Пояснительная записка к проекту федерального закона N 633966-8 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Досье на проект федерального закона

Проект федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" разработан в соответствии с:

1) подпунктами "а" и "б" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по вопросам реализации государственной программы Российской Федерации "Национальная система пространственных данных" от 11 августа 2022 г N Пр-1424 о внесении в законодательство Российской Федерации изменений, направленных на сокращение:

количества земельных участков, границы которых не определены в соответствии с требованиями, установленными законодательством Российской Федерации, а также количества фактически используемых физическими и юридическими лицами зданий, сооружений, помещений и машино-мест, права на которые не зарегистрированы в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН);

случаев использования без законных оснований земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках;

2) частью 2 подпункта "н" пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам заседания Президиума Государственного Совета Российской Федерации 21 июня 2022 г. от 24 августа 2022 г. N Пр-1483 ГС о наделении субъектов Российской Федерации правом устанавливать возможность предоставления земельных участков для целей индивидуального жилищного строительства с обязательством построить индивидуальный жилой дом и зарегистрировать права на него в установленные сроки;

3) пунктом 1 плана мероприятий ("дорожной карты") по совершенствованию законодательства Российской Федерации, направленного на повышение эффективности использования земель в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 23 августа 2023 г. N 2270-р (далее - "Дорожная карта"), в соответствии с которым предусмотрено создание новых механизмов для наполнения Единого государственного реестра недвижимости сведениями о местоположении границ земельных участков и сведениями о зарегистрированных правах на здания, сооружения, помещения или машино-места в них (исключив возможность применения новых требований по установлению границ земельных участков в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности и входящих в состав земель лесного фонда, земель особо охраняемых территорий и объектов, земель сельскохозяйственного назначения, за исключением государственной регистрации перехода прав на такие земельные участки);

4) поручением Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации М.Ш. Хуснуллина от 19 октября 2021 г. N МХ-П49-14755 о проработке вопросов обеспечения регистрации прав на помещения в многоквартирных домах с целью увеличения налогооблагаемой базы, а также подачи юридическими лицами с 1 января 2024 г. заявлений на учетно-регистрационные действия только в электронном виде;

5) пунктом 1 перечня поручений Заместителя Председателя Правительства Российской Федерации М.Ш. Хуснуллина от 1 апреля 2021 г. N МХ-П49-4118 о подготовке предложений по внесению в законодательные акты Российской Федерации изменений, предусматривающих повышение эффективности государственного земельного надзора.

По результатам проведенного анализа выявлено, что на территории каждого субъекта Российской Федерации находится от 1 до 5 тыс. индивидуальных жилых домов, завершенных строительством, которые фактически используются гражданами, однако при этом такие жилые дома не стоят на государственном кадастровом учете и права на них в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости" не зарегистрированы. Такая ситуация, с одной стороны, создает угрозу защиты прав граждан, которые за свой счет осуществляли строительство таких домов, поскольку в отсутствие государственной регистрации прав такие граждане не являются собственниками данной недвижимости, а с другой стороны, не позволяет органам местного самоуправления обладать достоверной градостроительной информацией о жилищном строительстве на территории муниципального образования, не позволяет надлежащим образом вести статистический учет жилищного фонда, создает выпадающие доходы местных бюджетов в связи с тем, что жилые дома до момента регистрации прав на них не являются объектами налогообложения.

Одновременно законопроектом предусматривается введение обязанности по окончании строительства на земельных участках зданий, сооружений или их реконструкции осуществлять предусмотренные законом действия, необходимые для их государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на них (на помещения, машино-места в таких зданиях, сооружениях). При этом лица, не исполнившие такую обязанность, будут нести административную ответственность за несоблюдение порядка государственной регистрации прав на построенные здания, сооружения (помещения или машино-места в них).

Также законопроектом предлагается внести в Градостроительный кодекс Российской Федерации (далее - Градостроительный кодекс) изменения, которые закрепят обязанность собственников земельных участков и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, использовать (эксплуатировать) объекты капитального строительства, расположенные на земельных участках, в соответствии с установленным для таких земельных участков целевым назначением и видом разрешенного использования.

Отсутствие предлагаемых норм в настоящее время приводит к использованию зданий и помещений в них для иных целей, что не соответствует правовому режиму земельного участка и, по сути, является нарушением земельного законодательства Российской Федерации с учетом принципа единства судьбы земельного участка и расположенных на нем объектов капитального строительства. Так, например, по результатам проводимых контрольных (надзорных) мероприятий в рамках федерального государственного земельного контроля (надзора) и муниципального контроля выявляются случаи, когда на земельных участках, предназначенных для индивидуального жилищного строительства, располагаются магазины, туристические и другие объекты. В частности, в 2020 - 2023 годах Росреестром было выявлено 4238 таких нарушений.

Росреестр и его территориальные органы осуществляют федеральный государственный земельный контроль (надзор) за соблюдением требований законодательства, связанных с обязательным использованием земельных участков.

Законопроектом предлагается установить обязанность уполномоченных на выдачу разрешений на строительство федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" или Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" информировать федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации на осуществление федерального государственного земельного контроля (надзора), и органы муниципального земельного контроля о прекращении действия разрешения на строительство путем внесения соответствующего положения в статью 51 Градостроительного кодекса.

Учитывая, что полномочия по осуществлению муниципального земельного контроля в субъектах Российской Федерации могут быть перераспределены и реализовываться органами государственной власти субъектов Российской Федерации, законопроектом предусмотрена особенность регулирования организации и проведения муниципального земельного контроля в части определения полномочий по утверждению положений об осуществлении указанного вида контроля.

Также в целях приведения законодательных актов в соответствие с положениями Федерального закона "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации" законопроектом предлагается уточнение положений Земельного кодекса и Градостроительного кодекса.

В рамках федерального государственного земельного контроля (надзора) и муниципального земельного контроля используются средства фото-, видеофиксации и инструментальных измерений, позволяющие при проведении контрольных (надзорных) мероприятий без взаимодействия с контролируемыми лицами устанавливать и фиксировать наличие нарушений земельного законодательства. Вместе с тем для выдачи предписания об устранении выявленных нарушений требуется проведение контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом.

В целях оптимизации организации и осуществления контрольных (надзорных) мероприятий федерального государственного земельного контроля (надзора) и муниципального земельного контроля законопроектом предусматривается возможность выдачи предписания об устранении выявленного нарушения по результатам проведения контрольного (надзорного) мероприятия в форме наблюдения за соблюдением обязательных требований.

Федеральным законом от 14 июля 2022 г. N 290-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и статью 1 Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях внесены изменения, ограничивающие возможность возбуждения дела об административном правонарушении за нарушения обязательных требований, являющихся предметом контроля (надзора), по результатам проведения контрольного (надзорного) мероприятия во взаимодействии с контролируемым лицом. Законопроектом предлагается установить требование о направлении органами муниципального земельного контроля в органы федерального государственного земельного контроля (надзора) для возбуждения дела об административном правонарушении актов, составленных в результате проведения контрольных (надзорных) мероприятий во взаимодействии с контролируемыми лицами.

В соответствии со статьями 261, 141.2 Гражданского кодекса Российской Федерации основной характеристикой земельного участка как недвижимой вещи является местоположение его границ. Отсутствие в ЕГРН сведений о местоположении границ земельного участка фактически не позволяет государству обеспечить надлежащий учет земельных ресурсов, прежде всего в части площади земель, принадлежащих частным лицам и находящихся в государственной или муниципальной собственности.

В целях решения указанной проблемы законопроектом предусматривается приостановление государственной регистрации прав и государственного кадастрового учета в случае отсутствия в ЕГРН сведений о местоположении границ земельного участка, являющегося предметом сделки, на основании которой осуществляется государственная регистрация прав, ограничений прав, обременений земельного участка. При этом в целях безусловного выполнения положений "Дорожной карты" данные правила будут распространяться именно на случаи заключения сделок в отношении земельных участков, что исключает применение предлагаемых нововведений в отношении существующих земельных участков, в том числе находящихся в федеральной собственности, в случае если распоряжение ими со стороны уполномоченных органов осуществляться не будет.

Реализованный в статьях 374, 388, 400 Налогового кодекса Российской Федерации (далее - Налоговый кодекс) принцип налогообложения недвижимости, включая помещения в многоквартирных домах, основан на признании налогоплательщиками лиц, имеющих право собственности или иные вещные права на объекты налогообложения. В свою очередь, используемые для целей налогообложения сведения об объектах недвижимости, включая кадастровую стоимость, и их владельцах передаются в налоговые органы из ЕГРН (пункт 2 статьи 375, пункт 1 статьи 391, пункт 2 статьи 408 Налогового кодекса).

По состоянию на 1 января 2024 г. в ЕГРН отсутствовали сведения о правообладателях 9,3 млн. помещений (из них около 5,9 млн. - помещения в многоквартирных домах), что составляет 14% от общего количества помещений, сведения о которых содержатся в ЕГРН, и 5,4% от общего количества объектов недвижимости, учтенных в ЕГРН. Данный факт также препятствует надлежащему управлению и учету жилищного фонда в Российской Федерации, блокирует возможность проведения общих собраний собственников помещений в многоквартирных домах, не позволяет управляющим организациям, правлению товарищества собственников жилья, жилищного или жилищно-строительного кооператива, иного специализированного потребительского кооператива вести реестр собственников помещений в многоквартирном доме.

Действующим законодательством предусмотрена возможность осуществления государственной регистрации права собственности участника долевого строительства на основании заявления застройщика. Вместе с тем за период действия указанной нормы с 13 июля 2020 г. по 31 марта 2024 г. на государственную регистрацию права собственности участников долевого строительства застройщиками было подано 188 263 заявлений по объектам недвижимости (помещениям). В связи с этим законопроектом предусматривается внесение изменений в действующее законодательство путем установления обязанности застройщика представлять в орган регистрации прав заявление о государственной регистрации права собственности участников долевого строительства на помещения и машино-места, расположенные в многоквартирных домах.

Кроме того, законопроектом предусмотрена обязанность всех юридических лиц представлять заявления о государственном кадастровом учете и (или) государственной регистрации прав и прилагаемые к ним документы исключительно в электронном виде.

Также исключительно в электронном виде предлагается осуществлять направление заявлений о государственной регистрации договоров участия в долевом строительстве и прилагаемых к ним документов.

Федеральным законом от 30 апреля 2021 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" введена часть 2.1 статьи 36 Федерального закона "О кадастровой деятельности" (далее - Закон N 221-ФЗ), устанавливающая право кадастрового инженера обращаться с соответствующим заявлением в орган регистрации прав от имени правообладателя объекта недвижимости без доверенности, в случае если договор подряда на выполнение кадастровых работ содержит соответствующее условие (при условии, что кадастровые работы выполняются в связи с подготовкой технического плана в целях осуществления государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на созданный объект недвижимости, для строительства которого в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности не предусматривается выдача разрешения на строительство и (или) разрешения на ввод в эксплуатацию, и заказчиком кадастровых работ является собственник земельного участка либо лицо, которому земельный участок предоставлен для строительства на ином праве, или лицо, которому в соответствии с Земельным кодексом предоставлено право на использование земель или земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без предоставления или установления сервитута).

С учетом правоприменительной практики законопроектом предлагается расширить перечень случаев, в которых кадастровый инженер вправе обратиться с заявлением об осуществлении государственного кадастрового учета от имени правообладателя объекта недвижимости без доверенности.

Кроме того, предлагается внести в Закон N 221-ФЗ изменения в части установления возможности заверения электронного образа договора подряда на выполнение кадастровых работ кадастровым инженером своей электронной подписью, если такой договор подряда был составлен на бумажном носителе.

Реализация предлагаемых решений необходима для повышения качества оказания услуг и сокращения сроков осуществления учетно-регистрационных действий.

Законопроектом предлагается установить ранее не предусмотренные нормативными правовыми актами Российской Федерации обязанности для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы, не вводятся новые виды государственного контроля (надзора) и новые виды разрешительной деятельности.

Следует отметить, что за последние годы на законодательном уровне приняты решения, направленные на упрощение оформления прав граждан на объекты недвижимости и установление новых возможностей для пользователей услуг в сфере регистрации недвижимости, повышение удобства оказания таких услуг (например, Федеральный закон "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 29 июля 2017 г. N 280-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях устранения противоречий в сведениях государственных реестров и установления принадлежности земельного участка к определенной категории земель", Федеральный закон от 8 декабря 2020 г. N 404-ФЗ "О внесении изменений в статью 70 Федерального закона "О государственной регистрации недвижимости" и статью 16 Федерального закона "О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 5 апреля 2021 г. N 79-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 30 апреля 2021 г. N 120-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной регистрации недвижимости" и отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 30 декабря 2021 г. N 476-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации", Федеральный закон от 30 декабря 2021 г. N 478-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации").

Предлагаемые законопроектом нововведения не отменяют и не ухудшают ранее внедренные правовые механизмы, предусмотренные указанными федеральными законами, в связи с чем не приведут к утрате существующей правовой среды в сфере оформления прав на недвижимое имущество.

Законопроектом не предлагается установление обязанностей федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по обеспечению установления границ земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в том числе лесных участков в составе земель лесного фонда, и подготовке документов, необходимых для внесения сведений о них в ЕГРН, и финансированию осуществления соответствующих работ.

Предлагаемые законопроектом изменения связаны с реализацией государственной программы Российской Федерации "Национальная система пространственных данных", утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2021 г. N 2148.

Реализация полномочий, предусмотренных законопроектом, будет осуществляться в пределах установленной численности работников федеральных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренных таким органам на руководство и управление в сфере осуществления контрольных (надзорных) функций.

Вступление в силу положений соответствующего Федерального закона с 1 марта 2025 г. обусловлено сроками, предусмотренными частью 1 статьи 3 Федерального закона от 31 июля 2020 г. N 247-ФЗ "Об обязательных требованиях в Российской Федерации".

Законопроект содержит требования, которые связаны с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности и оценка соблюдения которых осуществляется в рамках государственного контроля (надзора), муниципального контроля, привлечения к административной ответственности, предоставления лицензий и иных разрешений, аккредитации, оценки соответствия продукции, иных форм оценки и экспертизы (далее - обязательные требования) о соответствующем виде государственного контроля (надзора), виде разрешительной деятельности и предполагаемой ответственности за нарушение обязательных требований или последствиях их несоблюдения.

Законопроект соответствует положениям Договора о Евразийском экономическом союзе, а также положениям иных международных договоров Российской Федерации.

Финансово-экономическое обоснование к проекту федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Реализация положений проекта федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует выделения дополнительных средств из федерального бюджета и бюджетов других уровней бюджетной системы Российской Федерации.

Перечень федеральных законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" потребует внесения корреспондирующих изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях.

Разработка проекта федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" осуществляется одновременно с разработкой законопроекта.

Перечень нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"

Принятие Федерального закона "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" не потребует принятия нормативных правовых актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию.