Экологические фонды: проблемы и решения (А.В. Крутышев, "Журнал российского права", N 7, июль 2001 г.)

Экологические фонды: проблемы и решения

С вступлением в действие с 1 января 2000 года Бюджетного кодекса РФ*(1) существенно изменился порядок формирования государственных целевых фондов денежных средств. Если ранее законодательство допускало существование различных государственных внебюджетных фондов, то теперь Бюджетный кодекс предусматривает возможность формирования на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации только социальных внебюджетных фондов. Это означает, что все иные внебюджетные фонды должны быть либо ликвидированы, либо преобразованы в бюджетные фонды.

И если на уровне Федерации почти все такие фонды уже консолидированы в федеральный бюджет, то во многих субъектах до настоящего времени оставалось большое число целевых фондов, имеющих статус внебюджетных. К числу таких фондов относятся и так называемые экологические фонды.

Напомним вкратце историю их создания.

В 1992 году для решения неотложных природоохранных задач Постановлением Правительства РФ от 29 июня 1992 года N 442 был образован Федеральный внебюджетный экологический фонд, исполнительным органам власти субъектов РФ и администрациям различных территориальных единиц в составе субъектов РФ рекомендовалось образовать соответствующие внебюджетные экологические фонды и утвердить положения о них.

В соответствии с Положением о федеральном экологическом фонде, утвержденным вышеуказанным постановлением Правительства, фонд являлся самостоятельным государственным внебюджетным учреждением, обладающим правами юридического лица.

Правовой основой создания фондов явился Закон РСФСР от 19 декабря 1991 года N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды"*(2), который предусматривал создание системы внебюджетных экологических фондов.

Федеральный экологический фонд просуществовал до 1995 года, был консолидирован в федеральный бюджет в соответствии с Федеральным законом "О федеральном бюджете на 1995 год" и был окончательно ликвидирован в 2001 году вместе с рядом других федеральных бюджетных фондов Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год". Однако большинство территориальных и местных фондов оставались внебюджетными до начала 2000 года.

В настоящее время явно назрела необходимость внесения изменений в существующие акты федерального законодательства, посвященные регулированию порядка формирования и деятельности территориальных и местных экологических фондов.

Наиболее острым вопросом, возникающим в связи с принятием Бюджетного кодекса РФ, является судьба местных экологических внебюджетных фондов, который является частью целой проблемной ситуации, связанной с правом муниципальных образований на создание таких фондов.

Статья 10 Бюджетного кодекса РФ, устанавливающая бюджетную систему Российской Федерации, не предусматривает создание на уровне муниципальных образований иных фондов денежных средств, кроме как местных бюджетов. Однако ст.41 Федерального закона от 28 августа 1995 года N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"*(3) гласит, что представительные органы местного самоуправления вправе образовывать целевые внебюджетные фонды в порядке и на условиях, установленных законодательством Российской Федерации. Федеральный закон от 9 июля 1999 года N 159-ФЗ "О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации"*(4) не указал данный закон среди отмененных актов. Статья 7 Закона от 9 июля 1999 года установила, что законодательные акты РФ, действующие на территории Российской Федерации и не вошедшие в перечень законодательных актов, признаваемых утратившими силу, действуют в части, не противоречащей Бюджетному кодексу. Однако в соответствии со ст.7 Федерального закона от 28 августа 1995 года федеральные законы, законы субъектов РФ, устанавливающие нормы муниципального права, не могут противоречить Конституции РФ и указанному федеральному закону, ограничивая гарантированные ими права местного самоуправления. К одному из таких прав, вне всякого сомнения, можно отнести и право органов местного самоуправления образовывать местные внебюджетные фонды. Этот факт подтверждают также и положения ст.6 Федерального закона от 28 августа 1995 года, согласно которым к вопросам местного значения относятся местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, а также решение других финансовых вопросов местного значения. В вопросе регулирования условий и порядка создания таких фондов вполне можно руководствоваться нормами конкретных актов, устанавливающих порядок формирования фондов.

В отношении экологических фондов такими актами являются Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", установивший всю систему экологических фондов в Российской Федерации, а также группа подзаконных актов, посвященных порядку создания экологических фондов.

Таким образом, муниципальные образования в принципе обладают правом не преобразовывать внебюджетные экологические фонды в бюджетные, тем более что существуют вполне справедливые опасения "размывания" бюджетных средств на иные цели.

Надо сказать, что органы местного самоуправления по-разному решают для себя проблему, связанную с фактическим запретом Бюджетного кодекса РФ на создание местных внебюджетных фондов, в том числе и экологических. Так, решение городского Совета народных депутатов города Владимира от 18 мая 2000 года N 101 предусматривает преобразование Владимирского внебюджетного экологического фонда в муниципальное учреждение "Экологический фонд г. Владимира". Вряд ли можно признать такой вариант решения рассматриваемой проблемы соответствующим законодательству, в частности Закону РСФСР "Об охране окружающей природной среды", который прямо предусматривает существование на уровне муниципальных образований экологических фондов. С преобразованием городского экологического фонда в муниципальное учреждение экологический фонд фактически превращается в смету доходов и расходов данного учреждения, финансируемого за счет бюджетных ассигнований. В данном случае становится невозможным формировать фонд за счет таких налоговых поступлений, как платежи за загрязнение окружающей природной среды, которые, в соответствии с бюджетным и налоговым законодательством, должны поступать либо в бюджеты, либо во внебюджетные фонды. Таким образом, указанные платежи все равно придется аккумулировать в местном бюджете, а уже затем направлять в качестве бюджетных ассигнований в это учреждение. Такая схема может способствовать нецелевому использованию средств, поступивших от платежей за загрязнение окружающей природной среды.

Впрочем, в некоторых органах местного самоуправления во многих субъектах Федерации прямо проигнорировали положения Бюджетного кодекса РФ о необходимости консолидации экологических фондов в бюджеты. Так, в Положении об экологическом фонде Администрации города Мурманска, утвержденном решением Мурманского городского Совета от 2 июня 2000 года N 35-312, на основании отсылки к ст.41 Федерального закона N 154-ФЗ устанавливается внебюджетный характер городского экологического фонда.

В Сахалинской, Владимирской, Ростовской областях в 2000 году были приняты законы о бюджетах областных внебюджетных экологических фондов.

В Свердловской области законом утверждены доходы и расходы областного бюджетного экологического фонда. Такую практику нельзя признать достаточно обоснованной, поскольку в соответствии со ст.39 Бюджетного кодекса РФ доходы бюджетных фондов должны обособленно учитываться в составе соответствующих бюджетов.

Все вышеизложенное указывает на существование определенных проблем в области бюджетного законодательства. Для разрешения возникшего на сегодняшний день противоречия между Бюджетным кодексом РФ и законодательными актами, допускающими формирование местных экологических внебюджетных фондов, есть несколько выходов. Первый путь - это внесение соответствующих изменений в Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", которые предусмотрят возможность формирования экологических фондов исключительно в составе соответствующих бюджетов. Кроме того, безусловно потребует изменений и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части регулирования прав органов местного самоуправления на образование внебюджетных фондов.

Второй путь, прямо скажем, фантастический, - это внесение изменений в Бюджетный кодекс РФ, которые позволят муниципальным образованиям формировать свои собственные внебюджетные фонды. Однако повторим, что в сегодняшних условиях вряд ли возможно столь существенное изменение всей бюджетной системы Российской Федерации.

А.В. Крутышев,

аспирант ИЗиСП

"Журнал российского права", N 7, июль 2001 г.

-------------------------------------------------------------------------

*(1) См.: СЗ РФ. 1998. N 31. Ст.3823; 2000. N 32. Ст.3339.

*(2) См.: ВВС РФ. 1992. N 10. Ст.457; 1993. N 29. Ст.1111; 1992. N 10. Ст.459.

*(3) См.: СЗ РФ. 1995. N 35. Ст.3506; 1996. N 17. Ст.1917; 1996. N 49. Ст.5500; 1997. N 12. Ст.1378; 2000. N 32. Ст.3330.

*(4) См.: СЗ РФ. 1999. N 28. Ст.3492.