От "укрепления прав" до государственной регистрации прав на недвижимое имущество: опыт России (А.В.Дмитриев, "Законодательство", N 7, июль 2000 г.)

От "укрепления прав" до государственной регистрации прав
на недвижимое имущество: опыт России

Любая государственная регистрация есть публичный акт власти, направленный на фиксирование на определенный период времени каких-либо важных с точки зрения самой власти и общества правоотношений. Общественную значимость такого специфического объекта гражданского оборота, как недвижимость, отмечал Д.И.Мейер. По его словам, форма сделки с недвижимостью в виде участия общественной власти путем "укрепления прав" является обязательной, она придает сделке "больше твердости и дает более ручательства за ее соответственность законам, а потому права, вытекающие из сделки, получают более прочное бытие"*(1).

Правовой институт государственной регистрации прав на недвижимость и сделок с ней в его современном правовом смысле для России является новым. Понятие государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, как вытекает из ст.2 Федерального закона от 21 июля 1997 г. N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", подразумевает юридический акт признания и подтверждения государством возникновения, ограничения (обременения) перехода или прекращения прав на недвижимое имущество. Исторически наша публичная власть впервые взяла на себя указанную обязанность, хотя в экономически развитых странах данный правовой институт существует давно.

В Европе потребность в защите гражданского оборота земли путем привлечения публичной власти появилась значительно раньше, чем в России. Такое положение было обусловлено особенностями политического и общественного развития России, в частности, значительной неэффективностью рынка недвижимости в нашей стране: отсутствовали гарантии публичной власти в сфере ее отчуждения, не было уверенности в достоверности информации о наличии юридически значимых прав на эту недвижимость, да и сама информация была малодоступна. Часто земля была обременена скрытыми ограничениями, превращавшими рынок земли в азартную игру. Выяснить наличие всех имеющихся прав, обременений или ограничений, в том числе и скрытых ипотек, не всегда представлялось возможным. Это и вызвало радикальные реформы в области правоотношений, связанных с недвижимостью.

Уже в конце ХVIII в. были введены ипотечные записки (книги). Содержавшиеся в них сведения давали возможность любому заинтересованному лицу получить информацию о наличии ипотеки на земельном участке. Ведение ипотечных записок было прерогативой официальных учреждений публичной власти. Отсутствие информации об ипотеке на недвижимость в ипотечных записках (книгах) давало приоритет на удовлетворение из этой недвижимости тому, кто первый осуществит свою запись.

Успешное развитие этой системы в Европе привело к необходимости указывать в них не только такое важное обременение прав на землю, как ипотека, но и другие вещные права на нее, так как добросовестный залогодержатель в итоге мог оказаться без надлежащих прав на землю из-за наличия не известного ему ранее другого собственника. В результате в XIX в. в Европе ипотечные записки превратились в поземельные книги. Последние давали точную официальную картину всей правовой информации о земле. Например, в Германии в отношении института поземельных книг в 1897 г. был издан особый имперский закон. Внесение изменений в поземельную книгу допускалось только на основании соответствующих правовых актов, а полученный текст приобретал юридическую силу для любых третьих лиц. Все исправления считались юридически значимыми до тех пор, пока не появятся новые, вносимые в соответствии с весьма сложной процедурой. И.А.Покровский в своей книге "Основные проблемы гражданского права" указывал на два основных принципа ведения поземельных книг в Западной Европе: принцип публичности (внесения) и принцип достоверности*(2). Согласно принципу публичности, полагал И.А.Покровский, любые вещные права на землю являются законными для общества, если они записаны в поземельной книге. Другой выдающийся ученый, Г.Ф.Шершеневич, назвал введение поземельных книг "началом законности"*(3).

Внесение в поземельную книгу всех случаев возникновения, изменения и прекращения прав на землю, безусловно, не исключало определенных ошибок органов публичной власти, занимающихся ведением этих документов. Но для всех третьих лиц правило было строгим: пока ошибочная запись не будет исправлена, она действует. И.А.Покровский именовал этот порядок, как упоминалось, принципом достоверности, а Л.А.Кассо - "победой момента гласности над материальным правом"*(4).

В германском праве указанные принципы "публичности" и "достоверности" объединены, в результате возник "принцип публичного доверия поземельной книге", который означал, что содержание поземельной книги признается законным для всех, кто приобрел право на землю*(5).

Следует сказать, что ведущие российские ученые с учетом опыта Европы считали необходимым привлекать публичную власть к обеспечению общественной потребности "в прочности и уверенности" гражданского оборота земли*(6).

Такие знаменитые цивилисты, как А.В.Гантовер, Л.А.Кассо, Д.И.Мейер, И.А.Покровский, Г.Ф.Шершеневич на рубеже столетий внимательно изучали проблему участия публичной власти в обеспечении надежности гражданского оборота земли. В терминологии дореволюционных исследователей это называлось "укреплением вещных прав", т.е. "публичное, при посредстве органов общественной власти, гласное утверждение соединения права с известным субъектом"*(7). В известных учебниках по русскому гражданскому праву Д.И.Мейера и Г.Ф.Шершеневича (см. сноски *(1) и *(3) "укреплению прав" посвящены отдельные параграфы, в которых дан подробный анализ не только российского, но и зарубежного опыта в данной сфере.

Существовавшее в конце XIX в. в России "укрепление прав" на недвижимость достигалось с помощью так называемого крепостного порядка, который предполагал, что все акты на недвижимость в виде купчих, закладных и иных крепостей совершаются младшим нотариусом, затем утверждаются старшим нотариусом с внесением последним записей в свои реестры. Эти реестры старших нотариусов можно считать неким подобием поземельных книг, принятых в Европе, но подобием довольно слабым и относительным*(8).

"Укрепление вещных прав" на недвижимость крепостным порядком в России регулировалось согласно Положению о нотариальной части от 14 апреля 1866 г. Нотариальные части организовывались в губернских городах, иногда и в уездах при окружных судах. Нотариусы состояли на государственной службе, но содержались за счет не казны, а того вознаграждения, которое получали за предоставляемые услуги. При окружном суде состояли один старший и несколько младших нотариусов. Все факты, касавшиеся недвижимости, старший нотариус отражал в двух книгах - крепостной книге и реестре крепостных дел.

Ведение реестра осуществлялось в установленном Министерством юстиции России порядке по объекту недвижимости. Лист реестра крепостных дел соответствовал отдельному объекту недвижимости и состоял из нескольких разделов, касающихся сведений о самом объекте, его собственниках, ограничениях прав собственности, залоге и других обременениях.

Крепостные книги и реестры крепостных дел заводились на определенную территориальную единицу (город, уезд) в пределах соответствующего судебного округа. Все сделки, касающиеся права собственности на землю, оформлялись младшими нотариусами. Далее оформленные ими акты утверждали старшие нотариусы. Сделки с землей могли быть совершены в любом месте, но утверждались только старшим нотариусом по месту нахождения недвижимости. Для этого старшему нотариусу в течение года представляли выписку из книги актов, в которую младший нотариус внес запись о совершении в нотариальной форме сделки с землей. Старшему нотариусу необходимо было удостовериться в том, что представленная выписка является подлинной, соответствует действующему законодательству, а продавец действительно является собственником отчуждаемой земли. После оплаты соответствующей пошлины и при отсутствии оснований для отказа старший нотариус утверждал представленную ему выписку из книги актов, делал запись в свою крепостную книгу и соответствующую отметку в реестре крепостных дел. О произведенной операции по "укреплению прав" старший нотариус сообщал в местные органы власти (в земскую или городскую управу) и в столицу для опубликования в установленном порядке. На руки сторонам выдавалась выписка из крепостной книги о внесенной в нее записи о сделке отчуждения земли. Выписка служила удостоверением права покупателя на землю.

Однако описанную крепостную систему нельзя считать прямым аналогом поземельных книг, принятых в Европе. Во-первых, внесение старшим нотариусом в крепостную книгу записи о произведенном "укреплении вещного права" в силу материального права не являлось должным юридическим фактом, так как при совершении нескольких сделок отчуждения земли в разных местах вещное право приобретал не тот, кто первым произвел сделку, а тот, кто ранее предъявил запись для утверждения старшему нотариусу. Во-вторых, отсутствовала надлежащая гласность. О произведенном укреплении права, о конкретных правах на землю любые третьи лица могли получить информацию (кроме публикации в "Сенатских Ведомостях") только из крепостных книг, для чего требовалось согласие собственника. Кроме того, крепостное "укрепление вещных прав" не способствовало полному охвату всех происходящих сделок с землей ввиду чрезмерной сложности самой бюрократической процедуры и ее длительности*(9).

Ученые-цивилисты России осознавали недостатки существовавшего крепостного порядка "укрепления прав" на недвижимость и признавали необходимость перехода к более совершенной системе, подобной европейской с ее поземельными книгами. По словам И.А.Покровского, "наше русское право и в этом отношении (регистрации вещных прав. - А.Д.) стоит далеко позади"*(10). Г.Ф.Шершеневич указывал, что крепостной порядок "укрепления прав" собственности на приобретаемую недвижимость "не только не обеспечивает твердости за приобретенными правами, но, напротив, затрудняя выяснения в точности юридического состояния недвижимости, подвергает каждого приобретателя опасности лишиться права вследствие незамеченного им препятствия к совершенной сделке"*(11).

Основными недостатками действовавшего порядка "укрепления прав" являлись:

- отсутствие единой законодательной системы;

- значительное количество противоречащих друг другу норм;

- недостаточная гласность в сфере установления земельных прав;

- неопределенность, неоднозначность и недостаточная надежность прав на недвижимость;

- излишняя сложность и дороговизна процедуры "укрепления прав"*(12).

Движущим моментом развития системы поземельных книг в Европе явилась потребность общества иметь гласное и документальное подтверждение всех обременений на землю, так как оно позволило бы развивать ипотечную систему кредитования, являвшуюся стимулятором зарождающихся капиталистических отношений. Так, А.В.Гантовер указывал, что ипотечная система кредитования может выполнять свои функции там, где "залоговое право построено на началах гласности, специальности и бесповоротности"*(13).

В России крепостной порядок "укрепления вещных прав" на землю не позволял активно развивать ипотечную систему. Среди причин отметим отсутствие однозначного законодательного закрепления факта юридического приоритета записи в крепостной книге о наличии права собственности, его обременении или ограничении перед всеми остальными нормами материального плана. Кроме того, право залога "рассматривается не как право, непосредственно тяготеющее на имении и потому безразличное с точки зрения того, кто в данный момент существования этого права будет обладателем как последнего, так и самого имения, а как право по преимуществу с личным характером"*(14).

Юридическая дореволюционная практика отдавала преимущество материальному праву перед достоверностью крепостной записи. По мнению Л.А.Кассо, налицо "отсутствие безусловного значения этих сведений (из крепостного реестра. - А.Д.)"*(15).

Для устранения недостатков действующего крепостного порядка "укрепления вещных прав" к 1892 г. был разработан проект Вотчинного устава (его предлагали назвать также Положением об укреплении прав на недвижимость). Подготовка данного документа имеет особую историю. В 1881 г. было опубликовано "Мнение Государственного совета по проекту Главных оснований предполагаемого порядка укрепления прав на недвижимое имущество". Согласно п. 1 данного документа, "укрепление прав на недвижимое имущество, ограничений права собственности на оное, а также устанавливаемых на имущество обеспечений совершается запиской ограниченных прав, ограничений и обеспечений в крепостную книгу". Однако в самом проекте Вотчинного устава термин "укрепление прав" опущен ввиду неоднозначности его толкования*(16). Использование в названии проекта Устава слова "вотчинный" связано с тем, что исторически оно применялось именно к недвижимости. Выдающийся юрист К.П.Победоносцев относил вотчинные права к вещным*(17). Поэтому в проекте Вотчинного устава все права на недвижимое имущество (право собственности, залог и ограничение права собственности) именуются вотчинными правами.

Разработчики проекта Устава определили цель введения вотчинной системы как "установление надлежащей гласности, определенности, и, главное, твердости земельных прав и возможно полной свободы в распоряжении ими, упрощение производства по приобретению их, приближение места совершения актов о недвижимых имениях к населению, устранение неформальной собственности"*(18). Решение поставленных целей предлагалось в проекте путем введения в рамках вотчинной системы особых гласных поземельных книг с записью в них прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Назовем основные принципы предложенного порядка "укрепления прав":

а) "начало внесения" - совершение записи прав собственности, ограниченных прав, ограничений и обеспечений в крепостную книгу (ст. 1, 3 и 4 проекта Вотчинного устава);

б) публичность (гласность) - признание вотчинных книг гласными и достоверными (ст. 6 проекта Вотчинного устава);

в) бесповоротность - признание прав, приобретенных на основании записи в вотчинных книгах, бесповоротными (ст. 6 проекта Вотчинного устава);

г) специальность - точное указание в вотчинных книгах всего объема вносимых в нее прав и обременений;

д) принцип старшинства - предполагал, что первоочередность "укрепленных" ограничений и обременений прав собственности на недвижимость определяется временем внесения записи в вотчинную книгу (ст. 11 проекта Вотчинного устава).

Проектом Устава предусматривалось введение института вотчинных книг, куда вносились записи о правах на недвижимость и сделок с ней. Названные книги были единственным источником сведений о правовом положении каждого объекта недвижимости. Сущностью института вотчинных книг являлись начала гласности и бесповоротности, устанавливающие порядок, при котором все, что записано в эти книги, являлось единственно верным и правильным для любых заинтересованных лиц, и все, что в эти книги не внесено, не имело никакой юридической силы. Иначе говоря, права на недвижимость устанавливались фактом внесения соответствующих записей в вотчинные книги*(19). Такие записи предоставляли правообладателю защиту от посягательств со стороны, даже если его право было объективно не бесспорно, но в самой записи иные сведения не были указаны. Внесение записи о праве имело публичный характер*(20).

Таким образом, правообладатели были заинтересованы во внесении всей информации о своих сделках в вотчинную книгу, поскольку в силу ст. 8, 20 проекта Вотчинного устава в дальнейшем совершение сделок отчуждения прав на недвижимость, ее залог производились исключительно в соответствии с правами, зафиксированными в вотчинной книге.

Структура проекта Вотчинного устава, согласно его ст.2, такова:

1) общие положения;

2) раздел о вотчинных правах, включающий главы о правах собственности, об ограничениях права собственности, о правах по договорам найма и о залоговых правах;

3) раздел о вотчинных книгах;

4) раздел о вотчинном делопроизводстве;

5) раздел о первоначальной записи имений (недвижимого имущества. - А.Д.);

6) раздел о вотчинных книгах на недвижимость казны.

Проект Устава предполагал обязательное первичное "укрепление прав" посредством записи в крепостную книгу в следующих случаях: при отчуждении недвижимости, ее залоге; при совершении сделок с недвижимым имуществом, требующих, согласно закону, совершения крепостного акта; при производстве межевания земли в порядке, установленном межевыми законами. По общему правилу запись прав в крепостную книгу производилась на основании заявления собственника недвижимости при удостоверении его прав на это имущество, предоставлении сведений о долгах на это имущество и ограничений права собственности. В случае отсутствия у заявителя надлежащего подтверждения его прав на недвижимость вопрос о праве собственности решался в судебном порядке. Сведения о величине и составе недвижимости записывались в крепостную книгу на основании представленных собственником достоверных документов с указанием источника, из которого эти сведения получены*(21).

Создатели проекта предусмотрели создание специальных учреждений - "вотчинных установлений", в ведении которых сосредоточивалось все производство по ведению вотчинных книг, внесение в них записей о правах на недвижимость и сделок с ней, а также совершение вотчинных актов. Таким образом, новым проектом из ведения нотариусов изымалось ведение крепостных актов на недвижимость*(22).

Согласно духу проекта Устава, залог должен был получить значение обременения и ограничения права собственности в силу самого залога, прошедшего надлежащее "укрепление прав", до тех пор, пока данный залог не будет соответствующим образом погашен*(23), т.е. "внесение в вотчинную книгу как необходимое условие установление залогового права есть акт чисто внешнего, формального характера"*(24).

Появление, согласно проекту Вотчинного устава, института вотчинных книг имело революционное значение для ипотечного оборота в России. При этом "институт гласных вотчинных книг только тогда в состоянии отвечать вполне своему назначению - служить действительным основанием вотчинного оборота, когда не только лишь установление залоговых прав, но и прекращение их соединено с производством по книге надлежащей записи", позволяющей всем заинтересованным лицам в любое время убедиться в том, действует ли залог на интересующую их недвижимость или прекратился*(25).

Данный проект вызвал среди специалистов серьезные дискуссии. Обсуждалось соотношение регистрации недвижимости, вводимой Вотчинным уставом, и собственно положения межевого дела (землеустройства. - А.Д.). Вводимое "укрепление прав" в виде вотчинной системы решало задачу "юридической крепости и определенности прав на недвижимое имущество"*(26). Межевание земель в России в полном объеме еще не было произведено, поэтому однозначно говорить об имеющейся индивидуализации каждого конкретного объекта недвижимости и соответствии его конкретному объему права было нельзя. Границы смежных земельных участков могли пересекаться, что привело бы к противоречиям в регистрационной вотчинной книге. Поэтому одни специалисты настаивали на необходимости вначале завершить межевание земель и только потом вводить Вотчинный устав. Другие же предлагали немедленно ввести Вотчинный устав, так как регистрация в вотчинных книгах призвана гарантировать только наличие конкретного права на объект недвижимости, без его местоположения в пространстве*(27). Споры продлились до начала первой мировой войны, а последовавшая затем в России революция сделала их неактуальными. В результате российское дореволюционное право так и не получило действенного инструмента для обеспечения надежности гражданского оборота недвижимости в виде регистрации прав на нее.

Тем не менее исследования А.В.Гантовера, Л.А.Кассо, Д.И.Мейера, И.А.Покровского, Г.Ф.Шершеневича в области "укрепления вещных прав" на недвижимость не остались невостребованными. Их детальные разработки использовались последующими поколениями советских и российских юристов. Сформулированные ими правовые принципы легли в основу Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

В связи с упомянутым спором ученых о том, что первично - регистрация права или полное завершение земельных кадастровых работ - при разработке названного Федерального закона было решено учесть мнение комиссии, подготовившей проект Вотчинного устава. Комиссия постановила, что "1) в задачу вотчинной системы не входит устранение материальной неопределенности пространства и границ земельной собственности, поэтому вотчинные книги не могут гарантировать приобретателям земельных прав на действительное пространство имений; 2) отсутствие у нас кадастра и неудовлетворительное положение межевого дела нельзя никоим образом считать препятствием к введению вотчинной системы"*(28).

А.В.Дмитриев,

начальник Управления регистрации

земельных правоотношений Московского

городского комитета по регистрации прав

на недвижимое имущество и сделок с ним

-------------------------------------------------------------------------

*(1) Мейер Д.И.Русское гражданское право (по изд. 1902 г.). М., 1997. Ч. 1. С. 185.

*(2) Покровский И.А.Основные проблемы гражданского права (по изд. 1917 г.). М., 1998. С. 200.

*(3) Шершеневич Г.Ф.Учебник русского гражданского права (по изд. 1907 г.). М., 1995. С. 149.

*(4) Кассо Л.А.Понятие о залоге в современном праве (по изд. 1898 г.). М., 1999. С.254.

*(5) Кузнецов А.В.Правовое регулирование купли-продажи земельных участков сельскохозяйственного назначения в Германии: Автореф. дис.: канд. юрид. наук. М., 1997. С.20.

*(6) Покровский И.А.Указ. соч. С. 199.

*(7) Шершеневич Г.Ф.Указ. соч. С. 143.

*(8) См.: Там же. С. 201.

*(9) См., напр.: Шершеневич Г.Ф.Указ. соч. С.148.

*(10) Покровский И.А.Указ. соч. С.201.

*(11) Шершеневич Г.Ф.Указ. соч. С.148.

*(12) Проект Вотчинного устава с объяснительной к нему запиской. Спб., 1893. С. 18-30.

*(13) Гантовер А.В.Залоговое право. Спб., 1890. С.5.

*(14) Там же. С.7.

*(15) Кассо Л.А.Указ. соч. С.271.

*(16) Проект Вотчинного устава с объяснительной к нему запиской. С.44-46.

*(17) Там же. С.48.

*(18) Там же. С. 32.

*(19) Гантовер А.В.Указ. соч. С.208-209.

*(20) Там же. С.227.

*(21) Проект Вотчинного устава с объяснительной к нему запиской. С. 15-17.

*(22) Там же. С.105-106.

*(23) Гантовер А.В.Указ. соч. С.6.

*(24) Там же. С.324.

*(25) Там же. С.760.

*(26) Проект Вотчинного устава с объяснительной к нему запиской. С.34.

*(27) Кассо Л.А.Указ. соч. С.274.

*(28) Проект Вотчинного устава с объяснительной к нему запиской. С.39.