Бюджетное планирование: развитие методологических подходов (М.Л. Васюнина, "Финансы", N 11, ноябрь 2014 г.)

Бюджетное планирование: развитие методологических подходов

Основные преобразования в организации бюджетного планирования, осуществляемые в РФ в ходе реформирования бюджетного процесса, связаны с переходом к средне- и долгосрочному бюджетному планированию, c расширением сферы применения инструментов программно-целевого управления бюджетными ресурсами, c переходом на программный принцип формирования бюджетов. Необходимость повышения качества финансовых планов и прогнозов, формируемых в ходе бюджетного процесса, и усиления их роли в механизме управления государственными и муниципальными финансами диктуют обращение к методологическим основам бюджетного планирования.

Бюджетный процесс в РФ сопровождается составлением различных видов финансовых планов и прогнозов, отличающихся назначением, временными характеристиками, форматом представления данных. Их формирование осуществляется как в ходе составления проекта бюджета (например, обоснования бюджетных ассигнований субъектов бюджетного планирования и др.), так и в процессе его исполнения (бюджетные росписи главных распорядителей бюджетных средств, сводные бюджетные росписи и др.). Участниками бюджетного планирования выступают уполномоченные органы государственной власти (органы местного самоуправления) - финансовые органы и органы Федерального казначейства, главные распорядители бюджетных средств, главные администраторы доходов и главные администраторы источников финансирования дефицита бюджетов - чья компетенция охватывает различные сферы бюджетных отношений.

Современное бюджетное планирование испытывает существенную трансформацию. Изменяются методы бюджетного планирования, что во многом продиктовано удлинением временного "горизонта" планирования. Распространенный подход в разделении бюджетного планирования и бюджетного прогнозирования основан на ограничении временного интервала (бюджетное планирование - в пределах финансового года, бюджетное прогнозирование - более длительный период). Это обеспечивает связь бюджетного планирования с методами, не предусматривающими вероятностного суждения о бюджетных показателях и оценку их изменения при варьировании исходных условий и входных данных. Как правило, составление подобных финансовых планов основывается на сочетании индексного и балансового методов, а также метода прямого счета. Увеличение шага планирования и переход к формату "скользящей трехлетки" потребовали учета риска неопределенности и вероятности изменения бюджетных показателей под влиянием перемены внешних параметров (демографических сдвигов, темпов роста ВВП, инфляции и др.). В этих условиях в практике планирования начинают применяться методы сценарного и программного планирования, экспертных оценок, имитационного моделирования и др., активно используемых в ходе бюджетного прогнозирования. При переходе к долгосрочному бюджетному планированию актуальность данных методов существенно возрастает.

В равной мере корректируются подходы к систематизации финансовых планов и прогнозов, составляемых в ходе бюджетного процесса. По существу, граница между финансовыми планами и финансовыми прогнозами, составляемыми в ходе бюджетного процесса, размыта и достаточно условна. Их назначение, срочность, структура не позволяют выделить общих классификационных признаков. Формирование в ходе бюджетного процесса финансовых планов, также как и финансовых прогнозов, осуществляется в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами; их утверждение находится в компетенции уполномоченных органов государственной власти (органов местного самоуправления). Показатели отдельных финансовых планов дублируют параметры прогнозов, которым должны соответствовать, и наоборот. Например, составление кассового плана исполнения федерального бюджета на текущий финансовый год, заявленного как прогнозный документ, и прогнозов кассовых выплат по расходам и по источникам финансирования дефицита федерального бюджета на текущий финансовый год осуществляется на основе утвержденного федерального бюджета - классического примера финансового плана. Напротив, проекты местных бюджетов на очередной финансовый год должны быть согласованы с показателями среднесрочного финансового плана, являющегося также примером финансового прогноза. В рамках одного плана (прогноза) могут утверждаться прогнозные, плановые и нормативные характеристики. Например, формат среднесрочного финансового плана местного бюджета предусматривает утверждение прогнозных параметров бюджета; планового распределения бюджетных ассигнований в разрезе классификации расходов бюджетов, в т.ч. распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности; нормативов отчислений от налоговых доходов в другие местные бюджеты.

Современное бюджетное планирование интегрируется в систему государственного стратегического планирования, формируемую в соответствии с Федеральным законом от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации". В ходе долгосрочного бюджетного планирования органы государственной власти (органы местного самоуправления) обязаны в зависимости от сферы компетенции использовать предусмотренные инструменты стратегического планирования, обеспечивая их субординацию и согласованность.

В рамках концепции стратегического планирования возможно разделение бюджетного планирования в широком и узком понимании. В первом случае бюджетное планирование представляет вид управленческой деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления) по осуществлению прогнозирования, планирования и программирования процесса формирования и использования бюджетных ресурсов в соответствии с задачами и направлениями бюджетной политики. В излагаемом контексте бюджетное планирование является единством бюджетного прогнозирования, сопровождающегося определением целей и направлений бюджетной политики, параметров бюджетной системы и показателей формирования бюджетов при вариативных условиях социально-экономического развития; бюджетного планирования, предполагающего распределение бюджетных ресурсов между органами государственной власти (органами местного самоуправления) и направлениями их деятельности с учетом ожидаемых результатов; бюджетного программирования, проявляющегося в определении объема бюджетных ресурсов, направляемых на реализацию комплекса взаимосвязанных мероприятий, обеспечивающих достижение приоритетов и целей государственной политики социально-экономического развития и национальной безопасности.

Бюджетное прогнозирование представляет собой комплекс процедур, осуществляемых уполномоченным органом государственной власти (органом местного самоуправления) по определению основных параметров бюджетной системы РФ и характеристик бюджетов, оценки бюджетных рисков с учетом вариативности условий, требований и ограничений социально-экономического развития публично-правового образования. К документам бюджетного прогнозирования (финансовым прогнозам) могут быть отнесены: бюджетный прогноз РФ (субъекта РФ, муниципального образования) на долгосрочную перспективу, прогнозы кассовых поступлений в бюджет и кассовых выплат из бюджета, среднесрочный финансовый план муниципального образования. Бюджетное программирование охватывает комплекс процедур по определению источников финансового обеспечения и объема бюджетного финансирования целевых программ различного типа. Примерами финансовых планов, составляемых в ходе бюджетного программирования, могут быть планы финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ, доклады государственных органов исполнительной власти о результатах и направлениях деятельности (в части распределения бюджетных ассигнований на реализацию целевых программ и непрограммную деятельность). В свою очередь, бюджетное планирование ограничивается процедурами по определению и распределению бюджетных ассигнований по функциональному, ведомственному и целевому назначению в соответствии с классификацией расходов бюджета и классификацией источников финансирования дефицита бюджета. Результаты бюджетного планирования отражаются в проектах бюджетов, сводных бюджетных росписях, бюджетных росписях, обоснованиях бюджетных ассигнований и др.

Бюджетное планирование в широком смысле ориентировано на определение условий, ограничений и тенденций развития бюджетной системы РФ и обеспечения ее сбалансированности и устойчивости; разработку целей и приоритетов бюджетной политики, формирование мероприятий по их реализации; определение показателей формирования и использования средств бюджетов бюджетной системы страны и суверенных фондов; оценку объема бюджетных средств на реализацию программных мероприятий, исполнение расходных и долговых обязательств в долго-, средне- и краткосрочной перспективе.

Бюджетное планирование в узком понимании - регламентируемая нормативными правовыми актами деятельность уполномоченных органов государственной власти (органов местного самоуправления) по определению и распределению бюджетных ассигнований (и, возможно, кассовых выплат) по расходам и источникам финансирования дефицита бюджетов. Результатом бюджетного планирования в данном контексте является составление финансовых планов, отражающих распределение бюджетных ассигнований в соответствии с классификациями расходов и источников финансирования дефицита бюджета. Данные планы, как правило, являются средне- и краткосрочными; составляются, утверждаются и корректируются в порядке, регулируемом нормативными правовыми актами. В международной практике они нередко определяются как бюджетные и утверждаются законодательно (актами о бюджетах - в Германии, РФ, Франции; актами об ассигнованиях - в Великобритании, Канаде, Новой Зеландии, США).

Условия ответственной бюджетной политики диктуют требования к организации бюджетных планов: бюджетные планы не устанавливают расходных обязательств публично-правового образования; составление бюджетных планов осуществляется исходя из требования безусловного исполнения действующих расходных обязательств; в ходе бюджетного процесса необходима оценка достоверности бюджетных планов исходя из макроэкономических и финансовых рисков; необходимо утверждение на долго- и среднесрочную перспективу объема нераспределенных ассигнований, позволяющих корректировать объем расходов при неблагоприятном исполнении бюджета по доходам; важен учет влияния действующих бюджетных механизмов на обеспечение эффективного и результативного использования бюджетных средств.

Основными инструментами стратегического бюджетного планирования выступают бюджетная стратегия и бюджетный прогноз. Их положение в системе стратегического планирования - вопрос дискуссии. Позиция, реализуемая в правовых актах, не предусматривает существенных различий между бюджетным прогнозом и бюджетной стратегией. Согласно проектным документам*(1), сопровождавшим формирование долгосрочной бюджетной стратегии Российской Федерации на период до 2030 года, бюджетная стратегия представлялась документом, формулирующим параметры, условия, факторы, риски развития бюджетного устройства в долгосрочной перспективе. Долгосрочная бюджетная стратегия РФ была обозначена как документ, содержащий прогноз основных характеристик бюджетов и параметров бюджетной системы РФ, факторов и условий формирования и реализации основных направлений бюджетной политики, показателей финансового обеспечения государственных программ РФ с учетом целей социально-экономического развития РФ в долгосрочном периоде*(2). В свою очередь, Бюджетный кодекс РФ в редакции, применяемой с 1 января 2015 г., закрепляет аналогичную структуру за бюджетным прогнозом. Бюджетный прогноз обозначен как документ, содержащий прогноз основных характеристик бюджетов бюджетной системы РФ, показатели финансового обеспечения государственных (муниципальных) программ, основные подходы к формированию бюджетной политики на долгосрочный период*(3).

Между тем, концепция стратегического планирования предполагает характеристику стратегии как инструмента целеполагания, т.е. документа, определяющего направления, цели и приоритеты социально-экономического развития и обеспечения национальной безопасности РФ*(4). Согласно данному подходу бюджетная стратегия РФ призвана дать оценку итогам бюджетных реформ и результатам бюджетной политики, достигнутым показателям реализации государственных программ РФ; сформулировать цели и направления бюджетной политики на долгосрочную перспективу, обеспечивающие достижение целей и задач социально-экономического развития и национальной безопасности страны. Бюджетная стратегия может дополняться оценкой соответствия бюджетного устройства РФ рекомендациям международного сообщества и обоснованиями необходимости бюджетного реформирования.

В свою очередь, долгосрочный бюджетный прогноз является документом, разрабатываемым в рамках прогнозирования, т.е. отражающим научно обоснованные представления о рисках социально-экономического развития, об угрозах национальной безопасности России, о показателях социально-экономического развития страны, ее регионов и муниципальных образований*(5). Его структура должна соответствовать общей концепции прогнозов, формируемых в ходе стратегического планирования, и должна отражать: направления развития бюджетной системы РФ с учетом целей, приоритетов и направлений бюджетной политики; оценку условий ее реализации в долгосрочном периоде; основные характеристики бюджетов и параметры бюджетной системы РФ, суверенных фондов; показатели финансового обеспечения госпрограмм; бюджетные риски, их влияние на социально-экономическое положение и национальную безопасность страны, а также меры по их минимизации.

Следует принять во внимание, что бюджетным законодательством РФ и законодательством РФ о стратегическом планировании ключевая позиция отведена бюджетным прогнозам. В этих условиях целесообразно расширение формата бюджетного прогноза, предусмотренного Бюджетным кодексом РФ, за счет оценки результативности и эффективности бюджетной политики и бюджетных реформ, характеристики бюджетных рисков, определения планов деятельности органов государственной власти (органов местного самоуправления) по достижению обозначенных целей с учетом мер по обеспечению эффективного управления бюджетными ресурсами. Бюджетный прогноз должен отразить не только прогнозные параметры формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов, но и выступить инструментом бюджетного целеполагания.

В условиях, когда формирование бюджетных прогнозов предусматривается как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях, актуальным является разработка типового формата бюджетного прогноза, рекомендуемого органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления. Бюджетный прогноз РФ (субъекта РФ, муниципального образования) должен обеспечить: согласование мер социально-экономической и бюджетной политики; определение финансовых условий и ограничений социально-экономического развития страны (регионов, муниципальных образований) и обеспечения национальной безопасности РФ; определение государственных финансовых ресурсов, необходимых для целей и задач социально-экономической политики; установление приоритетов, целей и задач бюджетной политики, выбор путей и способов их достижения.

Таким образом, совершенствование бюджетного планирования связывается с необходимостью: развития методологических подходов к организации бюджетного планирования, бюджетного прогнозирования и бюджетного программирования; нормативного определения статуса и формата бюджетного прогноза как документа, создающего представления о направлениях, целях, приоритетах, рисках, параметрах развития бюджетного устройства РФ; разработки инструментария, обеспечивающего высокое качество бюджетных планов и прогнозов и их позитивное влияние на результативность управления государственными и муниципальными финансовыми ресурсами.

Литература:

1. Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации".

2. Постановление Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 N 249 "О мерах по повышению эффективности бюджетных расходов".

3. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 310 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами, повышения устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации".

4. Постановление Правительства РФ от 15.04.2014 N 320 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков".

5. Распоряжение Правительства РФ от 30.12.2013 N 2593-р "Об утверждении Программы повышения эффективности общественных (государственных и муниципальных) финансов на период до 2018 года".

6. Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов РФ на 2014 год и плановый период 2015-2017 годов.

М.Л. Васюнина,

доцент кафедры "Государственные и муниципальные финансы"

Финансового университета при Правительстве РФ,

кандидат экономических наук

"Финансы", N 11, ноябрь 2014 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Законопроект "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации (в части долгосрочного бюджетного планирования) и признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствие с бюджетным законодательством Российской Федерации отдельных законодательных актов Российской Федерации".

*(2) Доклад о результатах и основных направлениях деятельности Министерства финансов Российской Федерации на 2014 год и плановый период 2015-2017 годов.

*(3) Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 170.1).

*(4) Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (ст. 3).

*(5) Федеральный закон от 28.06.2014 N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации" (ст. 3).