Вопрос: Каким образом должен быть реализован переход на применение электронных документов при ведении учета муниципальными учреждениями с 1 января 2023 года? (ответ службы Правового консалтинга ГАРАНТ, июнь 2022 г.)

Муниципальные учреждения обязаны обеспечить переход на применение унифицированных форм электронных бухгалтерских документов с заверением электронными подписями и применять с 1 января 2023 года. Возможно, федеральные учреждения используют для этого систему Электронный бюджет, но муниципальные учреждения не работают в этой системе и не обслуживаются в федеральном казначействе.

Как перейти (с чего начать) с 1 января 2023 года на применение унифицированных форм электронных бухгалтерских документов с заверением электронными подписями? Как обеспечить сотрудников ЭЦП и ПЭП?

 

Электронный документ - документированная информация, представленная в электронной форме, то есть в виде, пригодном для восприятия человеком с использованием электронных вычислительных машин, а также для передачи по информационно-телекоммуникационным сетям или обработки в информационных системах. Такое понятие электронного документа содержится в ст. 2 Федерального закона от 27.07.2006 N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", регулирующего отношения в сфере поиска, получения, передачи, производства и распространения информации.

В целях бюджетного (бухгалтерского) учета в качестве электронного документа рассматриваются первичные учетные документы и регистры бухгалтерского учета, составленные в форме электронного документа, подписанного квалифицированной электронной подписью (далее - ЭЦП), либо, в случаях, предусмотренных законодательством, простой электронной подписью (далее - ЭП) (п. 1 Методических указаний, утвержденных приказом Минфина России от 15.04.2021 N 61н, п. 32 Стандарта "Концептуальные основы", ч. 5 ст. 9, ч. 6 ст. 10 Федерального закона от 06.12.2011 N 402-ФЗ).

Учитывая эти нормы, можно выделить несколько признаков электронного документа:

- электронный документ должен быть изначально сформирован в электронном виде с помощью информационной системы или ресурса (программы), то есть такой документ должен быть сформирован именно путем ввода исходной информации в программный продукт лицом, ответственным за документальное оформление соответствующего факта хозяйственной жизни;

- электронный документ должен быть подписан ЭЦП или в установленных случаях ЭП, которые придают ему юридическую значимость;

- в информационной системе или ресурсе с помощью электронного документа может осуществляться передача и обмен информацией (электронный документооборот);

- электронные документы должны храниться на электронных носителях с учетом требований законодательства РФ, регулирующего использование электронной подписи в электронных документах.

То есть электронный образ (скан-копия) бумажной версии первичного документа или регистра не является электронным документом.

Электронный документооборот возможен при наличии единого информационного пространства. Для обеспечения прозрачности, открытости и подотчетности деятельности государственных органов и органов управления государственными внебюджетными фондами, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также для повышения качества их финансового менеджмента за счет формирования единого информационного пространства и применения информационных и телекоммуникационных технологий в сфере управления государственными и муниципальными (общественными) финансами предназначена система "Электронный бюджет".

 

Кто может вести бюджетный (бухгалтерский) учет в ГИИС "Электронный бюджет"

 

В соответствии с п. 6 Положения о ГИИС "Электронный бюджет", утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.06.2015 N 658 (далее - Положение N 658), государственная интегрированная информационная система управления общественными финансами "Электронный бюджет" (далее - ГИИС "Электронный бюджет") состоит из единого портала бюджетной системы РФ, а также централизованных и сервисных подсистем. Например, в ГИИС "Электронный бюджет" имеются подсистемы бюджетного планирования, управления закупками, учета и отчетности, с помощью которых планируется бюджет, заключаются соглашения о предоставлении субсидий, формируется План ФХД и т. п. Кроме того, одна из сервисных подсистем ГИИС "Электронный бюджет" предназначена именно для ведения бухгалтерского учета организации бюджетной сферы, что обеспечивает возможность формирования унифицированных форм электронных первичных учетных документов в электронном виде, в том числе форм, утвержденных Приказом N 61н (п. 9 Положения N 658).

Согласно Концепции создания и развития ГИИС "Электронный бюджет", одобренной распоряжением Правительства РФ от 20.07.2011 N 1275-р, в будущем планируется перевести на работу с системой организации бюджетной сферы всех уровней бюджетов. В связи с этим Минфин России рекомендует органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления для реализации бюджетных правоотношений использовать сервисные подсистемы ГИИС "Электронный бюджет" (п. 5 Положения N 658). Следуя этой норме, публично-правовые образования издают нормативно-правовые акты, в которых обязывают вести бюджетный (бухгалтерский) учет и формировать отчетность, начислять зарплату с использованием программного обеспечения в составе ГИИС "Электронный бюджет"*(1). Порядок подключения к системе размещен на официальном сайте Федерального казначейства.

Полагаем, переход на ведение бухгалтерского учета в ГИИС "Электронный бюджет" требует согласования с учредителем или ГРБС, поскольку в соответствии с п. 4 Инструкции N 191н и п. 6 Инструкции N 33н именно субъект консолидированной отчетности устанавливает требование к способам и форматам предоставления бюджетной (бухгалтерской) отчетности в рамках полномочий по организации формирования и представления консолидированной отчетности. Учитывая, что "конечным" субъектом консолидированной отчетности является Федеральное казначейство (ст. 166.1 БК РФ), решение о ведении бюджетного (бухгалтерского) учета в подсистеме ГИИС "Электронный бюджет" представляется вполне обоснованным, поскольку такой подход минимизирует трудозатраты на формирование консолидированной отчетности финорганами субъектов РФ и муниципалитетов. Однако в настоящее время обязанность централизации учета на региональном и муниципальных уровнях посредством ГИИС "Электронный бюджет" законодательством РФ не предусмотрена.

Функционал по ведению бюджетного и бухгалтерского учета органов госвласти субъекта РФ и органов местного самоуправления, иных участников бюджетного процесса регионального и муниципального уровней, а также государственных и муниципальных бюджетных и автономных учреждений реализован посредством сервисной подсистемы системы "Электронный бюджет" (подп. "б" п. 9 Положения о ГИИС "Электронный бюджет"). Порядок подтверждения подлинности и целостности электронных документов, формирование, ведение, хранение и обмен которыми осуществляются в системе "Электронный бюджет", устанавливается Минфином России. Возможность использования сервисной подсистемы системы "Электронный бюджет" в целях ведения бюджетного (бухгалтерского) учета региональными и муниципальными учреждениями определяется в настоящее время финорганом субъекта РФ.

 

Какую программу использовать для ведения бюджетного (бухгалтерского) учета, кроме ГИИС "Электронный бюджет"

 

В целях ведения бухгалтерского (бюджетного) учета, формирования и представления бухгалтерской (бюджетной) отчетности на региональном (муниципальном) или же на ведомственном уровне могут быть созданы информационные системы бюджетного (бухгалтерского) учета и отчетности*(2).

Как правило, соответствующее программное обеспечение используются органами, являющимися субъектами консолидированной отчетности, в целях представления отчетности и формирования консолидированной отчетности. Иными словами, подведомственные учреждения используют данные сервисы для загрузки отчетных форм, а субъект консолидированной отчетности (ГРБС или финорган) принимает направленный посредством ППО комплект отчетности, утверждает его и формирует комплект сводной отчетности, а также использует иным образом в пределах своих полномочий для принятия управленческих решений. При этом требования к технологической совместимости системы "Электронный бюджет" и государственных и муниципальных информационных систем в сфере управления государственными и муниципальными (общественными) финансами устанавливаются Минфином России (п. 38 Положения ГИИС "Электронный бюджет").

Если на региональном, муниципальном или ведомственном уровне не установлены требования об использовании в целях ведения учета и формирования отчетности конкретного ППО, программный продукт, используемый в целях ведения бухгалтерского учета и формирования отчетности, организация бюджетной сферы определяет самостоятельно и закрепляет в учетной политике. При этом в настоящее время функционал формирования электронных документов в конкретном программном продукте уже может быть реализован в той степени, которая бы обеспечивала возможность соблюдения всех установленных Приказом N 61н требований, в частности, подписание документа квалифицированной электронной подписью. К примеру, такая возможность предусмотрена в редакции 2 программы "1С: Бухгалтерия государственного учреждения 8".

После принятия решения "технической стороны" вопроса и определения круга лиц, которым необходимо оформить доступ к соответствующему ППО в целях формирования электронных документов, можно приступать к вопросам урегулирования самого перехода на применение электронного документооборота в целях ведения бюджетного (бухгалтерского) учета. Для этого субъекту учета необходимо распределить "роли" участников такого документооборота - права доступа, необходимость изготовления ЭЦП для реализации функционала каждой из предусмотренных "ролей" (например, "подотчетное лицо", "ответственное лицо", "экономист", "бухгалтер", "главный бухгалтер" и т.д.). По сути, на данном этапе необходимо определиться с бизнес-процессами, то есть теми действиями, которые должны выполнять каждый из сотрудников в рамках своих должностных обязанностей, с учетом имеющегося в учреждении документооборота. Вполне вероятно, что данный процесс будет завершен уже после перехода на ЭДО с учетом адаптации его к особенностям деятельности конкретного учреждения.

 

Переход на электронный документооборот: пошаговая инструкция

 

Письмом Минфина России от 01.12.2021 N 02-07-07/98091 доведены методические рекомендации по переходу на применение в 2022 году унифицированных форм электронных первичных документов. Разделом 4 этого письма предусмотрены подготовительные мероприятия при переходе на электронный документооборот. Из них можно выделить четыре основных шага:

Шаг 1

В первую очередь определите дату перехода на применение электронных документов и закрепите эту дату в учетной политике (для централизованных бухгалтерий в единой учетной политике).

В соответствии с п. 11 Стандарта "Учетная политика, оценочные значения и ошибки" учетная политика применяется последовательно из года в год. Применение правила (способа) организации и ведения бухгалтерского учета для отражения фактов хозяйственной жизни, которые отличны по существу от фактов хозяйственной жизни, имевших место ранее, не считается изменением учетной политики (п. 14 Стандарта "Учетная политика, оценочные значения и ошибки"). Следовательно, введение особенностей формирования первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета при переходе на электронный документооборот не является изменением учетной политики. Это прямо предусмотрено п. 7 методических рекомендаций по применению Стандарта "Учетная политика, оценочные значения и ошибки", доведенных письмом Минфина России от 31.08.2018 N 02-06-07/62480. Таким образом, перейти на применение электронных документов можно как с начала года, так и в течение года, - по мере технической готовности.

Шаг 2

Далее определите лиц, ответственных за формирование, подписание, согласование и утверждение электронных документов, и обеспечьте их электронными подписями. В централизованных бухгалтериях дополните "ролевое расписание" новыми позициями и обеспечьте доступ конкретным лицам к информационной системе бухгалтерского учета членов комиссии субъектов централизованного учета, подписывающих документы электронными подписями.

В соответствии с п. 32 Стандарта "Концептуальные основы" предусмотрено два варианта электронных подписей:

- простая электронная подпись (ЭП);

- квалифицированная электронная подпись (ЭЦП).

Простой электронной подписью является электронная подпись, которая посредством использования кодов, паролей или иных средств подтверждает факт формирования электронной подписи определенным лицом (п. 2 ст. 5 Федерального закона от 06.04.2011 N 63-ФЗ "Об электронной подписи", далее - Закон N 63-ФЗ).

Электронный документ считается подписанным простой электронной подписью, если ЭП содержится либо в самом электронном документе, либо для ее использования необходимо пройти регистрацию у оператора информационной системы, с использованием которой создается и (или) отправляется электронный документ (п. 1 ст. 9 Закона N 63-ФЗ).

Как правило, ЭП используется ответственными лицами в унифицированных формах первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета в части внутреннего электронного документооборота. Случаи использования ЭП установлены методическими указаниями, утвержденными Приказами NN 52н и 61н. Кроме того, иные документы, при подписании которых будет использоваться ЭП, могут быть определены в учетной политике учреждения. ЭП используется при подписании электронных документов членами комиссии (за исключением председателя), а также ответственными исполнителями структурных подразделений организации.

К примеру, в редакции 2 программы "1С: Бухгалтерия государственного учреждения 8" простая электронная подпись устанавливается посредством регистрации доступа пользователя к информационной базе (системе). При этом для получения простой электронной подписи не требуется установки дополнительного программного обеспечения и сертификатов электронной подписи. Иными словами, пользователь получает доступ к информационной базе посредством ввода логина и пароля, а в документах, сформированных указанным пользователем, будет содержаться информация о нем как о лице, подписавшем электронный документ (в определенном поле электронного документа отображается соответствующая информация).

Понятие квалифицированной электронной подписи содержится в п. 4 ст. 5 Закона N 63-ФЗ. Основное ее отличие от простой электронной подписи состоит в том, что у квалифицированной электронной подписи имеется ключ электронной подписи (уникальная последовательность символов, предназначенная для создания электронной подписи) и ключ проверки электронной подписи (уникальная последовательность символов, однозначно связанная с ключом электронной подписи и предназначенная для проверки подлинности электронной подписи), указанный в соответствующем сертификате.

В части внутреннего документооборота в настоящее время ЭЦП используется председателем комиссии, руководителем учреждения (иным уполномоченным им лицом), а также главным бухгалтером в целях согласования или утверждения первичных учетных документов и регистров бухгалтерского учета.

Квалифицированную электронную подпись можно получить только в аккредитованном удостоверяющем центре (п. 1 ст. 11, п. 1 ст. 17 Закона N 63-ФЗ).

С 1 января 2022 года должностные лица государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных государственному органу или органу местного самоуправления организации могут получать квалифицированную электронную подпись в Удостоверяющем центре Федерального Казначейства (п. 1 ч. 3 ст. 17.2 Закона N 63-ФЗ).

При этом виды юридических лиц и подведомственных им организаций, работникам которых создаются и выдаются квалифицированные сертификаты Удостоверяющим центром Федерального Казначейства, устанавливаются Правительством Российской Федерации (п. 4 ч. 3 ст. 17.2 Закона N 63-ФЗ). Так, Постановлением Правительства РФ от 10.07.2020 N 1018 установлен перечень, в котором поименованы некоммерческие организации (государственная корпорация, государственная компания, государственное учреждение, муниципальное учреждение). Вместе с тем возможность идентификации, аутентификации и авторизации пользователей локальной информационной системы (созданной на уровне субъекта РФ, муниципалитета или непосредственно учреждения) определяется порядком функционирования такой системы. Не исключено, что порядком функционирования такой системы будет предусмотрена возможность доступа к ней только с использованием ЭЦП, созданных определенным удостоверяющим центром.

На основании ст. 3 Закона N 63-ФЗ порядок использования электронной подписи в корпоративной (локальной) информационной системе может устанавливаться оператором этой системы или соглашением между участниками электронного взаимодействия в ней. К корпоративной информационной системе относится информационная система, участники электронного взаимодействия в которой составляют определенный круг лиц. Примером таких систем могут выступать ведомственные (региональные) информационные системы, используемые в конкретном публично-правовом образовании, технически поддерживающие использование ЭЦП*(3).

Вместе с тем в настоящее время посредством размещения, формирования и ведения реестра квалифицированных сертификатов в информационной системе головного удостоверяющего центра обеспечена возможность подтверждения подлинности квалифицированных электронных подписей, в том числе квалифицированных электронных подписей, ключи проверки которых указаны в выданных аккредитованными удостоверяющими центрами квалифицированных сертификатах ключей проверки электронных подписей (приказ Министерства связи и массовых коммуникаций РФ от 13.04.2012 N 108). Соответственно, даже в том случае, если на уровне региона или муниципалитета будет принято решение о создании "собственной" информационной системы ведения бухгалтерского (бюджетного) учета, создавать "собственный" удостоверяющий центр в целях обеспечения участников такой информационной системы квалифицированными электронными подписями не требуется.

Шаг 3

Определите сроки формирования, подписания, утверждения электронных документов. Также определите сроки передачи электронных документов для отражения в бухгалтерском учете.

С учетом этого внесите дополнения в график документооборота, содержащий правила документооборота, технологию обработки учетной информации и порядок взаимодействия структурных подразделений и ответственных лиц.

Если иное не предусмотрено нормативно-правовыми актами публично-правового образования, на этом этапе также нужно определиться с информационной системой бухгалтерского учета (программным обеспечением), в которой будут формироваться электронные документы. Справочники, поставляемые в составе программного продукта, нужно привести в соответствии с требованиями Приказа N 61н. Не лишним будет проанализировать рабочие места ответственных лиц, которые ведут бухгалтерский учет, на соответствие их компьютеров необходимым техническим требованиям и при необходимости модернизировать их.

Шаг 4

На заключительном этапе следует утвердить или уточнить:

- порядок списания кредиторской задолженности с забалансового счета 20 "Задолженность, не востребованная кредиторами";

- порядок определения лиц, ответственных за имущество учреждения.

В заключение отметим, если у учреждения нет технической возможности формировать и хранить первичные документы в электронном виде, то формы этих документов могут распечатываться на бумаге. Такая возможность обозначена в письме Минфина России от 18.03.2021 N 02-07-10/19776.

Однако, анализируя изменения законодательства, все ведет к тому, что бухгалтерский учет без электронного документооборота будет невозможен. Следовательно, задуматься о переходе на электронный документооборот целесообразно уже сейчас.

 

Ответ подготовил:

Эксперт службы Правового консалтинга ГАРАНТ

Дурнова Татьяна

 

Контроль качества ответа:

Рецензент службы Правового консалтинга ГАРАНТ

советник государственной гражданской службы РФ 2 класса Шершнева Анна

 

20 июня 2022 г.

 

Материал подготовлен на основе индивидуальной письменной консультации, оказанной в рамках услуги Правовой консалтинг. Для получения подробной информации об услуге обратитесь к обслуживающему Вас менеджеру.

 

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Смотрите, в частности, Постановление Правительства Республики Мордовия от 20.05.2020 N 298 "О применении государственной интегрированной информационной системы управления общественными финансами "Электронный бюджет" Федерального казначейства для реализации бюджетных правоотношений "пилотными" органами государственной власти и государственными учреждениями Республики Мордовия".

*(2) Смотрите, например:

- распоряжение Губернатора Еврейской автономной области от 22.04.2021 N 120-рг "О единой централизованной информационной системе бюджетного (бухгалтерского) учета и отчетности "ЦИСБУ ЕАО";

- приказ Департамента финансов и налоговой политики Администрации города Тюмени от 19.12.2016 N 888-о "О переходе на юридически значимый электронный документооборот в автоматизированной информационной системе "ПАРУС Бюджет";

- приказ Министерства здравоохранения Челябинской области от 03.02.2018 N 240 "Об использовании прикладного сервиса "БАРС.Бюджет-Отчетность" подсистемы регионального сегмента единой государственной системы в сфере здравоохранения Челябинской области".

*(3) Смотрите, в частности, приказ Аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области от 30.03.2017 N 20-пра "Об установлении Порядка реализации функций удостоверяющего центра аппарата Губернатора Иркутской области и Правительства Иркутской области и исполнения его обязанностей".