточно. Подача в отставку и принятие Председателем Правительства на себя выполнение обязанностей Президента имеют бесповоротный для Президента характер. Иначе говоря, Президент не может потом объявить, что он "передумал" и отзывает свое заявление об отставке.

Однако возникает практический вопрос: наступает ли для Председателя Правительства исполнение обязанностей Президента при отставке последнего автоматически или Председатель должен официально объявить о начале исполнения обязанностей? Во избежание недоразумений, было бы полезным толкование ст. 92 Конституции со стороны Конституционного Суда РФ. Можно предложить следующее толкование: поскольку Конституция говорит лишь об отставке Президента и не предусматривает того, что кто-то такую отставку может принять, начало развития событий вызывается фактором официального объявления Президентом об отставке, которая, как сказано, подается в письменной форме (с указанием не только года, месяца и дня, но и часа, с которого начинается отставка), даже если Президент объявляет о ней в публичном выступлении либо в заявлении по телевидению.

Состояние здоровья. При решении вопроса о судьбе полномочий Президента в связи с состоянием здоровья возможны две ситуации.

Первая ситуация. Президент чувствует себя больным, но он в ясном уме и поэтому сам объявляет, что не может продолжать исполнение полномочий Президента в силу физической немощи. Для этой ситуации подходит начальная формула ч. 2 ст. 92: Президент "прекращает исполнение полномочий досрочно" в силу стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия. Но это означает ту же отставку, лишь с указанием конкретного основания.

Вторая ситуация. Состояние здоровья Президента таково, что требуется специальное авторитетное медицинское заключение. Что касается собственного мнения Президента, то либо его невозможно спросить, например, при стойкой потере сознания, либо это мнение при состоянии Президента не может иметь решающего значения, например, при наступивших глухоте, слепоте.

С замещением Президента иное положение. Его замещение Председателем Правительства на время отпуска не предусмотрено. Находясь в отпуске, Президент продолжает оставаться "при исполнении". Поэтому формулировка ч. 3 ст. 92 рассчитана на экстраординарные ситуации. А при их наступлении все зависит от конкретных обстоятельств. Когда Президенту РФ Б.Н. Ельцину предстояла несложная операция по исправлению перегородки носа, то заявления о переложении обязанностей на Председателя Правительства не делалось. Однако перед операцией на сердце Президент издал несколько указов относительно порядка временного исполнения его обязанностей Председателем Правительства.

Прежде всего Президент определил общие условия временного исполнения обязанностей. 19 сентября 1996 г. был принят Указ "О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации". В нем говорилось: в целях обеспечения условий непрерывного осуществления государственной власти и на основании ч. 3 ст. 92 Конституции РФ установить, что "временное исполнение обязанностей Президента Российской Федерации в период, определенный в соответствии с отдельными указами Президента Российской Федерации в связи с проведением хирургической операции Президенту Российской Федерации, осуществляется Председателем Правительства Российской Федерации Черномырдиным В.С. в полном объеме, включая полномочия по контролю за стратегическими ядерными силами и тактическим ядерным оружием, для чего ему будут переданы соответствующие технические средства ("ядерная кнопка"). Далее предусматривалось, что Председатель Правительства приступает к временному исполнению обязанностей Президента РФ "с момента, определяемого в соответствии с Указом Президента Российской Федерации о возложении на Председателя Правительства Российской Федерации временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации", обеспечение деятельности временного исполняющего обязанности Президента РФ осуществляется в установленном порядке Администрацией Президента РФ. Наконец, было обозначено, что данный Указ вступает в силу со дня его опубликования и действует до "момента подписания Президентом Российской Федерации указа о прекращении временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации".

Как следует из содержания Указа от 19 сентября 1996 г., Президент исходил из того, что он сам принимает решение о наступлении момента временного исполнения обязанностей по ч. 3 ст. 92. Ведь Председатель Правительства осуществляет временное исполнение обязанностей "в период, определяемый в соответствии с отдельными указами Президента", а заканчивается исполнение обязанностей с момента подписания Президентом "указа о прекращении временного исполнения обязанностей".

Практика это подтвердила. Согласно Указу от 5 ноября 1996 г. "О возложении на Председателя Правительства Российской Федерации Черномырдина В.С. временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации", в соответствии с Указом от 9 сентября 1996 г. Премьер-министр приступил к временному исполнению обязанностей Президента с 7 часов 00 минут 5 ноября 1996 г. Придя в сознание после операции, но оставаясь физически весьма ослабленным человеком, Президент сразу принял на себя президентские функции. 6 ноября 1996 г. был издан Указ "О прекращении временного исполнения Председателем Правительства Российской Федерации обязанностей Президента Российской Федерации", которым постановлялось, что исполнение прекращается с 6 часов 00 минут 6 ноября 1996 г.

2. Другой момент связан с начальными словами ч. 2 ст. 92: "Президент Российской Федерации прекращает исполнение полномочий досрочно...". В них явно проглядывает двусмысленность. Выходит, что во всех трех случаях (отставка, болезнь, отрешение) Президент сам прекращает свои полномочия. Между тем очевидно, что безоговорочно это решение лишь в случае его отставки. При прекращении исполнения полномочий по состоянию здоровья, о чем говорилось ранее, инициатива может исходить как от Президента, так и со стороны (с учетом состояния здоровья). А при отрешении от должности и инициатива постановки вопроса, и решение исходят со стороны. При досрочном прекращении полномочий, выборы Президента Российской Федерации должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

3. Положение ч. 3 ст. 92 Конституции посвящено случаям, на которые распространяется временное исполнение обязанностей Президента Председателем Правительства РФ и что вправе (а чего не вправе) делать последний в данное время. Прежде всего, как уже можно было видеть, имеются все основания для расширительного толкования нормы ч. 3 ст. 92 в ее связи с ч. 2: к Председателю Правительства обязанности Президента переходят во всех случаях досрочного прекращения исполнения полномочий Президентом (отставка, состояние здоровья, отрешение от должности) и при замещении Президента.

Но исчерпывающего ответа на вопрос, чего нельзя делать временно исполняющему обязанности Президента, ч. 3 ст. 92 Конституции не дает. Председатель Правительства на время исполнения обязанностей не имеет права лишь распускать Государственную Думу, назначать референдум и вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции. Однако это незначительная часть возможностей Президента. А всеми остальными Председатель Правительства, выходит, воспользоваться может? Не внес ясности в данный вопрос, а, напротив, усложнил его упоминавшийся Указ от 19 сентября 1996 г. "О временном исполнении обязанностей Президента Российской Федерации"; ведь в данном акте сказано, что временное исполнение обязанностей осуществляется Председателем Правительства "в полном объеме". Значит, он вправе, например, утвердить новую военную доктрину РФ (ст. 83 п. "з" Конституции), изменить состав Правительства. Непонятно также, какие акты будет принимать Председатель Правительства в указанный период, поскольку указы и распоряжения исполняющего обязанности Президента отечественным законодательством не предусмотрены.

Думается, в случае замещения Президента при его болезни Председатель Правительства должен заниматься лишь текущими делами, решать самые неотложные вопросы, а все остальное, что требует принятия нормативных актов, оставлять до выздоровления Президента. Не случайно, передав В.С. Черномырдину исполнение президентских полномочий на 23 часа, Президент РФ Б.Н. Ельцин в Указе от 6 ноября 1996 г. о прекращении временного исполнения обязанностей предписал Председателю Правительства (п. 2) "в трехдневный срок доложить о решениях, принятых им в период временного исполнения обязанностей Президента Российской Федерации". Трудно представить, как развивалась бы ситуация в случае более длительного исполнения обязанностей и принятия нормативных актов и.о. Президента. Но ясно то, что Президент вправе принять далее принципиальное решение по каждому документу, появившемуся в данный период.

 

Статья 93

1. При введении поста Президента РСФСР в 1991 г. в Конституции предусматривалась возможность его отрешения от должности в случае нарушения им Конституции РСФСР, законов РСФСР и принесенной присяги. Действующая Конституция РФ установила такие основания для постановки вопроса об отрешении, при которых оно практически невозможно. Президент РФ, согласно ст. 93 Конституции, может быть отрешен от должности Советом Федерации только на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Хотя такие нормы навеяны опытом конституционного регулирования некоторых зарубежных стран, трудно себе вообразить, чтобы Президентом России был избран человек, способный совершить столь тяжкие деяния. Кроме того, формулировка ст. 93 в определенном смысле вызывает удивление - получается, что лицо, занимающее пост Президента РФ и совершившее деяние, которое хотя и не подпадает под признаки тяжкого преступления, но все-таки является уголовным преступлением, не может быть отрешено от должности. То, что уголовный преступник вправе оставаться на посту Президента РФ, Конституция не исключает. Конечно, предполагается, что его все-таки заставят подать в отставку. Очевидно, при грядущих конституционных реформах в России придется решить более четко и вопрос об основаниях отрешения Президента от должности.

2. Процедура при отрешении по Конституции и регламентам Государственной Думы и Совета Федерации заключается в следующем. Предложение о выдвижении обвинения против Президента может быть внесено по инициативе не менее 1/3 депутатов Государственной Думы. Дума образует специальную комиссию и получает ее заключение по существу вопроса. Согласно Регламенту Государственной Думы обсуждение предложения депутатов проводится на заседании Государственной Думы, на котором выступают уполномоченный от группы депутатов, выдвинувших обвинение, представитель специальной комиссии, обязательно заслушивается заключение Верховного Суда РФ о наличии в действиях Президента признаков преступления, выступают депутаты, эксперты; представители Президента и Правительства в Государственной Думе могут получить слово вне очереди. Государственная Дума принимает решение о выдвижении обвинения против Президента 2/3 от общего числа депутатов палаты.

3. Решение Государственной Думы передается в Совет Федерации, который обязан получить заключение Конституционного Суда РФ о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. По Регламенту Совета Федерации на его заседании рассмотрение вопроса начинается с сообщения Председателя Государственной Думы об основаниях выдвижения обвинения против Президента, затем слово предоставляется Председателю Конституционного Суда и Председателю Верховного Суда РФ для оглашения заключения этих органов, заслушивается заключение Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам. На заседание Совета Федерации приглашается Президент, ему или его представителю может быть предоставлено слово по их желанию. Решение Совета Федерации об отрешении Президента от должности принимается 2/3 голосов от общего числа членов данной палаты. Причем это решение должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента; если в указанный срок решение Совета Федерации не будет принято, обвинение против Президента считается отклоненным.

 

Глава 5. Федеральное Собрание

 

В соответствии со ст. 10 Конституции РФ государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Законодательные органы олицетворяют демократические начала государства, выступают гарантами демократии. Этим обусловлен набор их властных полномочий, роль и значимость в системе органов государственной власти. Законодательные органы влияют на развитие Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, создают условия для идеологического многообразия и многопартийности, определяют компетенции других государственных органов, способствуют развитию политической и правовой активности граждан. Они участвуют в обеспечении территориальной целостности Российской Федерации, определении правового статуса ее субъектов.

Несмотря на столь значимую роль законодательных органов, уровень конституционно-правового регулирования их формирования и деятельности в определенной степени противоречив и явно недостаточен. В Конституции РФ не закреплена система законодательных органов, в связи с чем комментируемая глава Конституции РФ в названии указывает не законодательную власть в целом, а только федеральный орган законодательной власти - Федеральное Собрание.

Кроме того, не определен должный баланс "сдержек и противовесов" совместной деятельности Федерального Собрания, Президента РФ и Правительства РФ. В России имеет место значительный перекос в сторону исполнительной власти, которая через Президента РФ как ее фактического руководителя доминирует над остальными ее ветвями.

Статус Федерального Собрания Российской Федерации должен регулироваться не просто федеральным, а федеральным конституционным законом. Это связано, в том числе, с тем, что федеральный конституционный закон имеет особую процедуру принятия - 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думой и 3/4 от общего числа членов Совета Федерации. Такой усложненный порядок принятия способствует его стабильности.

В настоящее время разработан проект, направленный на определение статуса Федерального Собрания Российской Федерации, его компетенцию и вопросы ведения, структуру, организационные формы и условия его деятельности*(454).

 

Статья 94

Существование современного демократического государства немыслимо без парламента, являющегося высшим представительным и законодательным органом в государстве*(455). Он призван выражать волю народа, регулировать важнейшие общественные отношения, главным образом путем принятия законов, осуществлять контроль над деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц.

Парламент - это обобщенное название учреждения, занимающего верховное место в государственной структуре. Развитие этого учреждения имеет многовековую историю. Первые парламенты (в Англии, Испании и др.) стали возникать в XII-XIII вв., но как современное учреждение оформились в Европе в борьбе с абсолютизмом лишь после буржуазных революций в XVIII-XIX вв. От слова "парламент" возникло производное понятие "парламентаризм" как особая система государственного управления (понимая термин "управление" в широком смысле), основанная на разделении властей и контроле парламента в отношении правительства*(456).

Наименование "Федеральное Собрание" подчеркивает его федеративную природу, обязанность осуществлять свои полномочия в системе федеративных отношений и установленного Конституцией РФ (ст. 71-73) разделения законодательных прерогатив.

Понятие "Федеральное Собрание" впервые появилось в проекте Конституции РФ, подготовленном Конституционной комиссией, созданной I Съездом народных депутатов (известен как проект О.Г. Румянцева), где под Федеральным Собранием понималась одна из палат обновленного парламента. Согласно ст. 87 проекта, обновленный Верховный Совет должен был состоять из двух палат: Государственной Думы и Федерального Собрания*(457). В качестве названия парламента в целом понятие "Федеральное Собрание" появилось в президентском проекте новой Конституции РФ, подготовленном С.С. Алексеевым, С.М. Шахраем*(458) и представленном на первое заседание Конституционного Совещания в мае 1993 г. Однако юридическая основа для реального, практического создания Федерального Собрания как высшего законодательного и представительного учреждения была создана Указом Президента РФ от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации". Указ имел решающее значение в практической имплементации предложений и Федеральном Собрании.

В Указе постановлялось "прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом народных депутатов и Верховным Советом РФ" и предлагалось учредить новый двухпалатный парламент - Федеральное Собрание, состоящий из Совета Федерации и Государственной Думы*(459).

Федеральное Собрание РФ является учреждением парламентского типа. В комментируемой статье впервые прямо закреплено: "Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации".

Российский парламент осуществляет различные функции: представительную, законодательную, контрольную, легитимизационную, финансово-бюджетную, властную, функцию обратной связи, стабилизационную, идеологическую. Основными из них являются представительная и законодательная функции. Другие функции парламента РФ не названы в Конституции РФ прямо, однако они непосредственно прослеживаются исходя из закрепленных ею полномочий парламента, инструментов и средств*(460).

Основной, материально осязаемой функцией парламента Российской Федерации является законодательная функция: принятие законов или других нормативно-правовых актов, обладающих высшей юридической силой по сравнению с иными нормативными актами, кроме Конституции РФ. Закон регулирует все общественные отношения в стране и на международной арене. Он направлен на защиту интересов государства, потребностей основных классов и социальных групп, а также отдельных личностей. Назначение закона и законодательной функции парламента - обеспечить благосостояние, счастье и процветание граждан страны, государства в целом.

Говоря о представительной функции парламента РФ, продекларированной комментируемой статьей, необходимо сказать несколько слов о представительстве как явлении общественно-политической жизни.

Представительство следует понимать в двух смыслах. В широком смысле речь идет о феномене, обозначающем возможность осуществления полномочий, делегированных народом или его частью своим выборным представителям на строго определенный срок; в узком смысле - об осуществлении этих полномочий представительными органами власти.

Президент РФ олицетворяет прямое представительство большинства граждан. Государственная Дума также осуществляет представительство большинства граждан, но путем поиска компромисса интересов разных слоев населения. У Совета Федерации особая форма представительства - территориальная, так как он представляет интересы субъектов Федерации.

Если Государственную Думу безоговорочно признают символом прямого представительства, то за Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых, опосредуемых органами государственной власти регионов. Совет Федерации - участник системы отношений опосредованного народного представительства*(461).

В отношении государственных органов обычно полагают, что речь идет о представительстве интересов и воли избирателей, а мандат на такое представительство дают сами избиратели на выборах.

