Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 декабря 2017 г. N 56-АПГ17-21 Решение суда об удовлетворении иска о признании недействующими отдельных положений Правил благоустройства территорий Владивостокского и Артемовского городских округов, поселений, входящих в состав Надеждинского и Шкотовского муниципальных районов Приморского края, утв. постановлением администрации Приморского края от 15 июня 2016 г. N 268-па, оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 20 декабря 2017 г. N 56-АПГ17-21

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Хаменкова В.Б.,

судей Зинченко И.Н. и Николаевой О.В.

при секретаре Тимохине И.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по апелляционной жалобе администрации Приморского края на решение Приморского краевого суда от 10 августа 2017 года, которым удовлетворен административный иск акционерного общества "Дальневосточная генерирующая компания" о признании недействующими отдельных положений Правил благоустройства территорий Владивостокского и Артемовского городских округов, поселений, входящих в состав Надеждинского и Шкотовского муниципальных районов Приморского края, утвержденных постановлением администрации Приморского края от 15 июня 2016 года N 268-па.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Хаменкова В.Б., объяснения представителя администрации Приморского края Янковой А.Ю., поддержавшей доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., полагавшей, что решение суда подлежит оставлению без изменения, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

15 июня 2016 года администрацией Приморского края принято постановление N 268-па, пунктом 1 которого утверждены Правила благоустройства территорий Владивостокского и Артемовского городских округов, поселений, входящих в состав Надеждинского и Шкотовского муниципальных районов Приморского края (далее - Правила благоустройства).

Первоначальный текст постановления размещен на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 17 июня 2016 года, опубликован в печатном издании "Приморская газета", спецвыпуск, N 74 (1245), 17 июня 2016 года.

Разделом IV Правил благоустройства (в редакции постановления администрации Приморского края от 20 декабря 2016 года N 591-па) урегулированы вопросы содержания и эксплуатации объектов благоустройства.

Согласно пункту 4.1.2 Правил благоустройства физические и юридические лица всех организационно-правовых форм, индивидуальные предприниматели должны принимать меры для сохранения объектов благоустройства и обязаны осуществлять своевременную и качественную организацию уборки принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании земельных участков в установленных границах, а также прилегающей территории.

Организация уборки не закрепленных за физическими и юридическими лицами территорий общего пользования осуществляется за счет средств местного бюджета, в том числе путем привлечения специализированных организаций.

В силу подпункта "о" пункта 4.1.4 Правил благоустройства границы прилегающих территорий для иных территорий определяются исходя из территории, прилегающей к наземным, надземным инженерным коммуникациям и сооружениям - по 5 метров в каждую сторону.

Пунктом 4.1.6 Правил благоустройства установлено, что работы по благоустройству и содержанию в порядке, определенном данными осуществляют, в том числе на участках теплотрасс, воздушных линий электропередачи и других инженерных коммуникаций - собственники, владельцы или пользователи, если указанные объекты переданы им на каком- либо праве.

В соответствии с пунктом 4.18 Правил благоустройства уборка и очистка территорий, отведенных для размещения и эксплуатации линий электропередач, газовых, водопроводных и тепловых сетей, является обязанностью организаций, эксплуатирующих указанные сети и линии электропередач. В случае, если указанные сети являются бесхозяйными, уборка и очистка территорий должна осуществляться организациями, с которыми заключен договор об обеспечении сохранности и эксплуатации бесхозяйного имущества.

Акционерное общество "Дальневосточная генерирующая компания" (далее - АО "ДГК", акционерное общество) обратилось в суд с административным иском о признании недействующими со дня принятия пункта 4.1.2 в части слов "а также прилегающей территории", подпункта "о" пункта 4.1.4 в части слов "территории, прилегающие к наземным, надземным инженерным коммуникациям и сооружениям - по 5 метров в каждую сторону", пункта 4.1.6 в части слов "на участках теплотрасс, воздушных линий электропередачи и других инженерных коммуникаций - собственники, владельцы или пользователи, если указанные объекты переданы им на каком-либо праве, пункта 4.18 Правил благоустройства, указывая на их противоречие положениям статьи 71 Конституции Российской Федерации, статьи 210 Гражданского кодекса Российской Федерации, статей 7 и 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В обоснование требований ссылалось на то, что оспариваемыми положениями Правил благоустройства на общество как собственника инженерных сетей возлагается обязанность по содержанию прилегающих к сетям территорий в нарушение федерального законодательства, несмотря на то, что оно не является владельцем этих территорий; предусмотренное оспариваемым актом правовое регулирование не находится в компетенции органов местного самоуправления и может быть осуществлено только федеральным законом или договором.

