Апелляционное определение СК по гражданским делам Ростовского областного суда от 10 сентября 2012 г. по делу N 33-10454

Судебная коллегия по гражданским делам Ростовского областного суда в составе: председательствующего: Мамедова Б.О.,

судей: Абрамова Д.М., Москаленко Ю.М.

при секретаре Магакьян Е.М.,

рассмотрев в открытом судебном заседании по докладу судьи Абрамова Д.М.

гражданское дело по заявлению Собрания депутатов Обливского района о признании незаконным бездействия Главы Обливского района, выразившегося в непредоставлении отчета за 2011 год, обязании представить отчет по апелляционной жалобе Собрания депутатов Обливского района на решение Обливского районного суда от 16 июля 2012 года,

УСТАНОВИЛА:

Собрание депутатов Обливского района обратилось в суд с заявлением о признании незаконным бездействия Главы Обливского района, выразившегося в непредоставлении отчета за 2011 год, обязании представить отчет о результатах своей деятельности и деятельности администрации Обливского района за 2011 год в течение 10 дней со дня вступления решения суда в законную силу. В обоснование заявления указано, что вопреки статьям 35-36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статье 27 Устава муниципального образования Глава Обливского района не представляет отчет о результатах деятельности за 2011 год. В связи с предложением депутатов Собрания депутатов Обливского района председатель Собрания письмом от 16.05.2012 года предложил главе района предоставить отчет в письменном виде не позднее 24.05.2012 года для предварительного изучения на профильных комиссиях, вместо отчета поступило письмо главы района от 23.05.2012 года, о том, что отчет будет представлен в устной форме. На заседании Собрания депутатов 31.05.2012 года глава района Золотовский А.Г. сообщил в своем выступлении, что отчет готов, однако он его представит в сроки, которые определит самостоятельно, после чего он покинул заседание. Собрание депутатов полагает, что непредставление отчета является произвольным бездействием, лишающим представительный орган местного самоуправления возможности своевременно осуществлять контрольные полномочия за деятельностью исполнительного органа местного самоуправления. Такое неправомерное бездействие нарушает нормативно установленный Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" порядок осуществления функций местного самоуправления, оно подлежит устранению путем обязания главы района предоставить отчет.

Представитель Главы Обливского района возражал против удовлетворения заявления.

Решением Обливского районного суда от 16 июля 2012 года заявление удовлетворено частично: признано незаконным бездействие Главы Обливского района Золотовского А.Г., выразившееся в непредоставлении отчета о результатах своей деятельности и деятельности администрации Обливского района за 2011 год, в удовлетворении требования об обязании Главы Обливского района представить отчет о результатах своей деятельности и деятельности администрации Обливского района за 2011 год отказано.

В апелляционной жалобе Собрания депутатов Обливского района содержатся требования об отмене решения в части отказа в удовлетворении заявления как незаконного, вынесенного вопреки нормам материального права.

Выслушав объяснения представителя Собрания депутатов Обливского района - Сухаревского И.А., просившего апелляционную жалобу удовлетворить, представителя Главы Обливского района - Антонова А.В., полагавшего решение не подлежащим отмене, изучив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы в пределах ее требований, возражений, судебная коллегия по гражданским делам пришла к следующим выводам.

Статьей 36 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (части 1, 5.1) предусмотрено, что Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования в соответствии с настоящей статьей собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

В силу пункта 9 части 10 статьи 35 приведенного Федерального закона в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;

Согласно ч.11.1 ст.35 Федерального закона представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, деятельности местной администрации и иных подведомственных главе муниципального образования органов местного самоуправления, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования.

Уставом муниципального образования установлены аналогичные положения. В статье 27 Устава указано, что Администрация Обливского района подотчетна и подконтрольна Главе района, подконтрольна Собранию депутатов.

В силу статьи 29 Регламента Собрания депутатов Обливского района Собрание депутатов в соответствии с Уставом муниципального образования осуществляет контроль за деятельностью всех органов и должностных лиц местного самоуправления. Контрольная деятельность Собрания депутатов осуществляется им непосредственно, а также через комиссии Собрания депутатов. Контрольная деятельность осуществляется путем рассмотрения на заседаниях Собрания депутатов либо его комиссий вопросов, относящихся к сфере ведения Собрания депутатов, а также посредством депутатских запросов и вопросов.

Из материалов дела усматривается, что на письмо председателя Собрания депутатов от 16.05.2012 года о предоставлении отчета о деятельности Главы района и Администрации района за 2011 год в письменном виде к заседанию 31.05.2012 года Глава Обливского района дал ответ от 23.05.2012 года, согласно которому в силу ч.2 ст.28 Устава муниципального образования Глава Обливского района представляет Собранию депутатов ежегодные отчеты, поэтому из этой нормы не следует обязанности Главы района представлять письменные ежегодные отчеты.

В письме от 29.05.2012 года Глава района сообщил председателю Собрания, что считает нецелесообразным представлять отчет за 2011 год в целях предотвращения нарушения действующего законодательства Собранием депутатов.

На заседании Собрания депутатов 31.05.2012 года, что видно из протокола заседания, Глава Обливского района отказался огласить отчет о деятельности за 2011 год. Из его выступления следует, что время предоставления отчета Глава района определит самостоятельно.

Решением суда установлен факт неправомерного бездействия Главы Обливского района по непредоставлению отчета за 2011 год, исходя из требований Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава муниципального образования. Препятствий для предоставления Главой Обливского района отчета о деятельности в 2011 году на заседании Собрания депутатов 31.05.2012 года не установлено. Выводы решения Главой района не оспариваются, судебная коллегия находит данные выводы соответствующими нормам материального права и представленным доказательствам в рамках разрешения возникшего публично-правового спора по правилам ст.ст. 246,249 ГПК РФ.

Отказав в удовлетворении заявления в части обязания Главы Обливского района представить отчет о результатах деятельности за 2011 год, суд исходил из того, что в компетенцию суда не входят полномочия по истребованию ежегодного отчета от Главы района, признание незаконным бездействия по непредоставлению отчета является в силу статьи 258 ГПК РФ способом восстановления прав представительного органа местного самоуправления.

Решение в обжалуемой части подлежит отмене по следующим основаниям.

Установив, что Глава Обливского района безосновательно уклонился от представления отчета о результатах своей деятельности и деятельности администрации Обливского района за 2011 год, суд вопреки статье 258 ГПК РФ, подлежащей применению в деле, не указал конкретный способ восстановления права представительного органа местного самоуправления в рамках осуществления им контрольных полномочий в публичных правоотношениях. Само по себе признание бездействия Главы района незаконным без возложения на него конкретной обязанности, соответствующей характеру спорных правоотношений, не влечет правовых последствий при исполнении судебного решения и лишает решение свойства исполнимости.

Из вышеприведенных норм материального права однозначно следует возможность реализации представительным органом местного самоуправления контрольного полномочия по истребованию и заслушиванию ежегодного отчета главы муниципального образования о результатах деятельности за предыдущий год. Поскольку срок предоставления ежегодного отчета прямо не установлен нормативными правовыми актами, в том числе местными, представительный орган местного самоуправления вправе в разумный срок по согласованию с главой муниципального образования определить такой срок, что вытекает из содержания компетенции представительного органа.

В данном случае установлено, что Глава Обливского района произвольно, без приведения разумного обоснования невозможности предоставить отчет за 2011 год в определенный Собранием депутатов срок отказался от его предоставления на заседании Собрания депутатов, будучи заблаговременно извещенным о его проведении именно по данному вопросу, при этом сведений о неготовности отчета либо о наличии иных препятствий не имелось.

Отказ предоставить отчет в устной или письменной форме на заседании представительного органа местного самоуправления не может быть обусловлен лишь ссылкой на самостоятельность главы района в разрешении данного вопроса, что имеет место в настоящем случае. Такой подход является злоупотреблением правом в публичных правоотношениях и ставит представление ежегодного отчета о деятельности главы района и администрации района в зависимость от произвольного решения должностного лица местного самоуправления, что не согласуется с общими принципами организации местного самоуправления, в том числе при взаимодействии его органов.

Отсутствие прямого указания в Уставе муниципального образования и в иных нормативных правовых актах на конкретный срок представления отчета не означает, что отчет представляется только лишь по усмотрению главы муниципального образования в определенное им время, обратное противоречит правовой природе контрольных полномочий представительного органа местного самоуправления.

Таким образом, решение суда в части отказа в удовлетворении заявления подлежит отмене в силу п.4 ч.1 ст.330 ГПК РФ (неправильное применение норм материального и процессуального права), судебная коллегия выносит новое решение об удовлетворении заявленных требований и обязывает Главу Обливского района Ростовской области Золотовского А.Г. представить Собранию депутатов Обливского района на его заседании отчет о результатах своей деятельности и деятельности администрации Обливского района за 2011 год в течение 10 дней со дня вступления настоящего определения в законную силу, данный срок является разумным с учетом ст.ст. 206,258 ГПК РФ и обстоятельств дела.

Руководствуясь ст.ст.328-330 ГПК РФ, судебная коллегия по гражданским делам Ростовского областного суда

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Обливского районного суда от 16 июля 2012 года в части отказа в удовлетворении заявления Собрания депутатов Обливского района отменить.

Принять в этой части новое решение:

обязать Главу Обливского района Ростовской области Золотовского А.Г. представить Собранию депутатов Обливского района на его заседании отчет о результатах своей деятельности и деятельности администрации Обливского района за 2011 год в течение 10 дней со дня вступления настоящего определения в законную силу.

Председательствующий:

Судьи: