Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 ноября 2013 г. N 91-АПГ13-2 Решение суда о признании недействующим пункта 1 статьи 4.1 Закона Псковской области от 4 мая 2003 г. N 268-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Псковской области" оставлено без изменения

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 13 ноября 2013 г. N 91-АПГ13-2

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего В.Н. Пирожкова, судей Т.И. Ерёменко, Е.В. Горчаковой,

при секретаре М.И. Паршиной

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по заявлению Автандилян Н.Г. о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 1 статьи 4.1 закона Псковской области от 4 мая 2003 года N 268-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Псковской области" по апелляционным жалобам администрации Псковской области и Псковского областного Собрания депутатов на решение Псковского областного суда от 16 августа 2013 года.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Т.И. Еременко, объяснения представителя Псковского областного собрания по доверенности А.В. Боженковой, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, представителя по доверенности Управления МВД РФ по Псковской области Б.И. Чижа, поддержавшего доводы апелляционной жалобы частично, заключение прокурора Генеральной Прокуратуры Российской Федерации Н.Я. Селяниной, полагавшей решение подлежащим оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

Псковским областным Собранием депутатов 24 апреля 2003 года принят Закон N 268-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Псковской области", который 4 мая 2003 года подписан Главой Администрации Псковской области и официально опубликован в издании "Псковская правда" N 85 от 14.05.2003 года.

Автандилян Н.Г. обратилась в суд с заявлением об оспаривании пункта 1 статьи 4.1 названного закона в части возложения на должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, ссылаясь на то, что оспариваемая норма противоречит положениям части 2 статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, части 1 статьи 4 и ст. 13 Федерального закона от 07.02.2011 года N 3-Ф3 "О полиции", поскольку в компетенцию субъекта РФ не входит право наделять должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

В судебном заседании представитель Автандилян Н.Г. - Максимов О.А. заявленные требования поддержал.

Представители Псковского областного Собрания депутатов Боженкова А.В. и Администрации Псковской области Цибулькина Д.М. с заявленными требованиями не согласились.

Представители привлеченного к участию в деле Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Псковской области Чиж Б.И. и Жуков Д.А. с заявленными требованиями согласились частично. Полагают, что оспариваемой правовой нормой сотрудники полиции наделены полномочиями по составлению протоколов по ряду административных правонарушений, не соответствующих функциям и задачам полиции.

Решением Псковского областного суда от 16 августа 2013 года заявленные требования удовлетворены.

Судом признан недействующим пункт 1 статьи 4.1 Закона Псковской области от 4 мая 2003 года N 268-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Псковской области" в части возложения на должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочий по составлению протоколов об административных правонарушениях, со дня вступления решения суда в законную силу.

В апелляционных жалобах администрацией Псковской области и Псковским областным Собранием депутатов ставится вопрос об отмене указанного судебного решения ввиду неправильного применения судом норм материально права.

Изучив доводы апелляционных жалоб, проверив материалы дела, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к следующему.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации административное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 и частью 5 статьи 72 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с частями первой и второй настоящей статьи. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "частью 2 и частью 5 статьи 76 Конституции"

Оспариваемым в настоящем деле пунктом 1 статьи 4.1 закона Псковской области от 4 мая 2003 года N 268-ОЗ "Об административных правонарушениях на территории Псковской области" установлено, что протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных настоящим законом, вправе составлять должностные лица органов внутренних дел (полиции) - об административных правонарушениях, предусмотренных статьями 2.1-2.16, 2.19-2.27, частью 1 статьи 2.28, частью 2 статьи 2.28 (в отношении лиц, не выполняющих или нарушающих требования закона Псковской области "Об организации деятельности по приему, отгрузке и перевозке древесины на территории Псковской области и внесении изменений в Закон Псковской области "Об административных правонарушениях на территории Псковской области"), частью 3 статьи 2.28, статьями 2.30, 2.36 настоящего закона.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции правильно исходил из того, что положения федерального закона не наделяют законодательный орган субъекта Российской Федерации правом возлагать на полицию соответствующие полномочия в сфере применения законов субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации (статья 1.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях).

Из положений статьи 1.3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и подпункта 39 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" следует, что к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения относится установление административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, определения подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, организации производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, федеральный законодатель, включая законы субъектов Российской Федерации об административной ответственности в систему законодательства об административных правонарушениях, установил объем и пределы нормотворческих полномочий субъекта Российской Федерации в сфере административной ответственности.

Определение органов, правомочных составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, осуществляется законодателем субъекта Российской Федерации в соответствии с положениями статьи 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

При таких обстоятельствах Судебная коллегия по административным делам соглашается с выводом суда о том, что оспариваемая норма противоречит требованиям федерального законодательства, так как законодатель субъекта Российской Федерации не может наделять должностных лиц органов внутренних дел (полиции) полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации.

Иное толкование означало бы не только превышение субъектом Российской Федерации нормотворческих полномочий в области законодательства об административных правонарушениях, но и снижение уровня правовых гарантий граждан, привлекаемых к административной ответственности, что следует из системного анализа статей 1.3, 1.3.1, 1.4, 1.5, 1.6, 1.7, 1.8, 4.1-4.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Ссылка в апелляционной жалобе Псковского областного Собрания депутатов на то, что федеральным законодательством на полицию возложена обязанность по составлению протоколов об административных правонарушениях независимо от административного правонарушения, предусмотренного федеральным законодательством или законами субъекта РФ, несостоятельна.

Пунктом 5 ст. 2 Федерального закона "О полиции" предусмотрено, что одним из основных направлений деятельности полиции является производство по делам об административных правонарушениях.

Согласно п. 8 ч. 1 ст. 13 Федерального закона "О полиции" полиции для выполнения возложенных на нее обязанностей предоставляется право составлять протоколы об административных правонарушениях.

Между тем, из положений ч. 6 и 7 ст. 22.2 Кодекса РФ об административных правонарушениях следует, что дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ, от имени органов, указанных в пункте 3 части 2 статьи 22.1 названного Кодекса, рассматривают уполномоченные должностные лица органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При этом ст. 23.3, ч. 1 и п. 1 ч. 2 ст. 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях установлено, что должностные лица органов внутренних дел (полиции) вправе составлять протоколы об административных правонарушениях только по определенному ряду правонарушений, предусмотренных непосредственного Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, субъект РФ вправе уполномочить должных лиц органов исполнительной власти по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных законом субъекта РФ, в частности по составлению протоколов об административных правонарушениях.

Поскольку полиция является частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел (часть 1 и 4 статьи 4 Федерального закона от 7 февраля 2011 года N З-ФЗ "О полиции", статья 1 Федерального закона от 30 ноября 2011 года N 342-ФЗ "О службе в органах внутренних дел Российской Федерации") и не входит в систему органов исполнительной власти субъекта РФ, законодатель субъекта Российской Федерации не может наделять должностных лиц полиции полномочиями по составлению протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Псковского областного суда от 16 августа 2013 года оставить без изменения, а апелляционные жалобы администрации Псковской области и Псковского областного Собрания депутатов - без удовлетворения.

Председательствующий

В.Н. Пирожков

Судьи

Т.И. Ерёменко

Е.В. Горчакова