Решение Верховного Суда РФ от 27 октября 2015 г. N АКПИ15-860 Об оспаривании пунктов 1.2 и 2.7 Временной инструкции о мероприятиях по борьбе с катаральной лихорадкой овец, утв. начальником Главного управления ветеринарии Министерства сельского хозяйства СССР от 27 марта 1974 г. N 115-6а

Решение Верховного Суда РФ от 27 октября 2015 г. N АКПИ15-860

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 29 марта 2016 г. N АПЛ16-81 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе:

судьи Верховного Суда Российской Федерации Назаровой А.М.

при секретаре Паршине Н.А.

с участием прокурора Степановой Л.Е.,

рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело

по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью "Кубанский молочно-товарный комплекс"

об оспаривании пунктов 1.2 и 2.7 Временной инструкции о мероприятиях по борьбе с катаральной лихорадкой овец, утвержденной начальником Главного управления ветеринарии Министерства сельского хозяйства СССР от 27 марта 1974 г. N 115-6а, установил:

начальником Главного управления ветеринарии Министерства сельского хозяйства СССР 27 марта 1974 г. утверждена Временная инструкция о мероприятиях по борьбе с катаральной лихорадкой овец (далее - Инструкция).

Согласно первому предложению пункта 1.2 Инструкции в случае обнаружения клинически больных или положительно реагирующих по реакции связывания комплемента (РСК) животных всю группу импортных животных подвергают убою.

Пункт 2.7 Инструкции предусматривает, что установленные пунктом 2.2 ограничения в неблагополучных по катаральной лихорадке овец хозяйствах (фермах), пастбищных участках отменяют через год после последнего случая падежа или выздоровления больных животных.

Общество с ограниченной ответственностью "Кубанский молочно-товарный комплекс" (далее - Общество) обратилось в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующим первого предложения пункта 1.2 Инструкции в части, предусматривающей убой всей группы импортных животных в случае обнаружения среди них положительно реагирующих по РСК животных, со дня вступления в законную силу постановления Правительства Российской Федерации от 26 мая 2006 г. N 310 "Об отчуждении животных и изъятии продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных" и пункта 2.7 Инструкции со дня вступления в законную силу Федерального закона от 21 июля 2012 г. N 126-ФЗ "О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.", ссылаясь на то, что оспариваемые положения противоречат названным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а также не соответствуют части 2 статьи 29 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" и пункту 4 статьи III Генерального соглашения по тарифам и торговле 1994 г. (ГАТТ), в силу которых для импортных животных не допускается установление отдельных ветеринарных мер и требований, отличных от аналогичных правил, установленных для отечественных животных, включая методы диагностирования болезней и меры по ликвидацию очага эпизоотий.

По мнению административного истца, оспариваемые положения пункта 1.2 Инструкции противоречит стандартам Международного эпизоотического бюро (МЭБ), предусмотренным Кодексом здоровья наземных животных МЭБ (далее - Кодекс МЭБ), а также пункту 2 решения Комиссии Таможенного союза от 22 июня 2011 г. N 721 "О применении международных стандартов, рекомендаций и руководств", пункту 2 постановления Правительства Российской Федерации от 24 марта 2006 г. N 159 "О применении ветеринарных мер при ввозе живых животных и продукции животного происхождения в Российскую Федерацию", устанавливающим, что в случае противоречия ветеринарных требований, действующих в Российской Федерации, ветеринарным требованиям, действующим во Всемирной торговой организации, применяются нормы Кодекса МЭБ.

В обоснование своего требования административный истец указал на то, что оспариваемые положения Инструкции были применены при издании постановления губернатора Краснодарского края об установлении ограничительных мероприятий (карантина) в отношении партии животных, принадлежащих истцу, среди которых серологическим методом исследования (РДСК) были выявлены положительно реагирующие на блутанг (катаральная лихорадка овец) особи, а Обществу предписано подвергнуть убою всю группу крупного рогатого скота.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (далее - Минсельхоз России) и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (далее - Россельхознадзор) в письменных возражениях указали, что оспариваемые пункты Инструкции не противоречат нормам международного права, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, прав и законных интересов Общества не нарушают.

