Решение Верховного Суда РФ от 11 декабря 2017 г. N АКПИ17-831 Об отказе в признании частично не действующими пунктов 14-23 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утв. приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ, Комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 22 декабря 1995 г. N 525/67

Решение Верховного Суда РФ от 11 декабря 2017 г. N АКПИ17-831

Именем Российской Федерации

ГАРАНТ:

Определением Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 29 марта 2018 г. N АПЛ18-22 настоящее решение оставлено без изменения

Верховный Суд Российской Федерации в составе судьи Верховного Суда Российской Федерации Романенкова Н.С.

при секретаре Ткачеве П.В.

с участием прокурора Масаловой Л.Ф.,

рассмотрев в открытом судебном заседании дело по административному исковому заявлению Администрации Уватского муниципального района Тюменской области о признании частично недействующими пунктов 14 - 23 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденных приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 22 декабря 1995 г. N 525/67, установил:

приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 22 декабря 1995 г. N 525/67 утверждены Основные положения о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы (далее - Основные положения).

Администрация Уватского муниципального района Тюменской области обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании недействующими пунктов 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23 раздела III Основных положений в части возложения на органы местного самоуправления обязанности проведения перечисленных в этих пунктах предписаний, ссылаясь на то, что оспариваемые положения нормативного правового акта не соответствуют статьям 14, 15, 16, 18 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", Земельному кодексу Российской Федерации, Лесному кодексу Российской Федерации, постановлению Правительства Российской Федерации от 2 января 2015 г. N 1 "Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре" и нарушают права органа местного самоуправления.

Как указывает административный истец, на территории Уватского района Тюменской области активно развивается нефтедобывающая деятельность, осуществляются сейсморазведочные работы, работы по геологическому изучению недр, работы по бурению поисковых скважин, работы по прокладыванию трасс для перевозки бурового оборудования к поисковым скважинам и т.д. Основная категория земель, используемых нефтедобывающими организациями относится к землям государственного лесного фонда, расположенным в отдельных труднодоступных местностях.

Администрация Уватского муниципального района является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования, исполняющим полномочия по решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, переданных федеральными законами и законами Тюменской области. Полномочия по восстановлению нарушенных земель (приемки работ по рекультивации) закреплены параллельно как за органами, предоставляющими земельные участки в пользование, так и за органами местного самоуправления. Возложение перечисленных полномочий на органы местного самоуправления является незаконным и влечет нарушение прав этих органов на осуществление местного самоуправления, создает предпосылки необоснованного расходования средств местного бюджета на осуществление полномочий, не отнесенных к вопросам местного значения и не переданных в качестве отдельных государственных полномочий. Подобное регулирование порождает правовую неопределенность для правоприменителя, поскольку предписывает совершение юридически значимых действий не уполномоченному органу власти. Администрация Уватского муниципального района фактически не принимает участия в арендных отношениях, однако из Основных положений вытекает необходимость такого участия на конечной стадии приемки выполненных работ по рекультивации, что фактически должен делать собственник или арендодатель земельного участка.

В суде представитель административного истца Администрации Уватского муниципального района Тюменской области Галиева И.Л. поддержала заявленные требования.

Представители Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации Сорокин И.А., Министерства сельского хозяйства Российской Федерации Косарева Н.И., Министерства экономического развития Российской Федерации Козко Е.В., Министерства финансов Российской Федерации Шиляев А.П., Министерства юстиции Российской Федерации Максутов Р.А., Федерального агентства по недропользованию Денисова Ж.Э., Федерального агентства лесного хозяйства Моргоева Е.Р., Федеральной службы государственной статистики Настина Н.А., Сидоренко В.И. возражали против удовлетворения заявленных требований и пояснили суду, что оспариваемые положения нормативного правового акта соответствуют действующему законодательству и не нарушают прав административного истца.

Выслушав объяснения представителей Администрации Уватского муниципального района Тюменской области Галиевой И.Л., Минприроды России Сорокина И.А., Минсельхоза России Косаревой Н.И., Минэкономразвития России Козко Е.В., Минфина России Шиляева А.П., Минюста России Максутова Р.А., Роснедра Денисовой Ж.Э., Рослесхоза Моргоевой Е.Р., Росстата Настиной Н.А., Сидоренко В.И., исследовав материалы дела, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Масаловой Л.Ф., полагавшей, что административный иск не подлежит удовлетворению, и судебные прения, Верховный Суд Российской Федерации не находит оснований для удовлетворения заявленных требований.