В России же по этой схеме в полной мере представительным органом является только Государственная Дума, избираемая непосредственно гражданами. Здесь вполне можно согласиться с мнением разработчиков проблемного комментария к Конституции РФ, согласно которому о представительном характере верхней палаты российского парламента говорить приходится с определенной натяжкой*(462).

 

Статья 95

1. Федеральное Собрание является двухпалатным органом. Такая структура закреплена в ст. 11 гл. 1 Конституции РФ, что означает недопустимость ее изменения в рамках действия Конституции РФ. Двухпалатная структура парламента является характерным признаком федеративных государств мира.

Анализируя природу обеих палат Федерального Собрания РФ, необходимо отметить их неоднозначность.

Особенно четко это прослеживается на примере Совета Федерации, природа которого такова, что позволяет говорить минимум о двух значениях данной палаты российского парламента.

До настоящего времени дебатируется главный вопрос о целесообразности Совета Федерации. Так, в марксистской теории двухпалатная структура парламента рассматривается как нежелательное явление, поскольку зачастую верхняя палата парламента входит в компромисс с нижней, что препятствует продуктивной работе парламента. В настоящее время в большинстве стран верхние палаты не пользуются сколько-нибудь значительными полномочиями. В Великобритании, например, палата лордов очень редко выдвигает возражения против законопроектов, принятых палатой общин. В современных условиях верхняя палата рассматривается скорее как орган, призванный обеспечить всестороннюю, взвешенную оценку законопроекта*(463).

Первый вице-спикер Государственной Думы О.В. Мороз полагает, что вопрос о роли и месте Совета Федерации пока не нашел своего политического и правового решения, а потому по прошествии некоторого времени может появиться повод для более серьезного и глубокого рассмотрения вопроса о том, нужен ли России двухпалатный парламент*(464). Представляется, что это довольно спорное заявление.

Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед М. Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. "В федеральном государстве, - указывает бельгийский профессор А. Ален, - двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура - прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования"*(465). Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, много. "Двухпалатность Федерального Собрания, - замечает по этому поводу профессор, доктор юридических наук М.В. Баглай, - выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа"*(466).

Другой аргумент в пользу целесообразности верхней палаты связан со специфической конституционной функцией, осуществляемой ею. Она представляет собой противовес нижней палате. Средоточие парламентской власти в руках единственной палаты расценивается как политический риск, от которого требуется действенная защита. Доказывая полезность учреждения американской конституцией двухпалатного парламента, Дж. Мэдисон и А. Гамильтон отмечали, что необходимость сената указывает "на наклонность всех законодательных ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, и, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать непродуманные пагубные решения"*(467).

Известный французский исследователь парламентов М. Амеллер в пользу двухпалатной системы выдвигал два аргумента: во-первых, стремление к более устойчивому равновесию сил между исполнительной и законодательной властями, при котором ничем не ограниченная власть одной палаты сдерживается второй палатой, формируемой на иной основе; во-вторых, желание заставить парламентскую машину работать если и не более эффективно, то, по крайней мере, более гладко благодаря наличию так называемой контрольной палаты, в обязанность которой входит осуществление тщательной проверки подчас поспешных решений первой палаты*(468).

Разделение Федерального Собрания РФ способствует уравновешиванию законодательной власти. В этом смысле Совет Федерации выступает элементом внутрипарламентской системы "сдержек" и "противовесов". По выражению Б.Л. Вишневского, в современной России, решившей реализовать подобную модель, к "законодательному двигателю" в лице Государственной Думы приставили "законодательный тормоз" в образе Совета Федерации*(469). Даже в инициированном самим Советом Федерации процессе повышения его роли в законотворческой деятельности усматривается проявление того самого сдерживающего, тормозящего начала. Реализуя его, Совет Федерации вынуждает Государственную Думу действовать осмотрительнее.

Таким образом, необходимо отметить, что Совет Федерации выражает федеративный характер государственного устройства России, соединяет в единое целое интересы федерального центра и регионов. Одновременно Совет Федерации - это орган, обеспечивающий в структуре Федерального Собрания РФ внутреннее равновесие палат.

2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: по одному от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Общее число его членов составляет 178 человек.

Следует заметить, что только представители указанных органов могут входить в Совет Федерации. Депутаты законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, главы субъектов Федерации, а также члены исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации в течение срока своих полномочий не могут быть членами Совета Федерации.

В соответствии с Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" членом Совета Федерации может быть избран (назначен) гражданин Российской Федерации не моложе 30 лет, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Решение об избрании представителя в Совете Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ - совместным постановлением обеих палат.

Что касается представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, то он назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации (например, президентом республики, губернатором, главой администрации) на срок его полномочий. Согласно Федеральному закону от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", срок исполнения обязанностей глав субъектов Федерации не может быть более пяти лет.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ оформляется его указом (постановлением), который в трехдневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ. Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации на очередном или внеочередном заседании рассматривает представленную кандидатуру и принимает свое решение голосованием. Названный указ главы субъекта Федерации вступает в силу, если 2/3 от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

После принятия решения об избрании представителя законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ и о назначении представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в Совет Федерации РФ, но не позднее чем на следующий день после дня вступления решения в силу, орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший это решение, телеграммой уведомляет Совет Федерации о содержании решения, о дате его вступления в силу и не позднее пяти дней со дня вступления решения в силу направляет его в Совет Федерации.

Избранный (назначенный) член Совета Федерации РФ слагает с себя полномочия, несовместимые со статусом члена Совета Федерации, о чем ставит в известность Совет Федерации, направив туда копию приказа (иного документа) об освобождении от таких обязанностей.

Федеральным законом от 11 декабря 2004 г. N 159-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и в Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" был изменен порядок замещения должностей глав исполнительной власти субъектов РФ. Если ранее они избирались непосредственно населением соответствующего региона, то после принятия указанного Федерального закона наделение полномочиями руководителя высшего исполнительного органа субъекта РФ осуществляется по представлению Президента РФ законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации*(470). На практике это означает прямое назначение глав регионов Президентом РФ. Новый механизм замещения должностей глав регионов существенно усиливает влияние Президента РФ на органы власти субъектов РФ.

Выходом из этой ситуации видится выборный принцип формирования Совета Федерации. Кстати, на переходный период (два года после принятия Конституции РФ) Совет Федерации уже избирался: из расчета по два мандата на один регион. Конечно, оценить деятельность того Совета Федерации представляется сложным, учитывая именно переходный период политического развития страны. Однако с учетом опыта США, использующих именно выборную систему формирования верхней палаты - Сената, такое предложение кажется вполне рациональным. При этом ни в коем случае неприемлемы предложения о полном упразднении верхней палаты*(471).

3. Тенденцией последних десятилетий является установление фиксированной численности палат, при этом в нижней палате нигде не бывает больше 651 члена, обычно же их значительно меньше. В Великобритании на скамьях в зале заседаний нижней палаты всего около 400 мест, т.е. заранее предполагается, что не все члены (651 человек) явятся на заседание*(472).

Увеличение числа человек в парламенте приводит к препятствиям для депутатов участвовать в обсуждении законопроектов. Как пример - Съезд Народных депутатов РФ (1989-1993 гг.), высший орган государственной власти РФ, состоявший из 1 068 депутатов. Всекитайское собрание народных представителей - верховный орган государственной власти, в составе которого должно быть не более 3 тыс. человек. В настоящее время в нем около 3 тыс. депутатов. В такой коллегии трудно вести деловое обсуждение, заседания зачастую приобретают парадный, заранее отрегулированный характер*(473).

Численный состав представительного органа должен обеспечивать все параметры его функционирования, исключать какие-либо препятствия для депутатов участвовать в обсуждении законопроектов. Обсуждение законопроекта - один из этапов формирования государственной воли как равнодействующей волеизъявлений депутатов. Поэтому процессуально должна быть обеспечена возможность выступления (участия в дискуссии) в любой момент любого депутата, выразившего такое желание. Без обеспечения депутату возможности выступить по существу проблемы (концепции законодательного акта, обоснование внесенной поправки и т.п.) в данный, конкретный, нередко единственно оправданный момент дискуссии в целях достижения оптимального результата при формировании законопроекта нельзя говорить о соответствии данного представительного органа задачам законодательного процесса*(474).

Государственная Дума Федерального Собрания РФ состоит из 450 депутатов. Такое количество человек определено законодателем как оптимальное решение в связи с практикой работы Государственной Думы в первый ее созыв и на основе исторического опыта. Кроме того, широкий количественный состав Государственной Думы позволяет ей образовать значительное число депутатских комитетов и комиссий, охватывающих основные направления внутренней и внешней политики.

 

Статья 96

1. Вплоть до недавнего времени срок избрания депутатов составлял четыре года. Однако с вступлением в силу Закона РФ о поправке к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы"*(475) этот срок увеличен до пяти лет.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации применяется в отношении Государственной Думы, которая избрана после его вступления в силу. Иными словами, срок полномочий депутатов действующей ныне Государственной Думы 5 созыва (2008-2011 гг.) составляет четыре года (по прежней редакции комментируемой статьи). А депутатский корпус будущей Государственной Думы шестого созыва будет работать уже не четыре, а пять лет.

Депутаты Государственной Думы избираются посредством выборов на основе принципов всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Такой срок установления депутатских полномочий не случаен, он соответствует мировой практике. Депутаты нижней палаты и однопалатного парламента избираются обычно на четыре года или пять лет.

В нашей стране была практика установления срока полномочий Государственной Думы до двух лет. Речь идет о первом созыве Государственной Думы в 1993 г., который принимался в сложной для России политической ситуации. Двухлетний срок избрания депутатов Государственной Думы был закреплен в п. 7 раздела второго "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ: "Совет Федерации первого созыва и Государственная Дума первого созыва избираются сроком на два года". Второй и последующие созывы Государственной Думы избирались уже на четыре года. Срока в два года недостаточно, так как депутаты, которые впервые были избраны, не могут освоить основы парламентской деятельности, а затем использовать полученный опыт в течение продолжительного времени*(476).

Однако в 2003 г. депутатом Государственной Думы первого созыва Э. Пащенко был предложен проект федерального конституционного закона "О поправке к статье 96 Конституции Российской Федерации" в отношении сокращения срока полномочий Государственной Думы с четырех до двух лет*(477). Как представляется, столь частая ротация депутатского корпуса не приведет к повышению качества отечественного парламентаризма, а "все только и будут заниматься тем, что готовиться к выборам"*(478). В результате, учитывая поправки в комментируемую статью, самый разумный срок полномочий депутатов Государственной Думы российская власть определила в пять лет.

2. В качестве способа формирования Федерального Собрания РФ Конституция РФ позиционирует избрание по отношению к Государственной Думе и собственно - формирование по отношению к Совету Федерации.

Сама же процедура формирования урегулирована в настоящее время двумя федеральными законами: Федеральным законом от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" и Федеральным законом от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".

Федеральный закон от 5 августа 2000 N 113-ФЗ был внесен Президентом РФ В.В. Путиным в рамках программы по углублению конституционной реформы в Российской Федерации. Согласно данному Федеральному закону член Совета Федерации - представитель законодательного (представительного) органа государственной власти избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа (в двухпалатных органах - на срок полномочий палаты). Член Совета Федерации - представитель исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, назначается высшим должностным лицом (руководителем исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, однако указ о назначении может быть отменен соответствующим законодательным (представительным) органом государственной власти (не менее чем 2/3 голосов депутатов).

Вопрос о способе формирования Совета Федерации остается открытым. Вызывает сомнение легитимность верхней палаты парламента нового состава. Речь, конечно, идет не о формальной легитимности: все новые члены избраны в соответствии с процедурой, установленной федеральным законом, а о реальной легитимности палаты в целом. Вместе с тем Совет Федерации не может быть копией Государственной Думы ни в плане осуществления представительской функции, ни с точки зрения приемов комплектования обеих палат.

Существующий в настоящее время принцип формирования Совета Федерации оценивается крайне неоднозначно. С одной стороны, отмечается, что сделан важный шаг к формированию постоянно действующей, профессиональной верхней палаты российского парламента, что чрезвычайно важно с т