Решение Балахнинского городского суда Нижегородской области от 23 апреля 2012 г. по делу N 2-587/2012

Балахнинский городской суд Нижегородской области в составе:

председательствующего судьи: Полетуевой Н.Н.

при секретаре Лаврентьевой О.Н.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению Шильнова Н. В. о признании незаконным и отмене решения Земского собрания Балахнинского муниципального района Нижегородской области

УСТАНОВИЛ:

Шильнов Н.В. обратился в суд с заявлением о признании незаконным и отмене решения Земского собрания Балахнинского муниципального района Нижегородской области от 12.03.2012г N382 "Об отстранении от исполнения должностных обязанностей главы администрации Балахнинского муниципального района Н.В. Шильнова".

При рассмотрении дела заявитель Шильнов Н.В., его представители Таланова Е.И., Тамошкин В.А. доводы заявления поддержали, суду пояснили, что решением Земского собрания Балахнинского муниципального района Нижегородской области от 12.03.2012г N 382 "Об отстранении от исполнения должностных обязанностей главы администрации Балахнинского муниципального района Н.В. Шильнова", Шильнов Н.В. отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания с 14 марта 2012г по 13 апреля 2012г. До этого его дважды отстраняли от исполнения должностных обязанностей решениями Земского собрания N356 от 30.01.2012г на период с 30.01.2012г до 29.02.2012г; N363 от 16.02.2012г на период с 16.02.2012г по 15.03.2012г, которые Шильновым Н.В. были оспорены в суде, и которые признаны незаконными.

Решение Земского собрания Балахнинского муниципального района Нижегородской области от 12.03.2012г N382 также считают незаконным и подлежащим отмене по следующим основаниям:

1.Земское собрание не имело полномочий на принятие данного решения.

В соответствии со ст.37 Федерального закона от 06.10.2003г N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст. 20 Устава Балахнинского муниципального района Нижегородской области (далее по тексту Устав БМР НО), в компетенцию Земского собрания входит установление порядка проведения конкурса на замещение должности главы администрации района, назначение на должность главы администрации района, утверждение условий контракта для главы администрации (в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения).

Контракт с главой администрации района заключается главой муниципального образования.

Контракт (трудовой договор) с Шильновым Н.В. заключен главой местного самоуправления Балахнинского муниципального района.

Ни законодательство, ни Устав БМР НО, ни заключенный с Шильновым Н.В. контракт (трудовой договор) не предусматривают возможности отстранения главы администрации района от исполнения должностных обязанностей представительным органом муниципального образования.

Отстранить муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей вправе представитель нанимателя (работодатель) в случае, если муниципальный служащий допустил дисциплинарный проступок.

Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель). Представителем нанимателя (работодателя) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

В данном случае работодателем заявителя является глава местного самоуправления, который не издавал муниципального правового акта об отстранении Шильнова Н.В. от исполнения должностных обязанностей, следовательно, оспариваемое решение принято органом, не имеющим полномочий на принятие данного решения.

Кроме того, доказательств, подтверждающих совершение Шильновым Н.В. дисциплинарного проступка, не имеется.

2.Нарушен порядок вступления в силу оспариваемого решения и его опубликования.

Решения Земского собрания являются муниципальными правовыми актами. В соответствии со ст. 47 Федерального закона от 06.10.2003г N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с НКРФ.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования.

Согласно п.3ст.43 Устава БМРНО, ст.61 Регламента Земского собрания решения Земского собрания, затрагивающие права и свободы граждан, вступают в силу после их опубликования (обнародования).

В оспариваемом решении Земского собрания от 12.03.2012г N382 нет информации о сроках публикации; указано о вступлении в силу с момента принятия, что противоречит ч.2ст. 47 ФЗ от 06.10.2003г N131-ФЗ, п.3ст.43Устава БМРНО.

3.Содержание оспариваемого решения противоречит федеральному законодательству, в частности ч.2ст. 27 ФЗ от 02.03.2007г N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", которая не предусматривает отстранение от исполнения должностных обязанностей для проведения проверки и выявления факта дисциплинарного проступка.

Оспариваемым решением Шильнов Н.В. был в третий раз отстранен от исполнения должностных обязанностей, в связи с чем, общий срок отстранения составил более месяца.

Одновременно с отстранением от исполнения должностных обязанностей Шильнову Н.В. вменяют исполнение других обязанностей:

-соблюдение Правил внутреннего трудового распорядка, установленного в администрации БМР;

-предоставление письменных объяснений по вопросам проводимого в отношении него служебного расследования;

-исполнение поручений Земского собрания района, главы местного самоуправления района,

что противоречит ст. 76 ТКРФ.

Кроме того, с решением Земского собрания от 12.03.2012г N382 Шильнова Н.В. ознакомили лишь спустя месяц- 11.04.2012г.

Ссылка Земского собрания на утвержденный решением Земского собрания от 30.01.2012г N355 "Порядок временного отстранения муниципальных служащих органов местного самоуправления Балахнинского муниципального района от исполнения должностных обязанностей" считают несостоятельной, поскольку указанный муниципальный правовой акт является нормативным, в связи с чем, вступает в силу после его официального опубликования. На момент принятия оспариваемого решения данный акт опубликован не был, кроме того, решением суда от 05.04.2012г он признан недействующим со дня его принятия.

Просят признать незаконным и отменить решение Земского собрания Балахнинского муниципального района Нижегородской области от 12.03.2012г N382 "Об отстранении от исполнения должностных обязанностей главы администрации Балахнинского муниципального района Н.В. Шильнова".

Представитель Земского собрания БМР НО- Шувалова А.Л. с заявлением Шильнова Н.В. не согласна, суду пояснила, что в отношении Шильнова Н.В. работодателем является Земское собрание БМР НО, что следует из содержания норм ст.37 ФЗ от 06.10.2003г N131-ФЗ, ст.ст. 20,35 Устава БМРНО, в соответствии с которыми глава администрации БМРНО назначается на должность Земским собранием БМРНО по контракту по результатам конкурса, порядок проведения которого утверждается также Земским собранием района. Глава администрации БМР подконтролен и подотчетен Земскому собранию, представляет Земскому собранию ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности администрации района. Поскольку Земское собрание является работодателем Шильнова Н.В., в связи с выявленными фактами ненадлежащего осуществления контроля со стороны Шильнова Н.В. за использованием имущества, находящегося в муниципальной собственности, расположенного по адресу: Балахнинский район, 0,18км южнее административного пансионата "Волга", Земское собрание вправе отстранить Шильнова Н.В. от исполнения должностных обязанностей.

Оспариваемое Шильновым Н.В. решение Земского собрания от 12.03.2012г. N382 не является нормативным правовым актом, устанавливающим правовые нормы, обязательные для неопределенного круга лиц, а также рассчитанным на неоднократное применение и действующим независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом. Указанное решение является актом индивидуального характера, поскольку принято в отношении конкретного должностного лица - главы администрации района Шильнова Н.В. Данное решение Земского собрания принято в отношении главы администрации района, подконтрольного и подотчетного Земскому собранию, не затрагивая при этом права, свободы и обязанности человека и гражданина. В связи с этим, мнение заявителя о вступлении вышеуказанного решения в силу со дня его опубликования не основано на законе, в данном случае применяется норма части 3 статьи 21 Устава района, которой предусмотрено вступление в силу решений Земского собрания со дня их принятия. Обязательность опубликования подобных решений Уставом района не предусмотрена.

На муниципальных служащих распространяется действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными Федеральным законом от 02 марта 2007г N25 "О муниципальной службе в РФ" и Законом Нижегородской области от 03.08.2007г N99-ФЗ "О муниципальной службе в Нижегородской области", в соответствии с которыми муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.

Во исполнение данного требования Земским собранием района в рамках предоставленных ему ст. 20 Устава района контрольных полномочий решением от 30.01.2012 года N355 был утвержден Порядок временного отстранения муниципальных служащих органов местного самоуправления Балахнинского муниципального района от исполнения должностных обязанностей и проведения служебного расследования.

Оспариваемое решение Земского собрания принято в соответствии с требованиями действующего законодательства и Устава района. Просит в удовлетворении заявления отказать.

Заслушав объяснения участвующих в деле лиц, суд приходит к следующему:

В соответствии со ст. 46 Конституции РФ и главой 25 ГПКРФ граждане и организации вправе обратиться в суд за защитой своих прав и свобод с заявлением об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих, в результате которых, по мнению указанных лиц, были нарушены их права и свободы или созданы препятствия к осуществлению ими прав и свобод либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность или они незаконно привлечены к ответственности.

Заявление Шильнова Н.В. о признании незаконным и отмене решения Земского собрания БМР НО от 12.03.2012г N382 судом рассмотрено в порядке, предусмотренном гл.25 ГПКРФ, поскольку оспариваемое решение не является нормативным актом, т.к не содержит правовых норм, определяющих правила поведения субъектов регулируемых отношений, не предназначен для неоднократного применения неограниченным кругом лиц.

Согласно ст. 2 Федерального закона РФ от 02.03.2007 N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", ст.1 Закона Нижегородской области от 03.08.2007г N99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области" муниципальная служба - профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

Нанимателем для муниципального служащего является муниципальное образование, от имени которого полномочия нанимателя осуществляет представитель нанимателя (работодатель).

Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального образования, руководитель органа местного самоуправления, председатель избирательной комиссии муниципального образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя).

В соответствии со ст. 5 Федерального Закона РФ от 06.10.2003г N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к полномочиям федеральных органов государственной власти в области местного самоуправления относится правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности граждан, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления по решению вопросов местного значения

Согласно ч.2,3, 6, 6.1 ст. 37 указанного Закона N131-ФЗ главой местной администрации является глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации муниципального района утверждаются представительным органом муниципального района в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса.

Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования.

Глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта:

подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования;

представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;

обеспечивает осуществление местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Аналогичные нормы содержатся в ст.ст.20,35 Устава Балахнинского муниципального района.

В соответствии с ч.2ст.27 ФЗ РФ от 02.03.2007г N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", ч.2ст.31 Закона Нижегородской области от 03.08.2007г N 99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области" муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.

Согласно п. 7 ст. 11 ТК РФ, ст. 3 ФЗ РФ от 02.03.2007г N25-ФЗ, ст.2 Закона Нижегородской области от 03.08.2007г N99-З на муниципальных служащих действие трудового законодательства и иных актов, содержащих нормы трудового права, распространяется с особенностями, предусмотренными указанными законами.

По делу установлено: Решением Земского собрания Балахнинского муниципального района от 17.12.2010г. N150 "О назначении Шильнова Н.В. на должность главы администрации Балахнинского муниципального района " Шильнов Н.В. по итогам конкурса назначен на должность главы администрации Балахнинского муниципального района, и 20.12.2010г главой местного самоуправления Балахнинского муниципального раойна Федоровым Н.М. с ним был заключен контракт (трудовой договор).

Решением Земского собрания Балахнинского муниципального района Нижегородской области от 12.03.2012г N382 Шильнов Н.В. отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания на период с 14.03.2012г по 13.04.2012г. Указанное решение содержит ссылки на ст. 27 ФЗ от 02.03.2007г N25-ФЗ, ст.31 Закона Нижегородской области от 03.08.2007г N 99-З, ст. 20 Устава БМР НО, Порядок временного отстранения муниципальных служащих органов местного самоуправления Балахнинского муниципального района от исполнения должностных обязанностей, утвержденный решением Земского собрания от 30.01.2012г N355.

Шильнову Н.В. были вменены следующие обязанности:

-соблюдение правил внутреннего трудового распорядка, установленного в администрации БМР:

-предоставление письменных объяснений по вопросам проводимого в отношении него служебного расследования;

-исполнение поручений Земского собрания района, главы местного самоуправления района Л.Г. Глушкова.

Данное решение было вручено Шильнову Н.В. 11.04.2012г. Шильнов Н.В. просит признать его незаконным и отменить.

Выясняя вопрос о полномочиях Земского собрания БМРНО на принятие оспариваемого решения, и соответствие данного решения требованиям законодательства, суд приходит к выводу, что Земское собрание БМРНО не имело полномочий на принятие данного решения. К указанному выводу суд пришел на основании следующего:

В соответствии с нормами Федерального закона от 02.03.2007г N25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Закона Нижегородской области от 03.08.2007г N99-З "О муниципальной службе в Нижегородской области" глава местной администрации, замещающий указанную должность по контракту, заключенному по результатам проведенного представительным органом муниципального образования конкурса, является муниципальным служащим.