Основные положения изданы в соответствии с пунктом 2 постановления Правительства Российской Федерации от 23 февраля 1994 г. N 140 "О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы", которым Комитету Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству и Министерству охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации по согласованию с Министерством сельского хозяйства и продовольствия Российской Федерации и другими заинтересованными министерствами и ведомствами Российской Федерации поручено утвердить данный нормативный правовой акт.

Нормативный правовой акт зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации 29 июля 1996 г., регистрационный номер 1136, опубликован в "Российских вестях" 8 августа 1996 г., Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, N 4, 1996 г.

Основные положения определяют общие требования при проведении работ, связанных с нарушением почвенного покрова и рекультивацией земель, и являются обязательными для использования всеми юридическими, должностными и физическими лицами, в том числе иностранными юридическими и физическими лицами.

Рекультивация земель согласно Земельному кодексу Российской Федерации представляет собой мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием (пункт 5 статьи 13).

Раздел III Основных положений, содержащий пункты 14-23, регулирует порядок приемки и передачи рекультивированных земель.

Так, согласно пункту 14 Основных положений для организации приемки (передачи) рекультивированных земель, а также для рассмотрения других вопросов, связанных с восстановлением нарушенных земель, рекомендуется решением органа местного самоуправления создать специальную Постоянную комиссию по вопросам рекультивации земель (далее - Постоянная комиссия), если иное не предусмотрено нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Устанавливая общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации как наиболее приближенного к населению уровня публичной власти, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района, городского округа относит организацию мероприятий в границах муниципального образования по охране окружающей среды (пункт 9 части 1 статьи 15, пункт 11 части 1 статьи 16).

Аналогичное правовое регулирование предусмотрено пунктами 2 и 3 статьи 7 Федерального закона "Об охране окружающей среды".

Хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе принципа соблюдения права человека на благоприятную окружающую среду (статья 3 Федерального закона "Об охране окружающей среды").

Земельный кодекс Российской Федерации к полномочиям органов местного самоуправления в области земельных отношений относит наряду с реализацией местных программ использования и охраны земель также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель (пункт 1 статьи 11).

Согласно пункту 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации охрана земель представляет собой деятельность органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, направленную на сохранение земли как важнейшего компонента окружающей среды и природного ресурса. В силу пункта 5 данной статьи лица, деятельность которых привела к ухудшению качества земель (в том числе в результате их загрязнения, нарушения почвенного слоя), обязаны обеспечить их рекультивацию. К затратам на рекультивацию земель пункт 7 Основных положений относит, в том числе расходы, на организацию деятельности рабочих комиссий по приемке - передаче рекультивированных земель (транспортные затраты, оплата работы экспертов, проведение полевых обследований, лабораторных анализов и др.), и не устанавливает обязанности по проведению за счет средств местного бюджета рекультивации земель.

Предоставление недр в пользование согласно Закону Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. N 2395-I "О недрах" оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, содержащей требования о рекультивации земель (статьи 11, 12).

Следовательно, предусмотренное пунктом 14 Основных положений создание решением органа местного самоуправления Постоянной комиссии не может рассматриваться как основание для возложения на органы местного самоуправления обязанностей, касающихся рекультивации земель, которые возлагаются на юридических и физических лиц как субъектов природопользования.

В состав Постоянной комиссии в соответствии с пунктом 15 Основных положений включаются представители землеустроительных, природоохранных, водохозяйственных, лесохозяйственных, сельскохозяйственных, архитектурно-строительных, санитарных, финансово-кредитных и других заинтересованных органов. Председателем Постоянной комиссии рекомендуется назначать представителя органа местного самоуправления, а его заместителем - председателя районного (городского) комитета по земельным ресурсам и землеустройству.

В силу пункта 16 Основных положений организационно-техническое обеспечение деятельности Постоянной комиссии возлагается на районный (городской) комитет по земельным ресурсам и землеустройству, если иное не предусмотрено решением органа местного самоуправления.