Решением Приморского краевого суда от 10 августа 2017 года административный иск удовлетворен, признаны недействующими с момента вступления решения суда в законную силу пункт 4.1.2 в части слов "а также прилегающей территории", подпункт "о" пункта 4.1.4 в части слов "территории, прилегающие к наземным, надземным инженерным коммуникациям и сооружениям - по 5 метров в каждую сторону", пункт 4.1.6 в части слов "на участках теплотрасс, воздушных линий электропередачи и других инженерных коммуникаций - собственники, владельцы или пользователи, если указанные объекты переданы им на каком-либо праве" и пункт 4.18 Правил благоустройства.

В апелляционной жалобе администрация Приморского края просит решение отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

В соответствии с частями 1 и 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Частью 1 статьи 25 названного Федерального закона к вопросам местного значения городского округа отнесены: участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов (пункт 24); утверждение правил благоустройства территории городского округа, устанавливающих в том числе требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения; установление порядка участия собственников зданий (помещений в них) и сооружений в благоустройстве прилегающих территорий; организация благоустройства территории городского округа (включая освещение улиц, озеленение территории, установку указателей с наименованиями улиц и номерами домов, размещение и содержание малых архитектурных форм), а также использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа (пункт 25).

ГАРАНТ:

По-видимому, в тексте предыдущего абзаца допущена опечатка. Имеется в виду "часть 1 статьи 16 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"

Согласно абзацу восемнадцатому части 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" благоустройство территории поселения (городского округа) - комплекс предусмотренных правилами благоустройства территории поселения (городского округа) мероприятий по содержанию территории, а также по проектированию и размещению объектов благоустройства, направленных на обеспечение и повышение комфортности условий проживания граждан, поддержание и улучшение санитарного и эстетического состояния территории.

Закрепив за органами местного самоуправления полномочие по организации благоустройства территории, законодатель одновременно предоставил данным органам право утвердить правила реализации такого полномочия.

Частью 1.2 статьи 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определено, что законами субъекта Российской Федерации в случаях, установленных федеральными законами, может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации. Перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Такие законы субъекта Российской Федерации вступают в силу с начала очередного финансового года.

В силу частей 1 и 4 статьи 2 Закона Приморского края от 18 ноября 2014 года N 497-КЗ "О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Приморского края и органами государственной власти Приморского края и внесении изменений в отдельные законодательные акты Приморского края" администрация Приморского края или уполномоченные ею органы исполнительной власти Приморского края осуществляют полномочия органов местного самоуправления Владивостокского городского округа, Артемовского городского округа, а также поселений, входящих в состав Шкотовского и Надеждинского муниципальных районов, в том числе по утверждению правил благоустройства территории городских округов и поселений.

Во исполнение представленных полномочий администрацией Приморского края утверждены Правила благоустройства территорий Владивостокского и Артемовского городских округов, поселений, входящих в состав Надеждинского и Шкотовского муниципальных районов Приморского края", отдельные положения которых оспариваются административным истцом.

Названными Правилами благоустройства устанавливаются требования по содержанию зданий (включая жилые дома), сооружений и земельных участков, на которых они расположены, к внешнему виду фасадов и ограждений соответствующих зданий и сооружений, определяют перечень работ по благоустройству и периодичность их выполнения на территориях Владивостокского и Артемовского городских округов, поселений, входящих в состав Надеждинского и Шкотовского муниципальных районов Приморского края (пункт 1.1).

Пунктом 1.3 Правил благоустройства определено, что организация работ по благоустройству территорий обеспечивается собственниками и (или) уполномоченными ими лицами, являющимися владельцами и (или) пользователями земельных участков, зданий и сооружений, если иное не установлено действующим законодательством, в том числе положениями данных Правил.

При этом в силу пункта 1.4 Правил благоустройства прилегающая территория - территория, непосредственно примыкающая к границам земельного участка, здания, сооружения, жилого дома, ограждения, строительной площадке, торговым объектам (стационарным, нестационарным), объектам организации общественного питания, инженерным сетям и иным объектам, находящимся в собственности, владении, пользовании у юридических или физических лиц, индивидуальных предпринимателей, с газонами, малыми архитектурными формами, иными объектами благоустройства и озеленения.

Инженерные сети и сооружения - подземные и наземные коммуникационные коллекторы, трубопроводы тепло-, газо-, водоснабжения и водоотведения, линейно-кабельные сооружения связи и линии электропередачи, крановые узлы газопроводов, бойлерные станции, вентиляционные, калориферные шахты и камеры, колодцы, подземные части фонтанов, аварийные выходы тоннельно-транспортных развязок, подстанции, центральные тепловые пункты, ремонтно-эксплуатационные комплексы и постройки, диспетчерские пункты.

Судом установлено, что АО "ДГК" является энергоснабжающей и теплоснабжающей организацией, которой на праве собственности принадлежат магистральные и внутриквартальные тепловые сети, расположенные на территории городов Владивостока, Артема и Партизанска, предназначенные для передачи электрической и тепловой энергии потребителям.

Согласно пункту 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации порядок осуществления права собственности определяется гражданским законодательством.

В силу пунктов 1 и 2 статьи 3 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации, состоит из данного Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в пунктах 1 и 2 статьи 2 Кодекса. Нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать данному Кодексу.

