Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 декабря 2015 г. N 117-АПГ15-6 Суд отменил решение городского суда и отказал в признании недействующим постановления Правительства Севастополя от 13 июля 2015 года N 619-ПП "Об утверждении перечня участков, запрещенных для купания, на водных объектах в городе Севастополе"

Определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 16 декабря 2015 г. N 117-АПГ15-6

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Горчаковой Е.В. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Кирсановой А.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании дело по апелляционной жалобе Правительства Севастополя на решение Севастопольского городского суда от 20 августа 2015 года, которым удовлетворено заявление Карлюка А.В. о признании недействующим постановления Правительства Севастополя от 13 июля 2015 года N 619-ПП "Об утверждении перечня участков, запрещенных для купания, на водных объектах в городе Севастополе".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

13 июля 2015 года Правительством Севастополя принято постановление N 619-ПП "Об утверждении перечня участков, запрещенных для купания, на водных объектах в городе Севастополе" (далее - Постановление).

Карлюк А.В. обратился в суд с заявлением о признании недействующим Постановления, ссылаясь на его противоречие Водному кодексу Российской Федерации и нарушение его прав и свобод на использование водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд. По мнению заявителя, приведенные в приложении к Постановлению водные объекты, описаны с помощью неопределенных понятий, означающих территорию суши, а не водного объекта. Кроме того, оспариваемый акт принят с превышением Правительством своих полномочий и нарушением компетенции органа местного самоуправления.

Решением Севастопольского городского суда от 20 августа 2015 года заявление Карлюка А.В. удовлетворено, оспариваемое Постановление признано противоречащим федеральному законодательству и недействующим со дня его принятия.

В апелляционной жалобе Правительство Севастополя просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда неправильным и подлежащим отмене.

Признавая недействующим оспариваемый акт, суд исходил из того, что у Правительства Севастополя не было достаточных оснований для утверждения перечня участков, запрещенных для купания, на водных объектах в городе Севастополе; что в Постановлении не поименован водный объект, в отношении которого устанавливаются ограничения (Черное море), а наименования многих участков не позволяют сделать вывод об их принадлежности к водным объектам. Данное обстоятельство не позволяет с достаточной степенью определенности установить пространственные границы и сущность запретов, содержащихся в оспариваемом акте.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с данными выводами суда согласиться не может ввиду следующего.

В соответствии с подпунктом 59 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов нормативно-правового регулирования отдельных вопросов в сфере водных отношений в пределах, установленных водным законодательством Российской Федерации.

В силу части 1 и 6 статьи 2, части 1 статьи 4 Водного кодекса Российской Федерации водное законодательство состоит из данного Кодекса, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. На основании и во исполнение указанного Кодекса, других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий могут издавать нормативные правовые акты, регулирующие водные отношения.

Статьей 6 названного Кодекса установлено, что поверхностные водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, являются водными объектами общего пользования, то есть общедоступными водными объектами, если иное не предусмотрено данным Кодексом (часть 1).

Каждый гражданин вправе иметь доступ к водным объектам общего пользования и бесплатно использовать их для личных и бытовых нужд, если иное не предусмотрено этим же Кодексом, другими федеральными законами (часть 2).

Использование водных объектов общего пользования осуществляется в соответствии с правилами охраны жизни людей на водных объектах, утверждаемыми в порядке, определяемом уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, а также исходя из устанавливаемых органами местного самоуправления правил использования водных объектов для личных и бытовых нужд (часть 3).

Пунктом 8 статьи 25 этого же Кодекса к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области водных отношений отнесено утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах.

Согласно части 4 статьи 6, пунктам 1, 2 части 1, части 2 и 3 статьи 41 указанного Кодекса на водных объектах общего пользования может быть запрещено купание, а также установлены иные запреты в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. В случае угрозы причинения вреда жизни или здоровью человека, возникновения иных чрезвычайных ситуаций природного или техногенного характера водопользование может быть приостановлено или ограничено нормативными правовыми актами исполнительных органов государственной власти, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления или решением суда.

По смыслу вышеприведенных правовых норм к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации отнесено установление территории, на которой разрешено купаться и определение мест, где купание запрещено, ограничено или приостановлено.

Постановлением Правительства Российской федерации от 14 декабря 2006 года N 769 утверждение правил охраны жизни людей на водных объектах возложено на орган государственной власти субъекта Российской Федерации.

31 марта 2015 года постановлением Правительства Севастополя N 236-ПП утверждены Правила охраны жизни людей на водных объектах в городе Севастополе (далее - Правила).

Пунктом 1.2 названных Правил установлено, что зона купания (пляж) - организованное место массового отдыха людей на водном объекте, расположенное на участке берега с прилегающей к нему акваторией, установленное Правительством Севастополя и специально обустроенное для купания и массового отдыха людей в рекреационных целях, без использования маломерных судов и иных технических средств, допущенное к эксплуатации Государственной инспекцией по маломерным судам МЧС России по г. Севастополю.

Участки берега с прилегающей к ним акваторией водного объекта, не соответствующие требованиям, установленным названными Правилами для пляжей и других мест массового отдыха людей на водных объектах, в части обеспечения охраны жизни и здоровья людей на водных объектах, являются местами, опасными для купания.

Пунктом 1.4 этих же Правил определено, что ограничение, приостановление или запрещение использования водных объектов для купания, массового отдыха, плавания на маломерных судах или других рекреационных целей осуществляются в строгом соответствии со статьей 6 Водного кодекса Российской Федерации с обязательным оповещением населения через средства массовой информации, посредством специальных информационных знаков, устанавливаемых вдоль берегов водных объектов, и иными способами.

Эксплуатация мест массового отдыха, пляжей, баз (сооружений) для стоянок маломерных судов осуществляется только после согласования условий и требований по обеспечению безопасности людей на воде с отделом ГИМС МЧС России по г. Севастополю. Контроль за санитарным состоянием пляжей и пригодностью поверхностных вод для купания осуществляется Территориальным отделом Роспотребнадзора по г. Севастополю (пункты 1.6 и 1.9 Правил).

Раздел второй названных Правил содержит требования к пляжам. Так, до начала купального сезона каждый пляж в соответствии с действующим законодательством должен быть осмотрен сотрудниками Территориального отдела Роспотребнадзора по г. Севастополю с выдачей письменного санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии водного объекта санитарным правилам и условиям безопасного для здоровья населения использования водного объекта.

Перед открытием пляжа должно быть проведено: водолазное обследование, очистка дна акватории пляжа от опасных и посторонних предметов. Открытие и использование пляжа по назначению производится по результатам технического освидетельствования уполномоченным должностным лицом ГИМС МЧС России по г. Севастополю. Эксплуатация пляжа без разрешения, выданного водопользователю (владельцу пляжа) Государственной инспекцией по маломерным судам МЧС России по г. Севастополю, запрещена.

Дно акватории пляжа должно иметь постепенный скат без уступов и должно быть очищено от водных растений, коряг, стекла и других опасных для купания предметов. Границы зоны плавания в местах купания должны быть обозначены буйками, а границы заплыва не должны выходить в зоны судового хода.

Пляжи должны быть оборудованы профилактическими стендами, радиофицированы, обязательно иметь телефонную связь и помещение для оказания пострадавшим первой помощи (медицинский пункт).

Согласно пункту 3.4 Правил на пляжах и в других местах массового отдыха на водных объектах запрещается: купаться в местах, где выставлены щиты с предупреждающими и запрещающими знаками и надписями; заплывать за буйки, обозначающие границы заплыва; вход маломерных судов в зону купания.

Указанное правовое регулирование согласуется также с утвержденным постановлением Госстандарта СССР от 25 декабря 1980 года N 5976 Стандартом, устанавливающим гигиенические требования к зонам рекреации водных объектов, используемых для организованного массового отдыха и купания - "ГОСТ 17.1.5.02-80. Государственный стандарт Союза ССР. Охрана природы. Гидросфера. Гигиенические требования к зонам рекреации водных объектов" (далее - Стандарт).

Названным Стандартом определено, что зона рекреации водных объектов - это водный объект или его участок с прилегающим к нему берегом, с наличием или возможностью устройства удобных и безопасных подходов к воде; безопасным рельефом дна (отсутствие ям, зарослей водных растений, острых камней и пр.); отсутствием возможности неблагоприятных и опасных процессов (оползней, обвалов, селей, лавин) (пункт 1.2).

Кроме того, пунктами 33 и 36.1 Правил охраны жизни людей на внутренних водоемах РСФСР и прибрежных участках морей, утвержденных Приказом Минжилкомхоза РСФСР от 23 декабря 1988 года N 351 предписано, что купание в необорудованных, незнакомых, а также запрещенных местах опасно для жизни. Запрещается купаться в местах, где выставлены щиты (аншлаги) с предупреждающими и запрещающими надписями.

В целях осуществления обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья, должностными лицами Управления ГИМС МЧС России, территориальных органов ГИМС в составе главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации, а также соответствующих подразделений и организаций МЧС России осуществляется технический надзор за пляжами и другими местами массового отдыха на водоемах, в соответствии с Правилами технического надзора за маломерными судами, поднадзорными Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, базами (сооружениями) для их стоянок, пляжами и другими местами массового отдыха на водоемах, переправами и наплавными мостами (далее - Правила), утвержденными Приказом МЧС России от 29 июня 2005 года N 501.

В частности данными Правилами установлено, что техническое освидетельствование пляжей производится ежегодно до начала купального сезона. Учет пляжей ведется в соответствующих подразделениях ГИМС МЧС России.

При проведении технического освидетельствования проверяются: наличие и укомплектованность спасательных постов (станций) спасателями, подготовленными к спасанию и оказанию первой медицинской помощи пострадавшим; техническое состояние детских купален; соответствие установленным требованиям обозначения границы заплыва в местах купания; наличие акта водолазного обследования дна пляжа в границах заплыва; отсутствие на территории пляжа в границах заплыва пунктов проката маломерных судов, гидроциклов и других плавательных средств, представляющих угрозу жизни и здоровью отдыхающих и купающихся; наличие профилактических стендов с материалами по предупреждению несчастных случаев с людьми на воде, правилами поведения и купания на пляже, данными о температуре воздуха и воды, схемой акватории пляжа с указанием глубин и опасных мест; наличие связи и должного взаимодействия с медицинскими, спасательными, надзорными, правоохранительными органами и иными учреждениями, организациями.

Таким образом, по смыслу приведенных правовых положений купаться разрешено только в строго отведенных и оборудованных надлежащим образом местах. Открытие пляжей к сезону осуществляется с оформлением санитарно-эпидемиологических заключений после исследований качества воды в местах купания, а также ежегодного освидетельствования пляжей и при наличии разрешения на его пользование. При этом уполномоченный орган вправе запрещать использование пляжей, состояние которых не соответствует требованиям правил по обеспечению безопасности их эксплуатации, охраны жизни людей на воде. В этой связи довод суда об отсутствии обоснований запрета купания в местах, специально не отведенных для данного вида общего водопользования, представляется неубедительным.

Согласно абзацу второму части 3 статьи 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

Законом города Севастополя от 30 декабря 2014 года N 102-ЗС "О местном самоуправлении в городе Севастополе" органы местного самоуправления города Севастополя полномочиями по установлению запретов (ограничений) на использование водных объектов не наделены.

Как следует из материалов дела, Правительством Севастополя с учетом писем Департаментов Балаклавского района г. Севастополя, Гагаринского района г. Севастополя, Ленинского района г. Севастополя, Нахимовского района г. Севастополя, оперативной информации предоставленной директором ГКУ ЦГЗ г. Севастополя, копий план-схем участков расположенных в Балаклавском, Гагаринском, Ленинском и Нахимовском районах г. Севастополя, принято оспариваемое заявителем Постановление.

Орган исполнительной власти города Севастополя, в целях осуществления мероприятий по охране жизни людей на водных объектах, утвердив названным Постановлением Перечень участков, запрещенных для купания, осуществил правовое регулирование в полном соответствии с полномочиями, предоставленными ему федеральным законом. В этой связи решение Севастопольского городского суда от 20 августа 2015 года является незаконным и подлежит отмене.

Ссылки суда первой инстанции на неопределенность правого регулирования своего подтверждения при рассмотрении и разрешении дела не нашли. Факт расположения г. Севастополя в пределах акватории Черного моря является общеизвестным и дополнительного подтверждения какими-либо правовыми актами не требует. Обозначение в оспариваемом акте запрещенных для купания участков как, например, участок от северной границы коттеджного поселка "Вилла Росса" до южной границы ООО "Любоморье", садовое товарищество "Пилот" и др. не вызывает двусмысленного неоднозначного толкования правового регулирования, согласно которому границы акваторий таких участков определяются по береговой линии между названными объектами или в месте расположения объекта. К тому же, как указывалось выше, в местах, запрещённых для купания, должны выставляться щиты (аншлаги) с соответствующими предупреждающими и запрещающими надписями.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Севастопольского городского суда от 20 августа 2015 года отменить, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении заявления Карлюка А.В. о признании недействующим постановления Правительства Севастополя от 13 июля 2015 года N 619-ПП "Об утверждении перечня участков, запрещенных для купания, на водных объектах в городе Севастополе" отказать.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Горчакова Е.В.

Корчашкина Т.Е.