Министерство юстиции Российской Федерации (далее - Минюст России) в письменном отзыве указало, что Инструкция не подлежала государственной регистрации в Минюсте России, согласно пункту 2 постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. N 2014-I "О ратификации Соглашения о создании содружества независимых государств" до принятия соответствующих законодательных актов РСФСР нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции РСФСР, законодательству РСФСР и данному Соглашению.

Выслушав объяснения представителей административного истца, Гаврилова В.И., Петренко С.П., Рухтина С.А., поддержавших заявленное требование, возражения представителя Минсельхоза России Косаревой Н.И., объяснения представителя Минюста России Кузнецова М.Ю., проверив оспариваемые положения на соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Степановой Л.Е., полагавшей, что административное исковое заявление не подлежит удовлетворению, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленного требования.

Из Инструкции следует, что она утверждена в целях предупреждения заноса и распространения возбудителя катаральной лихорадки на территорию СССР (пункт 1.1) компетентным органом государственной власти СССР - Главным управлением ветеринарии Минсельхоза СССР в пределах полномочий, предоставленных в соответствии с пунктом 4 Временного положения о главном управлении ветеринарии (с государственной ветеринарной инспекцией) Министерства сельского хозяйства СССР, утвержденного Министерством сельского хозяйства СССР 26 июня 1968 г., и Ветеринарным уставом Союза ССР, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 22 декабря 1967 г. N 1142.

Пунктом 4 названного Временного положения устанавливалось, что Главное управление ветеринарии Министерства сельского хозяйства СССР разрабатывало и утверждало положения, инструкции, наставления, правила по ветеринарии, вытекающие из Ветеринарного устава Союза ССР и действующего на тот момент времени законодательства.

Инструкция опубликована и доведена до сведения заинтересованных субъектов в порядке, действовавшем в момент ее принятия, в том числе в виде издания отдельной брошюры.

Кроме того, текст Инструкции публиковался в различных сборниках ветеринарного законодательства, в том числе в издании "Сборник инфекционных и других болезней животных (с описанием). Нормативно-правовые документы и методические указания по осуществлению деятельности государственной ветеринарной службы Российской Федерации", Том 1, изд. ФГБУ "Центр ветеринарии" Минсельхоза России, Москва, 2013 год. Также Инструкция размещена в информационно-правовой системе "ГАРАНТ", то есть доступна для ознакомления неограниченному кругу лиц.

Статьей 2 Закона Российской Федерации от 14 мая 1993 г. N 4979-I "О ветеринарии" (далее - Закон о ветеринарии) установлено, что ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из этого Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем согласно пункту 2 постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. N 2014-I "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств" на территории РСФСР до принятия соответствующих законодательных актов РСФСР нормы бывшего Союза ССР применяются в части, не противоречащей Конституции РСФСР, законодательству РСФСР и названному Соглашению.

До настоящего времени нормативный правовой акт, определяющий меры по борьбе с катаральной лихорадкой овец (блутанг), не принят. Следовательно, в силу приведенного выше пункта 2 Постановления Верховного Совета РСФСР от 12 декабря 1991 г. N 2014-I положения Инструкции применяются на территории Российской Федерации до принятия соответствующего нормативного правового акта Российской Федерации в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации и законодательству Российской Федерации.

Утверждение административного истца о несоответствии оспариваемых норм Инструкции положениям Кодекса МЭБ несостоятельно и основано на неправильном применении норм материального права.

Как следует из предисловия Кодекса МЭБ, данный международный правовой акт создан в целях обеспечения санитарной безопасности при ведении международной торговли животными и защиты международной торговли путем публикации стандартов животных. Содержание Кодекса МЭБ указывает на то, что он предусматривает лишь мероприятия, связанные с международной куплей-продажей при ввозе на территорию импортера сельскохозяйственных животных.

Статьей 1.2.3 Кодекса МЭБ катаральная лихорадка овец включена в список МЭБ в категорию "болезни разных видов животных". Рекомендации Кодекса МЭБ содержат санитарные требования, которым должна отвечать экспортирующая страна, исходя из того, что болезнь в импортирующей стране отсутствует (или по ней ведется программа профилактики или ликвидации). Импортирующая страна вправе предъявлять более строгие требования по сравнению с теми, что рекомендуется Кодексом МЭБ. (Том 2. Руководство по пользованию Кодексом МЭБ. А. Общие положения).

Положения статей 8.3.1-8.3.15 Кодекса МЭБ, посвященные катаральной лихорадке овец, предусматривают их применение только в рамках международной торговли, регламентируя требования, обязательные для соблюдения экспортирующей страной перед осуществлением отправки животных, на что указывается в статье 8.3.17 этого Кодекса.

Меры, направленные на предупреждение и ликвидацию угрозы распространения заболеваний на территории страны-получателя, Кодексом МЭБ не установлены.

Законодательством Таможенного союза такие меры также не определены.

Согласно Единым ветеринарным (ветеринарно-санитарным) требованиям, предъявляемым к товарам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору), утвержденным решением Комиссии Таможенного союза от 18 июня 2010 г. N 317, в отношении требований к подконтрольным товарам, ввозимым из третьих стран и (или) перемещаемых между Сторонами, не установленных Едиными требованиями, применяются требования, установленные национальным законодательством Стороны, на территорию которой ввозится и (или) перемещается подконтрольный товар (последний абзац Общих положений).

Следовательно, в отношении требований к подконтрольным товарам, ввозимым из третьих стран на территорию Российской Федерации, применяются требования, установленные законодательством Российской Федерации в области ветеринарии.

Аналогичное положение содержит и пункт 1 решения Комиссии Таможенного союза от 22 июня 2011 г. N 721 "О применении международных стандартов, рекомендаций и руководств".

Единственным правовым актом, определяющим перечень и характер мероприятий по предупреждению и ликвидации катаральной лихорадки овец, является Инструкция, которая подлежит применению до принятия в Российской Федерации нормативного правового акта, регулирующего эти вопросы, в части не противоречащей действующему законодательству Российской Федерации.

Законом о ветеринарии одной из основных задач ветеринарии в Российской Федерации названа реализация мероприятий по предупреждению и ликвидации заразных и иных (по перечню, утверждаемому федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая ветеринарию) болезней животных, включая сельскохозяйственных, домашних, зоопарковых и других животных, пушных зверей, птиц, рыб и пчел (статья 1).

Статьей 3.1 поименованного Закона к полномочиям Российской Федерации в области ветеринарии, переданные для осуществления органам государственной власти субъектов Российской Федерации, отнесено установление ограничительных мероприятий (карантина).

В случаях появления угрозы возникновения и распространения заразных болезней животных на территории одного субъекта Российской Федерации высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на основании представления руководителя органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющего переданные полномочия, принимает решение об установлении ограничительных мероприятий (карантина) на соответствующей территории субъекта Российской Федерации. В решении об установлении ограничительных мероприятий (карантина) должен быть указан перечень ограничений на оборот животных, продуктов животноводства, кормов и кормовых добавок, а также срок, на который устанавливаются ограничительные мероприятия (карантин) (статья 17 Закона о ветеринарии).

Перечень таких ограничений Закон о ветеринарии не определяет.

Перечень и характер ограничений зависит от вида заразной болезни и в каждом конкретном случае определен действующими нормативными правовыми актами в области ветеринарии.

Приказом Минсельхоза России от 19 декабря 2011 г. N 476 "Об утверждении перечня заразных, в том числе особо опасных, болезней животных, по которым могут устанавливаться ограничительные мероприятия (карантин)" блутанг (катаральная лихорадка овец) отнесен к числу особо опасных заразных болезней животных.

По данным МЭБ катаральная лихорадка овец также отнесена к числу особо опасных и экономически значимых инфекционных заболеваний животных, имеющих тенденцию к трансграничному распространению.

По данным Всероссийского научно-исследовательского института ветеринарной вирусологии и микробиологии (ВНИИВВиМ) при возникновении катаральной лихорадки овец на ранее благополучных территориях заболеваемость достигает 90%, летальность 70-90%.

Довод административного истца о том, что для подтверждения диагноза и принятия решения об убое скота необходимо применение не серологических методов исследования, а только таких диагностических методов как изоляция вируса и полимеразная цепная реакция (ПЦР), не соответствует положениям главы 2.1.3 Руководства по диагностическим тестам и вакцинам для наземных животных МЭБ, главы 1.3 и статьи 8.3.17 Кодекса МЭБ.

Главой 2.1.3 Руководства по диагностическим тестам и вакцинам для наземных животных МЭБ предусмотрены тесты для диагностических исследований. Серологические методы согласно данной главе применяются для определения: "Популяция свободна от инфекции", "Отдельное животное свободно от инфекции в настоящий момент", в целях мониторинга при ликвидации очагов, "Распространение инфекции - надзор", "Иммунный статус отдельного животного или популяции после вакцинации". Только для подтверждения клинического случая заболевания (Клинический случай - проявление симптомов заболевания) рекомендовано применять полимеразную цепную реакцию (ПЦР) и изоляцию вируса.

В главе 1.3 Кодекса МЭБ диагностические тесты разделены на две категории: "рекомендуемые" и "альтернативные". "Рекомендуемые тесты" считаются оптимальными для определения состояния здоровья животных перед отправкой, в то время как "альтернативные тесты" не доказывают отсутствия инфекции на таком уровне, как рекомендуемые. Рекомендуемыми тестами при блутанге являются: Agent id - идентификация патогенного возбудителя; AGID - иммунодиффузия в агаровом геле (РП); Elisa - иммуноабсорбционный ферментный анализ (ИФА); PCR Цепная полимеразная реакция (ПЦР). Альтернативным тестом при блутанге является VN - реакция вируснейтрализации (PH). При этом тесты для лабораторных исследований, указанные Кодексом МЭБ и Руководством по диагностическим тестам и вакцинам для наземных животных МЭБ, предусмотрены для определения состояния здоровья животных перед отправкой, то есть для проведения лабораторных исследований в экспортирующей стране (глава 1.3 Кодекса МЭБ).

Более того, перед отправкой животных в стране экспортера обязательным является проведение именно серологических исследований на поиск антител, характерных для вирусной группы катаральной лихорадки овец и получение отрицательного результата по итогам этих исследований (ст. 8.3.6, 8.3.7 Кодекса МЭБ).

Статьей 8.3.17 Кодекса МЭБ закреплено, что инфекция вируса катаральной лихорадки овец (ВКЛО) считается доказанной, когда: вирус КЛО был выделен и идентифицирован как таковой у животного или в продукте, полученном от него, или вирусный антиген или вирусная РНК, характерная для одного или нескольких серотипов ВКЛО, была обнаружена в пробах от одного или нескольких животных с клиническими признаками, характерными для этой болезни, или эпидемиологически связанных с подозрением или подтвержденным случаем КЛО, или в отношении которых имеются причины подозревать предшествующую связь или контакт с ВКЛО, или антитела к структурным или неструктурным белкам ВКЛО, не возникшие по причине вакцинации, были обнаружены у одного или нескольких животных с клиническими признаками, характерными для болезни, или эпидемиологически связанных с подозрением или подтвержденным случаем КЛО, или в отношении которых имеются причины подозревать предшествующую связь или контакт с вирусом блутанга.

Из приведенных положений следует, что при выявлении специфических антител инфекционного заболевания КЛО по результатам серологических методов лабораторной диагностики инфекция вируса катаральной лихорадки овец (ВКЛО) считается в соответствии с Кодексом МЭБ доказанной.

Таким образом, положения Инструкции, касающиеся методов исследования, не противоречат Кодексу МЭБ.

