Решение Верховного суда Республики Башкортостан от 15 декабря 2011 г. по делу N 3-76/2011

Верховный Суд Республики Башкортостан в составе:

председательствующего - судьи Касимовой З.Ш.,

при секретаре судебного заседания - Муглиевой Р.Р.,

рассмотрев в открытом судебном заседании 15 декабря 2011 года

гражданское дело по заявлению Прокурора Республики Башкортостан о признании несоответствующей закону и недействующей статьи 14 Закона Республики Башкортостан от 18 июля 2011 года N 431-з "Об охране общественного порядка в Республике Башкортостан",

УСТАНОВИЛ:

Прокурор Республики Башкортостан обратился в Верховный Суд Республики Башкортостан с заявлением, в котором просил признать несоответствующей закону и недействующей статью 14 Закона Республики Башкортостан от 18.07.2011 года N 431-з "Об охране общественного порядка в Республике Башкортостан" (далее - Закон РБ).

Заявление обосновано следующим.

В соответствии со статьёй 14 Закона РБ в целях предупреждения реализации (сбыта) похищенного имущества запрещается приём имущества, подлежащего учёту и (или) поддающегося идентификации (в частности средств подвижной связи (сотовых телефонов), навигационных приборов), без документов на указанное имущество, подтверждающих его приобретение законным способом, а также документов, удостоверяющих личность владельца передаваемого имущества. Между тем, в силу положений статей 55,71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство находится в исключительной компетенции Российской Федерации; права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Согласно пункту 1 статьи 421 Гражданского кодекса Российской Федерации граждане и юридические лица свободны в заключении договора.

Прокурор Республики Башкортостан считает, что норма статьи 14 Закона РБ принята с превышением полномочий субъекта Российской Федерации.

Представитель Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан Янбекова Г.Г. (доверенность от ...) подала письменные возражения на заявление Прокурора Республики Башкортостан, в которых говорится, что предметом правового регулирования рассматриваемого положения являются не вопросы порядка заключения гражданско-правового договора, а охрана общественного порядка в Республике Башкортостан, защита имущественных прав граждан; в соответствии с пунктом "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов (пункт 2 статьи 3 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации").

По указанным основаниям представитель Государственного собрания - Курултая Республики Башкортостан не усматривает противоречия статьи 14 Закона РБ пункту 1 статьи 421 ГК РФ.

Кроме того, по её мнению, рассматриваемая норма не препятствует перемещению бывшего в употреблении имущества, подлежащего идентификации, поскольку позволяет законным владельцам свободно реализовать данное имущество, но она препятствует сбыту незаконным владельцам похищенных сотовых телефонов и иных средств, поддающихся идентификации. В связи с этим, она считает, что оспариваемая Прокурором Республики Башкортостан норма направлена на защиту имущественных прав граждан посредством усиления контроля над реализацией бывших в употреблении средств сотовой связи.

В судебном заседании прокурор Прокуратуры Республики Башкортостан Исмагилов Р.Р. (доверенность от ..., действительна до ... года) просил удовлетворить заявленные требования.

Представитель Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан Янбекова Г.Г. (доверенность ...) в судебном заседании просила отказать в удовлетворении требований Прокурора Республики Башкортостан по основаниям, изложенным в письменном отзыве.

Представитель Президента Республики Башкортостан Гадилов М.В. (доверенность от ...) также просил отказать в удовлетворении заявленных требований по тем же основаниям.

Выслушав представителей заявителя и заинтересованных лиц, юрисконсульта МВД по РБ Шайхатову Г.Ю., допрошенную судом в качестве специалиста, изучив материалы дела, суд считает, что заявление Прокурора Республики Башкортостан подлежит удовлетворению.

Из нормы статьи 14 Закона РБ видно, что в ней установлен запрет на приём имущества, подлежащего учёту и (или) поддающегося идентификации без документов на указанное имущество, подтверждающих его приобретение законным способом, а также документов, удостоверяющих личность владельца передаваемого имущества. Как частный случай в ней регламентируется запрет на приём средств подвижной связи (сотовых телефонов), навигационных приборов без указанных документов. Эта норма издана с целью предупреждения незаконной реализации (сбыта) похищенного имущества.

Единственное правило, содержащееся в данной статье (запрет на приём определённого имущества без названных в ней документов), регулирует одно из ключевых действий гражданского оборота - приём (принятие, получение, приобретение) имущества субъектами данных правоотношений, в связи с этим, довод заявления Прокурора Республики Башкортостан о том, что она регулирует имущественные, т.е. гражданские правоотношения, суд считает правильным.

Цель издания оспариваемой нормы - предупреждение незаконной реализации (сбыта) похищенного имущества на характер регулируемых ею правоотношений не влияет, т.е. независимо от того, с какой целью введён запрет на реализацию указанного в данной норме имущества, предметом правового регулирования является гражданский оборот, порядок осуществления вещных прав, имущественные отношения, а не охрана общественного порядка.

Кроме того, эта цель относится к предупреждению правонарушений против собственности, а не общественного порядка, в связи с чем, само по себе включение данной нормы в нормативно-правовой акт об охране общественного порядка, исходя из указанной в ней цели правового регулирования, нельзя признать правильным.

Правонарушения против собственности, в частности приём похищенного имущества с целью реализации, может осуществляться и без нарушения общественного порядка. Иными словами, физическое или юридическое лицо может принять от кого-либо похищенное имущество (например, сотовый телефон) с целью его реализации, не нарушив при этом никоим образом общественного порядка.

Вместе с тем, само по себе содержание данной нормы в законе об охране общественного порядка позволяет квалифицировать приём имущества, подлежащего учёту и (или) поддающегося идентификации без названных в ней документов, как нарушение общественного порядка, что может повлечь для лица, совершившего действия, указанные в этой статье, ответственность за нарушение общественного порядка, государственную регистрацию сведений об этом лице как нарушителе общественного порядка и другие последствия, фактически не соответствующие совершённому деянию.

Таким образом, данные правоотношения не относятся к правоотношениям, регламентирующим общественный порядок, а являются гражданско-правовыми, следовательно, должны регулироваться гражданским законодательством.

В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации, следовательно, в соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации субъект Российской Федерации не вправе регулировать данные правоотношения.

На федеральном уровне гражданские правоотношения регламентированы Гражданским кодексом Российской Федерации.

Согласно части 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, основания возникновения и порядок осуществления права собственности и других вещных прав, прав на результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальных прав), регулирует договорные и иные обязательства, а также другие имущественные и личные неимущественные отношения, основанные на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников (в ред. Федерального закона от 18.12.2006 N 231-ФЗ).

В некоторых статьях Гражданского кодекса Российской Федерации регламентирована необходимость представления документов при совершении отдельных видов сделок.

Например, одним из распространённых видов сделок, совершаемых с имуществом, является договор купли-продажи.

Согласно части 3 статье 454 ГК РФ в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом или иным законом, особенности купли и продажи товаров отдельных видов определяются законами и иными правовыми актами.

Из части 2 статьи 456 ГК РФ следует, что, если иное не предусмотрено договором купли-продажи, продавец обязан одновременно с передачей вещи передать покупателю ее принадлежности, а также относящиеся к ней документы (технический паспорт, сертификат качества, инструкцию по эксплуатации и т.п.), предусмотренные законом, иными правовыми актами или договором.

Согласно статье 464 ГК РФ, если продавец не передает или отказывается передать покупателю относящиеся к товару принадлежности или документы, которые он должен передать в соответствии с законом, иными правовыми актами или договором купли-продажи (пункт 2 статьи 456), покупатель вправе назначить ему разумный срок для их передачи. В случае, когда принадлежности или документы, относящиеся к товару, не переданы продавцом в указанный срок, покупатель вправе отказаться от товара, если иное не предусмотрено договором.

Согласно статье 690 ГК РФ право передачи вещи в безвозмездное пользование принадлежит ее собственнику и иным лицам, управомоченным на то законом или собственником; вещь предоставляется в безвозмездное пользование со всеми ее принадлежностями и относящимися к ней документами (инструкцией по использованию, техническим паспортом и т.п.), если иное не предусмотрено договором.

Как видно из приведённых норм Гражданского кодекса Российской Федерации, ни в одной из них нет такого императивного запрета на совершение каких-либо действий участниками гражданских правоотношений как в оспариваемой норме. В этом выражаются особенности законодательного регулирования гражданских правоотношений, закреплённые в части 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, такие как автономия воли, равенство, имущественная самостоятельность их участников.

Императивный запрет на совершение тех или иных действий свидетельствует о наделении одних участников правоотношений властными полномочиями в отношении других, что не соответствует принципу равенства участников, характерному для гражданских правоотношений.

Императивный характер оспариваемой нормы говорит также и о том, что она направлена на ограничение автономии воли и имущественной самостоятельности потенциальных участников гражданских правоотношений, т.к. они не могут действовать в своём интересе, реализуя своё собственное субъективное право.

Согласно статье 55 Конституции Российской Федерации перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина; в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина; права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Вместе с тем, что в исследуемой норме ограничение имущественного права произведено в нарушение положения статьи 55 Конституции Российской Федерации о возможности ограничения прав и свобод только федеральным законодательством, в ней усматривается и нарушение другого положения этой же статьи о том, что предоставленные Конституцией Российской Федерации основные права и свободы не должны толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

В письменном отзыве заинтересованного лица говорится, что рассматриваемая норма препятствует сбыту незаконными владельцами похищенных сотовых телефонов и иных средств, поддающихся идентификации. Однако в ней данные участники правоотношений не определены как единственно возможные, субъект регулируемых этой статьёй правоотношений в ней не конкретизирован. В статье 14 Закона РБ не отмечено, кому запрещается передавать и принимать, указанное в ней имущество.

При таком положении в целях защиты прав одних законных владельцев, имущество которых выбыло из их владения в результате неправомерных действий других лиц, данная норма допускает нарушение конституционного права собственности (ст. 35 Конституции Российской Федерации) других законных владельцев, имущество которых не выбыло из их владения, но не имеющих документов на это имущество, подтверждающих его приобретение законным способом, притом, что ни федеральным, ни республиканским законодательством не регламентирована обязанность сохранять на всё время владения, пользования и в момент распоряжения документы на данное имущество (например, документы на сотовые телефоны), подтверждающие это.

В рассматриваемой норме нет достаточно чётких критериев определения предмета регулируемых правоотношений - имущества, в отношении которого установлен запрет на приём без соответствующих документов, кроме того, что это имущество поддаётся идентификации и подлежит учёту. В ней лишь как частный случай приведены средства подвижной связи (сотовые телефоны), навигационные приборы. По смыслу этой нормы установлен запрет на реализацию любого имущества, подлежащего учёту и поддающегося идентификации. Однако не уточняется, какому учёту это имущество подлежит (бухгалтерскому, налоговому, в органах полиции и т.д.) и каким образом, по каким правилам, кем может быть установлено, что оно поддаётся идентификации.

Кроме того, в оспариваемой норме не указаны виды сделок, в результате которых происходит переход права на имущество. В ней этот переход обозначается словом "приём". Приём (получение) имущества может происходить в результате купли-продажи, мены, дарения, пользования и т.д. При таких обстоятельствах, буквальное толкование данной нормы приводит к выводу о том, что в ней содержится ограничение в совершении всех видов сделок.

Таким образом, анализ оспоренной Прокурором Республики Башкортостан нормы показывает неопределённость, неконкретность её содержания, что может привести к нарушению прав законопослушных граждан.

Положение усугубляется тем, что статьёй 13.10. Кодекса Республики Башкортостан об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность за невыполнение мер по предупреждению реализации (сбыта) похищенного имущества, согласно которой невыполнение предусмотренных Законом Республики Башкортостан "Об охране общественного порядка в Республике Башкортостан" мер по предупреждению реализации (сбыта) похищенного имущества, подлежащего учету и (или) поддающегося идентификации (средств подвижной связи (сотовых телефонов), навигационных приборов и другого имущества), влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от девяноста тысяч до ста тысяч рублей.

Неопределённый характер рассматриваемой нормы допускает возможность необоснованного привлечения должностных лиц и юридических лиц к административной ответственности.

Следует отметить, что, запрещая приём имущества всем участникам гражданского оборота (в том числе и гражданам, индивидуальным предпринимателям), республиканский законодатель предусмотрел административную ответственность только должностных лиц и юридических лиц, следовательно, запрет в отношении других лиц какой-либо ответственностью за его нарушение не подкреплён.

Согласно пункту 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо выяснять, является ли оно определённым. Если оспариваемый акт или его часть вызывает неоднозначное толкование, он признаётся недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Учитывая изложенное, суд считает, что неопределённость рассматриваемой нормы является самостоятельным основанием для признания её недействующей.

Суд критически относится к утверждению заинтересованного лица и мнению специалиста - юрисконсульта МВД по РБ Шайхатовой Г.Ю. о том, что введение рассматриваемой нормы способствовало резкому снижению количества хищений сотовых телефонов в республике, в связи с тем, что, как пояснили в судебном процессе эти же лица, ни одно должностное или юридическое лицо до настоящего времени не были привлечены к административной ответственности на её нарушение. Кроме того, ни представитель заинтересованного лица, ни специалист не могли назвать какие-либо другие обстоятельства, способствующие снижению уровня хищений сотовых телефонов в результате применения данной нормы.

Суд также не может принять во внимание ссылку заинтересованного лица на то, что в некоторых других областях Российской Федерации приняты аналогичные нормативные правовые акты, т.к. это обстоятельство не свидетельствует о законности оспоренной нормы.

Кроме того, как видно из этих нормативных правовых актов, они существенно отличаются от рассматриваемого положения, принятого законодателем Республики Башкортостан: не размещены в законе об охране общественного порядка, не содержат прямого запрета на реализацию имущества, в них указаны субъекты и объекты рассматриваемых правоотношений и т.д.

Согласно ч.2 ст. 253 ГПК РФ установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признаёт нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Руководствуясь статьями 194-199, ч.2 ст. 253 ГПК Российской Федерации, Верховный Суд Республики Башкортостан

РЕШИЛ:

Заявление Прокурора Республики Башкортостан удовлетворить.

Признать недействующей статью 14 Закона Республики Башкортостан от 18 июля 2011 года N 431-з "Об охране общественного порядка в Республике Башкортостан" с момента вступления решения суда в законную силу.

Решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Верховный Суд Республики Башкортостан в течение 10 дней со дня его принятия в окончательной форме.

Судья Верховного Суда

Республики Башкортостан Касимова З.Ш.