Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 апреля 2018 г. N 4-АПГ18-3 Решение суда об удовлетворении иска о признании не действующим в части постановления Правительства Московской области от 25 марта 2016 г. N 230/8 "Об утверждении Схемы территориального планирования транспортного обслуживания Московской области" по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Международный аэропорт "Домодедово" оставлено без изменения

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 25 апреля 2018 г. N 4-АПГ18-3

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Александрова В.Н.,

судей Нефедова О.Н. и Николаевой О.В.

при секретаре Дарькине А.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административным исковым заявлениям общества с ограниченной ответственностью Производственно-коммерческая фирма "Гюнай", общества с ограниченной ответственностью "Пригород Лесное", общества с ограниченной ответственностью "Вудлэнд", общества с ограниченной ответственностью "Южные горки", общества с ограниченной ответственностью "Аматол", общества с ограниченной ответственностью "Квартал Гальчино" о признании не действующим в части постановления Правительства Московской области от 25 марта 2016 г. N 230/8 "Об утверждении Схемы территориального планирования транспортного обслуживания Московской области" по апелляционной жалобе общества с ограниченной ответственностью "Международный аэропорт "Домодедово" на решение Московского областного суда от 13 ноября 2017 г., которым удовлетворены административные исковые заявления.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Александрова В.Н., объяснения представителей общества с ограниченной ответственностью "Международный аэропорт "Домодедово" Колтаковой Е.С. и Сычева М.Ю., поддержавших доводы апелляционной жалобы, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью "Пригород Лесное" Соловковой А.Ю., представителей общества с ограниченной ответственностью "Производственно-коммерческая фирма "Гюнай" Бычковой Я.В. и Пащенко Е.Н., представителя Правительства Московской области Горячевой Ю.И., представителя Главного управления архитектуры и градостроительства Московской области Шманевой Д.А., представителя Федерального агентства воздушного транспорта Коблова Д.С., представителя Министерства строительного комплекса Московской области Локтева Е.А., возражавших против удовлетворения апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Переслегиной Е.П., полагавшей, что решение суда не подлежит отмене, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

постановлением Правительства Московской области от 25 марта 2016 г. N 230/8 "Об утверждении Схемы территориального планирования транспортного обслуживания Московской области" (далее - Постановление N 230/8) утверждена названная схема в составе Положения о территориальном планировании (далее - Положение) и приложений к нему. В прилагаемой к Положению карте "Схема территориального планирования транспортного обслуживания Московской области. Схема зон с особыми условиями использования от объектов транспортной инфраструктуры. Масштаб 1: 100 000 (материалы по обоснованию)" отображены зоны авиационного шума по максимальному уровню звука 85 дБА (день) и 75 дБ А (ночь) в том числе в отношении аэропорта Домодедово.

Согласно подпункту 1 таблицы 3.1 "Площадь планируемых зон с особыми условиями использования территории от объектов инфраструктуры авиационного транспорта" раздела 3 Положения площадь зон с особыми условиями использования территории от аэропорта Домодедово в границах городского округа Домодедово составляет 18 728 га, в границах Ленинского муниципального района - 4 053 га, в границах Раменского муниципального района - 16 546 га.

Общество с ограниченной ответственностью Производственно коммерческая фирма "Гюнай" (далее - ООО ПКФ "Гюнай"), общество с ограниченной ответственностью "Пригород Лесное" (далее - ООО "Пригород Лесное"), общество с ограниченной ответственностью "Вудлэнд", общество с ограниченной ответственностью "Южные горки", общество с ограниченной ответственностью "Аматол", общество с ограниченной ответственностью "Квартал Гальчино" обратились в Московский областной суд с административными исковыми заявлениями о признании не действующим с даты принятия Постановления N 230/8 в части подпункта 1 таблицы 3.1 "Площадь планируемых зон с особыми условиями использования территории от объектов инфраструктуры авиационного транспорта" раздела 3 Положения и Схемы зон с особыми условиями использования в части графического отображения в отношении аэропорта "Домодедово" зоны авиационного шума по максимальному уровню звука 85 дБА (день) и зоны авиационного шума по максимальному уровню звука 75 дБА (ночь).

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что являются застройщиками, ведущими деятельность по возведению жилых домов и объектов инфраструктуры на территории городского округа "Домодедово", Ленинского и Раменского муниципальных районов Московской области. Полагают, что отображение зон авиационного шума аэропорта "Домодедово" в названной схеме не относится к полномочиям Правительства Московской области. Поскольку авиационный шум является фактором, негативно влияющим на состояние здоровья и условия проживания населения, и застройщики вынуждены согласовывать документацию на строительство на территории, относящейся к указанным зонам, с Межрегиональным территориальным управлением воздушного транспорта центральных районов Федерального агентства воздушного транспорта (далее - Управление Росавиации). Между тем общество с ограниченной ответственностью "Международный аэропорт "Домодедово" (далее - ООО "Международный аэропорт "Домодедово") оспаривает в судебном порядке законность решений о согласовании Управлением Росавиации названной строительной документации, выданных застройщикам. Таким образом, Постановление N 230/8 в обжалуемой части устанавливает для административных истцов необоснованные ограничения по строительству жилых домов в названных зонах авиационного шума.

Определениями суда от 31 января, 13 февраля, 27 марта, 10 мая, 6 июля 2017 г. дела по административным исковым заявлениям объединены в одно производство.

Решением Московского областного суда от 13 ноября 2017 г. в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо по делу ООО "Международный аэропорт "Домодедово" полагает неверными выводы суда о том, что зона авиационного шума от объекта федерального воздушного транспорта должна утверждаться в федеральной схеме территориального планирования и указывает, что права административных истцов Постановлением N 230/8 не нарушены. Кроме того, податель жалобы считает, что дело подлежало рассмотрению в порядке арбитражного судопроизводства. С учетом изложенного ООО "Международный аэропорт "Домодедово" просит отменить решение суда первой инстанции и прекратить производство по делу.

Правительство Московской области, Министерство строительного комплекса Московской области, главное управление архитектуры и градостроительства Московской области, прокуратура Московской области, ООО "Пригород Лесное", ООО ПКФ "Гюнай" представили возражения на апелляционную жалобу.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Статьей 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее также - ГрК РФ) предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из Кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Схема территориального планирования субъекта Российской Федерации относится к документам территориального планирования субъекта Российской Федерации, который включает положение о территориальном планировании и карты планируемого размещения объектов регионального значения, относящихся в том числе к области воздушного транспорта (части 1, 3 статьи 14 ГрК РФ).

Утверждение схем территориального планирования субъекта Российской Федерации относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) (подпункт 42 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

Схема территориального планирования субъекта Российской Федерации, в том числе внесение изменений в такую схему, утверждается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (части 1 и 1.1 статьи 15 ГрК РФ). Нормативные правовые акты по вопросам, отнесенным к полномочиям Правительства Московской области, принимаются в форме постановлений (часть 1 статьи 33 Закон Московской области от 2 ноября 2005 г. N 230/2005-ОЗ "О Правительстве Московской области" (далее - Закон Московской области N 230/2005-ОЗ).

Как установлено судом первой инстанции Схема территориального планирования транспортного обслуживания Московской области утверждена уполномоченным органом в установленной форме и опубликована в порядке, предусмотренном частью 5 статьи 33 Закона Московской области N 230/2005-ОЗ.)

Из содержания оспариваемого нормативного правового акта следует, что зоны авиационного шума распространены в целом на территории в границах таких зон, без указаний конкретных субъектов отношений, на которых распространяется устанавливаемый ими правовой режим (в том числе в области строительства и использования земельных участков), что свидетельствует о применении и действии ограничений, накладываемых на использование земельных участков в границах указанных зон для неопределенного круга лиц.

Таким образом, Постановление N 230/8 отвечает признакам нормативного правового акта, поскольку издано в установленном порядке компетентным органом исполнительной власти, официально опубликовано, распространяет свое действие на неопределенный круг лиц, рассчитано на неоднократное применение и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения.

Содержащееся в апелляционной жалобе ООО "Международный аэропорт "Домодедово" утверждение о том, что права административных истцов не затрагиваются оспариваемым нормативным правовым актом, также подлежит отклонению.

Как усматривается из материалов дела, решением Арбитражного суда Московской области от 11 ноября 2016 г., вступившим в законную силу 20 июля 2017 г., отказано в удовлетворении иска ООО ПКФ "Гюнай" о признании незаконным решения Управления Росавиации об отказе в согласовании строительства многоэтажного жилого дома в том числе в связи с нахождением земельного участка, на котором ведется строительство, в зоне авиационного шума, отображенной на Схеме территориального планирования транспортного обслуживания Московской области. Кроме того, по исковым заявлениям ООО "Международный аэропорт "Домодедово" в Арбитражном суде Московской области рассматриваются дела о признании незаконными согласований Управления Росавиации строительства жилых домов административными истцами на территории, входящей в границы оспариваемых зон.

Данные обстоятельства свидетельствуют о том, что Постановление N 230/8 затрагивает права административных истцов.

Кроме того, в соответствии с разъяснениями, изложенными в постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 31 марта 2015 г. N 6-П, сам по себе факт нахождения лица в правоотношениях, регулируемых нормативным правовым актом, уже свидетельствует о возможности рассмотрения судом дела об оспаривании такого акта и тем самым о возможности защиты нарушенных прав в рамках его оспаривания, содержащего правила поведения, обязательные для неопределенного круга лиц и рассчитанные на неоднократное применение, не дожидаясь принятия на его основе негативных для данного лица правоприменительных решений.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции пришел к обоснованным выводам о том, что у Правительства Московской области не имелось оснований для отображения в Схеме территориального планирования транспортного обслуживания Московской области зон авиационного шума.

Изложенные в апелляционной жалобе доводы о нарушении судом норм материального права, в частности о том, что зоны авиационного шума от объекта федерального значения не подлежат отображению в документе территориального планирования Российской Федерации, подлежат отклонению.

Согласно части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Документы территориального планирования субъектов Российской Федерации и документы территориального планирования муниципальных образований не подлежат применению в части, противоречащей утвержденным документам территориального планирования Российской Федерации, со дня утверждения.

Как следует из части 1 статьи 10 ГрК РФ документами территориального планирования Российской Федерации являются схемы территориального планирования Российской Федерации в том числе в области федерального воздушного транспорта. В положениях о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования Российской Федерации, указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов федерального значения, их основные характеристики, их местоположение (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов (часть 5 статьи 10 ГрК РФ).

Местоположение существующих и строящихся объектов федерального значения в соответствующей области, а также зоны с особыми условиями использования территорий отображаются в материалах по обоснованию схем территориального планирования Российской Федерации в виде карт, которые прилагаются к схемам территориального планирования Российской Федерации (части 7 и 9 статьи 10 ГрК РФ).

В свою очередь, в положениях о территориальном планировании, содержащихся в схемах территориального планирования субъекта Российской Федерации, указываются сведения о видах, назначении и наименованиях планируемых для размещения объектов регионального значения, их основные характеристики, их местоположение (указываются наименования муниципального района, поселения, городского округа, населенного пункта), а также характеристики зон с особыми условиями использования территорий в случае, если установление таких зон требуется в связи с размещением данных объектов (части 4 статьи 14 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 4 статьи 1 ГрК РФ, действовавшей в редакции на дату принятия Постановления N 230/8, к зонам с особыми условиями использования территорий относятся в том числе охранные, санитарно-защитные зоны и иные зоны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно пункту 58 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11 марта 2010 г. N 138, действовавшему на дату принятия Постановления N 230/8, для каждого аэродрома устанавливается приаэродромная территория, границы которой определяются по внешней границе проекции полос воздушных подходов на земную или водную поверхность, а вне полос воздушных подходов - окружностью радиусом 30 км от контрольной точки аэродрома. Приаэродромная территория является зоной с особыми условиями использования территории и отображается в схеме территориального планирования соответствующего субъекта Российской Федерации.

Согласно статье 46 Воздушного кодекса Российской Федерации, действовавшей до 30 сентября 2017 г., проектирование, строительство и развитие городских и сельских поселений, а также строительство и реконструкция промышленных, сельскохозяйственных и иных объектов в пределах приаэродромной территории должны проводиться с соблюдением требований безопасности полетов воздушных судов, с учетом возможных негативных воздействий оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье граждан и деятельность юридических лиц и по согласованию с собственником аэродрома.

Федеральным законом от 1 июля 2017 г. N 135-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка установления и использования приаэродромной территории и санитарно-защитной зоны" (далее - Закон N 135-ФЗ) приаэродромная территория отнесена к числу зон с особыми условиями использования территорий, перечисленных в пункте 4 статьи 1 ГрК РФ.

В соответствии со статьей 47 Воздушного кодекса Российской Федерации, действующей в редакции Закона N 135-ФЗ, приаэродромная территория устанавливается решением уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти в целях обеспечения безопасности полетов воздушных судов, перспективного развития аэропорта и исключения негативного воздействия оборудования аэродрома и полетов воздушных судов на здоровье человека и окружающую среду в соответствии с настоящим Кодексом, земельным законодательством, законодательством о градостроительной деятельности с учетом требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения. Решением об установлении приаэродромной территории на ней вводятся ограничения использования земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимости и осуществления экономической и иной деятельности в соответствии с Воздушным кодексом Российской Федерации.

Как установлено судом и усматривается из материалов дела, аэропорт "Домодедово" является объектом федерального значения, подлежащим отображению на схемах территориального планирования Российской Федерации однако в отличие от приаэродромной территории, в Схеме территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта границы зон авиационного шума не установлены.

Следовательно, отображение в схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации зоны с особыми условиями территории объекта федерального значения, которая не отображена в Схеме территориального планирования Российской Федерации в области федерального транспорта не соответствует требованиям части 3 статьи 9 ГрК РФ.

Приведенные в апелляционной жалобе ссылки на нормативные правовые акты Московской области, устанавливающие, в частности перечень объектов областного значения, подлежащих отображению на схеме территориального планирования Московской области, и содержащие указание на необходимость ограничения использования земельных участков, находящихся в зоне шумового воздействия авиационного транспорта, не имеют правового значения для дела. Данные акты не устанавливают полномочия Правительства Московской области на определение границ зон шумового воздействия, а, следовательно, утверждение ООО "Международный аэропорт "Домодедово" о том, что Правительство Московской области уполномочено утверждать соответствующую Схему территориального планирования с указанием зон экологического воздействия от объектов авиационного транспорта не опровергают выводы суда первой инстанции о том, что на Схеме территориального планирования субъекта Российской Федерации не могут быть отображены зоны с особыми условиями использования территории от объекта федерального значения, которые не установлены на федеральном уровне.

При указанных обстоятельствах судебное решение вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 307, 309 и 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Московского областного суда от 13 ноября 2017 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Международный аэропорт "Домодедово" без удовлетворения.

Председательствующий

Александров В.Н.

Судьи

Нефедов О.Н.

Николаева О.В.