Будет ли пенсионный фонд флагманом государственного пенсионного обеспечения? (Е.В. Чупрова, "Гражданин и право", N 7, июль 2001 г.)

Будет ли пенсионный фонд флагманом
государственного пенсионного обеспечения?

В недалеком будущем Конституционный Суд РФ будет рассматривать жалобу, касающуюся вопросов управления пенсионным обеспечением. Поводом для обращения в Конституционный Суд группы депутатов Государственной Думы послужил Указ Президента РФ от 27 сентября 2000 г. N 1709 "О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации", согласно которому за Пенсионным фондом РФ и его территориальными органами закрепляются полномочия по выплате государственных пенсий, а органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано заключить с Пенсионным фондом РФ соглашения о передаче его территориальным органам полномочий не только по выплате, но и по назначению государственных пенсий, обеспечению материально-технической базы, способствующей реализации этих полномочий, а также о переводе лиц, занимающихся вопросами назначения и выплаты государственных пенсий, на работу в территориальные органы Пенсионного фонда РФ.

Данный Указ ущемляет конституционное право граждан на пенсионное обеспечение и нарушает ряд положений закона.

Так, согласно п."ж" ч.1 ст.72 Конституции РФ, правовое регулирование вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Это означает, что по поводу регулирования пенсионного обеспечения граждан издаются федеральные законы, в соответствии с которыми принимаются законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации (ч.2 ст.76 Конституции РФ). Причем федеральные законы, изданные по данному вопросу, определяют основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти (ч.1 ст.12 Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации").

В соответствии со ст.77 Конституции РФ в пределах полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов образуется единая система исполнительной власти, которая включает в себя федеральные органы исполнительной власти и аналогичные органы субъектов Российской Федерации.

Таким образом, фактическое отстранение субъектов Российской Федерации от реализации прав граждан на пенсионное обеспечение нарушает пункт "ж" ч.1 ст.72, часть 2 ст.76, статья 77 Конституции РФ, а также нормы Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ.

Глобальная цель социальной политики России закреплена в ст.7 Конституции РФ: создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В данной статье закреплены и средства достижения этой цели: обеспечение государственной поддержки семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развитие системы социальных служб, установление государственных пенсий, пособий и иных гарантий социальной защиты.

Для того чтобы граждане могли беспрепятственно реализовывать свои права, в государстве должна быть закреплена четкая система гарантий. Под гарантиями прав понимается совокупность условий и специальных мер, предпринимаемых государством, с целью обеспечения их реализации. По содержанию их можно подразделить на материально-правовые, организационно-правовые и процессуально-правовые*(1).

К материально-правовым гарантиям относится экономическая система общества, распределительные отношения которой обеспечивают право граждан на пенсионное обеспечение и позволяют создать основу для достойной жизни пенсионеров. Проблема сегодня заключается в создании общенациональной страховой системы, механизм которой установил эффективные способы аккумуляции средств.

Страховые взносы в Пенсионный фонд - это обязательная составная часть расходов по найму рабочей силы. Они являются материальной гарантией государственного пенсионного обеспечения для граждан, когда они лишены возможности иметь заработок или утрачивают ее в силу возраста, состояния здоровья и в других случаях, которые рассматриваются в качестве страховых рисков и выступают основаниями для государственного пенсионного обеспечения.

К организационно-правовым гарантиям права граждан на пенсию относятся средства, направленные на реализацию этого права. Вообще, гарантированность права во многом предопределена тем, насколько доступен механизм его реализации.

Для реализации гражданами закрепленных в нормах закона правомочий необходима соответствующая деятельность со стороны государственных или иных уполномоченных органов. Эти органы, в обязанность которых как раз и входит оказание специальной помощи в реализации прав и свобод субъектами права, именуются правоприменительными.

В пенсионном обеспечении деятельность государственных органов по применению норм имеет особое значение, так как для достижения конечного результата, т.е. выплаты гражданину пенсии, необходимо принятие соответствующего решения. Как акт применения права, решение о назначении пенсии должно обладать определенными свойствами:

1) приниматься компетентным органом на основе норм права и в пределах установленных законом полномочий;

2) содержать категоричное одностороннее веление;

3) приниматься с соблюдением установленной законом процедуры и с указанием необходимых реквизитов;

4) иметь юридическую силу и быть обязательным для неопределенного круга субъектов;

5) иметь обеспеченность исполнения принудительной силой государства.

