Заключение Министерства экономического развития РФ от 10 декабря 2015 г. N 35906-ОФ/Д26и "По результатам экспертизы постановления государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2010 г. N 17 "Об утверждении СанПиН 1.2.2584-10. Гигиенические требования к безопасности процессов испытаний, хранения, перевозки, реализации, применения, обезвреживания и утилизации пестицидов и агрохимикатов. Санитарные правила и нормативы"

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2011 г. N 633 "Об экспертизе нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (далее - Постановление N 633), приказом Минэкономразвития России от 9 ноября 2011 г. N 634 "Об утверждении Порядка проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в целях выявления в них положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности", а также Планом проведения экспертизы нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти Минэкономразвития России провело экспертизу постановления государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2010 г. N 17 "Об утверждении СанПиН 1.2.2584-10. Гигиенические требования к безопасности процессов испытаний, хранения, перевозки, реализации, применения, обезвреживания и утилизации пестицидов и агрохимикатов. Санитарные правила и нормативы" (далее - Санитарные правила) и сообщает следующее.

В ходе проведения экспертизы Санитарных правил с 1 по 29 сентября 2015 г. были проведены публичные консультации с целью сбора сведений о положениях Санитарных правил, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. Информация по проводимым публичным консультациям была размещена в сети Интернет на официальном сайте Минэкономразвития России.

Дополнительно запросы о предоставлении информации были направлены в Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Общероссийскую общественную организацию "Российский союз промышленников и предпринимателей", Общероссийскую общественную организацию "Деловая Россия", Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства "ОПОРА РОССИИ", иные организации (далее - представители предпринимательского сообщества) (письмо Минэкономразвития России от 1 сентября 2015 г. N Д26и-693), а также органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (письмо Минэкономразвития России от 1 сентября 2015 г. N Д26и-692).

По результатам публичных консультаций было получено 12 позиций. Результаты проведения публичных консультаций, в том числе замечания и предложения, полученные от членов экспертной группы, обобщены в Справке о результатах проведения публичных консультаций (сводной таблице результатов) (Приложение 2 к настоящему заключению).

Для проведения экспертного исследования положений Санитарных правил была создана экспертная группа (состав экспертной группы приведен в Приложении 1 к настоящему заключению).

Кроме того, в ходе экспертизы Санитарных правил 1 октября 2015 г. в Минэкономразвития России состоялось совещание с экспертами по обсуждению основных проблем, связанных с действием указанного нормативного правового акта.

1. Общее описание рассматриваемого регулирования

1.1. Правовая основа регулирования оборота пестицидов и агрохимикатов

Правовой основой требований, предъявляемых к обороту пестицидов и агрохимикатов на территории Российской Федерации, являются Федеральный закон N 109-ФЗ от 19 июля 1997 г. "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами" (далее - Закон N 109-ФЗ) и Санитарные правила.

Вопросы сбора и утилизации канистр регулируются статьей 35 Закона N 109-ФЗ, согласно которой обезвреживание, утилизация, уничтожение и захоронение пришедших в негодность и (или) запрещенных к применению пестицидов и агрохимикатов, тары из-под них обеспечиваются гражданами и юридическими лицами в соответствии с законодательством Российской Федерации.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "статьей 24"

Методы уничтожения пришедших в негодность и (или) запрещенных к применению пестицидов и агрохимикатов, а также тары из-под них разрабатываются изготовителями пестицидов и агрохимикатов по согласованию со специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей природной среды и специально уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в области государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Одновременно согласно пункту 20.6 Санитарных правил и нормативов бумажную или деревянную тару из-под пестицидов и агрохимикатов уничтожают путем сжигания на специальных установках или вывозят на специально отведенные полигоны (участки), согласованные с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Металлическая тара и специальная тара из полимерных материалов после обезвреживания, плотно закрытая, подлежит возврату изготовителям препаратов или на переплавку, в качестве вторичного сырья.

1.2. Субъекты регулирования

Объём российского рынка пестицидов в 2014 г., по данным компании Клеффманн, составил 1,1 млрд долл. США (или около 63 млрд руб. по среднему курсу на февраль-март - период пика продаж).

По данным компании Клеффманн, основными производителями и импортёрами пестицидов в РФ являются 7 компаний, продажи которых на российском рынке составляют около 75%: 4 международные компании - Сингента, БАСФ, Байер, Дюпон и 2 российские - Август и Щелково.

Потребителями средств защиты растений являются хозяйства, занимающиеся производством растениеводческой продукции, от личных подсобных хозяйств до крупных агрохолдингов. После окончания сельскохозяйственных работ в хозяйствах остается использованная тара, на 90% представленная полимерными канистрами.

В соответствии с изменениями в российском законодательстве производители/импортеры товаров обязаны обеспечивать утилизацию отходов от использования этих товаров. Эта норма была введена статьей 24.2 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. N 458-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления", отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации" (далее - Закон N 458-ФЗ), которой вводится ответственность производителя/импортёра за утилизацию отходов от использования проданных ими товаров в соответствии с нормативами утилизации, установленными Правительством Российской Федерации. Предлагаются 2 варианта реализации ответственности производителя/импортёра:

- уплата экологического сбора;

- выполнение нормативов утилизации самим производителем/импортёров путем организации собственных объектов инфраструктуры по сбору, обработке, утилизации отходов или путем заключения договоров с оператором. Самостоятельное выполнение нормативов утилизации может осуществляться путем создания объединения (союза) производителей/импортёров.

Таким образом, производители/импортёры пестицидов несут ответственность за сбор и утилизацию поставленных на российский рынок канистр.

Ежегодно после использования пестицидов в хозяйствах остаётся около 2,5 тыс. тонн канистр. Проблема состоит в том, что в этих канистрах содержатся остатки пестицидов, представляющих потенциальную опасность для здоровья людей и окружающей среды.

2. Основания для проведения экспертизы

Основанием для проведения экспертизы Санитарных правил на предмет выявления положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, послужили письменные обращения Ассоциации европейского бизнеса (далее - АЕБ) об избыточности требования пункта 20.6 Санитарных правил о том, что металлическая тара и специальная тара из полимерных материалов после обезвреживания подлежит возврату изготовителям препаратов или на переплавку в качестве вторичного сырья, находясь при этом плотно закрытой.

По мнению экспертной группы положения Санитарных правил в указанной части необоснованно затрудняют ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности.

3. Результаты проведенной экспертизы

В результате проведенной экспертизы были выявлены положения, которые затрудняют эффективное регулирование в рамках Санитарных правил и приводят к необоснованным затруднениям ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности, а также вызывают необоснованные расходы у субъектов предпринимательской деятельности.

3.1. Мировая практика, представленная убедительными позитивными примерами, основана на требованиях, которые не соответствуют Санитарным правилам. В частности, в "Руководстве по обращению с использованными канистрами из-под пестицидов" Организации по продовольствию и сельскому хозяйству ООН (ФАО) и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), май 2008 г. и в Руководстве для разработки программы по обращению с канистрами (сбор и утилизация пустых канистр из-под пестицидов) Международной ассоциации производителей средств защиты растений CroplifeInternational "ФАО, содержатся следующие требования:

1. Специальная тара из полимерных материалов, то есть канистры должны быть правильно промыты (вручную - 3 раза, если обработка растений производится вручную, или под давлением в специальном баке для промывочной воды, если обработка растений производится штанговым опрыскивателем) в процессе обработки растений. Вода от промывки поступает в бак для приготовления рабочего раствора или опрыскивателя и не загрязняет почву.

2. Канистры должны быть сданы на пункты сбора промытыми и открытыми, с проделанным в дне отверстием во избежание повторного использования, без крышек. Крышки сдаются отдельно.

3. Правильно промытые канистры являются не опасными отходами.

Сегодня в Бразилии более 90% поступивших на рынок канистр собирают и утилизируют в соответствии с данными требованиями, в Германии - 67%. Примеры можно продолжить, но все они только подтверждают факт того, что сложилась мировая система по сбору и переработке канистр из-под пестицидов в соответствии с требованиями ФАО и ВОЗ.

Кроме того, технологический процесс применения пестицидов предусматривает сегодня иные, чем это заложено в Санитарных правилах, требования к использованной таре. Современные штанговые опрыскиватели имеют бак для приготовления рабочего раствора, в котором находится специальная насадка для промывки канистры под давлением.

Во всём мире канистры преимущественно перерабатываются, не более 20% собранных канистр подлежит высокотемпературному сжиганию на заводах по производству цемента. В странах Европейского Союза это возможно потому, что такие заводы работают на жидком топливе, в России только 2 завода используют жидкое топливо, остальные работают на газе. Кроме того, для сжигания канистр требуется установка специальной форсунки и, соответственно, изменение технологий. Учитывая сезонный характер сбора канистр (поздняя весна-ранняя осень) и недостаточно большой объём, перевод даже существующих двух заводов на временно изменённую технологию не представляет для них коммерческого интереса. Всё это практически исключает способ высокотемпературного сжигания канистр.

Во всём мире переработанные канистры становятся вторичным сырьём для производства пластмассовых изделий, не связанных с питьевой водой и продуктами питания: трубы для газа и канализации, ограждения и столбики на автомобильных дорогах и др. Данный рынок достаточно хорошо развит. Но для целей переработки канистры должны поставляться на соответствующее производство промытыми, открытыми и спрессованными.

3.2. До 2012 года канистры из-под пестицидов в Российской Федерации не собирали. Фермеры зачастую жгли их в оврагах, чтобы избежать нежелательных проверок. В действующем законодательстве Российской Федерации меры наказания за указанные действия не определены.

Будучи экологически ответственными компаниями члены АЕБ (Комитета производителей средств защиты растений) и Российского союза производителей химических средств защиты растений, ещё до принятия Закона N 458-ФЗ объединили усилия и инициировали Пилотный проект по сбору и утилизации использованных канистр в Воронежской области.

Выбор был обусловлен следующим:

- Воронежская область является центром Центрального Черноземья, известного своими богатыми чернозёмными почвами и интенсивным сельским хозяйством. По площади обработок пестицидами область занимает первое место в Центральном Федеральном округе.

- Наличие конструктивного взаимодействия между АЕБ и Правительством Воронежской области. Первые переговоры были проведены в ноябре 2011 г. в рамках бизнес - миссии АЕБ в город Воронеж. Руководство области позитивно восприняло и поддержало инициативу бизнеса прежде всего из-за ее экологической и образовательной (тренинги по правильной промывке канистр для фермеров) составляющей.

В октябре 2012 года был подписан Меморандум о сотрудничестве по реализации пилотного проекта 2012-2015 гг. между Правительством Воронежской области, АЕБ и Российским союзом производителей химических средств защиты растений. Одной из основных целей проекта является адаптация мирового опыта в сфере сбора и оборота полимерной тары из-под пестицидов к условиям российского рынка.

Реализация пилотного проекта отмечена положительной динамикой: в 2013 г. было собрано и переработано 100 тонн канистр; в 2014-2015 гг. увеличение территории сбора за счёт включения в нее других областей Центрального Черноземья (Белгородской, Курской, Липецкой, Тамбовской областей) привело к росту сбора и переработки полимерной упаковки до 800 т. (по 400 т в год). При этом канистры были собраны в открытом виде, преимущественно, правильно промытые.

3.3. Основные риски и затруднения ведения предпринимательской и инвестиционной деятельности, связанные со сбором использованных полимерных канистр в закрытом виде (как это предписано Санитарными правилами):

- Экологический. В закрытом состоянии риск сдачи некорректно промытых канистр увеличивается. Канистры с остатками пестицидов представляют потенциальную опасность для здоровья людей и окружающей среды. Кроме того, когда канистры промывают в процессе обработки растений, вода с остатками пестицидов поступает в бак для приготовления рабочего раствора или опрыскивателя и не загрязняет почву. Для хранения и транспортировки канистр с остатками пестицидов требуется лицензия, как для обращения с опасными отходами.

Правильно промытые канистры не представляют никакой опасности, о чём свидетельствуют результаты проб остатков воды из собранных на территории Воронежской области канистр. По данным Воронежского филиала ФГБУ "Россельхозцентр" содержание пестицидов в ней составило не более 0,01 мг/л, что соответствует практически нормам для питьевой воды. Для хранения и транспортировки таких канистр, при условии их классификации как неопасных отходов, лицензия не требуется.

Обращаем внимание, что согласно международным требованиям канистры должны быть сданы на пункты сбора не только промытыми и открытыми, но и с проделанным в дне отверстием во избежание возможности их повторного использования. В процессе реализации пилотного проекта к оператору по сбору канистр неоднократно поступали запросы продать пустые канистры с крышками. По мнению экспертов такие запросы инициируются производителями контрафактной продукции или их посредниками. Таким образом, предлагаемые изменения Санитарных правил будут содействовать противодействию попадания контрафактных пестицидов на российский рынок.

- Организационно-финансовый риск. Сдача канистр в закрытом состоянии влечёт за собой дополнительные трудозатраты на проверку канистр: необходимо потратить время для освобождения канистры от крышки, что, соответственно, ведёт к увеличению себестоимости процесса сбора и удлинению его по времени. Таким образом, если в настоящее время в рамках пилотного проекта себестоимость сбора 1 кг. канистр при использовании международных правил составляет около 36 руб., то себестоимость сбора канистр с закрытыми крышками увеличится в 1,5 раза и составит 54 руб.

Наконец, если канистры не промыты или промыты некорректно, оператор должен обеспечить их соответствующую обработку, и у него возникает проблема утилизации воды с остатками пестицидов. Утилизация/обезвреживание 1 л. загрязнённой воды стоит 80 руб. В процессе прессования непромытых канистр остаётся загрязнённая вода, в частности, 40 тонн прессованных канистр оставляют после себя 2 тонны воды. После прессования 400 тонн (собранных в рамках пилотного проекта) остаётся 20 тонн загрязнённой воды (или 20 000 л.), для утилизация/обезвреживания которой потребуется 1 млн. 600 тыс. руб.

Таким образом, инвестиционная привлекательность проектов по созданию инфраструктуры для сбора и утилизации канистр снижается при сохранении требований Санитарных правил о том, что специальная тара из полимерных материалов после обезвреживания, плотно закрытая, подлежит возврату изготовителям препаратов или на переплавку.

4. Процедура обсуждения проекта заключения экспертизы

Проект заключения экспертизы направлялся в Роспотребнадзор письмом Минэкономразвития России от 27 октября 2015 г. N Д26и-861.

Письмом Роспотребнадзора от 12 ноября 2015 г. N 01/13807-15-23 в Минэкономразвития России поступили комментарии Службы к проекту заключения экспертизы.

Роспотребнадзор сообщил, что в рамках Плана разработки нормативных правовых правовых актов санитарного законодательства в 2015 году Службой проведена оценка необходимой актуализации Санитарных правил, по итогам которой принято решение о возможности внесения в них изменений в части, касающейся в том числе "корректировки требований, предъявляемых к обороту тары из-под пестицидов, с учетом проведенной за последние годы существенной модернизации технологии выполнения "защитных" работ, в том числе появления усовершенствованных опрыскивателей".

В соответствии с требованиями постановления Правительства Российской Федерации от 7 декабря 2012 г. N 1318 "О порядке проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов, проектов поправок к проектам федеральных законов и проектов решений Евразийской экономической комиссии, а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации (далее - Правила проведения оценки регулирующего воздействия) в отношении проекта изменений Санитарных правил Роспотребнадзором начата процедура оценки регулирующего воздействия. В связи с этим Роспотребнадзор полагает нецелесообразным продолжение процедур в отношении Санитарных правил, проводимых Минэкономразвития России в соответствии с Постановлением N 633.

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Дату постановления N 1318 следует читать как "17 декабря 2012 г."

Согласно данным официального сайта в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" http://regulation.gov.ru (далее - официальный сайт) Роспотребнадзором действительно начата процедура оценки регулирующего воздействия в отношении проекта постановлении государственного санитарного врача Российской Федерации "О внесении изменений в СанПиН 1.2.2584-10 "Гигиенические требования к безопасности процессов испытаний, хранения, перевозки, реализации, применения, обезвреживания и утилизации пестицидов и агрохимикатов (ID проекта акта 02/08/11-15/00042131) (далее - проект акта), публичные обсуждения уведомления о начале разработки проекта акта состоялись с 11 по 26 ноября 2015 года. Вместе с тем до настоящего времени разработчиком не начаты публичные обсуждения текста проекта акта и сводного отчета на стадии "Размещение текста проекта акта" на официальном сайте, являющейся обязательной процедурой оценки регулирующего воздействия. Таким образом, остается неясным, предполагается ли Роспотребнадзором продолжить работу по доработке и принятию проекта акта.

5. Выводы по итогам проведения экспертизы Санитарных правил

По итогам проведенной экспертизы раздела XX Санитарных правил Минэкономразвития России пришло к выводу о наличии в нем положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности, и считает необходимым в соответствии с пунктом 3 Постановления N 633 внести в Минюст России предложение о необходимости корректировки пункта 20.6 данного раздела и изложении его в следующей редакции: "20.6. Бумажную или деревянную тару из-под пестицидов и агрохимикатов уничтожают путем сжигания на специальных установках или вывозят на специально отведенные полигоны (участки), согласованные с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на проведение государственного контроля (надзора) в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения.

Полимерные канистры из-под пестицидов должны быть промыты непосредственно в процессе обработки растений, сразу же после того, как пестицид был использован для приготовления рабочего раствора, следующими двумя способами:

- при использовании штангового опрыскивателя промывка происходит под давлением на специальном приспособлении для пустой канистры, которым оснащен резервуар опрыскивателя для приготовления рабочего раствора;

- при приготовлении рабочего раствора в баке проводится трехразовая ручная промывка. После каждого наполнения канистры водой ее надо обязательно встряхнуть для максимального соприкосновения воды со стенками и дном канистры и удаления остатков препарата.

Правильно промытые полимерные канистры классифицируются как неопасные отходы и подлежит возврату производителям/импортерам, дистртибьюторам или уполномоченным ими лицами в открытом виде, с проделанными в них отверстиями во избежание повторного использования. Крышки сдаются отдельно. Металлическая тара, плотно закрытая, также подлежит возврату или отправляется на переплавку в качестве вторичного сырья".

Приложение: 1. Состав экспертной группы по проведению экспертного исследования на     л. в      экз.

2. Свод замечаний и предложений участников публичных консультаций на     л. в     экз.