• ТЕКСТ ДОКУМЕНТА
  • АННОТАЦИЯ
  • ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ИНФОРМАЦИЯ

Стоит ли спорить с государством? (Выпуск 24, декабрь 2000 г.)

Стоит ли спорить с государством?


Анализ судебно-арбитражной практики свидетельствует о том, что в последнее время большое распространение получили споры, связанные с применением законодательства о возмещении убытков, причиненных гражданам и юридическим лицам незаконными действиями (бездействием) государственных органов и их должностных лиц.

В этой связи в 1998 г. Минфином РФ был сделан "Обзор практики рассмотрения в судах споров с участием Министерства финансов Российской Федерации по защите интересов казны Российской Федерации и Правительства Российской Федерации за 1998 год" (письмо Минфина РФ от 28.06.99 N 01-01-10).

Казалось бы, если ситуации, когда государство возмещает гражданам или юридическим лицам причиненный моральный или материальный вред, не такая уж большая редкость, то и механизм практической реализации судебных решений по подобным делам тоже не должен вызвать особых сложностей.

Однако именно на этом заключительном этапе разрешения спора с государством, даже при наличии соответствующего решения суда, получить из бюджета присужденные суммы оказывается более чем затруднительно.

Взыскатель сталкивается с проблемой фактически нефункционирующей системы исполнения судебных актов о возмещении убытков, причиненных публичной властью.

Остановимся на этой проблеме подробнее.

Согласно ст.16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или их должностных лиц, в том числе издания незаконного акта, подлежат возмещению Российской Федерацией.

При этом в силу статей 1069, 1071 ГК РФ причиненный вред возмещает соответствующая казна, т.е. казна Российской Федерации, либо субъекта РФ, либо муниципального образования, в лице соответствующих финансовых органов.

Как было отмечено в п.12 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.96 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации", предъявление гражданином или юридическим лицом иска непосредственно к государственному органу или органу местного самоуправления, допустившему соответствующее нарушение, не может служить основанием к отказу в принятии искового заявления либо к его возвращению без рассмотрения.

В этом случае суд в качестве надлежащего ответчика привлекает соответствующий финансовый или иной управомоченный орган.

Статьей 239 Бюджетного кодекса РФ установлен особый правовой режим - иммунитет бюджетов. При иммунитете бюджетов обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего также и возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или их должностных лиц, в том числе путем издания актов, не соответствующих закону или иному правовому акту (за исключением случаев, предусмотренных вторым абзацем указанной ст.239).

Согласно п.10 ст.158 Бюджетного кодекса РФ по искам о возмещении вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием), а также решениями соответствующих должностных лиц и органов по ведомственной принадлежности, от имени казны Российской Федерации в суде выступает главный распорядитель федеральных бюджетных средств РФ (орган государственной власти, имеющий право распределять средства федерального бюджета по подведомственным распорядителям и получателям бюджетных средств, определенный ведомственной классификацией расходов федерального бюджета).

Соответственно выплаты средств по исполнительным листам производятся за счет казны Российской Федерации из средств федерального бюджета, выделенных федеральным органам исполнительной власти как главным распорядителям средств федерального бюджета.

При недостаточности на счете бюджета (лицевом счете получателя бюджетных средств) денежных средств для удовлетворения всех требований, предъявленных к счету, в силу п.2 ст.255 Бюджетного кодекса РФ списание средств по судебным актам для удовлетворения требований о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью граждан в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов или их должностных лиц, производится в первую очередь, а для возмещения убытков, причиненных теми же субъектами, включая издание незаконных актов, - во вторую.

Пунктом 1 приказа Минфина РФ от 12.02.98 N 26 "О порядке организации и ведения Минфином Российской Федерации работы по выступлению от имени казны Российской Федерации, а также по представлению интересов Правительства Российской Федерации в судах" начиная с 16.03.98 обязанности по организации и ведению в судах дел от имени казны Российской Федерации возложены на управления федерального казначейства Минфина РФ по республикам, краям, областям, автономным областям и округам, городу Санкт-Петербургу на основании соответствующе оформленных доверенностей (с правом передоверия), выданных Минфином РФ руководителям этих управлений.

Подпунктом "в" п.3 вышеупомянутого Приказа N 26 обязанность по обеспечению своевременного исполнения решений судебных органов, вступивших в законную силу, в части взыскания средств из федерального бюджета возложена на Главное управление федерального казначейства Минфина РФ.

В целях практической реализации этих задач был издан Приказ Минфина РФ от 23.11.98 N 236 "О совершенствовании организации работы по возмещению вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов" (далее - Приказ N 236).

Подпунктом "в" п.1 Приказа N 236 установлено, что выплата средств по возмещению вреда производится на основании реестров к перечислению бюджетных средств, доводимых Главным управлением федерального казначейства до управлений федерального казначейства Минфина РФ по субъектам Российской Федерации.

В подп."г" п.1 Приказа N 236 указано, что выплата гражданину или юридическому лицу средств для возмещения вреда осуществляется на основании их письменных заявлений через указанные ими счета в банке или иной кредитной организации.

