Нужен ли Федеральный закон "О юстиции"? (А.К. Бондарев, "Законодательство", N 6, июнь 2001 г.)

Нужен ли Федеральный закон "О юстиции"?

Министерство юстиции Российской Федерации решением от 9 октября 2000 г. одобрило проект федерального закона "О юстиции". Его текст и пояснительная записка к нему были опубликованы в "Бюллетене Министерства юстиции Российской Федерации"*(1). Данный проект весьма любопытен, поэтому он заслуживает подробного анализа.

Проблемы возникли одновременно с началом работы над этим актом. Дело в том, что планом подготовки проектов федеральных законов на 2000 г.*(2) была предусмотрена разработка законопроекта "Об органах и учреждениях юстиции". Между тем составители, не согласившись с таким названием, решили дать своему проекту иное наименование: "О юстиции". Руководитель рабочей группы по подготовке проекта Э.Н. Ренов (бывший первый заместитель министра юстиции), мотивируя данное решение, сказал буквально следующее: "В государстве, стремящемся стать правовым, должна быть законодательно урегулирована сугубо гражданская функция, включающая в первую очередь сферу юстиции. Поэтому само принятие закона с таким названием уже будет служить стратегическим ориентиром как внутри России, так и за рубежом"*(3). Именно поэтому, как заявил Э.Н. Ренов, законопроект должен называться не "Об органах и учреждениях юстиции", а "О юстиции".

Неизвестно, какими соображениями руководствовалась коллегия уважаемого Министерства юстиции, одобрившая этот проект, но бьюсь об заклад, что не все читатели "Бюллетеня", в том числе юристы-профессионалы, поняли мудреные умозаключения докладчика о том, почему закон должен быть назван именно так, а не иначе.

Может быть, тайна кроется в содержании самого понятия "юстиция"?

В проекте (ст.1) записано, что под юстицией понимается деятельность государственных органов и учреждений, направленная на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов государства, а также осуществление иных полномочий, направленных на формирование и укрепление в Российской Федерации принципов и институтов правового государства. Но если исходить из такого понимания юстиции, то к субъектам правоотношений, деятельность которых должна регулироваться законом о юстиции, следует отнести и суды, и прокуратуру, и милицию, и органы государственной безопасности, и налоговую полицию. Мало того, такую деятельность в известных пределах осуществляет любой орган государственной власти. Неужели Министерством юстиции России разработан проект столь всеобъемлющего закона, призванного регулировать соответствующие правоотношения?!

Оказывается, нет. Уже вторая и последующие статьи проекта говорят о том, что речь в данном документе идет не обо всех государственных органах и учреждениях, которые упоминались в определении понятия "юстиция", а только о тех из них, которые входят в федеральную систему органов и учреждений юстиции, т.е. все о том же Министерстве юстиции РФ и его органах.

Каково же содержание законопроекта, что несет он в себе нового, принципиально важного, без чего было бы невозможно обойтись?

Как и в Положении о Министерстве юстиции РФ, утвержденном Указом Президента РФ от 2 августа 1999 г. N 954, в законопроекте дается определение данного Министерства, указываются его функции, перечисляются полномочия Министерства, его коллегии, территориальных органов и учреждений юстиции. Министерство, как и прежде, участвует в выработке государственной правовой политики, координирует законопроектную работу, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти, систематизирует нормативные правовые акты Российской Федерации, обеспечивает потребности в правовой информации органов государственной власти, органов местного самоуправления и граждан, координирует и контролирует деятельность по предоставлению юридической помощи, юридических услуг и по государственной регистрации актов гражданского состояния, обеспечивает деятельность судов и исполнение судебных решений, обеспечивает исполнение наказаний и т.д.

Возникает вопрос: как же поступить с упомянутым Положением о Министерстве юстиции России? Казалось бы, следует внести предложение о признании его в установленном порядке утратившим силу. Однако в этом случае пришлось бы вступить в конфликт с законом более высокого иерархического уровня - Федеральным конституционным законом "О Правительстве Российской Федерации", согласно ст.32 которого Положение о Министерстве юстиции России утверждает Президент РФ по представлению Правительства РФ. Действующее Положение именно таким образом и было утверждено. В случае же внесения изменений в этот Федеральный конституционный закон Минюст России будет выведен из-под контроля и Правительства РФ, и даже Президента РФ. В таком случае неминуем вывод о том, что конструкция проектируемого закона рушится, не выдерживает критики.

Не спасают положение и содержащиеся в законопроекте незначительные новеллы - например, одна из них предполагает введение в федеральных округах территориальных органов юстиции. На мой взгляд, нет нужды в образовании территориальных органов Минюста России в федеральных округах. Эти органы будут излишним и потому ненужным звеном в цепи территориальных органов Минюста России в субъектах Российской Федерации. Но даже если признать, что они необходимы, ничто не мешает создать их уже сегодня, не дожидаясь принятия разрабатываемого закона.

В статье 2 проекта говорится о том, что органы и учреждения юстиции осуществляют координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации основных направлений, определяемых Президентом РФ в сфере правовой политики. В то же время в ст.12 проекта записано, что Министерство юстиции РФ координирует деятельность не только федеральных органов исполнительной власти, но и органов прокуратуры в указанной сфере. Между тем органы прокуратуры не относятся к исполнительной власти. Взаимоотношения Правительства РФ и органов судебной власти строятся на основе конституционного принципа разделения властей (ст.42 Федерального конституционного закона "О Правительстве Российской Федерации"), аналогичными должны быть и отношения органов юстиции и прокуратуры. Составители проекта допустили здесь серьезную ошибку.

Приведу еще пример. В статье 22 проекта имеется норма о том, что именно Минюст России, а не какой-либо другой орган создает противодействие распространению политического экстремизма в стране и координирует в этой области деятельность органов исполнительной власти и прокуратуры. Дальше - больше. В пункте 3 этой же статьи записано, что Минюст России вправе давать поручения государственным органам, в чью компетенцию входят задачи противодействия проявлениям политического экстремизма, - т.е. в том числе и органам прокуратуры.

Подробно и обстоятельно описывая полномочия Минюста России в указанной сфере, в частности, организацию разработки предложений для формирования и проведения государственной политики по противодействию политическому экстремизму, авторы проекта не забыли о руководстве органами прокуратуры со стороны Минюста России, стремясь, очевидно, возвыситься над ними. Однако при этом они не сделали даже попытки раскрыть понятие "политический экстремизм". Заметим, что ни Конституции Российской Федерации, ни какому-либо другому конституционному или федеральному закону этот термин до сих пор неведом и определить его без боязни создать "великого инквизитора" в лице Минюста России невозможно.

Полагаю, что действующее Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации можно признать вполне удовлетворительным, им и следует руководствоваться. Вопрос о необходимости создания специального закона в данной сфере является надуманным. Во всяком случае, законопроект, предложенный на страницах "Бюллетеня Министерства юстиции Российской Федерации", не вносит ощутимых позитивных изменений в ситуацию, следовательно, он не нужен.

И все же, как это ни удивительно, парадокс состоит в том, что столь долго (с 1996 г.) и трудно создаваемый законопроект все же имеет некоторую ценность: его можно рассматривать как подсказку депутатам Государственной Думы, как свидетельство необходимости создания федерального конституционного закона о федеральных органах исполнительной власти. Подобный акт дополнил бы Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации". Такой акт нужен для стабилизации деятельности министерств и ведомств, он даст уверенность в завтрашнем дне их работникам, а также труженикам предприятий и организаций, находящихся в сфере ведения каждого из этих органов. Чтобы показать важность и актуальность этой проблемы, достаточно вспомнить ликвидацию Миноборонпрома, Минпрома, Гослеспрома России в 1997 г. и передачу их функций Минэкономики России; последовавшее затем образование целой россыпи агентств по оборонным отраслям промышленности; ликвидацию в 2000 г. Минэкономики России, Миннауки России, Минторга России, других федеральных органов исполнительной власти; образование Минэкономразвития России и других министерств, которые стали выполнять несочетаемые и не согласующиеся друг с другом функции.

Так, Минэкономразвития России, призванное составлять прогнозы экономического и социального развития экономики страны, ныне управляет внутренней и внешней торговлей, занимается завозом продукции в северные районы и т.д. Еще не успели высохнуть чернила на положениях о вновь образованных органах исполнительной власти, утвержденных постановлениями Правительства Российской Федерации в конце 2000 г., а уже возникла необходимость внесения в эти документы изменений и дополнений. Это касается, например, Минпромнауки России, функции которого в области регулирования военно-технического сотрудничества с иностранными государствами недавно переданы Минобороны России.

В средствах массовой информации активно обсуждаются слухи о грядущем в скором времени "совершенствовании" системы федеральных органов исполнительной власти, возникшие, видимо, не без "помощи" работников аппарата Правительства Российской Федерации.

Этому бесконечному переделу задач и функций министерств и ведомств, осуществляемому нередко безо всяких объяснений и очевидных причин, мог бы положить конец специальный закон о федеральных органах исполнительной власти. Он содержал бы перечень таких органов, определял принципы их деятельности, устанавливал, что ликвидация или реорганизация указанных органов осуществляется только в соответствии с требованиями, установленными этим законом. Данный акт служил бы гарантией от принятия поспешных (и по этой причине чреватых ошибками) решений, которые принимаются конъюнктурно, под влиянием определенной политической ситуации в стране и слишком дорого обходятся государству.

Поэтому, думаю, истинной причиной создания работниками Минюста России проекта закона "О юстиции" является желание (осознанное либо неосознанное) защитить свое ведомство от развала, не допустить дележа его функций. Однако это стремление сублимировалось в проект закона об одном отдельном министерстве, и потому оно обречено на провал.

Как ни удобна практика частого латания "тришкиного кафтана" нашей системы федеральных органов исполнительной власти, все же приходит время отказаться от нее. Пора, подойдя к этому вопросу комплексно, разработать и принять Указ Президента РФ или постановление Правительства РФ о подготовке концепции совершенствования деятельности федеральных органов исполнительной власти, в число мероприятий которой следовало бы включить разработку специального конституционного закона о федеральных органах исполнительной власти.

А.К. Бондарев,

начальник юридического управления Министерства промышленности,

науки и технологий Российской Федерации, заслуженный юрист России

"Законодательство", N 6, июнь 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 19 октября 2000 г. N 300 // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. N 11.

*(2) Утвержден распоряжением Правительства РФ от 30 октября 1999 г. N 1549 (п.47).

*(3) Цит. по: Архипова Л.Б. Обсуждаем проект федерального закона "О юстиции" // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. N 11.