Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 августа 2016 г. N 74-АПГ16-5 Об оспаривании абзацев 1-3 части 4, части 8, абзацев 1 и 2 части 9 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) от 11 июля 2007 г. 480-З N 975-III "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)"

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 17 августа 2016 г. N 74-АПГ16-5

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе:

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Корчашкиной Т.Е.

при секретаре Гришечкине П.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело

по апелляционной жалобе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия)

на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 18 апреля 2016 года, которым частично удовлетворен административный иск заместителя прокурора Республики Саха (Якутия) об оспаривании абзацев 1-3 части 4, части 8, абзацев 1 и 2 части 9 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) от 11 июля 2007 года 480-З N 975-III "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)".

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Зинченко И.Н., объяснение представителя Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) Оконешникова В.Ю., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Засеевой Э.С., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

11 июля 2007 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З N 976-III принят и в этот же день президентом Республики Саха (Якутия) подписан Закон Республики Саха (Якутия) 480-З N 975-III "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)", который официально опубликован 4 августа 2007 года в издании "Якутские ведомости" N 67.

17 июня 2015 года постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) З N 508-V принят и в этот же день главой Республики Саха (Якутия) подписан Закон Республики Саха (Якутия) 1475-З N 507-V "О внесении изменений в Закон Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)", который официально опубликован 7 июля 2015 года в издании "Якутские ведомости" N 24.

Согласно пункту 2 статьи 1 данного Закона Закон Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" дополнен статьей 24.1.

В соответствии с абзацами 1-3 части 4 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" договор о целевом обучении с обязательством последующего прохождения муниципальной службы с гражданином, осваивающим программы бакалавриата и программы специалитета, заключается не ранее чем через два года после начала обучения и не позднее чем за один год до окончания обучения в образовательной организации.

Договор о целевом обучении с обязательством последующего прохождения муниципальной службы с гражданином, осваивающим программы магистратуры или образовательные программы среднего профессионального образования на базе среднего общего образования, заключается не ранее чем через шесть месяцев после начала обучения и не позднее чем за один год до окончания обучения в образовательной организации.

Договор о целевом обучении с обязательством последующего прохождения муниципальной службы с гражданином, осваивающим образовательные программы среднего профессионального образования на базе основного общего образования, заключается не ранее чем через один год и шесть месяцев после начала обучения и не позднее чем за один год до окончания обучения в образовательной организации.

В соответствии с частью 8 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" конкурсная комиссия оценивает претендентов на основании представленных документов, указанных в части 7 настоящей статьи, а также по результатам конкурсных процедур. Конкурсные процедуры по решению органа местного самоуправления могут предусматривать индивидуальное собеседование, анкетирование, тестирование, подготовку реферата, прохождение практики, стажировки и другие процедуры, не противоречащие федеральным законам и иным нормативным правовым актам. Методику проведения конкурсных процедур и критерии оценки претендентов определяет орган местного самоуправления.

В соответствии с абзацами 1 и 2 части 9 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" конкурсная комиссия проводит заседания и принимает решение о заключении договора о целевом обучении с обязательством последующего прохождения муниципальной службы.

Перед заключением договора о целевом обучении с обязательством последующего прохождения муниципальной службы по решению руководителя органа местного самоуправления может быть осуществлена проверка достоверности и полноты персональных данных и иных сведений, включенных в документы, представленные гражданином в соответствии с частью 7 настоящей статьи.

Заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующими:

часть 4 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" в части установления дополнительного условия о прохождении обучения в конкретные сроки, лишь по истечении которых лицо вправе принять участие в конкурсе и заключить договор о целевом обучении за счет средств местного бюджета;

часть 8 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" в части неопределенности сроков отбора претендентов и критериев их оценки, на основании которых комиссия принимает решение о заключении договора о целевом обучении;

абзацы 1 и 2 части 9 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" в части определения компетенции органов местного самоуправления (их должностных лиц) в форме диспозитивного установления возможности совершения действий в отношении граждан (по формуле "вправе").

В обоснование заявленных требований заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) ссылался на наличие в оспариваемых нормах коррупциогенного фактора, поскольку часть 4 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" определяет обязательное условие для участия в конкурсе и получения образования за счет средств местного бюджета, влекущее необходимость самостоятельно оплачивать обучение в течение определенного срока;

в части 8 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" отсутствуют положения, определяющие сроки отбора претендентов и критерии их оценки, на основании которых соответствующая конкурсная комиссия принимает решение о заключении договора о целевом обучении, а закрепленный в приведенной норме порядок проведения конкурсных процедур в виде индивидуального собеседования, анкетирования, тестирования, подготовки реферата, прохождения практики, стажировки и других процедур не отвечает критериям определенности, поскольку из оспариваемого правового положения невозможно установить конкретный порядок проведения конкурса и четкие действия членов комиссии по проведению конкурсной процедуры и определению победителей, что указывает на наличие коррупциогенного фактора, устанавливающего для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения;

в абзацах 1 и 2 части 9 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" компетенция органов местного самоуправления (их должностных лиц) определяется в форме диспозитивного установления возможности совершения действий в отношении граждан (по формуле "вправе"), что относится к коррупциогенному фактору.

Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 18 апреля 2016 года административный иск удовлетворен частично.

Признаны противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению часть 8 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" в части неопределенности сроков отбора претендентов и критериев их оценки, на основании которых конкурсная комиссия принимает решение о заключении договора о целевом обучении, а также абзацы 1 и 2 части 9 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" в части определения компетенции органов местного самоуправления (их должностных лиц) в форме диспозитивного установления возможности совершения действий в отношении граждан (по формуле "вправе").

В удовлетворении остальных требований заместителю прокурора Республики Саха (Якутия) отказано.

В апелляционной жалобе Государственное Собрание (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) просит решение суда отменить и принять по административному делу новое решение о полном отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации считает решение суда правильным и оснований для его отмены не находит.

Согласно статье 42 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" правовое регулирование муниципальной службы, включая требования к должностям муниципальной службы, определение статуса муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, осуществляется федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ним законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований и иными муниципальными правовыми актами.

Пунктом 8.1 части 1 статьи 17 этого же Федерального закона предусмотрено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают, среди прочего, полномочиями по организации профессионального образования и дополнительного профессионального образования выборных должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов муниципальных образований, муниципальных служащих и работников муниципальных учреждений, организации подготовки кадров для муниципальной службы в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации об образовании и законодательством Российской Федерации о муниципальной службе.

Часть 1 статьи 28.1 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" наделяет органы местного самоуправления полномочиями по осуществлению организации подготовки граждан для муниципальной службы на договорной основе в соответствии с законодательством Российской Федерации об образовании и с учетом положений настоящего Федерального закона.

Разрешая административный спор и анализируя вышеприведенные нормы федерального законодательства, суд первой инстанции исходил из того, что Закон Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" принят постановлением Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) в пределах полномочий с соблюдением требований законодательства к порядку принятия и введения в действие нормативного правового акта.

По данным обстоятельствам указанный нормативный правовой акт заместитель прокурора Республики Саха (Якутия) не оспаривал.

При рассмотрении и разрешении административного дела суд первой инстанции установил, что нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, положения части 4 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" не противоречат.

Одновременно судом первой инстанции сделан вывод о наличии в части 8 и абзацах 1 и 2 части 9 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) от 11 июля 2007 года 480-З N 975-III "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" коррупциогенных факторов, заключающихся в отсутствии четко определенных сроков либо периодичности заседания конкурсной комиссии, а, соответственно, и принятия ею необходимого решения о заключении договора о целевом обучении, а также отсутствии критериев оценки претендентов на заключение договора о целевом обучении в оспариваемом нормативном правовом акте, что не позволяет должностным лицам, в том числе обеспечивающим деятельность конкурсной комиссии, определенно и единообразно толковать и применять указанную норму, а гражданам, чьи вопросы находятся на разрешении, иметь гарантии полноценного и своевременного рассмотрения их заявлений и документов, касающихся заключения договора о целевом обучении. Кроме того, закрепленная в Законе необходимость представления гражданином, изъявившим желание участвовать в конкурсе на заключение договора о целевом обучении, собственноручно заполненной и подписанной анкеты по форме, установленной уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, при отсутствии конкретизирующих положений в отношении соответствующей анкеты порождает неопределенность оспариваемой правовой нормы и влечет за собой неясность в вопросе правоприменительной практики в отношении предоставления персональных данных претендентом и осуществления их проверки.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации с выводами суда первой инстанции согласна.

Так, согласно части 3 статьи 28.1 Федерального закона "О муниципальной службе в Российской Федерации" заключение договора о целевом обучении осуществляется на конкурсной основе в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации.

Как верно указал суд первой инстанции, указанная норма предполагает наличие непосредственно в соответствующем законодательном акте необходимых положений, регулирующих деятельность конкурсной комиссии, критерии оценки и отбора претендентов на заключение договора о целевом обучении, то есть порядка заключения договора о целевом обучении.

Указание в части 8 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" лишь на возможные виды проводимых конкурсных процедур (индивидуальное собеседование, анкетирование, тестирование, подготовка реферата, прохождение практики, стажировки) без каких-либо критериев оценки результатов таких процедур, порядка их проведения влечет лишение граждан гарантий полноценного и своевременного рассмотрения их заявлений и документов, касающихся заключения договора о целевом обучении, что свидетельствует о наличии в оспариваемой норме коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом "а" пункта 3 Методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96.

Равным образом о наличии коррупциогенного фактора свидетельствует отсутствие в абзаце 1 части 9 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" указания на срок либо периодичность заседания конкурсной комиссии, поскольку лишает граждан возможности быть осведомленными о сроках принятия необходимого решения о заключении договора о целевом обучении.

Доводы административного ответчика о возможности установления методики проведения конкурсных процедур и критериев оценки претендентов органами местного самоуправления основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства.

Также судом первой инстанции правомерно отклонены доводы административного ответчика о соответствии абзаца 2 части 9 статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" нормам, имеющим большую юридическую силу.

Закрепленная в приведенной норме возможность осуществления проверки достоверности и полноты персональных данных и иных сведений, включенных в документы, представленные гражданином в соответствии с частью 7 настоящей статьи, устанавливает широкие пределы усмотрения, возможность необоснованного применения исключений из общих правил и неоднозначного толкования, может повлечь принятие не обусловленных процедурой решений на основе собственного усмотрения должностного лица органа местного самоуправления.

Также подлежат отклонению доводы апелляционной жалобы об ошибочном указании в решении суда первой инстанции на закрепление в статье 7 Закона Республики Саха (Якутия) "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" перечня документов, необходимых для предоставления гражданином, изъявившим желание участвовать в конкурсе на заключение договора о целевом обучении, со ссылкой на то обстоятельство, что такой перечень содержится в части 7 статьи 24.1 оспариваемого Закона. Такое ошибочное указание на положения статьи 7, а не на положения статьи 24.1 Закона Республики Саха (Якутия) не является основанием для удовлетворения апелляционной жалобы, поскольку согласно части 5 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильное по существу решение суда первой инстанции не может быть отменено по формальным соображениям.

Таким образом, обжалуемое решение суда является законным и обоснованным, а оснований для его отмены по доводам, содержащимся в апелляционной жалобе Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия), не имеется.

Доводы апелляционной жалобы Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) повторяют позицию административного ответчика в суде первой инстанции, сводятся к переоценке выводов суда, проверялись им и получили правильную оценку в решении.

На основании изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 309 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 18 апреля 2016 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Корчашкина Т.Е.