Постановление Пятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 февраля 2023 г. N 15АП-1557/23 по делу N А32-21302/2022

город Ростов-на-Дону

28 февраля 2023 г.

дело N А32-21302/2022

Резолютивная часть постановления объявлена 21 февраля 2023 года.

Полный текст постановления изготовлен 28 февраля 2023 года.

Пятнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе:

председательствующего судьи Ефимовой О.Ю.,

судей Глазуновой И.Н., Соловьевой М.В.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Шурпенко А.С.,

при участии:

от ГКУ КК "Безопасный регион" посредством веб-конференции: Расуловой М.Г. по доверенности от 21.09.2022,

от департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края посредством веб-конференции: Петросян Р.Л. по доверенности от 03.08.2022,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу

департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края

на решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.01.2023 по делу N А32-21302/2022

по заявлению государственного казенного учреждения Краснодарского края "Безопасный регион" (ИНН 2310173127, ОГРН 1132310009700)

к департаменту финансово-бюджетного надзора Краснодарского края

об оспаривании постановления о назначении административного наказания,

УСТАНОВИЛ:

государственное казенное учреждение Краснодарского края "Безопасный регион" (далее - ГКУ КК "Безопасный регион", учреждение) обратилось с заявлением в Арбитражный суд Краснодарского края к департаменту финансово - бюджетного надзора Краснодарского края (далее - департамент, административный орган) об оспаривании постановления от 26.04.2022 о назначении административного наказания N 21-064/ЮЛ/5 по ст. 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 247 676,32 руб.

Решением суда первой инстанции от 13.01.2023 постановление департамента от 26.04.2022 по делу N 21-064/ЮЛ/5 признано не подлежащим исполнению.

Не согласившись с принятым судебным актом, департамент финансово - бюджетного надзора Краснодарского края обжаловал решение суда первой инстанции в порядке, предусмотренном главой 34 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), и просил решение суда отменить.

В обоснование апелляционной жалобы департамент ссылается на то, что совокупность названных условий части 5 статьи 4.4 КоАП РФ в рассматриваемом деле отсутствует и не подтверждена имеющимися в деле документальными доказательствами. Правонарушение, допущенное учреждением, выявлено не в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля. Департамент в пределах предоставленной компетенции не осуществляет свою деятельность, не реализует свои полномочия в форме государственного контроля (надзора), что прямо указано в части 4 статьи 2 Федерального закона от 31.07.2020 N 248-ФЗ "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" (далее - Закон N 248-ФЗ). В рассматриваемом деле правонарушения были выявлены в рамках государственного финансового контроля, который установлен пунктом 3 статьи 265 Бюджетного кодекса РФ. Сведений о том, что государственный финансовый контроль включен в указанный реестр не имеется, приведенные в реестре категории видов контроля не содержат указаний на финансовый контроль, департамент не включен в перечень органов такого контроля. Количество протоколов и вынесенных по ним постановлений о назначении административных штрафов фактического влияния на размер данного административного наказания не оказывает.

В отзыве на апелляционную жалобу ГКУ КК "Безопасный регион" просило решение суда первой инстанции оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Судебное заседание было назначено к рассмотрению с использованием информационной системы "Картотека арбитражных дел" (веб-конференции).

Определением суда от 16.02.2023 удовлетворено ходатайство ГКУ КК "Безопасный регион" о проведении веб-конференции.

Определением суда от 20.02.2023 удовлетворено ходатайство департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края о проведении веб-конференции.

В судебном заседании представитель департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края доводы апелляционной жалобы поддержал в полном объеме, просил решение суда первой инстанции отменить.

Представитель ГКУ КК "Безопасный регион" возражал против удовлетворения апелляционной жалобы, просил обжалуемое решение суда оставить без изменения.

Изучив материалы дела, оценив доводы апелляционной жалобы, выслушав представителей участвующих в деле лиц, арбитражный суд апелляционной инстанции установил следующее.

Как следует из материалов дела, на основании приказа департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края от 12.11.2021 N 146 "О назначении плановой выездной проверки ГКУ КК "Безопасный регион", п. 16.2 Плана контрольных мероприятий на 2021 год, утвержденного приказом департаментом от 07.12.2020 N 151, проведена плановая выездная проверка ГКУ КК "Безопасный регион" по вопросу правомерности осуществления расходов краевого бюджета на реализацию мероприятий государственной программы Краснодарского края "Обеспечение безопасности населения", в том числе расходов на обеспечение выполнения функций и их отражения в бюджетном учете и отчетности за период 2019-2020 годы, истекший период 2021 года.

По результатам проведенной проверки установлено, что учреждением допущено:

- нецелевое использование средств краевого бюджета в общей сумме 238 503,09 руб. (в том числе НДФЛ - 23 799,00 руб., страховые взносы - 55 433,48 руб.), в связи с необоснованным начислением и неправомерной выплатой Волянскому И.Г. в период его исполнения обязанностей руководителя учреждения ежемесячных надбавок за сложность и напряженность труда и премий по результатам работы в нарушение порядка, предусмотренного разделами 2, 3 Положения N 116 без соответствующего решения министерства гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края (далее - министерство).

Указанное квалифицировано департаментом в качестве нарушения положений статьи 38, 70, пункта 3 части 1 статьи 162 БК РФ, пункта 9 Положения об оплате труда работников государственных учреждений Краснодарского края, утвержденного постановлением главы администрации (губернатора) Краснодарского края от 02.09.2010 N 742 (далее - Положение N 742), раздела 2, 3 Положения о порядке выплаты руководителям государственных учреждений Краснодарского края, подведомственных министерству гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края, ежемесячной надбавки к должностному окладу за сложность и напряженность труда, премий по результатам работы, единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи, утвержденного Приказом министерства гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края от 29.04.2013 N 116 (далее - Положение N 116).

- нецелевое использование средств краевого бюджета, выделенных на обеспечение деятельности учреждения в 2021 году в общей сумме 2 238 260,13 рублей, в результате включения перерывов для отдыха и питания в рабочее время работников учреждения, использующих сменный график работы, и их последующей оплаты.

Указанное квалифицировано департаментом в качестве нарушения положений статьи 38 БК РФ, пункта 3 части 1 статьи 162 БК РФ, статей 91, 106, 108 ТК РФ, положений правил внутреннего трудового распорядка государственного казенного учреждения Краснодарского края "Безопасный регион", утвержденные приказом ГКУ КК "Безопасный регион" от 16.12.2020 N 305 (далее - Правила N 305).

В связи с выявленными нарушениями уполномоченным должностным лицом департамента в отношении ГКУ КК "Безопасный регион" составлен протокол об административном правонарушении от 14.04.2022 N 21-064/ЮЛ/5 по признакам административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ.

Постановлением от 26.04.2022 N 21-064/ЮЛ/5 ГКУ КК "Безопасный регион" привлечено к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ с назначением административного штрафа в размере 247 676, 32 руб.

Считая незаконным постановление о привлечении к административной ответственности, общество оспорило его в судебном порядке.

Статьей 15.14 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрено, что нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет; на юридических лиц - от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

Статьей 38 Бюджетного кодекса Российской Федерации установлен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, согласно которому бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, лимитами бюджетных обязательств, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо правовым актом, являющимся основанием для предоставления указанных средств (статья 306.4 БК РФ).

Приказом министерства гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края от 29.04.2013 N 116 утверждено Положение о порядке выплаты руководителям государственных учреждений Краснодарского края, подведомственных министерству гражданской обороны, чрезвычайных ситуаций и региональной безопасности Краснодарского края, ежемесячной надбавки к должностному окладу за сложность и напряженность труда, премий по результатам работы, единовременной выплаты при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска и материальной помощи (далее - Положение N 116).

Согласно разделу 3 Положения N 116 руководителям учреждений выплачивается премия по результатам работы (далее - премия) в пределах денежных средств, предусмотренных на эти цели. Премия является формой материального стимулирования добросовестного труда, а также конкретного вклада руководителя в эффективное выполнение задач, стоящих перед учреждением. Руководителям учреждений, отработавшим неполный расчетный период, премии выплачиваются за фактически отработанное время

Предложения о премировании руководителей учреждений направляются учреждениями в министерство в письменном виде.

Согласно разделу 2 Положения N 116 ежемесячная надбавка за сложность и напряженность труда является составляющей заработной платы (фонда оплаты труда) и подлежит обязательной выплате в целях повышения заинтересованности в результатах своей деятельности и качестве выполнения обязанностей руководителя учреждения.

Решение о премировании руководителей учреждений оформляется письмом министерства. Проект письма министерства о согласовании выплаты премии руководителю учреждения и размере указанной премии, подготовленный отделом по вопросам государственной службы, кадров, правовой и специальной работы министерства, согласовывается с первым заместителем министра (заместителем министра), курирующим деятельность соответствующего учреждения, отраслевым отделом, отделом финансового, аналитического обеспечения, бухгалтерского учета, отчетности и контроля управления экономики и финансов министерства

Приказом министерства от 22.04.2021 N 46-л "О временном исполнении обязанностей директора ГКУ КК "Безопасный регион" на заместителя директора учреждения Волянского И.Г. с 27.04.2021 возложено временно исполнение обязанностей директора ГКУ КК "Безопасный регион" до проведения конкурса на замещение вакантной должности директора учреждения в установленном законодательством порядке.

В нарушение вышеуказанных норм Волянским И.Г. при исполнении обязанностей директора учреждения без соответствующего решения министерства допущено нецелевое использование средств краевого бюджета в общей сумме 238 503,09 руб. в качестве ежемесячных надбавок за сложность и напряженность труда и премий по результатам работы.

Приказом директора ГКУ КК "Безопасный регион" от 30.12.2020 N 322 утверждено Положение о центре обработки вызовов "112" (далее - Положение N 322) и должностные инструкции работников центра обработки вызовов "112" ГКУ КК "Безопасный регион".

Согласно части 3 статьи 108 ТК РФ если по условиям работы предоставления перерыва для отдыха и питания невозможно, работодатель обязан обеспечить работнику возможность отдыха и приема пищи в рабочее время. Перечень работ, и места для отдыха и приема пищи должны быть определены в Правилах внутреннего трудового распорядка. В этом случае перерыв для отдыха и питания включается в рабочее время и оплачивается

Правилами N 305 перечень работ, где по условиям производства (работы) предоставление перерыва для отдыха и питания невозможно, а также места для отдыха и приема пищи в соответствии с ТК РФ не определены. Следовательно, в указанном случае перерыв для отдыха и питания не включается в рабочее время и не оплачивается.

В представленных учреждением табелях за проверяемый период учитывается время, не фактически отработанное каждым работником, занятым в учреждении на сменной работе, а время смены. То есть время перерыва для отдыха и приема пищи включается учреждением в рабочее время и соответственно оплачивается, что подтверждается представленными к проверке расчетными ведомостями, карточками-справками и расчетными листками сотрудников учреждения.

В нарушение вышеизложенных норм, а также статьи 38 БК РФ, пункта 3 части 1 статьи 162 БК РФ, статей 91, 106, 108 ТК РФ, положений Правил N 56 и Правил N 305, учреждением допущено нецелевое использование средств краевого бюджета, выделенных на обеспечение деятельности учреждения в 2021 году в общей сумме 2 238 260,13 рублей, в результате включения перерывов для отдыха и питания в рабочее время работников учреждения, использующих сменный график работы, и их последующей оплаты

Событие, вменяемого учреждению административного правонарушения, подтверждается представленными доказательствами: актом от 02.03.2022, электронным носителем, платежными поручениями, протоколом об административном правонарушении, другими материалами административного дела.

Представленные доказательства, отвечающие признакам относимости и допустимости, согласуются между собой и в своей совокупности свидетельствуют о наличии в действиях заявителя события административного правонарушения, предусмотренного ст. 15.14 КоАП РФ.

В соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если будет установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых названным Кодексом или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Основанием для освобождения учреждения от ответственности могут служить обстоятельства, вызванные объективно непреодолимыми либо непредвиденными препятствиями, находящимися вне контроля хозяйствующего субъекта, при соблюдении той степени добросовестности, которая требовалась от него в целях выполнения законодательно установленной обязанности.

В рассматриваемом случае в деле не имеется доказательств, подтверждающих, что учреждение предприняло все зависящие от него меры по надлежащему исполнению требований действующего законодательства и недопущению совершения административного правонарушения.

Чрезвычайных и непредотвратимых обстоятельств, исключающих возможность соблюдения действующих норм и правил, нарушение которых послужило основанием для привлечения к административной ответственности, не установлено, в этой связи вина учреждения в совершении вменяемого ему административного правонарушения имеет место.

Таким образом, материалами дела подтверждается наличие в деянии учреждения состава административного правонарушения, ответственность за которое предусмотрена ст. 15.14 КоАП РФ.

Процедура привлечения к административной ответственности, регламентированная нормами КоАП РФ, соблюдена, существенных нарушений процессуальных требований не установлено. Предусмотренный статьей 4.5 КоАП РФ двухлетний срок давности привлечения к административной ответственности на момент вынесения оспариваемого постановления не истек.

Суд первой инстанции при вынесении оспариваемого решения руководствовался положениями Федерального закона от 26.03.2022 N 70-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" (далее - Закон N 70-ФЗ).

Суд апелляционной инстанции отмечает, что, действительно, на момент рассмотрения апелляционной жалобы департамента вступил в силу Закон N 70-ФЗ.

Согласно части 5 статьи 4.4 КоАП РФ, если при проведении одного контрольного (надзорного) мероприятия в ходе осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля выявлены два и более административных правонарушения, ответственность за которые предусмотрена одной и той же статьей (частью статьи) раздела II настоящего Кодекса или закона субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях, совершившему их лицу назначается административное наказание как за совершение одного административного правонарушения.

В рассматриваемом случае, инспекцией по аналогичным обстоятельствам, но за другие периоды совершения валютных нарушений вынесены постановления о привлечении учреждения к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ.

В соответствии с частью 2 статьи 1.7 КоАП РФ закон, смягчающий или отменяющий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом улучшающий положение лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого закона в силу и в отношении которого постановление о назначении административного наказания не исполнено. Закон, устанавливающий или отягчающий административную ответственность за административное правонарушение либо иным образом ухудшающий положение лица, обратной силы не имеет.

Вместе с тем, в настоящем споре необходимо учитывать, что назначение наказания для юридических лиц по ст. 15.14 КоАП РФ осуществляется в виде штрафа в размере от 5 до 25 процентов суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению. При этом ограничение штрафа какой-либо фиксированной минимальной или максимальной суммой не предусмотрено.

Таким образом, размер штрафа не зависит от количества принятых в отношении заявителя постановлений о привлечении к административной ответственности. При объединении всех эпизодов правонарушений в один протокол и постановление штраф подлежит исчислению от суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, использованных не по целевому назначению.

В связи с этим, судебная коллегия пришла к выводу, что основания для применения положений ч. 2 ст. 1.7, ч. 5 ст. 4.4 КоАП РФ в отношении заявителя жалобы отсутствуют.

Административный орган при рассмотрении материалов административного дела постановил учреждению штраф в размере 10 % от суммы средств краевого бюджета, использованных не по целевому назначению (2 476 763,22 руб.), что составило 247 676 руб.

Вместе с тем, санкция статьи 15.14 КоАП РФ закрепляет, что на юридических лиц размер штрафа устанавливается от 5 до 25 процентов суммы бюджетного кредита, не перечисленной в установленный срок на счета бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Департаментом не обоснован определенный штраф в размере 10 % от указанной суммы. Судебная коллегия отмечает, что административный орган не может безосновательно увеличивать размер штрафа, закрепленного санкцией статьи.

В настоящем случае подлежит назначению административное наказание в виде штрафа в размере 123 838,16 руб. (5% от суммы средств, использованных не по целевому назначению), что соответствует минимальному размеру санкции статьи 15.14 КоАП РФ и соразмерно совершенному деянию по характеру и тяжести правонарушения, отвечает целям и задачам административного наказания.

Обстоятельств, исключающих привлечение учреждения к административной ответственности (в том числе предусмотренных статьей 2.9 КоАП РФ), судом не установлено, равно суд не усматривает оснований для применения положений 3.4, 4.1.1, 4.1.2 КоАП РФ.

В рассматриваемом случае апелляционная коллегия не усматривает каких-либо исключительных обстоятельств, послуживших причиной совершения ГКУ КК "Безопасный регион" административного правонарушения, при том, что учреждение не могло не знать об установленных обязательных требованиях действующего законодательства.

Исходя из установленного, департамент правомерно привлек ГКУ КК "Безопасный регион" к административной ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ, однако, размер штрафа, назначенный департаментом, является безосновательно завышенным, ввиду чего размер штрафа подлежит снижению до 123 838,16 руб.

На основании изложенного, решение суда от 13.01.2023 о признании не подлежащим исполнению постановление департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края от 26.04.2022 по делу N 21-064/ЮЛ/5, подлежит отмене в силу ч. 1 ст. 270 АПК РФ.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 258, 269 - 271, Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, арбитражный суд

ПОСТАНОВИЛ:

решение Арбитражного суда Краснодарского края от 13.01.2023 по делу N А32-21302/2022 отменить.

Постановление департамента финансово-бюджетного надзора Краснодарского края от 26.04.2022 о назначении административного наказания по делу об административном правонарушении N 21-064/ЮЛ/5 признать незаконным и изменить в части назначения административного наказания, снизив штраф, назначенный государственному казенному учреждению Краснодарского края "Безопасный регион" (ИНН 2310173127, ОГРН 1132310009700), до 123 838 (Сто двадцать три тысячи восемьсот тридцать восемь) рублей 16 копеек.

Постановление арбитражного суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в срок, не превышающий двух месяцев со дня принятия настоящего постановления, в Арбитражный суд Северо-Кавказского округа через арбитражный суд первой инстанции.

Председательствующий

О.Ю. Ефимова

Судьи

И.Н. Глазунова М.В. Соловьева