Статьей 210 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Следовательно, случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся его собственником, могут быть установлены лишь федеральными законами, к которым Правила благоустройства не относятся, или договором.

В соответствии с пунктом 3 статьи 5 Земельного кодекса Российской Федерации правообладатели земельных участков являются собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков.

Исходя из положений статей 40, 41 и 42 Земельного кодекса Российской Федерации правом на использование земельных участков наделены собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков, на которых возложена обязанность соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно-гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

Из правового анализа приведенного выше законодательства, а также предписаний Федерального закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", регулирующего отношения в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, статей 37-39 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" следует, что федеральное законодательство не возлагает на граждан и юридических лиц обязанности по содержанию иных территорий, кроме земельных участков, находящихся в их собственности или владении. При этом возложение на собственников, владельцев, пользователей объектов недвижимости обязанности по содержанию территории, прилегающей к их земельным участкам, может быть осуществлено либо на основании федерального закона либо на основании договора.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2014 года N 1300 утвержден Перечень видов объектов, размещение которых может осуществляться на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, в который включены: подземные линейные сооружения, а также их наземные части и сооружения, технологически необходимые для их использования, для размещения которых не требуется разрешения на строительство (пункт 1); тепловые сети всех видов, включая сети горячего водоснабжения, для размещения которых не требуется разрешения на строительство (пункт 7).

Доказательств заключения с АО "ДГК" договора по содержанию территории, на которой расположены тепловые сети, а также прилегающей к ним территории, административным ответчиком не представлено.

Установив, что оспариваемые обществом, являющимся собственником объектов, размещение которых в силу статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации допускается на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов, положения Правил благоустройства устанавливают для него дополнительное бремя по содержанию не принадлежащего ему имущества, что может устанавливаться только федеральным законом или договором, суд первой инстанции правомерно признал их не соответствующими вышеуказанным нормам федерального законодательства.

Кроме того, приказом Минстроя России от 17 августа 1992 года N 197 утверждены Типовые правила охраны коммунальных тепловых сетей, которыми установлено, что охрана тепловых сетей осуществляется предприятием, в ведении которого находятся тепловые сети, независимо от его организационно-правовой формы; охранные зоны тепловых сетей устанавливаются вдоль трасс прокладки тепловых сетей в виде земельных участков шириной, определяемой углом естественного откоса грунта, но не менее 3 метров в каждую сторону, считая от края строительных конструкций тепловых сетей или от наружной поверхности изолированного теплопровода бесканальной прокладки; в пределах охранных зон тепловых сетей не допускается: загромождать подходы и подъезды к объектам и сооружениям тепловых сетей, складировать тяжелые и громоздкие материалы, возводить временные строения и заборы и устраивать всякого рода свалки, разжигать костры, сжигать бытовой мусор или промышленные отходы (пункты 2, 4 и 5).

В соответствии с частью 6 статьи 15 Федерального закона от 27 июля 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении" в случае выявления бесхозяйных тепловых сетей (тепловых сетей, не имеющих эксплуатирующей организации) орган местного самоуправления до признания права собственности на указанные бесхозяйные тепловые сети в течение тридцати дней с даты их выявления обязан определить теплосетевую организацию, тепловые сети которой непосредственно соединены с указанными бесхозяйными тепловыми сетями, или единую теплоснабжающую организацию в системе теплоснабжения, в которую входят указанные бесхозяйные тепловые сети и которая осуществляет содержание и обслуживание указанных бесхозяйных тепловых сетей. Орган регулирования обязан включить затраты на содержание и обслуживание бесхозяйных тепловых сетей в тарифы соответствующей организации на следующий период регулирования.

Судом установлено, что приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 29 октября 2015 года N 300 АО "ДГК" присвоен статус единой теплоснабжающей организации Владивостокского городского округа в соответствии со схемой теплоснабжения округа на период 2015-2029 годов Приняв во внимание статус административного истца как единой теплоснабжающей организации, порядок закрепления бесхозяйных тепловых сетей, суд пришел к правильному выводу о нарушении оспариваемыми положениями пункта 4.18 Правил благоустройства прав АО "ДГК".

В итоге суд обоснованно указал на то, что поскольку вопросы использования территорий, расположенных в охранных зонах тепловых сетей урегулированы на федеральном уровне, полномочий для принятия иных правил в отношении этих же территорий у администрации Приморского края не имелось.

Доводы апелляционной жалобы указанных обстоятельств не опровергают, направлены на иную, неверную оценку доказательств об обстоятельствах, установленных и исследованных судом в полном соответствии с процессуальным законом, а потому не могут служить поводом к отмене судебного решения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Приморского краевого суда от 10 августа 2017 года оставить без изменения, а апелляционную жалобу администрации Приморского края - без удовлетворения.

Председательствующий

Хаменков В.Б.

Судьи

Зинченко И.Н.

Николаева О.В.