Выделение именно этих свойств позволяет обратить внимание на сам процесс осуществления государственно-властной деятельности по реализации норм права, делая акцент на соблюдение законности и процессуальной формы при вынесении решения о назначении пенсии. Вынесение этого решения осуществляется в рамках процессуальных отношений.

Особое значение в эффективности правового механизма реализации прав граждан на пенсионное обеспечение имеет группа процедурных отношений, возникающая в связи с обращением граждан за назначением пенсии. Обращение граждан, с одной стороны, является односторонним волеизъявлением лица о намерении получать пенсию. С другой - оно выступает как юридический факт, порождающий процедурное правоотношение по поводу оформления документов и представления обратившегося к пенсии либо отказа в нем.

Назначение пенсий обязывает соответствующий компетентный орган принять решение. Однако сразу оговоримся, что принятие правоприменительного акта еще не означает окончательной реализации конституционного права на пенсию. Решение о назначении пенсии является лишь основанием для ее выплаты.

Правоприменительный орган при вынесении решения о назначении пенсии оценивает юридический состав, необходимый для назначения пенсии, подтверждает или отрицает наличие субъективного права на пенсию, определяет вид пенсии, размер, срок ее назначения и дает распоряжение о производстве выплаты назначенной пенсии. Несмотря на чрезвычайно важное значение четкой правовой регламентации деятельности правоприменительных органов, в действующем пенсионном законодательстве она, к сожалению, отсутствует. Причем отсутствует четкая процедура не только назначения пенсий, но и отказа в назначении и перерасчете пенсии. Не закреплена также обязанность органа социальной защиты населения своевременно сообщить об отказе и разъяснить порядок обжалования, не определен срок выдачи выписки из решения об отказе в назначении и перерасчете пенсий.

В соответствии с союзным законодательством (ст.5 Закона СССР "О государственных пенсиях" от 14 июля 1956 г. и п.153 Положения о порядке назначения и выплаты государственных пенсий, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 3 августа 1972 г.) рассмотрение заявлений о назначении пенсий, переводе с одной пенсии на другую, об установлении стажа работы на основании свидетельских показаний, об удержании из пенсии осуществлялось Комиссией по назначению пенсий, образуемой решением исполнительного комитета районного (городского) Совета народных депутатов в составе: заведующего районным (городским) отделом социального обеспечения (председатель комиссии), заведующего районным (городским) финансовым отделом и представителя профсоюзной организации.

Какое бы место ни отводилось в теории права самому решению о назначении пенсии или отказе в назначении и перерасчете пенсии, весьма важным с точки зрения гарантированности права на пенсию является эффективность и четкость закрепления в законодательстве правового статуса органа, компетентного выносить такое решение.

Несмотря на то что уровень компетентности Комиссии по назначению пенсий вызывал значительное число нареканий, в период существования Союза ССР ее деятельность основывалась на определенных правилах, закрепленных в действовавшем на тот момент законодательстве. С середины 80-х годов в правовой механизм организации пенсионного обеспечения стали вноситься изменения, обусловленные недостаточной его эффективностью. С 1 марта 1987 г. на основании постановления Госкомтруда СССР и Секретариата ВЦСПС от 16 июня 1986 г. в отдельных регионах страны, в частности в Москве, в качестве эксперимента был введен порядок, предусматривающий назначение пенсий непосредственно председателем Комиссии по назначению пенсий при исполкомах районных (городских) Советов народных депутатов в тех случаях, когда вопрос о праве на пенсионное обеспечение не вызывал сомнений. После введения этого нового порядка решение принималось Комиссией коллегиально при отказе в назначении пенсии, при определении отсутствия источника средств к существованию, при назначении пенсии по случаю потери кормильца, при установлении стажа работы свидетельскими показаниями, а также в случаях, когда коллегиального рассмотрения требовал сам заявитель.

Позже законодательство возложило осуществление пенсионного обеспечения на органы социальной защиты*(2). Ранее действовавшая Комиссия по назначению пенсий к органам социальной защиты не относилась, а в законе конкретные органы или должностные лица, рассматривающие вопросы назначения пенсий, не были определены. Не нашел четкого урегулирования этот вопрос и в письме Минтруда РФ и Минсоцзащиты РФ от 13 и 14 августа 1992 г., утвердившем порядок представления и оформления документов для назначения пенсий. Согласно п.41 этого порядка, решение по пенсионному делу принимается органом социальной защиты населения на основе всестороннего и объективного рассмотрения всех представленных документов. Таким образом, законодательно закрепленный порядок принятия решения о назначении пенсии вообще отсутствует. Возможность коллегиального принятия решения действующим законодательством также не предусмотрена. Такое положение чревато тем, что можно поставить под сомнение решение любого из названных органов. Пока нет норм, закрепляющих порядок назначения пенсий, решения о назначении пенсий носят нелегитимный характер.

На практике решения о назначении пенсии или об отказе в назначении, зачете либо исключении из стажа определенного периода, удержании переполученных сумм пенсий и т.д. принимаются, как правило, единолично начальником управления социальной защиты населения. Но нередко, например в Москве, практикуется решение отдельных вопросов пенсионного обеспечения различными комиссиями по пенсионным вопросам, методическими советами, правовыми советами и т.п., образованными органами социальной защиты по своей инициативе. Как неоднократно отмечал в своих письмах Комитет социальной защиты населения Москвы, решения, принятые этими органами, не имеют никакой юридической силы.

Такая неопределенность не могла не породить попытку перенести процесс реализации функции социального государства на негосударственные органы или на органы, не являющиеся органами исполнительной власти. Однако это противоречит ст.78 Конституции РФ, допускающей возможность передачи федеральными органами исполнительной власти осуществление лишь части своих полномочий по соглашению и только органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, каковым Пенсионный фонд не является. Невозможно передать негосударственной организации полномочия по сбору страховых взносов, регистрации и учету пенсионных прав граждан, а также по назначению и выплате пенсий, ибо все это функции социального государства. Другое дело - аккумулирование средств и их перераспределение между субъектами Российской Федерации под контролем государства. Последняя функция может осуществляться негосударственным органом (или органом, не относящимся к органам исполнительной власти) под контролем государства*(3). Полное отстранение субъекта Российской Федерации от осуществления полномочий по назначению и выплате пенсий противоречит и ст.21 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой высший исполнительный орган государственной власти должен участвовать в проведении единой государственной политики социального обеспечения. Закрепление функций назначения пенсий не за органом государственной власти неизбежно повлечет ущемление закрепленного в ст.39 Конституции РФ права граждан на пенсионное обеспечение.

Очевидно, последний фактор осознавался при принятии Указа Президента от 27 сентября 2000 г. N 1709, поскольку юридическая техника изложения весьма противоречивая. С одной стороны, в п.2 этого Указа органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации рекомендуется заключить соглашения о передаче территориальным органам Пенсионного фонда РФ полномочий по назначению и выплате государственных пенсий, материально-технической базы и переводу лиц на работу в территориальные органы Пенсионного фонда РФ. С другой стороны, в п.3 содержатся императивные указания о подготовке законодательных изменений, а также определены организационные мероприятия по передаче в оперативное управление материально-технической базы.

Кроме того, закрепление за органом, не относящимся к системе органов исполнительной власти, реализации права на пенсионное обеспечение может повлечь и ущемление конституционного права граждан на судебную защиту.

Вообще, защита нарушенного права на пенсию предполагает как обжалование действий органов и должностных лиц, осуществляющих пенсионное обеспечение, так и полное восстановление всех материальных полномочий, составляющих содержание этого права.

Одной из основных юридических гарантий пенсионных прав граждан является право на судебную защиту. Значение судебной защиты пенсионных прав граждан трудно переоценить, так как здесь затронуты основополагающие права и свободы человека, закрепленные в том числе и в международных актах.

Право граждан на судебную защиту в пенсионном законодательстве было закреплено лишь в Законе РФ от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации". Так, часть 2 ст.5 Закона СССР "О государственных пенсиях", принятого Верховным Советом СССР*(4), и пункт 156 Положения о порядке назначения и выплаты государственных пенсий, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 3 августа 1972 г. N 590*(5), устанавливали, что суду эти споры неподведомственны. Решения Комиссии по назначению пенсий могли быть обжалованы в исполнительный комитет районного (городского) Совета депутатов трудящихся.

Конституция СССР 1977 г. закрепляла в ст.57 право на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество. После принятия Конституции в науке права социального обеспечения высказывались мнения о необходимости введения судебной защиты пенсионных прав трудящихся. Однако в то время механизм реализации конституционного права на судебную защиту пенсионных прав граждан так и не был запущен, хотя Конституция является актом прямого действия. В эпоху социализма административный порядок рассмотрения споров по пенсионным вопросам представлялся предпочтительнее судебного.

До 1991 г. судами в соответствии с гражданским судопроизводством в судебном порядке устанавливались лишь факты, имеющие юридическое значение в пенсионном обеспечении и входящие в юридические составы как основания для возникновения пенсионных отношений, а именно:

1) факт родственных отношений лиц;

2) факт нахождения лица на иждивении умершего;

3) факт регистрации рождения, усыновления (удочерения), брака, развода и смерти;

4) факт состояния в фактических брачных отношениях;

5) факт принадлежности правоустанавливающего документа;

6) факт несчастного случая;

7) факт смерти лица в определенное время и при определенных обстоятельствах.

Закон РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации" в ст.129 установил, что споры по вопросам назначения и выплаты пенсий, удержаний из пенсий, взыскания излишне выплаченных сумм пенсии разрешаются вышестоящим органом социального обеспечения. Однако, если гражданин (предприятие, организация) не согласен с принятым этим органом решением, спор разрешается в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве. У граждан появилась возможность судебного обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц, нарушающих пенсионные права граждан. С принятием 12 декабря 1993 г. Конституции РФ судебная защита конституционных прав граждан должна осуществляться в силу ст.46 Конституции РФ без каких-либо предварительных процедур.

Значение судебных решений в пенсионном праве трудно переоценить хотя бы уже потому, что органы социальной защиты населения в силу распределительного характера пенсионных отношений ограничены в деятельности по восполнению пробелов в пенсионном законодательстве, хотя на практике часто встает вопрос: может ли правоприменитель, установив с исчерпывающей полнотой содержание нормы права, отказаться применять ее по причине противоречия, скажем, общепризнанным международным принципам и нормам международного права, общим правам и свободам, закрепленным в Конституции РФ, или его (правоприменителя) представлениям о справедливости, либо, по тем же самым причинам, истолковать норму права, видоизменяя цель, которую преследовал законодатель?

Предпочтения по возможности толкования нормативно-правовых актов были отданы только одной категории правоприменителей - судьям как представителям особой ветви власти, причем преимущественно в области гражданского права, предотвращая, таким образом, произвол уже со стороны судейской власти.

Судебная власть является особой ветвью власти, с одной стороны, призванной определенным образом сдерживать произвол законодательной и исполнительной властей, а с другой - наиболее часто сталкивающейся с действием права в реальной жизни. Суд не может отказать сторонам в разрешении конфликтной ситуации, в зависимости от того, урегулировано спорное правоотношение нормами права или нет. Поэтому судьям нередко приходится осуществлять деятельность по восполнению пробелов в пенсионном праве.

Таким образом, действующее законодательство предусматривает три варианта защиты прав: путем использования административного порядка путем использования судебного порядка, и путем одновременного использования обоих порядков. Несмотря на то что зачастую граждане используют административный порядок защиты своих пенсионных прав, следует подчеркнуть важность и значение судебного способа защиты прав. Сложности с реализацией права на пенсионное обеспечение связаны не только и не столько с отсутствием соответствующих знаний и опыта по рассмотрению пенсионных дел у судебных органов, но и с неподготовленностью общества широко использовать судебный способ защиты законных прав и интересов, как это должно быть в цивилизованном правовом государстве.

Вместе с тем в условиях действия принципа разделения властей именно судебной власти принадлежит роль беспристрастного участника осуществления этой власти, при помощи которого реализуются решения двух ее других ветвей. В нынешних условиях, когда пенсионное законодательство несовершенно, а нормотворческая деятельность исполнительной власти резко сузилась, чрезвычайную остроту приобретает именно судебный способ защиты, не связанный с проблемами экономической необеспеченности и необоснованности решений, принятых законодательной и исполнительной властями. Суд при вынесении решения ориентируется только на закон. В процессе рассмотрения дела ему приходится анализировать источники самого разного уровня: от международных актов и законов до приказов и распоряжений соответствующих органов исполнительной власти, и только суд имеет полное право сделать вывод о соответствии или несоответствии решения органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, букве и духу закона. Исключительно суду сегодня предоставлена возможность восполнять пробелы в пенсионном законодательстве. И именно суд является той ветвью власти, благодаря которой реализация прав граждан в области пенсионного обеспечения будет успешной.

В то же время передача полномочий по назначению и выплате пенсий из органов исполнительной власти приведет к тому, что споры по вопросам пенсионного обеспечения будут рассматриваться в основном в исковом порядке, так как возможны проблемы при использовании упрощенного порядка обжалования, предусмотренного Федеральным законом от 27 апреля 1993 г. N 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" (в ред. Федерального закона от 14 декабря 1995 г. N 197-ФЗ). Согласно ст.1 этого Закона, каждый гражданин вправе обратиться с жалобой в суд, если считает, что неправомерными действиями (решениями) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений или должностных лиц, государственных служащих нарушены его права и свободы, причем обжаловать можно и действия муниципальных служащих в случаях, если федеральное законодательство приравнивает их к государственным служащим. К действиям, которые гражданин вправе обжаловать, относятся в том числе такие коллегиальные и единоличные действия (решения), в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия осуществлению гражданином его прав и свобод (ст.2 Закона). Весьма важной гарантией права граждан на судебную защиту является освобождение их от государственной пошлины по делам, возникающих из административно-правовых отношений (п.10 ст.80 ГПК РСФСР).

Кроме политико-правовых последствий, передача указанных полномочий влечет и определенные организационные и экономические последствия.

Возможно предположить ухудшение обслуживания населения, так как пенсионеры будут вынуждены обращаться одновременно в два ведомства: за пенсиями - в территориальное отделение Пенсионного фонда РФ, а за городскими доплатами к ним, компенсациями, пособиями на детей, предоставлением льгот - в орган социальной защиты населения. Причем им придется либо представлять в оба ведомства одни и те же документы, либо в одно - документы, выданные другим ведомством (например, справки о размере пенсии, удостоверение о праве на льготы и т.п.).

В процессе передачи полномочий одним из самых больных вопросов будет, очевидно, раздел собственности (помещений, средств, вычислительной техники и др.), материально-технической базы данных, которая зачастую является собственностью субъектов Российской Федерации. Отделениям Пенсионного фонда РФ, очевидно, понадобятся и новые помещения для осуществления функций, а это дополнительные и неоправданные затраты.

Отобрание полномочий назначения и выплаты пенсий у региональных органов социальной защиты населения неизбежно приведет и к несвоевременной выплате компенсаций и доплат, производимых за счет средств субъектов Российской Федерации. Это объясняется тем, что отделения Пенсионного фонда могут дать информацию о новых размерах пенсий лишь после осуществления фактического перерасчета и начала выплаты пенсий в новых размерах, в то время как в настоящее время единая система позволяет делать перерасчеты в комплексе и своевременно производить доплаты.

Изменение структуры органов, реализующих пенсионные права граждан, неизбежно породит и психологические проблемы. Переход квалифицированных специалистов, прошедших обучение и переобучение за счет средств субъектов Российской Федерации, не может не сказаться на морально-психологическом климате в трудовых коллективах. Кроме того, очевиден отказ специалистов от перехода на работу в отделения Пенсионного фонда, хотя бы уже потому, что ими будет потерян статус государственного служащего, а это, в свою очередь, повлечет ухудшение качества обслуживания населения, сбои в начислении и выплате пенсий.

Но остановят ли все эти доводы кого-нибудь? И кто же окажется капитаном корабля российского пенсионного обеспечения?

Е.В. Чупрова,

доцент Московской гуманитарно-социальной академии,

эксперт Независимого экспертно-правового Совета,

кандидат юридических наук

"Гражданин и право", N 7, июль 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Хропанюк В.Н. Теория государства и права. М., 1993. С. 254-255; Курс российского трудового права: В 3 т. Под ред. Е.Б. Хохлова. Спб., 1996. С.343-345.

*(2) См.: ст.117 Закона РФ от 20 ноября 1990 г. "О государственных пенсиях в Российской Федерации".

*(3) Подобная ситуация невозможна в льготной российской пенсионной системе, где порядок назначения государственных пенсий на основании других законодательных актов четко определен. Так, в соответствии с Законом РФ от 26 июня 1992 г. "О статусе судей в Российской Федерации" Высшим Арбитражным Судом РФ и Верховным Судом РФ 5 и 17 августа 1999 г. была утверждена Инструкция о порядке назначения и выплаты ежемесячного пожизненного содержания судьям федеральных судов общей юрисдикции и федеральных арбитражных судов. Согласно данной Инструкции, при управлении или отделе судебного департамента в субъекте РФ или суде, имеющем свою бухгалтерию, созданы комиссии, которые принимают решение о предоставлении ежемесячного пожизненного содержания судьи. Это решение вводится в действие в течение пяти дней приказом начальника (отдела) судебного департамента в субъекте РФ или председателя суда. Статья 11 Закона РФ от 12 февраля 1993 г. "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей" возлагает осуществление пенсионного обеспечения лиц, проходивших военную службу, на Министерство обороны РФ, Министерство внутренних дел РФ, Федеральную службу безопасности РФ и Министерство юстиции РФ. Эта конкретность отсутствует в Законе РФ "О государственных пенсиях в Российской Федерации".

*(4) См.: Ведомости Верховного Совета СССР. 1975. N 1. Ст.3.

*(5) См.: СП СССР. 1972. N 17. Ст.86.