Пункт 17 Основных положений предусматривает, что приемка - передача рекультивированных земель осуществляется в месячный срок после поступления в Постоянную комиссию письменного извещения о завершении работ по рекультивации, и устанавливает перечень материалов, которые прилагаются к нему. Например, копии разрешений на проведение работ, связанных с нарушением почвенного покрова, а также документов, удостоверяющих право пользования землей и недрами; выкопировка с плана землепользования с нанесенными границами рекультивированных участков; проект рекультивации, заключение по нему государственной экологической экспертизы и другие. При этом перечень указанных материалов уточняется и дополняется Постоянной комиссией в зависимости от характера нарушения земель и дальнейшего использования рекультивированных участков.

Так, согласно абзацу 5 части 1 статьи 19 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" проекты рекультивации нарушенных земель относятся к одному из видов землеустроительной документации.

Пункт 18 Основных положений регламентирует порядок формирования рабочей комиссии, ее выезд на место для приемки рекультивированных участков, в пункте 19 определен круг вопросов, которые при приемке рекультивированных земельных участков должна проверить рабочая комиссия, а именно: соответствие выполненных работ утвержденному проекту рекультивации; качество планировочных работ; мощность и равномерность нанесения плодородного слоя почвы; наличие и объем неиспользованного плодородного слоя почвы, а также условия его хранения; полнота выполнения требований экологических, агротехнических, санитарно-гигиенических, строительных и других нормативов, стандартов и правил в зависимости от вида нарушения почвенного покрова и дальнейшего целевого использования рекультивированных земель и другие.

Пункт 20 Основных положений определяет способы информирования лиц, включенных в состав рабочей комиссии, через соответствующие средства связи (телеграммой, телефонограммой, факсом и т.п.) о начале работы рабочей комиссии.

В силу пункта 21 Основных положений объект считается принятым после утверждения председателем (заместителем) Постоянной комиссии акта приемки - сдачи рекультивированных земель.

Пунктом 22 Основных положений предусмотрено право Постоянной комиссии по результатам приемки рекультивированных земель продлить (сократить) срок восстановления плодородия почв (биологический этап) или внести в органы местного самоуправления предложения об изменении целевого использования сдаваемого участка.

Пункт 23 Основных положений устанавливает момент утверждения акта, если сдаваемые рекультивированные земельные участки требуют восстановления плодородия почв.

Пункты 14-23 Основных положений регламентируют организацию деятельности по приемке и передаче рекультивированных земель и допускают установление иного нормативно-правового регулирования актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Так, в Уватском муниципальном районе Тюменской области принят муниципальный акт о создании Постоянной комиссии по вопросам рекультивации земель.

Доводы административного истца о противоречии оспариваемых положений нормативного правового акта постановлению Правительства Российской Федерации от 2 января 2015 г. N 1 "Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре" являются несостоятельными, поскольку это постановление не устанавливает обязанность органов местного самоуправления по осуществлению государственного земельного надзора. В соответствии с подпунктом "а" пункта 5 названного постановления Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы осуществляют государственный земельный надзор за соблюдением обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых. Земельный кодекс Российской Федерации определяет государственный земельный надзор как деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, за которые предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок (пункт 1 статьи 71).

Установленный организационно-правовой механизм мероприятий по рекультивации земель применительно к участию в этих отношениях органов местного самоуправления соответствует действующему законодательству и не может рассматриваться как нарушающий права органов местного самоуправления.

В силу пункта 2 части 2 статьи 215 КАС РФ по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, если оспариваемый полностью или в части нормативный правовой акт признается соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 175, 176, 180, 215 КАС РФ, Верховный Суд Российской Федерации решил:

в удовлетворении административного искового заявления Администрации Уватского муниципального района Тюменской области о признании частично недействующими пунктов 14-23 Основных положений о рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы, утвержденных приказом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации, Комитета Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству от 22 декабря 1995 г. N 525/67, отказать.

Решение может быть обжаловано в Апелляционную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение одного месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме.

Судья Верховного Суда Российской Федерации

Н.С. Романенков