В целях обеспечения реальной возможности возмещения причиненного вреда Департаменту бюджетной политики совместно с Главным управлением федерального казначейства Минфина РФ поручено ежемесячное определение лимита по финансированию расходов на выплату сумм возмещения вреда на основании поступивших исполнительных листов или постановлений (определений) органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда.

На Главное управление федерального казначейства Минфина РФ возложена обязанность по доведению реестра к перечислению бюджетных средств в 5-дневный срок со дня получения перечисленных выше актов и передачу подлинников исполнительных документов для исполнения в управления федерального казначейства Минфина РФ по субъектам Российской Федерации на основе утвержденных лимитов по финансированию расходов на выплату сумм по возмещению вреда (подп."д" п.2 Приказа N 236).

Непосредственное же обеспечение выплат гражданам и юридическим лицам сумм возмещения вреда, причиненного в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов и их должностных лиц, осуществляется управлениями федерального казначейства Минфина РФ по субъектам Российской Федерации на основании указанных выше реестров (подп."ж" п.2 Приказа N 236).

Как видно, рассматриваемая проблема имеет достаточную теоретическую "проработанность". Однако на практике оказывается, что даже при наличии более-менее детально регламентированного механизма возмещения вреда, причиненного государственными органами и органами местного самоуправления, исполнение судебных актов о возмещении вреда из средств бюджета того или иного уровня практически крайне сложно.

Несмотря на то, что ст.4 Федерального закона от 21.07.97 N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве" указывает на обязательность требований судебных приставов (исполнителей) по исполнению решений суда в отношении всех органов, организаций и должностных лиц (вплоть до применения к ним мер ответственности в виде взыскания штрафов), деятельность соответствующих департаментов Минфина РФ в этом направлении абсолютно неэффективна. Помимо того, практическая реализация судебных актов осложнена рядом так называемых нормативных обстоятельств.

Большая часть имущества, находящегося в государственной собственности, передается государственным предприятиям, учреждениям и организациям во владение, пользование и распоряжение на праве хозяйственного ведения и оперативного управления (статьи 294, 296 ГК РФ). И только незакрепленные средства бюджетов и иное государственное имущество образуют государственную казну Российской Федерации (п.4 ст.214 ГК РФ).

Поскольку же в силу п.1 ст.126 ГК РФ Российская Федерация отвечает по своим обязательствам только имуществом, принадлежащим ей на праве собственности, она не может затрагивать имущество, переданное созданным ею юридическим лицам.

Таким образом, средства, находящиеся на бюджетных счетах, ведущихся органами федерального казначейства, не могут быть направлены на погашение обязательств Российской Федерации, так как они уже закреплены на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за конкретными предприятиями и учреждениями.

Сказанное косвенно подтверждается в Постановлении Президиума ВАС РФ от 08.12.98 N 5656/98.

Позиция Минфина РФ, основанная на указанных выше положениях, изложена в письме от 17.11.95 N 3-А2-02 "О взыскании средств с бюджетных счетов органов федерального казначейства", где признается неправомерным выставление инкассовых поручений (исполнительных листов) для взыскания денежных средств из бюджета, равно как и обращение взыскания на имущество органов федерального казначейства, для удовлетворения исков к Российской Федерации.

Усугубляет ситуацию действующий в настоящее время Федеральный закон от 21.07.97 N 119-ФЗ "Об исполнительном производстве". Приходится признать, что в нем абсолютно не учтена специфика исполнительного производства по делам в отношении государства, которая теснейшим образом связана с публично-правовым характером его субъектов.

Между тем в п.2 ст.124 ГК РФ прямо указывается на то, что Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с учетом особенностей данных субъектов.

Таким образом, несмотря на законодательное наделение судебных приставов широчайшими полномочиями в отношении всех без исключения органов, организаций, должностных лиц и граждан на всей территории Российской Федерации, действующая система исполнения судебных актов о возмещении убытков, причиненных властными органами, до настоящего времени остается неотлаженной и неработающей.

По этой причине возмещение вреда, причиненного гражданам и юридическим лицам, за счет средств бюджета того или иного уровня в действительности оказывается не просто затруднительным, а практически невозможным.


Ю.Камфер


Выпуск 24, декабрь 2000 г.



Предлагаемый материал содержится в электронной версии Финансово-правового абонемента "Предпринимательская практика: вопрос-ответ".

Начиная с N 7 за 2003 год журнал (финансово-правовой абонемент) "АКДИ Экономика и жизнь" выходит под измененным названием: "Новая бухгалтерия".

Текст документа на сайте мог устареть

Заинтересовавший Вас документ доступен только в коммерческой версии системы ГАРАНТ.

Вы можете приобрести документ за 54 рубля или получите полный доступ к системе ГАРАНТ бесплатно на 3 дня


Получить доступ к системе ГАРАНТ

(Документ будет доступен в личном кабинете в течение 3 дней)

(Бесплатное обучение работе с системой от наших партнеров)


Чтобы приобрести систему ГАРАНТ, оставьте заявку и мы подберем для Вас индивидуальное решение