Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 октября 2015 г. N 58-АПГ15-35 Решение суда об отказе в признании недействующим распоряжения Правительства Хабаровского края от 13 февраля 2014 года N 85-рп "Об утверждении документации по планировке территории (проект планировки, проект межевания) для размещения линейного объекта "Защита от затопления территории южного округа города Хабаровска на участке улицы Пионерской от дендрария до улицы Союзной" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 28 октября 2015 г. N 58-АПГ15-35

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Николаевой О.В.,

при секретаре Гришечкине П.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе Рубаняка В.А. на решение Хабаровского краевого суда от 6 июля 2015 года, которым отказано в удовлетворении его заявления о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим распоряжения Правительства Хабаровского края от 13 февраля 2014 года N 85-рп "Об утверждении документации по планировке территории (проект планировки, проект межевания) для размещения линейного объекта "Защита от затопления территории Южного округа города Хабаровска на участке улицы Пионерской от Дендрария до улицы Союзной".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Хвалиной Е.А., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

распоряжением Правительства Хабаровского края от 13 февраля 2014 года N 85-рп утверждена документация по планировке территории (проект планировки, проект межевания) для размещения линейного объекта "Защита от затопления территории Южного округа города Хабаровска на участке улицы Пионерской от Дендрария до улицы Союзной".

Распоряжение опубликовано в газете "Хабаровские ведомости" от 18 февраля 2014 года N 23.

Рубаняк В.А. обратился в Хабаровский краевой суд с названным заявлением, указав в обоснование заявленных требований, что оспариваемое распоряжение противоречит федеральному законодательству, статье 50 Федерального закона от 10 января 2002 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов", поскольку принято в отсутствие согласования с Амурским территориальным управлением Росрыболовства, которое необходимо в виду того, что строительство линейного объекта осуществляется в водоохраной зоне и проходит по воде.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца и далее по тексту допущена опечатка. Дату Федерального закона следует читать как "от 20 декабря 2004 г."

Кроме того, оспариваемое распоряжение противоречит положениям статьи 22 Федерального закона от 24 апреля 1995 года N 52-ФЗ "О животном мире", поскольку строящаяся дамба перекроет пути миграции биоресурсов между ковшом и акваторией протоки Амурской, что повлечет за собой изменение среды обитания объектов животного мира и ухудшение условий их размножения, нагула, отдыха.

Также заявитель ссылался на то, что строительство линейного объекта на территории поверхностного водного объекта, являющегося объектом общего пользования, перекроет общедоступный выход к протоке Амурской с береговой линии от лодочной станции, в связи с чем оспариваемое распоряжение противоречит статье 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Нарушение своих прав заявитель усматривает в том, что ему на основании договора предоставлено стояночное место для маломерного судна и его хранение на лодочной станции, а гидротехническое сооружение, строительство которого предусмотрено оспариваемым распоряжением, закроет выход из водоема в акваторию протоки Амурской, являющейся водным объектом общего пользования.

Решением Хабаровского краевого суда от 6 июля 2015 года в удовлетворении заявления Рубаняку В.А. отказано.

В апелляционной жалобе Рубаняк В.А. просит решение отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Согласно пунктам "в", "д" и "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей, водными и другими природными ресурсами; природопользование; охрана окружающей среды; особо охраняемые природные территории; осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (части 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

Подпунктом 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов утверждения схем территориального планирования субъекта Российской Федерации, утверждения документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства регионального значения, утверждения региональных нормативов градостроительного проектирования, осуществления государственного строительного надзора в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета).

В соответствии с частями 1 и 5 статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов. При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

Подготовка проекта планировки территории осуществляется для выделения элементов планировочной структуры, установления параметров планируемого развития элементов планировочной структуры, зон планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения. Проект планировки территории состоит из основной части, которая подлежит утверждению, и материалов по ее обоснованию (части 1, 2 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 43 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка проектов межевания территорий осуществляется применительно к застроенным и подлежащим застройке территориям, расположенным в границах элементов планировочной структуры.

Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Порядок подготовки документации по планировке территории, подготовка которой осуществляется на основании решений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, устанавливается настоящим Кодексом и законами субъектов Российской Федерации (статья 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка документации по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, нормативов градостроительного проектирования, градостроительных регламентов.

В силу части 14 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации документация по планировке территории, представленная уполномоченными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органами местного самоуправления, утверждается соответственно высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, главой местной администрации в течение четырнадцати дней со дня поступления указанной документации.

В соответствии с частью 1 статьи 14 Градостроительного кодекса Российской Федерации подготовка указанных схем может осуществляться в составе одного или нескольких документов территориального планирования субъектов Российской Федерации.

Проверяя довод заявителя о несоответствии оспариваемого нормативного правового акта федеральному законодательству, суд пришел к обоснованному выводу, что распоряжение Правительства Хабаровского края от 13 февраля 2014 года N 85-рп принято в соответствии с полномочиями и компетенцией государственного органа, предусмотренными статьями 7 и 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Требования градостроительного законодательства по соблюдению порядка подготовки документации по планировке территории при издании оспариваемого распоряжения правительством соблюдены. Разработка документации по планировке территории произведена на основании Закона Хабаровского края от 1 марта 1996 года "О защите населения и территории Хабаровского края от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера", в соответствии с частью 1 статьи 7 которого органы исполнительной власти края организуют работу в области защиты населения и территории края от чрезвычайных ситуаций в сфере своей деятельности в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами и настоящим законом.

Данные полномочия Правительства Хабаровского края по принятию оспариваемого нормативного правого акта также следуют из пункта 5.1 части 2 статьи 16 Закона Хабаровского края от 27 ноября 2001 года N 349 "О Правительстве Хабаровского края".

Судом правомерно учтено, что Схема территориального планирования Хабаровского края утверждена постановлением Правительства Хабаровского края от 10 июля 2012 года N 232-пр, пунктом 1.2.5.3.1 которой предусмотрена защита населения и объектов экономики от затопления и подтопления, размыва берегов и другие мероприятия (реконструкция и защита дамб, берегоукрепление), в целях обеспечения безопасных и комфортных условий проживания населения, охраны и рационального использования земельных и водных ресурсов и, как следствие, повышения эффективности производства и благосостояния жителей края необходимо максимально ослабить влияние природных факторов, препятствующих адаптации края к новой внутренней и внешней экономической ситуации, и полнее реализовать имеющиеся предпосылки дальнейшего развития.

Для предотвращения негативного воздействия поверхностных вод на населенные пункты края предлагается защита от затопления территории Южного округа города Хабаровска на участке улицы Пионерской от Дендрария до улицы Союзной протяженностью 7,3 километра, как следует из подпункта 4 пункта 1.2.5.3.1 данной схемы.

Кроме того, подпунктом 3.1 приложения N 5 к государственной программе Хабаровского края "Развитие водохозяйственного комплекса Хабаровского края в 2014-2020 годах", утвержденной постановлением Правительства Хабаровского края от 7 февраля 2014 года N 27-пр, предусмотрена защита от затопления территории Южного округа города Хабаровска на участке улицы Пионерской от Дендрария до улицы Союзной.

Постановлением Администрации города Хабаровска от 11 сентября 2013 года N 3569 утверждена документация по планировке территории в границах улицы Юнгов - улицы им. П.Л. Морозова - улицы Флегонтова - Амурской протоки в Индустриальном районе города Хабаровска с учетом строительства гидротехнических сооружений инженерной защиты.

Документация на объект "Защита от затопления территории Южного округа города Хабаровска на участке улицы Пионерской от Дендрария до улицы Союзной" выполнена в соответствии с распоряжением Министерства строительства Хабаровского края от 25 апреля 2013 года N 42 "О принятии решения по подготовке документации по планировке территории", согласно схеме территориального планирования Хабаровского края, утвержденной постановлением Правительства Хабаровского края от 10 июля 2012 года N 232-пр, генеральному плану города Хабаровска, утвержденному решением Хабаровской городской Думы от 23 октября 2012 года N 662, правилам землепользования и застройки городского округа "Город Хабаровск", утвержденным решением Хабаровской городской Думы от 21 мая 2002 года N 211, постановлению Администрации города Хабаровска от 11 сентября 2013 года N 3569 "Об утверждении документации по планировке территории в границах улицы Юнгов - улицы им. П.Л. Морозова - улицы Флегонтова - Амурской протоки в Индустриальном районе города Хабаровска".

Положительным заключением государственной экспертизы от 11 июля 2014 года N 850-14/ггэ-9263/07, проведенной федеральным автономным учреждением "Главное управление государственной экспертизы", установлено, что проектная документация на объект "Защита от затопления территории Южного округа города Хабаровска на участке улицы Пионерской от Дендрария до улицы Союзной" выполнена в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Кроме того, строительство объекта осуществляется на основании разрешения на строительство от 21 апреля 2015 года N RU27-0304-MC, выданного министерством строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, решения о предоставлении водного объекта в пользование для строительства гидротехнического сооружения в виде дамбы от 30 марта 2015 года N 27-20.03.06.001-Р-РЛБК-С-2015-01170/00, выданного министерством природных ресурсов Хабаровского края.

С учетом изложенного суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемое распоряжение принято в соответствии с полномочиями и компетенцией Правительства Хабаровского края, требования действующего законодательства по соблюдению порядка подготовки документации по планировке, межевания территории при издании оспариваемого распоряжения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации соблюдены.

Суд также установил, что Рубаняк В.А. является членом потребительского кооператива "Лодочная станция N 7".

Администрацией города Хабаровска данному потребительскому кооперативу предоставлен на основании договора аренды от 18 января 2007 года земельный участок с кадастровым номером 27:23:000000:0695.

Как следует из кадастровой выписки от 20 декабря 2013 года, водный объект расположен на земельном участке с кадастровым номером 27:23:000000:24541, земельный участок относится к категории земель населенных пунктов.

Суд установил, что строительство гидротехнического сооружения не затрагивает границы земельного участка с кадастровым номером 27:23:000000:0695, при этом в результате строительства гидротехнического сооружения доступ к протоке Амурской в месте его строительства не прекращается, в связи с чем суд не усмотрел нарушения прав заявителя.

Довод жалобы о том, что правительство Хабаровского края в нарушение статьи 50 Федерального закона от 10 января 2002 года N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" не получило согласование Амурского территориального управления Федерального агентства по рыболовству, не соответствует фактическим обстоятельствам дела, поскольку такое согласование 23 декабря 2013 года получено разработчиком проектной документации по строительству указанного линейного объекта (л.д. 20-28 т. 3).

Нельзя признать состоятельным довод жалобы о том, что земельный участок с кадастровым номером 27:23:000000:24541 не может быть отнесен к категории земель населенных пунктов, так как частично занят водным объектом, поскольку порядок формирования данного земельного участка в указанных границах, сведения о категории земли, внесенные в государственный кадастр недвижимости, не оспорены.

Ссылка в жалобе на то, что в результате строительства объекта будет закрыт выход в протоку Амурскую из ковша данной протоки на маломерном судне, не свидетельствует, что дамба закроет доступ к протоке Амурской.

В соответствии с пунктом 8 статьи 6 Водного кодекса Российской Федерации гражданин вправе пользоваться береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Приведенной нормой права не исключена возможность доступа к протоке Амурской, в том числе и возможность причаливания плавучих средств.

При этом невозможность выхода из ковша данной протоки на маломерном судне не свидетельствует о невозможности пользования береговой полосой протоки Амурской в месте строительства дамбы.

Судебная коллегия находит несостоятельным и довод жалобы о том, что на береговую полосу протоки Амурской, относящейся к территории общего пользования, не распространяется действие градостроительных регламентов, в связи с чем оспариваемое распоряжение не может быть основано только на нормах Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку оспариваемое распоряжение не является разрешением на строительство и базируется на нормах законодательства о градостроительной деятельности, которое согласно части 1 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации состоит из настоящего Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации

Согласно части 1 статьи 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации законодательство о градостроительной деятельности регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, а также по эксплуатации зданий, сооружений.

В соответствии с пунктом 1 статьи 67.1 Водного кодекса Российской Федерации в целях предотвращения негативного воздействия вод (затопления, подтопления, разрушения берегов водных объектов, заболачивания) и ликвидации его последствий проводятся специальные защитные мероприятия в соответствии с настоящим Кодексом и другими федеральными законами.

В силу пункта 1 статьи 3 Федерального закона от 21 июля 1997 года N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" к числу гидротехнических сооружений отнесены, в том числе сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек.

При этом пунктом 10 данной статьи установлено, что территория гидротехнического сооружения - земельный участок и (или) акватория в границах, устанавливаемых в соответствии с земельным законодательством и водным законодательством.

Таким образом, возможность возведения гидротехнических сооружений на береговой линии не запрещена действующим законодательством.

Судебной коллегией не может быть принят довод жалобы о том, что флора и фауна в той части Амурской протоки, которая будет полностью изолирована от водного сообщения с другой частью протоки, будет уничтожена, чем нарушаются права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Как следует из материалов дела, протока Амурская относится к водам высшей категории с шириной водоохраной зоны 200 метров. Строительство дамбы, безусловно, негативно отразится на состоянии водных биоресурсов и среде их обитания. При этом проектом предусмотрено проведение мероприятий по устранению последствий данного негативного воздействия посредством искусственного воспроизводства и выпуска в бассейн реки Амур молоди кеты.

Вместе с тем по смыслу статьи 7 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" строительство гидротехнического сооружения является мероприятием, направленным на предупреждение чрезвычайных ситуаций, а также на максимально возможное снижение размера ущерба и потерь в случае их возникновения.

Таким образом, дамба фактически является предупреждением ситуации, которая может поставить под угрозу жизнь населения и привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения.

Приоритетной целью регламентации деятельности, направленной на предупреждение чрезвычайных ситуаций, является обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии, что необходимо для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания, что согласуется с принципом соблюдения баланса публичного и частного интересов.

Прочие доводы апелляционной жалобы основаны на неправильном толковании норм материального права и направлены на иную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных судом в полном соответствии с процессуальным законом.

Принимая во внимание, что при рассмотрении дела судом не допущено нарушения или неправильного применения норм права, повлекших вынесение незаконного решения, Судебная коллегия не находит повода для его отмены.

На основании изложенного, руководствуясь статьей 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

оставить решение Хабаровского краевого суда от 6 июля 2015 года без изменения, апелляционную жалобу Рубаняка В.А. - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Николаева О.В.