Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 октября 2018 г. N 74-АПГ18-7 Решение суда первой инстанции отменено, признан недействующим пункт 5.2.1 "Правил благоустройства городского округа "город Якутск", утв. решением Якутской городской Думы от 16 июня 2011 г. N РЯГД-35-10

Апелляционное определение СК по административным делам Верховного Суда РФ от 10 октября 2018 г. N 74-АПГ18-7

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в составе

председательствующего Зинченко И.Н.,

судей Горчаковой Е.В. и Калининой Л.А.

при секретаре Костереве Д.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Егорова Александра Николаевича о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим пункта 5.2.1 "Правил благоустройства городского округа "город Якутск", утверждённых решением Якутской городской Думы от 16 июня 2011 года N РЯГД-35-10, по апелляционной жалобе Егорова А.Н. на решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 31 мая 2018 года, которым административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

Заслушав доклад судьи Верховного Суда Российской Федерации Горчаковой Е.В., заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гончаровой Н.Ю., Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации установила:

решением Якутской городской Думы от 16 июня 2011 года N РЯГД-35-10, опубликованным в официальном печатном издании "Эхо столицы", 28 июня 2011 года, N 48, утверждены Правила благоустройства городского округа "город Якутск" (далее - Правила благоустройства).

Разделом 5 Правил благоустройства урегулированы вопросы обеспечения благоприятной среды жизнедеятельности населения городского округа при осуществлении отдельных видов деятельности.

Подразделом 5.2 установлен порядок распространения информационных материалов.

Пунктом 5.2.1 Правил благоустройства предусмотрено, что расклеивание (вывешивание) информационных материалов (объявлений, листовок, плакатов, афиш, иных материальных носителей информации кратковременного размещения, размещаемых путём расклеивания и вывешивания) допускается исключительно на специальных информационных стендах (доска объявлений, афишная тумба и т.п.). Расклеивание (вывешивание) информационных материалов в иных местах, элементах обустройства запрещается (абзац первый).

В случае, если невозможно установить лицо, разместившее информационный материал вне установленных для этого мест, физические и юридические лица, обладающие на праве собственности, пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного срочного пользования, хозяйственного ведения или оперативного управления соответствующими земельными участками, сооружениями, помещениями, иными объектами недвижимости, рекламными конструкциями, иными средствами наружной информации, вселёнными объектами, обеспечивают немедленное удаление информационного материала с соответствующего объекта (абзац второй).

Егоров А.Н. обратился в суд с административным иском о признании указанного пункта Правил благоустройства не соответствующим действующим нормативным актам, имеющим большую силу, а именно: второму абзацу статьи 28 Федерального закона от 26 ноября 1996 года N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" (далее - Федеральный закон N 138-ФЗ); пунктам 8 и 10 статьи 54 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 67-ФЗ), пункту 10 статьи 68 Федерального закона от 22 февраля 2014 года N 20-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 20-ФЗ), пункту 7 статьи 46 Закона Республики Саха (Якутия) от 28 июня 2012 года 1084-З N 1075-IV "О выборах Главы Республики Саха (Якутия)", пункту 9 статьи 61 Закона Республики Саха (Якутия) от 18 октября 2007 года 497-З N 1007-III "О выборах народных депутатов Республики Саха (Якутия)", а также пункту 7 статьи 61 Закона Республики Саха (Якутия) от 28 сентября 2011 года 964-З N 815-IV "О муниципальных выборах в Республике Саха (Якутия)".

В обоснование требований административный истец указывал на нарушение оспариваемыми нормами его избирательных прав, права на размещение и распространение предвыборных агитационных материалов вне специальных мест, отведённых для этих целей администрацией городского округа "город Якутск", а также на наличие предписания об ответственности, которое не вправе устанавливать органы местного самоуправления.

Решением Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 31 мая 2018 года административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В апелляционной жалобе административный истец просит отменить судебный акт ввиду несоответствия выводов суда обстоятельствам дела и неправильного применения судом норм материального права и вынести новое решение об удовлетворении заявленных требований.

Относительно доводов, изложенных в апелляционной жалобе, прокурором участвовавшим в деле и Якутской городской Думой представлены возражения о их необоснованности и законности судебного решения.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объёме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобах, представлении и возражениях относительно жалобы, представления (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации приходит к следующему.

Отказывая в удовлетворении требований о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзаца первого пункта 5.2.1 Правил благоустройства, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу о принятии приведённого предписания Якутской городской Думой в пределах предоставленных полномочий, а также о его не противоречии нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, что эта норма не нарушает избирательные права интересов административного истца.

При этом суд обоснованно исходил из предписаний пункта 25 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), согласно которым к вопросам местного значения городского округа относится утверждение правил благоустройства территории городского округа, осуществление контроля за их соблюдением, организация благоустройства территории городского округа в соответствии с указанными правилами, а также организация использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах городского округа.

Правила благоустройства территории муниципального образования, как это определено в абзаце двадцать первом части 1 статьи 2 Федерального закона N 131-ФЗ, представляют собой муниципальный правовой акт, устанавливающий на основе законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации требования к благоустройству и элементам благоустройства территории муниципального образования, перечень мероприятий по благоустройству территории муниципального образования, порядок и периодичность их проведения, который утверждается представительным органом соответствующего муниципального образования и может регулировать вопросы, в том числе размещения информации на территории муниципального образования, а также установки указателей с наименованиями улиц и номерами домов, вывесок (часть 1, пункт 6 части 2 статьи 45.1 Федерального закона N 131-ФЗ).

В части 1.3 Правил благоустройства указано, что в названном муниципальном правовом акте используются понятия и термины гражданского, земельного, градостроительного и иных отраслей законодательства Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), а также иные основные понятия, в том числе элементы благоустройства территории - декоративные, технические, планировочные, конструктивные решения, элементы ландшафта, различные виды оборудования и оформления, малые архитектурные формы, нестационарные объекты, наружная реклама и информация, используемые как составные части благоустройства, а также система организации субъектов городской среды, к которым относятся в том числе средства размещения информации и рекламные конструкции (подпункт 9 пункта 32).

Федеральный закон от 27 июля 2006 года N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", регулирующий отношения, возникающие в том числе при осуществлении права на распространение информации (пункт 1 части 1 статьи 1), под информацией понимает сведения (сообщения, данные) независимо от формы их представления, определяет распространение информации как действия, направленные на получение информации неопределённым кругом лиц или передачу информации неопределённому кругу лиц (пункты 1 и 9 части 1 статьи 2).

Федеральные и региональные законы, перечисленные в административном исковом заявлении, которым, по мнению административного истца, не соответствует оспариваемая норма, как правильно указал суд первой инстанции, регламентируют исключительно избирательные отношения, в том числе вопросы информационного обеспечения выборов и референдумов, которое включает в себя информирование избирателей, участников референдума, предвыборную агитацию, агитацию по вопросам референдума и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов и референдумов (статья 44 Федерального закона N 67-ФЗ), и осуществляется с использованием государственных, муниципальных и негосударственных организаций телерадиовещания, редакций государственных, муниципальных и негосударственных периодических печатных изданий (пункт 1 статьи 47).

Между тем, как следует из содержания абзаца первого пункта 5.2.1 Правил благоустройства и используемых в нём терминов, его положения распространяются на общественные отношения, возникающие в сфере благоустройства по поводу распространения информационных материалов, то есть сведений, не преследующих цель побудить поддержать изложенное в информации мнение, вопросы размещения агитационных материалов не регулируют и не обязывают их размещать в специально отведённых органом местного самоуправления местах, следовательно, утверждения административного истца о нарушении этой нормой его избирательных прав являются несостоятельными, неправильное правоприменение не служит основанием для признания правового предписания недействующим.

Вместе с тем Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда о том, что предписания абзаца второго оспариваемого пункта приняты Якутской городской Думой в пределах полномочий, в связи с чем не противоречат федеральному законодательству.

Так, абзац второй пункта 5.2.1 Правил возлагает на физических и юридических лиц, обладающих правами, перечисленными в этой норме, на соответствующие земельные участки, сооружения, помещения, иные объекты недвижимости, обязанность обеспечить немедленное удаление информационного материала с соответствующего объекта, если невозможно установить лицо, разместившее информационный материал вне установленных для этого мест, следовательно, устанавливает меру принуждения, то есть одну из форм юридической ответственности, что действующим законодательством к полномочиям органов местного самоуправления не отнесено.

Конституция Российской Федерации, гарантируя местное самоуправление, призванное обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, закрепляет за органами местного самоуправления право самостоятельно управлять муниципальной собственностью, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, а также решать иные вопросы местного значения (статьи 130 и 132).

К вопросам местного значения федеральный законодатель относит вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом N 131-ФЗ осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно (статья 2 поименованного закона), не предоставив право регулировать вопросы ответственности участников правоотношений, в том числе и в области благоустройства.

Юридическая ответственность - это одна из форм государственного принуждения, следовательно, не может устанавливаться органами местного самоуправления, которые в систему органов государственной власти не входят в силу прямого предписания в статье 12 Конституции Российской Федерации.

Принимая во внимание, что уголовное, гражданское законодательство находятся в ведении Российской Федерации (пункт "о" статьи 71 Конституции Российской Федерации), административное, трудовое, жилищное, земельное, законодательство, законодательство об охране окружающей среды - в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пункт "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации), соответственно, и ответственность в названных сферах может быть установлена исключительно на федеральном или региональном уровне.

Учитывая, что Якутская городская Дума, установив во втором абзаце пункта 5.2.1 Правил благоустройства ответственность за нарушение требований абзаца первого этого же пункта, вышла за пределы предоставленных полномочий, административное исковое заявление в этой части оставлено без удовлетворения незаконно, следовательно, обжалуемый судебный акт в этой части подлежит отмене с вынесением нового решения о признании приведённой выше нормы недействующей со дня вступления в силу апелляционного определения, как это предусмотрено пунктом 1 части 4 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 307-310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации определила:

решение Верховного Суда Республики Саха (Якутия) от 31 мая 2018 года отменить в части отказа в удовлетворении административного искового заявления Егорова Александра Николаевича о признании противоречащим федеральному законодательству и недействующим абзаца второго пункта 5.2.1 Правил благоустройства городского округа "город Якутск", утверждённых решением Якутской городской Думы от 16 июня 2011 года N РЯГД-35-10.

Принять в указанной части новое решение.

Признать со дня вступления апелляционного определения в законную силу недействующим абзац второй пункта 5.2.1 Правил благоустройства городского округа "город Якутск", утверждённых решением Якутской городской Думы от 16 июня 2011 года N РЯГД-35-10.

В остальной части это же решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу Егорова Александра Николаевича - без удовлетворения.

Председательствующий

Зинченко И.Н.

Судьи

Горчакова Е.В.

Калинина Л.А.