В реестре должностей муниципальной службы в Нижегородской области должность, замещаемая главой администрации, отнесена к группе высших муниципальных должностей муниципальной службы в Нижегородской области.

Согласно ч.7ст.16 ФЗ РФ от 02.03.2007г N25-ФЗ "О муниципальной службе в РФ" порядок замещения должности главы местной администрации по контракту и порядок заключения и расторжения контракта с лицом, назначаемым на указанную должность по контракту, определяются Федеральным законом от 06.10.2003г N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации по контракту, утверждается законом субъекта РФ.

Частью 1 ст.37 Федерального закона от 06.10.2003г N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплен принцип единоначалия главы местной администрации при осуществлении руководства местной администрацией.

В силу ч.6 ст.37 ФЗ РФ от 06.10.2003г N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования, т.е. сторонами контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации, являются глава муниципального образования и глава местной администрации.

Права и обязанности сторон определяются заключенным контрактом, в связи с чем, в отношении главы местной администрации могут быть реализованы только те полномочия одной из сторон контракта, которые прямо предусмотрены в контракте.

Ни вышеперечисленное законодательство о муниципальной службе, ни типовая форма контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации муниципального района, утвержденная Законом Нижегородской области от 29.03.2005г N31-З "О дополнительных требованиях к кандидатам на должность главы местной администрации муниципального района (городского округа) и условиях контракта для главы местной администрации муниципального района (городского округа), ни Устав БМР НО, ни контракт (трудовой договор) от 20.12.2010г, заключенный с Шильновым Н.В. не предусматривают возможности отстранения главы администрации района от исполнения должностных обязанностей представительным органом БМРНО.

Суду не представлено и доказательств совершения Шильновым Н.В. дисциплинарного проступка.

Ссылка Земского собрания на утвержденный решением Земского собрания от 30.01.2012г N355 Порядок временного отстранения муниципальных служащих органов местного самоуправления Балахнинского муниципального района от исполнения должностных обязанностей, суд находит несостоятельной, поскольку указанный муниципальный акт является нормативным правовым актом, вступает в силу после его опубликования. На момент принятия оспариваемого решения данный правовой акт опубликован не был, следовательно, не вступил в силу.

С доводом заявителя о том, что оспариваемое решение Земского собрания от 12.03.2012г подлежало обязательному опубликованию, суд не может согласиться, т.к. указанный довод основан на неправильном толковании заявителем норм права.

Согласно ч.3ст.15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В соответствии со ст. 47 ФЗ РФ от 06.10.2003г N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации.

Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечить возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Согласно Уставу Балахнинского муниципального района решения Земского собрания входят в систему муниципальных правовых актов района (п.п.3п.2ст.41).

Муниципальные правовые акты района не имеют обратной силы и вступают в действие со дня их принятия (издания) либо со дня, указанного в самом акте (п.2ст.43).

Муниципальные правовые акты района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования) (п.3ст.43).

В силу п.1 ст. 44 Устава муниципальные правовые акты района, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина подлежат обязательному опубликованию (обнародованию) в течение четырнадцати дней после их подписания.

В данном случае оспариваемый акт не является нормативным, носит индивидуальный характер, затрагивает права заявителя как должностного лица-главы администрации БМРНО, в связи с чем, по мнению суда, обязательному опубликованию не подлежит.

Поскольку судом установлено, что Земское собрание БМРНО не имело полномочий на принятие оспариваемого решения, данное обстоятельство является достаточным основанием к удовлетворению заявления Шильнова Н.В.

Руководствуясь ст. 258 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Признать незаконным и отменить решение Земского собрания Балахнинского муниципального района Нижегородской области от 12.03.2012г. N 382 "Об отстранении от исполнения должностных обязанностей главы администрации Балахнинского муниципального района Н.В. Шильнова".

Взыскать с Земского собрания Балахнинского муниципального района Нижегородской области в пользу Шильнова Н.В. расходы по уплате государственной пошлины в сумме 200руб.

Решение может быть обжаловано в апелляционном порядке в Нижегородский областной суд в течение месяца со дня принятия судьей решения в окончательной форме.

Судья: