Решение Балахнинского городского суда Нижегородской области от 04 июня 2012 г. по делу N 2-805/2012

Балахнинский городской суд Нижегородской области в составе:

председательствующего судьи: Полетуевой Н.Н.

при секретаре Лаврентьевой О.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Шильнова Н. В. о признании незаконным и отмене распоряжения главы местного самоуправления

УСТАНОВИЛ:

Шильнов Н.В. обратился в суд с заявлением о признании незаконным и отмене распоряжения главы местного самоуправления Балахнинского муниципального района Нижегородской области от16.05.2012г. N58-р "О назначении служебного расследования".

При рассмотрении дела заявитель Шильнов Н.В., его представитель Тамошкин В.А., действующий на основании доверенности от 03.04.2012г, доводы заявления поддержали, суду пояснили, что на основании решения Земского собрания Балахнинского муниципального района Нижегородской области (БМР НО) от 17.12.2010г. N150 "О назначении Шильнова Н.В. на должность главы администрации Балахнинского муниципального района" Шильнов Н.В. по итогам конкурса назначен на должность главы администрации БМР НО, и "дата" главой местного самоуправления БМР НО Федоровым Н.М. с ним был заключен контракт (трудовой договор).

11.05.2012г на заседании комиссии Земского собрания БМР НО, где присутствовал Шильнов Н.В., им было указано на нарушения, допущенные и.о. главы администрации БМРНО Левковичем А.Н. при осуществлении мероприятий по устранению дефектов и недоделок во вновь построенных после пожара домах в "адрес".

16.05.2012г глава местного самоуправления БМР НО Глушков А.Л. издал распоряжение N58-р "О назначении служебного расследования", на основании которого было назначено служебное расследование с 16.05.2012г по 15.06.2012г для проверки фактов нарушения законодательства при осуществлении мероприятий по устранению дефектов и недоделок во вновь построенных домах в "адрес", но не в отношении и.о. главы администрации БМРНО Левковича А.Н., а в отношении Шильнова Н.В., и на время проведения служебного расследования Шильнов Н.В. был отстранен от исполнения должностных обязанностей.

Указанное распоряжение считают незаконным и подлежащим отмене по следующим основаниям:

1.Глава местного самоуправления Глушков А.Л. не имел полномочий на принятие данного распоряжения.

В соответствии со ст.36 Федерального закона от 06.10.2003г N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 29 Устава Балахнинского муниципального района Нижегородской области (далее по тексту Устав БМР НО), глава муниципального образования издает правовые акты в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Нижегородской области, Уставом муниципального образования.

Глава местного самоуправления заключает контракт с главой администрации района по решению Земского собрания; в соответствии с законодательством о труде пользуется правом найма и увольнения работников аппарата Земского собрания, применяет меры дисциплинарной, материальной и иной ответственности к работникам аппарата, решает вопросы об их поощрении.

Глава администрации БМРНО не является работником аппарата Земского собрания БМРНО.

Глава администрации БМРНО руководит администрацией района на принципах единоначалия.

Ни законодательство, ни Устав БМР НО, ни заключенный с Шильновым Н.В. контракт (трудовой договор) не предусматривают возможности отстранения главы администрации района от исполнения должностных обязанностей главой местного самоуправления.

2.Содержание оспариваемого распоряжения противоречит федеральному законодательству, в частности ч.2ст. 27 ФЗ от 02.03.2007г N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", которая не предусматривает отстранение от исполнения должностных обязанностей для проведения проверки и выявления факта дисциплинарного проступка.

Доказательств, подтверждающих совершение Шильновым Н.В. дисциплинарного проступка, не имеется.

Оспариваемым распоряжением Шильнов Н.В. был в очередной раз отстранен от исполнения должностных обязанностей, в связи с чем, общий срок отстранения составил более четырех месяцев.

3. Нарушен порядок вступления в силу оспариваемого распоряжения и его опубликования.

В систему муниципальных правовых актов района входят распоряжения главы местного самоуправления по вопросам организации деятельности Земского собрания. В соответствии со ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003г N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НКРФ.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования.

Согласно п.3ст.43 Устава БМРНО муниципальные правовые акты района, затрагивающие права и свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

В распоряжении N58-р от 16.05.2012г нет информации о сроках публикации, что противоречит ч.2ст. 47 ФЗ от 06.10.2003г N131-ФЗ, п.3ст.43Устава БМРНО.

Просят признать незаконным и отменить распоряжение главы местного самоуправления Балахнинского муниципального района Нижегородской области от 16.05.2012г. N58-р "О назначении служебного расследования".

Представитель главы местного самоуправления БМРНО Шувалова А.Л. с заявлением Шильнова Н.В. не согласна, суду пояснила, что работодателем для главы администрации района является глава местного самоуправления, с которым главой администрации заключен контракт. Оспариваемое распоряжение главы местного самоуправления от 16.05.2012г N58-р издано в рамках реализации им своих полномочий.

В соответствии с контрактом от 20.12.2010г, заключенным с Шильновым Н.В., при осуществлении своих полномочий глава администрации района обязан соблюдать законодательство, Устав района, решения Земского собрания. Глава местного самоуправления вправе требовать от главы администрации соблюдения законодательства при исполнении им своих обязанностей, реализовывать в отношении главы администрации другие права, установленные законодательством РФ и Нижегородской области.

В соответствии со ст. 31 Закона Нижегородской области N99-З дисциплинарным проступком является неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. Данным законом не предусмотрено, что его положения не распространяются на главу администрации, являющимся муниципальным служащим.

Порядок проведения служебного расследования по фактам, содержащим признаки совершения муниципальным служащим, замещающим должность муниципальной службы на основании контракта (трудового договора), заключенного с главой местного самоуправления, дисциплинарного проступка, утвержден распоряжением главы местного самоуправления от 11.04.2012г N38-р. Установленный порядок в данном случае был соблюден.

Оспариваемое Шильновым Н.В. распоряжение от 16.05.2012г N58-р не является нормативным правовым актом, устанавливающим правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, а также рассчитанным на неоднократное применение и действующим независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Указанное распоряжение является актом индивидуального характера, поскольку принято в отношении конкретного должностного лица - главы администрации района Шильнова Н.В., подконтрольного и подотчетного Земскому собранию главе местного самоуправления, не затрагивая при этом права, свободы и обязанности человека и гражданина. В связи с этим, мнение заявителя о вступлении вышеуказанного распоряжения в силу со дня его опубликования не основано на законе. Обязательность опубликования подобных распоряжений Уставом района не предусмотрена.

Просит в удовлетворении заявления отказать.

Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, суд приходит к следующему:

В соответствии со ст. 46 Конституции РФ и главой 25 ГПКРФ граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

Заявление Шильнова Н.В. о признании незаконным и отмене распоряжения главы местного самоуправления от 16.05.2012г N59-р судом рассмотрено в порядке, предусмотренном гл.25 ГПКРФ, поскольку оспариваемое распоряжение не является нормативным актом, т.к не содержит правовых норм, определяющих правила поведения субъектов регулируемых отношений, не предназначен для неоднократного применения неограниченным кругом лиц.

Согласно ст. 2 Федерального закона РФ от 02.03.2007 N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", ст.1 Закона Нижегородской области от 03.08.2007г N99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области" муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).

Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель контрольно-счетного органа муниципального образования, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

В соответствии со ст. 5 Федерального Закона РФ от 06.10.2003г N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения

Согласно ч.2,3, 6, 6.1 ст. 37 указанного Закона N131-ФЗ главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации муниципального района утверждаются представительным органом муниципального района в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Аналогичные нормы содержатся в ст.ст.20,35 Устава Балахнинского муниципального района.

Полномочия главы местного самоуправления определены в ст. 36 Федерального Закона РФ от 06.10.2003г N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. ст. 28,29 Устава БМР НО, ст.12 Регламента Земского собрания БМРНО.

Глава местного самоуправления в пределах своих полномочий, установленных федеральными законами, законами Нижегородской области, Уставом БМРНО и решениями Земского собрания подписывает постановления и издает распоряжения по вопросам организации деятельности Земского собрания.

Акты главы местного самоуправления, носящие нормативный характер, издаются в форме постановлений, акты главы местного самоуправления по вопросам организации деятельности Земского собрания- в форме распоряжений.

В соответствии с ч.2ст.27 ФЗ РФ от 02.03.2007г N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", ч.2ст.31 Закона Нижегородской области от 03.08.2007г N 99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области" муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.

Согласно п. 7 ст. 11 ТК РФ, ст. 3 ФЗ РФ от 02.03.2007г N25-ФЗ, ст.2 Закона Нижегородской области от 03.08.2007г N99-З на муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными указанными законами.

По делу установлено: Решением Земского собрания БМР НО от 17.12.2010г. N150 "О назначении Шильнова Н.В. на должность главы администрации Балахнинского муниципального района " Шильнов Н.В. по итогам конкурса назначен на должность главы администрации БМР НО, и 20.12.2010г главой местного самоуправления БМР НО Федоровым Н.М. с ним был заключен контракт (трудовой договор).

Распоряжением главы местного самоуправления Глушкова А.Л. от 16.05.2012г N58-р "О назначении служебного расследования" на основании докладной записки председателя комиссии по служебному расследованию Н.М. Федорова об озвученных на заседании комиссии по служебному расследованию "дата" главой администрации района Н.В. Шильновым фактах нарушения действующего законодательства при осуществлении мероприятий по устранению дефектов и недоделок во вновь построенных домах в "адрес", в соответствии с Федеральным законом от 02.03.2007г N25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ", ТКРФ в отношении главы администрации БМР НО Шильнова Н.В. с 16.05.2012г по 15.06.2012г назначено служебное расследование для проверки указанных фактов. Для проведения служебного расследования была создана комиссия в количестве 4-х человек из состава Земского собрания. На время проведения служебного расследования Шильнов Н.В. был отстранен от исполнения должностных обязанностей главы администрации района с сохранением денежного содержания по замещаемой должности.

Выясняя вопрос о законности данного распоряжения, суд приходит к выводу, что указанное распоряжение является незаконным и подлежит отмене по следующим основаниям:

В соответствии с нормами Федерального закона от 02.03.2007г N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Закона Нижегородской области от 03.08.2007г N99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области" глава местной администрации, замещающий указанную должность по контракту, заключенному по результатам проведенного представительным органом муниципального образования конкурса, является муниципальным служащим.

В реестре должностей муниципальной службы в Нижегородской области должность, замещаемая главой администрации, отнесена к группе высших муниципальных должностей муниципальной службы в Нижегородской области.

Согласно ч.7ст.16 ФЗ РФ от 02.03.2007г N25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ" порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Федеральным законом от 06.10.2003г N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, утверждается законом субъекта РФ.

Частью 1 ст.37 Федерального закона от 06.10.2003г N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплен принцип единоначалия главы местной администрации при осуществлении руководства местной администрацией.

В силу ч.6 ст.37 ФЗ РФ от 06.10.2003г N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования, т.е. сторонами контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации, являются глава муниципального образования и глава местной администрации.

Права и обязанности сторон определяются заключенным контрактом, в связи с чем, в отношении главы местной администрации могут быть реализованы только те полномочия одной из сторон контракта, которые прямо предусмотрены в контракте.

Ни вышеперечисленное законодательство о муниципальной службе, ни типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации муниципального района, утвержденная Законом Нижегородской области от 29.03.2005г N31-З "О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа), ни Устав БМР НО, ни контракт (трудовой договор) от "дата", заключенный с Шильновым Н.В. не предусматривают возможности отстранения главы администрации района от исполнения должностных обязанностей главой местного самоуправления.

Суду не представлено также доказательств совершения Шильновым Н.В. дисциплинарного проступка.

Ссылку представителя заинтересованного лица- Шуваловой А.Л. на утвержденное распоряжением главы местного самоуправления от 11.04.2012г N38-р "Положение о порядке проведения служебного расследования в отношении муниципальных служащих, замещающих должности муниципальной службы", суд находит несостоятельной, поскольку оспариваемое распоряжение не содержит указание на данный муниципальный правовой акт. Кроме того, согласно п.2.2 названного Положения основанием назначения служебного расследования является в т.ч. докладная записка (служебная записка), содержащая признаки (факты) нарушения муниципальным служащим действующего законодательства, дисциплинарного проступка, несоблюдения требований к служебному поведению и исполнительской дисциплине. Докладная записка председателя комиссии по служебному расследованию Федорова Н.М., послужившая основанием для назначения служебного расследования в отношении главы администрации БМР НО Шильнова Н.В., не содержит сведений о каких-либо нарушениях, допущенных именно Шильновым Н.В.

Таким образом, суд приходит к выводу, что назначение в отношении главы администрации БМР НО Шильнова Н.В. служебного расследования и отстранение его от должности на время проведения служебного расследования не основано на законе.

С доводом заявителя о том, что оспариваемое распоряжение от 16.05.2012г подлежало обязательному опубликованию, суд не может согласиться, т.к. указанный довод основан на неправильном толковании заявителем норм права.

Согласно ч.3ст.15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии со ст. 47 ФЗ РФ от 06.10.2003г N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечить возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Согласно Уставу Балахнинского муниципального района постановления и распоряжения главы местного самоуправления по вопросам организации деятельности Земского собрания входят в систему муниципальных правовых актов района (п.п.4 п.2ст.41).

Муниципальные правовые акты района не имеют обратной силы и вступают в действие со дня их принятия (издания) либо со дня, указанного в самом акте (п.2ст.43).

Муниципальные правовые акты района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (п.3ст.43).

В силу п.1 ст. 44 Устава муниципальные правовые акты района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина подлежат обязательному опубликованию (обнародованию) в течение четырнадцати дней после их подписания.

В данном случае оспариваемый акт не является нормативным, носит индивидуальный характер, затрагивает права заявителя как должностного лица-главы администрации БМРНО, в связи с чем, по мнению суда, обязательному опубликованию не подлежит.

Поскольку судом установлено, что законом не предусмотрена возможность отстранения главы администрации района от исполнения должностных обязанностей главой местного самоуправления, а также отсутствие оснований для назначения служебного расследования в отношении Шильнова Н.В., данные обстоятельства являются достаточными для удовлетворения заявления Шильнова Н.В.

Руководствуясь ст. 258 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Признать незаконным и отменить распоряжение главы местного самоуправления Балахнинского муниципального района Нижегородской области от 16.05.2012г N58-р "О назначении служебного расследования" в отношении главы администрации Балахнинского муниципального района Н.В. Шильнова".

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Нижегородский областной суд в течение месяца со дня принятия решения суда в окончательной форме через Балахнинский городской суд.

Судья: