Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 сентября 2014 г. N 89-АПГ14-8 О признании недействующими отдельных положений Порядка ведения списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и предоставления указанным гражданам жилых помещений, утв. постановлением Правительства Тюменской области от 29 декабря 2012 г. N 583-п

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 3 сентября 2014 г. N 89-АПГ14-8

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.A.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по апелляционному представлению и.о. прокурора Тюменской области на решение Тюменского областного суда от 29 мая 2014 года, которым отказано в удовлетворении заявления прокурора Тюменской области о признании недействующими отдельных положений Порядка ведения списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и предоставления указанным гражданам жилых помещений, утвержденного постановлением правительства Тюменской области от 29 декабря 2012 г. N 583-п.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., возражения против удовлетворения апелляционного представления представителя правительства Тюменской области Дражиной И.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мухиной О.В., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

29 декабря 2012 года правительством Тюменской области принято постановление N 583-п, пунктом 1 которого утвержден Порядок ведения списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и предоставления указанным гражданам жилых помещений (далее - Порядок). Данный нормативный правовой акт в первоначальной редакции опубликован в печатном издании - газете "Тюменская область сегодня" от 10 января 2013 г., N 1.

Действующий в редакции постановления правительства Тюменской области от 22 апреля 2014 г. N 198-п Порядок содержит следующие положения:

решение о предоставлении лицам, указанным в пункте 2.1 настоящего Порядка, жилого помещения специализированного жилищного фонда по договору найма специализированного жилого помещения принимается уполномоченным органом (органом местного самоуправления - в случае наделения государственным полномочием по принятию решений о заключении договоров найма специализированного жилого помещения) в разрезе муниципальных районов и городских округов при возникновении оснований для предоставления жилого помещения специализированного жилищного фонда по договору найма специализированного жилого помещения, предусмотренных пунктом 3.1 настоящего Порядка. В случае возникновения на момент предоставления жилых помещений указанных оснований более чем у одного лица из указанных в пункте 2.1 настоящего Порядка, жилые помещения предоставляются последовательно исходя из даты включения указанных лиц в список (пункт 4.1);

Уполномоченный орган (орган местного самоуправления - в случае наделения государственным полномочием по принятию решений о заключении договоров найма специализированного жилого помещения) в течение 10 рабочих дней со дня принятия решения о включении жилых помещений в специализированный жилищный фонд, предназначенный для обеспечения жилыми помещениями лиц, указанных в пункте 2.1 настоящего Порядка, готовит и направляет письменные уведомления лицам, указанным в пункте 2.1 настоящего Порядка, о необходимости предоставить документы, указанные в пункте 4.6 настоящего Порядка, необходимые для предоставления жилого помещения по договору найма специализированного жилого помещения. Письменные уведомления направляются заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении по последнему месту жительства лиц, указанных в пункте 2.1 настоящего Порядка, согласно информации, содержащейся в хранящемся в уполномоченном органе учетном деле лиц, указанных в пункте 2.1 настоящего Порядка, а также на почтовый адрес, указанный в заявлении о включении в Список (в случае, если адрес места жительства согласно учетному делу и почтовый адрес, указанный в заявлении о включении в Список, не совпадают).

Решение о включении жилых помещений в специализированный жилищный фонд, предназначенный для обеспечения жилыми помещениями лиц, указанных в пункте 2.1 настоящего Порядка, принимается правительством Тюменской области в форме распоряжения.

В случае непредоставления лицом, указанным в пункте 2.1 настоящего Порядка, документов, указанных в пункте 4.6 настоящего Порядка, необходимых для предоставления жилого помещения специализированного жилищного фонда по договору найма специализированного жилого помещения в течение 45 календарных дней со дня направления ему письменного уведомления, уполномоченный орган (орган местного самоуправления - в случае наделения государственным полномочием по принятию решений о заключении договоров найма специализированного жилого помещения) в течение 3 рабочих дней со дня окончания срока, указанного в настоящем абзаце:

- принимает в отношении такого гражданина решение об отказе в предоставлении жилого помещения специализированного жилищного фонда по договору найма специализированного жилого помещения без исключения из Списка и сохранением права на обеспечение жильем;

- готовит и направляет письменное уведомление следующему по Списку гражданину (пункт 4.2).

Прокурор Тюменской области обратился в суд с заявлением о признании недействующим пункта 4.1 Порядка в части последнего предложения следующего содержания: "В случае возникновения на момент предоставления жилых помещений указанных оснований более чем у одного лица из указанных в пункте 2.1 настоящего Порядка, жилые помещения предоставляются последовательно исходя из даты включения указанных лиц в список", а также абзаца 5 пункта 4.2 Порядка "- готовит и направляет письменное уведомление следующему по Списку гражданину".

В обоснование заявленных требований прокурор указал на то, что оспариваемые положения противоречат статье 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей", поскольку ставят реализацию права детей-сирот по обеспечению жилыми помещениями в зависимость от момента (даты) включения их в соответствующий сводный список, а также от наличия прав иных лиц той же категории, устанавливая тем самым дополнительные, не предусмотренные федеральным законодательством условия реализации права на жилое помещение указанных граждан. Также, по мнению прокурора, оспариваемые положения не соответствуют требованиям формальной определенности.

Решением Тюменского областного суда от 29 мая 2014 года в удовлетворении заявления прокурора отказано.

В апелляционном представлении и.о. прокурора Тюменской области просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на нарушение норм материального права.

Относительно доводов, изложенных в апелляционном представлении, правительством Тюменской области представлены возражения.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации пришла к выводу о том, что имеются предусмотренные пунктом 4 части 1 статьи 330 ГПК РФ основания для отмены судебного решения.

Отказывая в удовлетворении требований о признании недействующими оспариваемых положений, суд исходил из того, что пункт 4.1 Порядка не содержит указаний об очередности предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, поскольку указывает лишь на основания для принятия решения о предоставлении лицам данной категории жилых помещений. Оспариваемые положения рассчитаны на применение в ситуации, когда основания для предоставления жилых помещений возникли у нескольких лиц. Поэтому последовательное предоставление жилых помещений с учетом даты включения упомянутых лиц в список, по мнению суда, не свидетельствует о создании очередности, а лишь устанавливает процедуру предоставления жилья. Оценивая оспариваемый абзац пункта 4.2 Порядка, суд отметил, что процедура, регламентирующая порядок направления уведомлений, не препятствует реализации прав, установленных статьей 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ, а рассчитана на случай, когда лицо не предоставит документы, необходимые для получения жилья. Данная норма также не может рассматриваться как создание очереди, а направлена на исключение принятия произвольных решений уполномоченным органом.

С указанными выводами суда Судебная коллегия не согласна, поскольку они основаны на неправильном истолковании и применении норм материального права.

Защита семьи и детства, социальная защита и жилищное законодательство отнесены пунктами "ж" и "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, установлена федеральная гарантия обеспечения бесплатным жильем на основании Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ, Жилищного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 29 февраля 2012 г. N 15-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Вступившим в действие с 1 января 2013 года Федеральным законом от 29 февраля 2012 г. N 15-ФЗ изложена в новой редакции статья 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ, устанавливающая основания и порядок предоставления детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилых помещений специализированного жилищного фонда для граждан указанной категории по договору найма специализированного жилого помещения, основания и порядок заключения с нанимателями договоров социального найма после окончания срока действия договора найма специализированного жилого помещения, а также определяющая вопросы, подлежащие регулированию субъектами Российской Федерации.

В Жилищном кодексе Российской Федерации предусмотрены нормы о специализированном жилищном фонде для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, при этом из названного Кодекса исключены нормы о внеочередном предоставлении гражданам указанной категории жилых помещений по договорам социального найма.

В главе 9 Жилищного кодекса Российской Федерации "Жилые помещения специализированного жилищного фонда" часть 1 статьи 92 дополнена пунктом 8, в соответствии с которым в число видов жилых помещений специализированного жилищного фонда включен такой вид, как жилые помещения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и введена новая статья 98.1 "Назначение жилых помещений для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

В главе 10 Кодекса "Предоставление специализированных жилых помещений и пользование ими" введена новая статья 109.1 "Предоставление жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей".

Статья 103 главы 10 дополнена новой частью 5 о недопустимости выселения детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, из специализированных жилых помещений без предоставления других благоустроенных жилых помещений, которые должны находиться в границах соответствующего населенного пункта.

Предусмотренный Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, осуществляемых данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, дополнен указанием на обеспечение детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, жилыми помещениями.

Новому порядку обеспечения жилыми помещениями придана обратная сила в том случае, если до 1 января 2013 г. дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, не реализовали свое право на обеспечение жилыми помещениями.

Согласно указанным законодательным изменениям на органы государственной власти субъектов Российской Федерации возлагается основная ответственность за решение жилищной проблемы детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.

Для реализации нового порядка обеспечения жилыми помещениями детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, федеральным законодателем предписано разработать соответствующее законодательство субъектов Российской Федерации, в котором определить порядок формирования специализированного жилищного фонда для лиц указанной категории и порядок формирования списка лиц, подлежащих обеспечению жилыми помещениями.

В нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, разработанных на основе Федерального закона от 29 февраля 2012 г. N 15-ФЗ, не могут содержаться ограничения, не предусмотренные указанными федеральными законами и не следующие из федерального законодательства.

До 1 января 2013 года дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, лица из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, обеспечивались жилыми помещениями по договорам социального найма из фонда социального использования во внеочередном порядке. Внеочередной порядок обеспечения жилыми помещениями не предполагал ведения какого-либо учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях и предоставления жилых помещений в порядке очередности.

С 1 января 2013 года таким гражданам в соответствии с пунктом 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого находится место жительства указанных лиц, в порядке, установленном законодательством этого субъекта Российской Федерации, однократно предоставляются жилые помещения по договорам найма специализированных жилых помещений. Жилые помещения предоставляются указанным лицам по достижении ими возраста 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия. В случаях, предусмотренных законодательством субъектов Российской Федерации, жилые помещения могут быть предоставлены указанным лицам ранее, чем по достижении ими возраста 18 лет. По заявлению в письменной форме указанных лиц, достигших возраста 18 лет, жилые помещения предоставляются им по окончании срока пребывания в образовательных организациях, учреждениях социального обслуживания населения, учреждениях системы здравоохранения и иных учреждениях, создаваемых в установленном законом порядке для детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также по завершении получения профессионального образования, либо окончании прохождения военной службы по призыву, либо окончании отбывания наказания в исправительных учреждениях.

Для этой цели согласно пункту 3 этой же статьи органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации формируется список указанных лиц (далее - Список).

По смыслу закона, жилые помещения специализированного жилищного фонда для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, предоставляются указанным гражданам по общему правилу немедленно по достижении ими 18 лет, а также в случае приобретения ими полной дееспособности до достижения совершеннолетия.

Иные случаи предоставления жилых помещений детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, ранее достижения ими возраста 18 лет могут быть установлены в законодательстве субъекта Российской Федерации.

Таким образом, жилые помещения специализированного жилищного фонда для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, должны предоставляться немедленно после наступления предусмотренных в Федеральном законе от 21 декабря 1996 г. N 159-ФЗ и законодательстве субъектов Российской Федерации обстоятельств.

Из содержания оспариваемых прокурором норм следует, что Правительством Тюменской области фактически установлена очередность предоставления жилых помещений специализированного жилищного фонда, закреплены критерии такой очередности - исходя из даты включения указанных лиц в список, введено понятие "следующий по списку гражданин", что противоречит федеральному законодательству и снижает уровень правовых гарантий, закрепленных Российской Федерацией.

Такое правое регулирование наделяет уполномоченной орган легальными основаниями для отказа в немедленном предоставлении жилых помещений гражданам, приобретшим на то право.

С учетом изложенного суд не имел правовых оснований для вывода о том, что рассматриваемое регулирование соответствует федеральному законодательству.

В силу части 2 статьи 253 ГПК РФ, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает правовой акт не действующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поскольку судом неправильно истолкован и применен закон, подлежащий применению к спорному правоотношению, и это привело к принятию неправильного решения, обжалуемое судебное решение подлежит отмене с вынесением нового постановления об удовлетворении заявления прокурора.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328 и 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Тюменского областного суда от 29 мая 2014 года отменить, принять новое решение об удовлетворении заявления прокурора.

Признать недействующими пункт 4.1 в части слов: "В случае возникновения на момент предоставления жилых помещений указанных оснований более чем у одного лица из указанных в пункте 2.1 настоящего Порядка, жилые помещения предоставляются последовательно исходя из даты включения указанных лиц в список", абзац 5 пункта 4.2 Порядка ведения списка детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, лиц из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, и предоставления указанным гражданам жилых помещений, утвержденного постановлением правительства Тюменской области от 29 декабря 2012 г. N 583-п со дня вступления настоящего решения в законную силу.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.A.