Интервью с К.Д. Лубенченко, министром РФ, полномочным представителем Правительства РФ в Государственной Думе Федерального Собрания РФ ("Законодательство", N 5, май 2000 г.)

Интервью с К.Д. Лубенченко, министром РФ,
полномочным представителем Правительства РФ в Государственной
Думе Федерального Собрания РФ

- Константин Дмитриевич, Вы стали первым в России министром с обязанностями полномочного представителя Правительства РФ в Государственной Думе Федерального Собрания. Чем было вызвано создание этой должности, какие задачи были перед Вами поставлены?

- Действительно, должность министра с обязанностями полномочного представителя в Государственной Думе является новой в структуре Правительства.

Причин ее появления несколько. Прежде всего, занимающий эту должность человек участвует в заседаниях Правительства, что позволяет ему представлять, поддерживать и разъяснять позицию данного органа в Государственной Думе в процессе рассмотрения не только законопроектов, но и постановлений, обращений, запросов депутатов во время парламентских слушаний. И ранг министра позволяет представителю Правительства эффективнее защищать мнение делегировавшего его органа, поскольку статусы депутата и министра близки по "весу". Кроме того, создание этой должности позволяет судить о серьезности намерений исполнительной власти в сфере сотрудничества с Государственной Думой, о стремлении усилить внимание к законотворческому процессу. С моей точки зрения, введение этой должности - безусловно, шаг вперед.

Помимо ответственности, которую полномочный представитель несет за проведение политики Правительства в Государственной Думе, у него есть ряд обязанностей, связанных с координацией деятельности статс-секретарей, официальных представителей Правительства по конкретным законопроектам, которые внесены ранее и уже рассматриваются Думой. В частности, вопросы назначения и освобождения от должности, которые осуществляет Правительство, согласовываются с полномочным представителем. Ведь в некоторых отношениях кадры, действительно, решают все. Нередко, к сожалению, случается так, что статс-секретарь совершенно не подготовлен и не может должным образом ответить на вопросы депутатов. В таком случае полномочному представителю приходится в ходе заседания принимать на себя инициативу, импровизировать. Но, даже если импровизация оказывается удачной, безусловно, это крайне нежелательно, поскольку нельзя быть одинаково компетентным во всех отраслях права. Поэтому полномочный представитель обязан организовать работу статс-секретарей таким образом, чтобы ее качество отвечало возросшим требованиям Правительства.

- Как организована работа министра - полномочного представителя Правительства? Кто помогает Вам выполнять возложенные на Вас обязанности?

- Имеется небольшой аппарат, предусмотренный штатным расписанием, кроме этого я могу обратиться к возможностям аппарата Правительства. Прежде всего, мы работаем с Департаментом по связям с Федеральным Собранием, который готовит и организует рассмотрение законопроектов к представлению и защите их в Государственной Думе. Этот орган занимается и вопросами, которые относятся к деятельности полномочного представителя. Надо сказать, что в данном Департаменте собраны квалифицированные, ответственные люди, их помощь ощутима. Внутренняя собранность этого подразделения - прямая заслуга его руководителя Ф.М. Мухаметшина.

Конечно, ресурсы, предоставленные министру - полномочному представителю, не очень значительны, но сейчас, в той ситуации, в которой находится наша страна, говорить об их увеличении было бы несвоевременно.

- Взаимодействует ли ваш аппарат с Министерством юстиции и Главным правовым управлением Президента?

- Голос Министерства юстиции - решающий в вопросах разработки планов законопроектной работы, организации правовой экспертизы, вынесения заключений об актах Правительства, законодательных актах ведомств и других субъектов законодательной инициативы. Кроме этого Министерство юстиции дает заключения и отзывы на законопроекты, в которых оно выступает в роли разработчика, - я имею в виду, например, Уголовно-процессуальный кодекс, Кодекс об административных правонарушениях и др. Подобные вопросы требуют принятия ряда ответственных решений - внесения соответствующих изменений в Уголовный кодекс и т.д. Таким образом, Министерство юстиции играет чрезвычайно важную роль. На одном из заседаний Правительства особо обсуждалась проблема совершенствования законопроектной деятельности Правительства, было принято постановление, определяющее круг важнейших задач Министерства юстиции. Естественно, мы работаем в очень тесном контакте.

Главное правовое управление Президента РФ занимается своим участком работы - там проводят экспертизу и дают заключения на все законопроекты, которые исходят от Президента. В период, когда Председатель Правительства РФ В.В. Путин одновременно исполнял обязанности Президента РФ, все законопроекты Правительства вносились в Думу Президентом. Поэтому мы готовили эти законопроекты, а ГПУ осуществляло их экспертизу, после чего позиции согласовывались. Безусловно, специалистам Правового управления пришлось выполнять очень серьезную работу, причем в большом объеме - они ведь должны были анализировать буквально все законопроекты, с чем прекрасно справились. Тем не менее возможности ГПУ проводить экспертизу все-таки ограничены - численностью сотрудников, ресурсами.

Кроме того, с Министерством юстиции и Правовым управлением мы сотрудничаем в рамках созданной в феврале 2000 г. комиссии Правительства РФ по законопроектной деятельности. В ее состав входят (на уровне заместителей министров) представители Министерства юстиции, Министерства финансов, Министерства труда и социального развития и Министерства экономики, а также представители Администрации Президента, в частности, руководитель Правового управления Президента постоянно принимает участие в ее работе. Возглавляет Комиссию руководитель Аппарата Правительства РФ Д.Н. Казак, в случае его отсутствия соответствующие функции исполняет министр - полномочный представитель Правительства.

Здесь мы анализируем позиции Президента и Правительства, взвешиваем все вопросы стратегического или организационного характера, связанные с законопроектной деятельностью, устраняем различного рода противоречия и выносим свой согласованный вердикт относительно тех законопроектов, которые рассматриваются в Федеральном Собрании. Выработанную таким образом позицию мы защищаем в Государственной Думе. На заседаниях Комиссии Правительства с докладами выступают разработчики законопроектов, представители ведомств, после чего комиссия выносит решение: надо ли доработать документ, предложить Правительству его санкционировать или направить Президенту для внесения в Думу.

Комиссия по законопроектной деятельности представляет в окончательном виде законопроекты на заседаниях Правительства.

Создание такой комиссии, имеющей реальные властные полномочия, не только свидетельствует о намерениях ликвидировать различного рода противоречия в позициях Правительства и Президента, но и реализует эти планы. Кроме того, она дает возможность устранить узковедомственное лоббирование, противоречащее позиции Правительства и тем задачам, которые решает Президент.

- Каковы основные задачи Правительства в сфере законотворческой деятельности, можно ли выделить какие-то приоритетные направления?

- Ситуация такова, что одновременно приходится решать много самых разных задач.

Стратегические позиции в будущей программе законопроектной работы Правительства должны быть определены программой Президента, указывающей задачи, которые он собирается решать в избравшей его стране, и способы достижения установленных целей. На основании этой информации формируется стратегическая программа законопроектной деятельности Президента и Правительства, а потом - конкретный реальный план.

Кроме того, существует "наследство" - целый массив законопроектов, относящихся к различным отраслям, которые ранее были внесены Правительством в Думу. Они включены в программу законопроектной деятельности этого органа, сейчас находятся на стадии рассмотрения или в первом, втором либо третьем чтении. Эти акты, безусловно, необходимо проводить в жизнь, но предварительно нам пришлось их структурировать, объединив в группы и определив стратегические цели. Ведь Государственная Дума в течение года в состоянии рассмотреть немногим более двухсот документов, а в процессе рассмотрения находится около четырехсот. После первичного анализа 31 декабря 1999 г. В.В. Путин направил в Думу письмо о том, что в первоочередном порядке следует рассмотреть 114 законопроектов. В настоящий момент уже определен примерный план подготовки законопроектов по кварталам. В весеннюю сессию из указанного перечня предлагается рассмотреть 64 документа, 29 из которых названы приоритетными.

Также Правительство должно решать текущие проблемы. В частности, не прекращается утечка за рубеж капитала, нанося громадный ущерб российской экономике, в области внешнеторговой деятельности продолжается незаконный вывоз сырья, подчас стратегического назначения. Мы пытаемся изменить ситуацию. Недавно Государственной Думой были рассмотрены законы "О внесении изменений в Закон РФ "О валютном регулировании и валютном контроле" (здесь речь идет о подозрительных финансовых операциях и возможности их приостановления и принятия определенных мер) и "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственном регулировании внешнеторговой деятельности"" (в котором говорится о регистрации внешнеэкономических сделок). Их принятие требует одновременного внесения изменений в соответствующие статьи Гражданского кодекса РФ. В острых дебатах, в тяжелой борьбе были приняты в первом чтении лишь сами поправки, внести же изменения в ГК РФ не удалось. Такова сила сопротивления тех, кто заинтересован в сохранении существующего положения.

Нельзя забывать, что Правительство должно также действовать с учетом логического построения нашего законодательства. С этой точки зрения сначала необходимо рассматривать законопроекты, которые должны быть приняты в целях реализации различных положений Конституции, конституционных законов и крупных законодательных актов типа Гражданского кодекса. Скажем, ГК РФ в 17-й главе ссылается на Земельный кодекс, которого пока нет, следовательно, не действует вся глава. Планируется рассмотрение Земельного кодекса в весеннюю сессию, но, к сожалению, согласованы не все вопросы, поэтому результат предсказать трудно. Невозможно реализовать и ряд статей ГК РФ (касающихся, например, вопросов регистрации юридических лиц), которые отсылают к специальным законам, поскольку требуемые акты пока отсутствуют. Я уже не говорю о том, что до сих пор не вынесена на рассмотрение третья часть самого ГК РФ. В числе приоритетных и Кодекс об административных правонарушениях, рассмотрение которого запланировано на весну. Это объемный документ (около 500 страниц), который нам предстоит освоить. Я надеюсь, в обсуждении примут участие видные ученые, их мнения необходимо учитывать при принятии решений. В частности, ваш журнал мог бы предоставить страницы желающим выступить в дискуссии, это принесло бы большую пользу.

Однако приоритеты приоритетами, а на практике добиться рассмотрения законопроектов в оптимальном порядке чрезвычайно трудно. Они поступают в Думу и выносятся на обсуждение в зависимости от их готовности и в той очередности, какую определит Совет Государственной Думы. Поэтому на одном и том же заседании обычно обсуждаются вопросы разного порядка - например, государственного строительства (скажем, о внесении изменений в закон "О прокуратуре") и финансового оздоровления предприятий.

- Константин Дмитриевич, как Вы оцениваете уровень законотворческой техники в нашей стране, оказывает ли она влияние на правовую систему?

- Законотворческая техника в самом серьезном смысле этого слова - это опыт создания законов, накопленный человечеством. Это звено, по моему глубокому убеждению, главное в законодательной работе. В корне неверно было бы определять стратегию правового развития исходя только из сиюминутных социальных, политических, экономических, духовных приоритетов каких-либо программ или деклараций, тем более - текущей деятельности ведомств.

Отлаженная, добротная законотворческая техника - необходимое условие создания эффективной правовой системы. Никакие систематизации и кодификации законодательства без нее немыслимы.

Особенно плодотворным временем накопления полезных знаний был период разработки норм рыночной экономики - я имею в виду, например, Кодекс Наполеона, Германское гражданское уложение. В дореволюционной России, основываясь на опыте создания этих законодательных актов, дважды пытались провести кодификацию. Первый опыт под руководством Сперанского не увенчался успехом, так как его следствием неизбежно должна была стать отмена крепостного права и либерализация государства. Сперанский же, как вы помните, был сослан. Его возвращение к активной деятельности имело следствием создание Свода законов Российской империи. Вторая попытка в этом направлении была связана с отменой крепостного права, стали развиваться отношения частной собственности, в том числе в области землевладения. Реформам Столыпина потребовалось новое правовое обеспечение. В результате был дан толчок развитию законодательной техники как юридического института, который оказывает колоссальное влияние на регулирование отношений в обществе, на взгляды самого общества. Появился институт адвокатуры, ставший весьма значительным в судебной системе. Таким образом, можно было говорить о возникновении некоего правового порядка в России.

После революции 1917 г., разрушившей этот порядок, в рамках новой системы также признавалась важность кодификации законодательства. Одна из таких попыток была связана с введением новой экономической политики, она соответствовала курсу страны на рыночную экономику с государственным регулированием. Вскоре, когда политический курс существенно изменился, сделанное потеряло актуальность, и следующий этап кодификации был связан с необходимостью улучшения правового регулирования в стране. Так появилось Собрание законов СССР. К сожалению, этот процесс прервался, все ресурсы были потеряны.

Таким образом, в настоящий момент мы опять оказались в самом начале дистанции. Нам еще предстоит восстановить прежний уровень. Когда я стал директором Юридического департамента Центрального банка России и начал непосредственно заниматься этими проблемами, то, к сожалению, убедился в том, что это действительно так. Существования такого чудовищно низкого уровня правовой культуры в сфере законодательной техники я как ученый-юрист не мог и представить. Крушение многих важнейших принципов государственной и законотворческой деятельности стало результатом так называемой либерализации.

Сейчас среди первоочередных наших задач, как я говорил, важнейшая - инвентаризация правовых актов с последующей их систематизацией. Становится очевидной важность правовых классификаторов, жестких правил в сфере законодательной техники, особого использования терминологии, разработки структуры актов, условий их издания. Все это принципиальные, основополагающие положения, это аксиома.

- Каковы основные проблемы в этой работе?

- К вопросу систематизации законодательства нет должного внимания. Причин, конечно, найдется немало. Так, для подобной работы нужны мощные интеллектуальные юридические силы, потому что это вопрос громадной важности для всей страны, требуются и значительные материально-технические ресурсы, поскольку, в частности, без создания мощной компьютерной системы поставленную задачу вряд ли удастся разрешить, а средств, конечно, недостаточно.

Кроме того, данному вопросу не придается значения, возможно, потому, что считается: формальная сторона законодательных актов имеет не столь большое значение, как их содержание. А это совершенно неправильно! Речь ведь идет не только о правовой внутренней дисциплине и ответственности, это вопрос деятельности всей нашей правовой системы, правоохранительных и судебных органов. Строгая система устраняет возможность произвола, предохраняет от совершения юридических ошибок, а ее отсутствие позволяет манипулировать законами, злоупотреблять законодательными актами и правами, которые там провозглашаются, искажать цели, ради которых создавались эти акты. К сожалению, все обсуждения законопроектов обычно касаются лишь их содержания, и упускается из вида тот факт, что правовая система - это очень тонкая, чувствительная структура, больше похожая на живой организм, чем на механизм. Каждая его клеточка должна быть на своем месте. Сложнейший процесс создания правовой системы - объединения массива норм, актов различных уровней, внесения дополнений и изменений в такой работающий без сбоев организм - требует соответствующих инструментов для работы, т.е. отлаженной законодательной техники.

Поэтому я считаю, что рассматриваемый вопрос исключительно важен, и стараюсь поднимать эту тему. Хотя, конечно, проблему таким способом не решить. Для этого необходим специальный акт либо указ Президента или Правительства, и такой документ должен быть тщательно подготовлен ведущими специалистами. Увы, пока до этого далеко.

В настоящее время мы имеем дело с колоссальным массивом законопроектов, различных нормативных актов - постановлений Правительства, указов или распоряжений Президента, ведомственных актов, которые практически не оцениваются с точки зрения их совместимости как друг с другом, так и с существующей системой.

А законотворчество субъектов Федерации идет еще дальше. Их акты порой не только прямо противоречат конституционным принципам или федеральным законам, но иногда содержат и "неформальные" нарушения - в целом, с точки зрения содержания, все кажется верным, но при этом используется такая юридическая техника, которая позволяет творить свое право на своей территории, невзирая на общефедеральные принципы.

Повторяю, вопрос о законодательной технике - самый важный, самый больной, именно с этого конца нужно распутывать правовой клубок.

- Часто приходится слышать о том, что законодательство не работает. Может быть, просто принимаются плохие законы?

- Говорить о том, что причина лишь в "плохих" законах, я думаю, было бы неверно. Ведь законы принимаются прежде всего в соответствии с теми интересами, которые требуют данной формы регулирования и воздействия на общественную жизнь. Хотя, конечно, не все акты разработаны на одинаково высоком уровне.

Но не надо забывать и о том, что существует также фаза реализации законов в рамках соответствующих государственных институтов (речь идет в первую очередь о работе министерств и ведомств, преследующих в своей повседневной деятельности цель, ради решения которой и создавался закон). В самом широком смысле можно говорить о процессе реализации законодательства, в котором громадную роль играют правоохранительные органы и органы исполнительной власти.

Иными словами, если закон не действует, нужно проанализировать ситуацию с разных сторон. Возможно, загвоздка в ущербности его правового содержания или законодательной техники. Но чаще причина неудачи заключается в недопустимой деятельности тех, кто обязан этот закон претворять в жизнь, т.е. в плохой работе правовой системы - правоохранительных и судебных органов, которые должны обеспечивать реализацию механизма ответственности за нарушение или неисполнение тех предписаний, которые содержатся в законодательстве.

Как известно, вторая причина связана со значительным ослаблением всего государственного механизма регулирования общественных отношений. Надеюсь, что вскоре ситуация изменится, государство обретет политическую волю, чтобы разумно регулировать общественные отношения в интересах всей страны.

- Как Вы относитесь к идее конституционной реформы в России?

- Я считаю, что говорить об этом рано. Сложная ситуация, в которой сейчас находится Россия, не благоприятствует таким серьезным изменениям. Перед властью сейчас стоят чрезвычайно важные проблемы, прежде всего - задача усиления государственного регулирования, укрепления государства как такового, которое состоит из служащих аппарата и форм деятельности, которую они осуществляют. Ответственность, дисциплина, тщательный подбор кадров - вот на что надо обратить особое внимание. О какой конституционной реформе можно говорить (или о расшатывании того, что у нас еще осталось), не решив прежде всего эту проблему?

А с ней связана еще одна, не менее принципиальная - проблема взаимоотношений федерального центра и субъектов Федерации. Ослабление государственного организма грозит распадом страны, и первые его признаки налицо. Россия как государство уже не в силах не только защищать свои интересы на международной арене, но она порой не в состоянии обеспечить их и на собственной территории.

Все это крайне опасно, поэтому сейчас нужно прежде всего решить названные задачи: укрепить государство, остановить процесс распада страны, стабилизировать ситуацию в политической и экономической сфере. Лишь после этого можно будет в спокойной обстановке рассуждать о том, какие должны быть приняты поправки к Конституции. Накоплен громадный демократический потенциал, Россия неуклонно движется вперед. И надо постараться сохранить эти завоевания.

- Большое спасибо за то, что нашли время ответить на наши вопросы.

- Несмотря на большую загруженность, я не мог отказать вам в интервью, потому что уже давно знаком с вашим журналом - он бывает полезен мне в работе. Конечно, это издание специализированное, поэтому тираж его пока не очень высок, но качество предлагаемых материалов соответствует профессиональным требованиям юриста. Хорошо, что вы затрагиваете не только узкоотраслевые вопросы, но и фундаментальные, не просто указываете на проблемы, но и предлагаете пути их решения. Поэтому я хочу пожелать вашему журналу дальнейшего развития, а сам как юрист, как преподаватель надеюсь иметь возможность излагать свою позицию на его страницах.