Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 25 сентября 2019 г. N 14АП-7742/19

г. Вологда

25 сентября 2019 г.

Дело N А52-1678/2019

Резолютивная часть постановления объявлена 18 сентября 2019 года.

В полном объеме постановление изготовлено 25 сентября 2019 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Алимовой Е.А. и Мурахиной Н.В., при ведении протокола секретарем судебного заседания Василисиной А.С.,

при участии от страхового публичного акционерного общества "Ингосстрах" Захаревской Е.Н. по доверенности от 11.12.2018, от Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области Кузьмина А.С. по доверенности от 17.06.2019 N 2650/АК,

рассмотрев в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференц-связи при содействии Арбитражного суда Псковской области апелляционную жалобу страхового публичного акционерного общества "Ингосстрах" на решение Арбитражного суда Псковской области от 09 июля 2019 года по делу N А52-1678/2019,

установил:

страховое публичное акционерное общество "Ингосстрах" (ОГРН 1027739362474, ИНН 7705042179; адрес: 117997, Москва, улица Пятницкая, дом 12, строение 2; далее - СПАО "Ингосстрах", общество) обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (ОГРН 1036000308508, ИНН 6027026536; адрес: 180017, Псковская область, город Псков, улица Кузнецкая, дом 13; далее - управление, УФАС) о признании незаконным приказа от 01.04.2019 N 59 "О возбуждении дела и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства".

К участию в деле третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено государственное бюджетное учреждение здравоохранения Псковской области "Великолукская межрайонная больница" (ОГРН 1156027004814, ИНН 6025046865; адрес: 182105, Псковская область, город Великие Луки, улица Больничная дом 10; далее - учреждение).

Решением Арбитражного суда Псковской области от 09 июля 2019 года в удовлетворении заявленных требований отказано.

Общество с решением суда не согласилось и обратилось с апелляционной жалобой, в которой просит его отменить. В обоснование жалобы ссылается на нарушение судом норм материального права. Считает, что у управления отсутствовали правовые основания для вынесения оспариваемого приказа, поскольку УФАС нарушен срок его вынесения, установленный частью 8 статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции), который, по мнению апеллянта, является пресекательным, поэтому дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено в отношении общества незаконно и может привести к неблагоприятным для заявителя последствиям в виде применения административного штрафа.

Представитель общества в судебном заседании поддержал доводы и требования апелляционной жалобы.

Управление в отзыве на апелляционную жалобу и его представитель в судебном заседании с изложенными в ней доводами не согласились, просили решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

От учреждения отзыв на апелляционную жалобу не поступил.

Третье лицо надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителя в суд не направило, в связи с этим дело рассмотрено в его отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

Заслушав объяснения представителей общества и управления, исследовав доказательства по делу и доводы жалобы, проверив законность и обоснованность оспариваемого решения, суд апелляционной инстанции не находит оснований для удовлетворения апелляционной жалобы.

Как следует из материалов дела, по результатам рассмотрения жалобы страхового акционерного общества "ВСК" (далее - САО "ВСК") на неправомерность действий СПАО "Ингосстрах", выразившихся в необоснованном получении преимуществ при участии в электронном аукционе на право оказания услуг по обязательному страхованию ответственности владельца транспортных средств (ОСАГО), поступившей в УФАС 26.12.2018, управлением принято решение от 15.01.2019 по делу N 44-116/18, в соответствии с которым жалоба САО "ВСК" на действия заказчика признана необоснованной. Вместе с тем в соответствии с пунктом 2 указанного решения на основании служебной записки от 15.01.2019 материалы по жалобе переданы на рассмотрение уполномоченному должностному лицу управления для проверки доводов заявителя на предмет соблюдения требований Закона о защите конкуренции.

По результатам проведенной проверки УФАС выдало СПАО "Ингосстрах" предупреждение от 11.02.2019 N 1001/АК о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства. В предупреждении управление обязало общество устранить причины и условия, способствующие возникновению нарушения путем перечисления в бюджет дохода, полученного вследствие нарушения антимонопольного законодательства, в срок до 12.03.2019. Также в предупреждении указано на необходимость сообщить о его выполнении в течение трех дней со дня окончания срока, установленного для исполнения предупреждения.

Общество обжаловало данное предупреждение в арбитражный суд.

Решением Арбитражного суда Псковской области от 29 апреля 2019 года по делу N А52-805/2019, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08 августа 2019 года, СПАО "Ингосстрах" отказано в удовлетворении заявленных требований.

При этом предупреждение УФАС от 11.02.2019 N 1001/АК обществом не исполнено.

В связи с этим на основании подпункта 5 части 2 статьи 39, частью 12 статьи 44 Закона N 135-ФЗ управление издало приказ от 01.04.2019 N 59 о возбуждении в отношении общества дела N 31/14.8/19-ТР и создании Комиссии по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства по признакам нарушения СПАО "Ингосстрах" статьи 14.8 Закона N 135-ФЗ (пункты 1 и 2); в состав комиссии включен специалист Отделения по Псковской области Северо-Западного главного управления Центрального банка Российской Федерации.

Не согласившись с названным приказом, общество обратилось в арбитражный суд о признании его

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная коллегия не находит оснований для отмены решения суда ввиду следующего.

По смыслу статей 65, 198 и 200 АПК РФ обязанность доказывания наличия права и факта его нарушения оспариваемыми актами, решениями, действиями (бездействием) возложена на заявителя, обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта, решения, действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а также обстоятельств, послуживших основанием для их принятия (совершения), возлагается на орган или лицо, которые приняли данный акт, решение, совершили действия (допустили бездействие).

Исходя из части 2 статьи 201 АПК РФ обязательным условием для принятия решения об удовлетворении заявленных требований о признании ненормативного акта недействительным (решения, действий, бездействия незаконными) является установление судом совокупности юридических фактов: во-первых, несоответствия таких актов (решения, действий, бездействия) закону или иному нормативному правовому акту, а во-вторых, нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии со статьей 46 (части 1 и 2) Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод; решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Как неоднократно указывалось в решениях Конституционного Суда Российской Федерации, никаких исключений из этого конституционного принципа ни Конституция Российской Федерации, ни законодательство Российской Федерации не допускают (постановления от 03.05.1995 N 4-П, от 13.11.1995 N 13-П, от 07.03.1996 N 6-П, определение от 16.12.2004 N 394-О, от 18.12.2007 N 840-О-О, от 15.07.2010 N 1101-О-О, от 25.02.2013 N 209-О, от 25.02.2013 N 247-О).

На основании пункта 2 части 1 статьи 29, части 1 статьи 198 АПК РФ арбитражные суды осуществляют административное судопроизводство посредством рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе создающих препятствия для ее осуществления.

Исходя из приведенных положений Конституции Российской Федерации и Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, в правовом государстве суд осуществляет контроль за законностью административных процедур и этот контроль по общему правилу распространяется на все случаи, когда права и законные интересы граждан и их объединений могут быть нарушены в результате правоприменительной деятельности органов, наделенных публичными (властными) полномочиями.

Сам факт незаконного возбуждения соответствующей административной процедуры может свидетельствовать о нарушении прав и законных интересов обратившегося в суд лица, если привлечение этого лица к участию в административной процедуре произведено вопреки действующим правовым нормам и сопряжено с необоснованным нахождением такого лица под риском наступления неблагоприятных имущественных, организационных, репутационных и иных подобных последствий.

Следовательно, по общему правилу, если оспариваемый правовой акт принят на стадии возбуждения соответствующей административной процедуры и непосредственным образом влияет на объем прав и обязанностей иных лиц, включая права и обязанности, связанные с участием в этой процедуре, он может быть проверен судом с точки зрения соблюдения органом публичной власти тех нормативных положений, выполнение которых является обязательным для того, чтобы административная процедура могла считаться осуществляемой на законном основании. Противоположный подход приводил бы к отказу в доступе к правосудию для заинтересованных лиц и невозможности своевременного и эффективного пресечения судом незаконных действий правоприменительных органов до того, как их совершение привело к наступлению иных более значительных неблагоприятных последствий.

Согласно части 1 статьи 39 Закона о защите конкуренции антимонопольный орган возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания в пределах своих полномочий.

В части 4 статьи 44 Закона N 135-ФЗ установлены основания, при наличии которых дело о нарушении антимонопольного законодательства возбуждено быть не может.

Так, в силу подпунктов 2 и 5 части 9 статьи 44 названного Закона антимонопольный орган принимает решение об отказе в возбуждении дела при отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства, при истечении сроков давности рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Приведенные положения части 9 статьи 44 этого же Закона являются императивными, в связи с чем реализация предоставленных антимонопольному органу полномочий по возбуждению дела не может носить произвольный характер, а ограничена необходимостью соблюдения установленных Законом о защите конкуренции требований, служащих гарантией прав и законных интересов проверяемого лица.

Таким образом, приказы антимонопольного органа о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства могут выступать предметом самостоятельного судебного оспаривания.

Аналогичная позиция о допустимости самостоятельного судебного оспаривания приказов антимонопольных органов изложена в пункте 2 Обзора по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере (утвержден Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16.03.2016), в определении Верховного Суда Российской Федерации от 28 января 2019 года N 305-КГ18-17135 по делу N А40-250904/2017.

В соответствии с частью 2 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции предупреждение выдается хозяйствующему субъекту, занимающему доминирующее положение, в случае выявления признаков нарушения пунктов 3 и 5 части 1 статьи 10 Закона о защите конкуренции.

Согласно части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции в случае невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган принимает решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Таким образом, предупреждение, принятое антимонопольным органом, служит правовым основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства, обладает признаками ненормативного правового акта, порождающего правовые последствия, в том числе и в отношении лица, допустившего нарушения норм действующего законодательства.

В данном случае, как в суде первой инстанции, так и в апелляционной жалобы ее податели ссылаются на то, что у управления не имелось законных оснований для издания оспариваемого приказа, поскольку, возбудив дело с нарушением установленного десятидневного срока, антимонопольный орган нарушил часть 8 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ, нарушение этого срока, который, по мнению подателя жалобы, является пресекательным, влечет отсутствие оснований для возбуждения дела. Кроме того, апеллянт считает, что управление при издании оспариваемого приказа привело нормативные положения Закона N 135-ФЗ, указывающие в качестве основания на результаты проверки, тогда как проверка в отношении заявителя не проводилась.

Отклоняя данный довод, суд первой инстанции, руководствуясь положениями Закона N 135-ФЗ, правомерно исходил из следующего.

Так, в силу пунктов 1 и 4 статьи 22 настоящего Закона антимонопольный орган обеспечивает государственный контроль за соблюдением хозяйствующими субъектами антимонопольного законодательства, а также предупреждает монополистическую деятельность.

Пунктом 3 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции установлено, что одним из основании для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Аналогичное основание для возбуждения и рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства указаны в пункте 3.49 Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации, утвержденного приказом ФАС России от 25.05.2012 N 339 (далее - Административный регламент N 339).

Согласно части 8 статьи 44 Закона N 135-ФЗ по результатам рассмотрения заявления, материалов антимонопольный орган принимает одно из следующих решений:

1) о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

2) об отказе в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства;

3) о выдаче предупреждения в соответствии со статьей 39.1 настоящего Федерального закона.

При этом, как указано в части 7 статьи 39.1 Закона N 135-ФЗ, дело о нарушении антимонопольного законодательства не возбуждается при условии выполнения лицом такого предупреждения, поэтому лицо, выполнившее предупреждение, не подлежит административной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства в связи с его устранением.

Материалами де подтверждается, что в рассматриваемом случае основанием для возбуждения дела о нарушении антимонопольного законодательства послужил факт неисполнения обществом выданного УФАС предупреждения от 11.02.2019 N 1001/АК о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, выданного на основании статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, законность выдачи которого подтверждена судебными актами по делу N А52-805/2019.

Доказательств объективной невозможности названого предупреждения обществом в материалы дела не предъявлено.

Таким образом, как верно установлено судом, невыполнение обществом предупреждения от 11.02.2019 N 1001/АК явилось законным основанием для вынесения управлением оспариваемого приказа о возбуждении в отношении СПАО "Ингосстрах" дела о нарушении антимонопольного законодательства, в действиях которого антимонопольный орган усмотрел признаки нарушения статьи 14.8 Закона о защите конкуренции.

При этом апелляционная коллегия согласна с выводом суда первой инстанции о том, что ссылка в оспариваемом приказе на подпункт 5 части 2 статьи 39 Закона о защите конкуренции является законной и обоснованной, поскольку признаки нарушения антимонопольного законодательства, в связи с которыми выдано предупреждение от 11.02.2019, выявлены в ходе проверки.

Кроме того, судом первой инстанции правомерно отклонен довод апеллянта о том, что срок, установленный частью 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, является пресекательным, поэтому нарушение УФАС данного срока должен повлечь безусловный отказ в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Как указано ранее в настоящем постановлении, частью 8 статьи 39.1 Закона N 136-ФЗ предусмотрено, что в результате невыполнения предупреждения в установленный срок при наличии признаков нарушения антимонопольного законодательства антимонопольный орган обязан принять решение о возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства в срок, не превышающий десяти рабочих дней со дня истечения срока, установленного для выполнения предупреждения.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что СПАО "Ингосстрах" должно было выполнить предупреждение управления от 11.02.2019 N 1001/АК в срок до 12.03.2019, следовательно установленный десятидневный срок истек 26.03.2019, тогда как оспариваемый приказ издан ответчиком 01.04.2019, то есть с пропуском срока, что не оспаривается управлением.

Вместе с тем, как верно отмечено судом в обжалуемом решении, данный срок не является пресекательным, поскольку в Законе о защите конкуренции отсутствует нормативное положение о том, что пропуск антимонопольным органом срока, предусмотренного частью 8 статьи 39.1 упомянутого Закона, влечет безусловный отказ в возбуждении дела о нарушении антимонопольного законодательства.

Более того, перечень оснований принятия антимонопольным органом решения об отказе в возбуждении дела установлен частью 9 статьи 44 Закона о защите конкуренции, который является исчерпывающим и не подлежит расширительному толкованию.

В свою очередь, согласно статьей 41.1 Закона N 135-ФЗ дело о нарушении антимонопольного законодательства не может быть возбуждено и возбужденное дело подлежит прекращению по истечении трех лет со дня совершения нарушения антимонопольного законодательства, а при длящемся нарушении антимонопольного законодательства - со дня окончания нарушения или его обнаружения.

Аналогичная норма содержится в пункте 3.48 Административного регламента N 339.

При таких обстоятельствах суд пришел к обоснованному выводу о том, что пропуск срока, установленного в части 8 статьи 39.1 Закона о защите конкуренции, не относится к пресекательному сроку, пропуск которого исключает возбуждение дела о нарушении антимонопольного законодательства, тогда как при возбуждении дела приказом управления N 59 установленный статьей 41.1 названого Закона пресекательный срок ответчиком не нарушен.

Доводы подателя жалобы основаны на неверном толковании положений Закона о защите конкуренции.

В связи с этим суд правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Материалы дела исследованы судом первой инстанции полно и всесторонне, выводы суда соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права не допущено.

Доводы апелляционной жалобы не опровергают выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, поэтому не могут являться основанием для отмены обжалуемого судебного акта.

С учетом изложенного апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что спор разрешен в соответствии с требованиями действующего законодательства, основания для отмены решения суда, а также для удовлетворения апелляционной жалобы отсутствуют.

В связи с отказом в удовлетворении апелляционной жалобы расходы по уплате государственной пошлины в сумме 1 500 руб. относятся на подателя жалобы в соответствии со статьей 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 09 июля 2019 года по делу N А52-1678/2019 оставить без изменения, апелляционную жалобу страхового публичного акционерного общества "Ингосстрах" - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

Е.А. Алимова Н.В. Мурахина