Оспаривая пункт 2.7 Инструкции, административный истец ссылается на статью 8.3.1 Кодекса МЭБ, согласно которой период заразности вируса катаральной лихорадки овец определен в 60 дней, в связи с чем срок вводимых ограничений также не должен превышать 60 дней.

Однако длительность периода, на который отводится проведение мероприятий, направленных на уничтожение возбудителя и предотвращение распространения заболевания за пределы территории очага инфекции, не является аналогичным понятием по отношению к периоду заразности, под которым понимается способность зараженного организма выделять возбудителя инфекции во внешнюю среду, либо способность передачи возбудителя от зараженного (больного) животного восприимчивому животному.

Вывод истца о том, что после истечения периода заразности сероположительные животные не являются источником возбудителя инфекции вируса блутанга и не должны находиться под ограничительными мероприятиями, не основан на положениях Кодекса МЭБ.

Как следует из статьи 8.3.16 Кодекса МЭБ, катаральная лихорадка овец приводит к различным последствиям и обладает весьма отличной эпидемиологией в разных регионах мира, по причине чего универсальные рекомендации выработать невозможно. Стратегия надзора должна быть адаптирована к местным условиям. Исходя из чего, членам МЭБ предоставляется широкий выбор возможностей, чтобы поддержать уровень доверия к своему статусу по этой инфекции.

В связи с этим, меры, направленные на предотвращение заноса возбудителя катаральной лихорадки овец на территорию Российской Федерации и его распространения за пределы эпизоотических очагов, предусмотренные, в том числе и оспариваемыми пунктами Инструкции, не противоречат законодательству Российской Федерации и приведенным нормам международного права.

Инструкция является единственным правовым актом, определяющим комплекс мероприятий по предупреждению заноса на территорию России, недопущению распространения и ликвидации катаральной лихорадки овец.

Нельзя признать состоятельными ссылки административного истца на несоответствие пунктов 1.2 и 2.7 Инструкции положениям Кодекса МЭБ, статье 29 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. N 164-ФЗ "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности", пункту 4 статьи III Генерального соглашения по тарифам и торговле 1947 (ГАТТ), Федеральному закону от 21 июля 2012 г. N 126-ФЗ "О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.", постановлению Правительства Российской Федерации от 24 марта 2006 г. N 159 "О применении ветеринарных мер при ввозе живых животных и продукции животного происхождения в Российскую Федерации", поскольку действие указанных актов распространяется на отношения, возникающие непосредственно в сфере международной торговли, в целях реализации задач по присоединению Российской Федерации к ВТО, но не устанавливают и не регламентируют порядок проведения мероприятий по ликвидации угрозы распространения заболеваний на территории страны импортера, в отношении уже находящихся на территории страны животных после их приобретения. Следовательно, положения данных актов не могут противоречить положениям Инструкции по причине различия предметов правового регулирования.

По изложенным основаниям несостоятельны и доводы административного истца о противоречии оспариваемых норм Инструкции Правилам отчуждения животных и изъятия продуктов животноводства при ликвидации очагов особо опасных болезней животных, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 26 мая 2006 г. N 310, и статьям 209, 243 и 235 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Положения Инструкции не направлены на регулирование отношений при отчуждении животных и изъятии продуктов животноводства, а также вопросов по возмещению ущерба, причиненного изъятием.

Применение названных Правил является одним из способов реализации мер по предотвращению возникновения, распространения и ликвидации очагов особо опасных болезней животных и не может исключать применение пункта 1.2 Инструкции.

Поскольку оспариваемые нормы Инструкции не противоречат федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, не нарушают права и законные интересы административного истца, то в соответствии с пунктом 2 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в удовлетворении заявленного требования надлежит отказать.

Руководствуясь статьями 175-180, 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении административного искового общества с ограниченной ответственностью "Кубанский молочно-товарный комплекс" об оспаривании пунктов 1.2 и 2.7 Временной инструкции о мероприятиях по борьбе с катаральной лихорадкой овец, утвержденной начальником Главного управления ветеринарии Министерства сельского хозяйства СССР от 27 марта 1974 г. N 115-6а, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

А.М. Назарова