Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного суда Республики Карелия от 14 августа 2012 г. по делу N 33-2403/2012

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Республики Карелия в составе

председательствующего Фаткуллиной Л.З.,

судей Душнюк Н.В. и Гельфенштейна В.П.

при секретаре Тихоновой К.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по частной жалобе заявителя на определение Кондопожского городского суда Республики Карелия от 05 июля 2012 г. о прекращении производства по гражданскому делу по заявлению Крюковцовой О.Л. о признании недействующими нормативных правовых актов администрации Кондопожского муниципального района.

Заслушав доклад судьи Душнюк Н.В., судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Крюковцова О.Л. обратилась в суд заявлением о признании незаконными (недействующими) с момента принятия неопубликованных постановлений администрации Кондопожского муниципального района от ХХ.ХХ.ХХ N ХХ и от ХХ.ХХ.ХХ N ХХ. Оспариваемые постановления являются нормативными правовыми актами, приняты главой администрации муниципального района, содержат правовые нормы (правила поведения) обязательные для исполнения и распространяются на неопределенный круг лиц, рассчитаны на неоднократность их применения. Указанными постановлениями на лиц, которые претендуют на замещение (назначение) должности муниципальной службы и муниципальных служащих администрации Кондопожского муниципального района возлагается обязанность по предоставлению сведений о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведениях о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей. Оспариваемые акты в установленном порядке не были опубликованы и зарегистрированы, не обнародованы, не доведены до сведения населения муниципального района и работников администрации иным образом. Полагает, что данными нормативными правовыми актами нарушены ее права и права неопределенного круга лиц. Ссылается на ч.2 и ч.3 ст.15 Конституции РФ, п.1 ст.1, п.4 ст.48, п.2 и п.3 ст.52 Устава Кондопожского муниципального района, просила признать недействующими с момента принятия неопубликованные нормативные правовые акты органа местного самоуправления - постановления администрации Кондопожского муниципального района от ХХ.ХХ.ХХ N ХХ и от ХХ.ХХ.ХХ N ХХ.

Определением суда производство по гражданскому делу прекращено.

С определением суда заявитель не согласен. В частной жалобе просит его отменить. Ссылается в обосновании своей позиции на Определение Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 N 58-О, согласно которому судам общей юрисдикции необходимо принимать к производству дела об оспаривании неопубликованных нормативных актов и признавать такие акты недействующими по формальному условию. Считает, что доказательств того, что оспариваемые акты не являются нормативными правовыми актами, администрацией Кондопожского муниципального района представлено не было. Оспариваемые постановления не подпадают под понятие муниципального правового акта, установленного ст. 2 ФЗ от 06.10.2003 N 131 - ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации". Признание незаконными указанных актов по правилам главы 25 ГПК РФ не направлено на реализацию конституционного права на судебную защиту, поскольку при нарушении установленного порядка принятия или опубликования таких актов граждане лишены права на подачу заявления для рассмотрения в судебном порядке, что нарушает ст. 46 Конституции РФ. Кроме того порядок обращения в суд в порядке гл.25 ГПК РФ предусматривает соблюдение определенного срока. Полагает, что ее лишили возможности восстановления своих нарушенных прав посредством обращения в суд. Судебная практика свидетельствует о правильности ее позиции.

В возражениях на частную жалобу представитель администрации Кондопожского муниципального района Мартынов Д.А. выразил несогласие с доводами частной жалобы. Указал, что оспариваемые постановления не являются нормативными правовыми актами. Оспариваемые акты изданы во исполнение решения Совета Кондопожского городского поселения N ХХ от ХХ.ХХ.ХХ. Этим решением Совет обязал утвердить своими правовыми актами перечни должностей муниципальной службы в соответствующих органах местного самоуправления Кондопожского муниципального района, замещение которых связано с коррупционными рисками. Просит частную жалобу оставить без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции Крюковцова О.Л. доводы частной жалобы поддержала по изложенным в ней основаниям.

Представитель администрации Кондопожского муниципального района Мартынов Д.А. в суде апелляционной инстанции с доводами частной жалобы не согласился по основаниям, изложенным в возражениях на нее.

Прокурор Соболева Ю.В. в своем заключении просила определение суда оставить без изменения, а частную жалобу заявителя без удовлетворения. Указала, что оспариваемые акты администрации Кондопожского муниципального района являются нормативными правовыми актами. Поскольку они не были обнародованы, то считаются не вступившими в законную силу. Такие акты не имеют юридической силы. Судебная практика Верховного Суда РФ свидетельствует о необходимости в таких случаях прекращать производство по делу. В связи с чем определение суда является законным.

Заслушав участников процесса и заключение прокурора, проверив материалы дела, обсудив доводы частной жалобы и возражений на нее, судебная коллегия приходит к следующему выводу.

Судом первой инстанции установлено, что Крюковцова О.Л. с ХХ.ХХ.ХХ занимала должность (...) в (...) - (...), затем должность (...). Распоряжением Администрации от ХХ.ХХ.ХХ N ХХ на заявителя было наложено (...) в виде (...) на основании ХХ ФЗ N 25-ФЗ от 02.03.2007 "О муниципальной службе в Российской Федерации", поскольку не были предоставлены сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера. Распоряжением (...) от ХХ.ХХ.ХХ N ХХ трудовой договор с Крюковцовой О.Л. расторгнут.

Крюковцова О.Л. обратилась в суд с иском о признании увольнения незаконным и восстановлении на работе, производство по делу приостановлено.

Крюковцова О.Л. также обратилась в суд с заявлением о признании недействующими с момента принятия нормативных правовых актов - постановлений Администрации от ХХ.ХХ.ХХ N ХХ и от ХХ.ХХ.ХХ N ХХ Указанными актами утверждены перечни должностей муниципальной службы в Администрации, при назначении на которые граждане, и при замещении которых муниципальные служащие, обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей.

Оспариваемое постановление Администрации от ХХ.ХХ.ХХ N ХХ принято во исполнение решения Совета Кондопожского муниципального района N ХХ от ХХ.ХХ.ХХ, п. 1 ст.8 ФЗ от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", п.3 Указа Президента РФ от 18.05.2009 N 557 "Об утверждении перечня должностей федеральной государственной службы, при назначении на которые граждане и при замещении которых федеральные государственные служащие обязаны представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей". Постановлением Администрации от ХХ.ХХ.ХХ N ХХ внесены изменения и дополнения в постановление от ХХ.ХХ.ХХ N ХХ, в том числе в Перечень должностей включена должность (...), которую занимала заявитель.

Оспариваемые постановления содержат существенные признаки нормативного правового акта, указанные в п.9 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части". А именно, изданы управомоченным лицом органа местного самоуправления, содержат правовые нормы (правила поведения), устанавливающие определенную обязанность, распространяются на неопределенный круг лиц, рассчитаны на неоднократность их применения.

Согласно ст.47 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

В соответствии с ч.3 ст.15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

Согласно ст. ХХ Устава Кондопожского муниципального района глава администрации муниципального района в пределах своих полномочий издает постановления и распоряжения. Постановления главы администрации муниципального района подлежат обязательному официальному опубликованию в средствах массовой информации. Указанные постановления вступают в силу со дня официального опубликования, если этими постановлениями не установлен иной срок вступления в силу. Постановления, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу по истечении 10 дней со дня их официального опубликования. Официальное опубликование муниципальных правовых актов Кондопожского муниципального района осуществляется согласно п. ХХ ст. ХХ Устава в печатном средстве массовой информации муниципального района - газете " (...)".

Судом первой инстанции установлено, что оспариваемые постановления не были обнародованы (опубликованы) в установленном порядке. В связи с чем суд пришел к выводу, что указанные акты не могут быть признаны нормативными правовыми актами и их оспаривание допускается по правилам главы 25 Гражданского процессуального кодекса РФ. В соответствии со ст.ст.134, 220 ГПК РФ суд прекратил производство по делу, так как заявление не подлежит рассмотрению и разрешению в порядке гражданского судопроизводства, поскольку заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке. При прекращении производства по делу судом применены нормы гражданского процессуального закона, регламентирующие отказ в принятии заявления к производству суда.

С таким выводом суда первой инстанции судебная коллегия согласиться не может.

Оспаривание нормативных правовых актов допускается в порядке гражданского судопроизводства по правилам главы 24 ГПК РФ.

В силу ч.1 ст.251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

С учетом конкретных обстоятельств дела согласно разъяснений п.11 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" судья отказывает в принятии заявления в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 134 или частью 8 статьи 251 ГПК РФ в случаях, когда в заявлении оспаривается недействующий нормативный правовой акт или его часть (в том числе акт, не вступивший в силу, отмененный органом или должностным лицом, его издавшими, утративший силу в связи с ограничением его действия временными рамками, указанными в самом акте, а также формально не отмененный, но фактически не действующий в силу издания более позднего акта), поскольку такой акт или его часть не порождает правовых последствий, вследствие чего не может повлечь каких-либо нарушений охраняемых законом прав и свобод заявителя и других лиц.

Однако в случае, когда нормативный правовой акт не был обнародован, но применяется, на его основании реализуются права граждан и организаций, следует учитывать следующее.

Из разъяснений п.17 указанного постановления Пленума Верховного Суда РФ следует, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта в частности: полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта. По смыслу разъяснений пунктов 17, 20, и 28 указанного постановления Пленума Верховного Суда РФ следует, что если нормативный правовой применялся и на основании этого акта были реализованы права граждан и организаций, однако правила введения его в действие и порядок опубликования не были соблюдены, нормативный правовой подлежит признанию недействующим без исследования других обстоятельств дела.

Согласно Определению Конституционного Суда РФ от 02.03.2006 N 58-О нормативный правовой акт, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия, как не вступивший в силу, и не подлежит применению, а его устранение из системы законодательства осуществляется судами в соответствии с предусмотренной ГПК РФ подсудностью. Выявив, что нормативный правовой акт не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим, т.е. в каждом конкретном случае реально обеспечивать эффективное восстановление нарушенных прав. Иное означало бы необоснованный отказ в судебной защите, что противоречит статье 46 Конституции РФ. Часть первая статьи 251 ГПК РФ по своему конституционно-правовому смыслу не предполагает отказ суда в принятии заявления или возвращение заявления о признании незарегистрированного и неопубликованного в установленном порядке акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону полностью или в части в случае, если заявитель считает, что этот акт, как содержащий обязательные правила поведения, адресованные персонально не определенному кругу лиц и рассчитанные на многократное применение, нарушает его права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами.

Учитывая изложенное судебная коллегия приходит к выводу, что у суда первой инстанции не имелось оснований для прекращения производства по делу. В связи с чем определение суда подлежит отмене по п.4 ч.1 ст.330 ГПК РФ.

В соответствии с п.2 ст.334 ГПК РФ и в силу п.52 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 19.06.2012 N 13 "О применении судами норм гражданского процессуального законодательства, регламентирующих производство в суде апелляционной инстанции" суд апелляционной инстанции разрешает процессуальный вопрос по частной жалобе и направляет гражданское дело в суд первой инстанции для его дальнейшего рассмотрения по существу.

Руководствуясь ст.ст.333, 334, 335 Гражданского процессуального кодекса РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

определение Кондопожского городского суда Республики Карелия от 05 июля 2012 г. о прекращении производства по гражданскому делу по заявлению Крюковцовой О.Л. о признании недействующими нормативных правовых актов администрации Кондопожского муниципального района отменить, направить дело в Кондопожский городской суд для рассмотрения по существу.

Председательствующий:

Судьи: