Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного суда Республики Татарстан от 19 апреля 2012 г. по делу N 33-3675/2012

Судебная коллегия по гражданским делам апелляционной инстанции Верховного Суда Республики Татарстан в составе:

председательствующего - судьи Сахиповой Г.А.,

судей Насибуллина Р.Р., Сальниковой М.М.,

при секретаре судебного заседания Каримове С.Р.,

рассмотрела в открытом судебном заседании по докладу судьи Сальниковой М.М. гражданское дело по апелляционной жалобе Макарова П.А. на решение Нижнекамского городского суда Республики Татарстан от 26 января 2012 года, которым постановлено:

в удовлетворении заявления Макарова Петра Алексеевича о признании незаконным отказа Управления социальной защиты Министерства труда, занятости и социальной защиты в Нижнекамском муниципальном районе в замене удостоверения - отказать.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения Макарова П.А. в поддержку апелляционной жалобы, возражения представителя Управления социальной защиты Министерства труда, занятости и социальной защиты в Нижнекамском муниципальном районе Шарифуллиной Л.М., обсудив доводы апелляционной жалобы, судебная коллегия апелляционной инстанции

УСТАНОВИЛА:

Макаров П.А. обратился в суд с заявлением о признании незаконными действий Управления социальной защиты Министерства труда, занятости и социальной защиты в Нижнекамском муниципальном районе (далее - Управление социальной защиты).

В обоснование заявления Макаров П.А. указывает, что 16 декабря 2011 года он обратился в Управление социальной защиты с просьбой о замене удостоверения, подтверждающего право на льготы пострадавшему вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном полигоне, выданного на территории Республики Казахстан, на удостоверение единого образца гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.

Письмом от 29 декабря 2011 года .... Управление социальной защиты сообщило ему об отсутствии оснований для замены удостоверения. С данной позицией заявитель не согласен, так как он исполнял воинскую обязанность на зараженной радиацией территории, что подтверждается архивной справкой Министерства обороны Российской Федерации .... от "дата", имеет удостоверение серии СП .... и справку .... от "дата", которые выданы аппаратом акима города Семипалатинска.

В связи с изложенным Макаров П.А. просит признать действия Управления социальной защиты незаконными и обязать заменить удостоверение и справку, выданные уполномоченным органом Республики Казахстан, на аналогичные удостоверение и справку Российской Федерации.

В судебном заседании Макаров П.А. заявление поддержал.

Представитель Управления социальной защиты с заявлением не согласилась, пояснив, что по тем критериям, которые установлены законодательством Российской Федерации, Макаров П.А. не подпадает под категорию лиц, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне. Льготы, предоставленные законодательством Республики Казахстан, могут быть признаны на территории Российской Федерации только при наличии международных договоров между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о взаимном признании национального законодательства, регулирующего вопросы социальной защиты данной категории граждан.

Суд принял решение в вышеприведенной формулировке.

В апелляционной жалобе Макарова П.А. ставится вопрос об отмене решения суда. При этом приводятся доводы о том, что он неоднократно обследовался военно-врачебной комиссией, характер его службы был связан с обслуживанием аппаратуры и боевой части ракеты с ядерной боеголовкой. Заявитель также считает, что суд не применил закон, подлежащий применению, а именно: статью 13 Конвенции Содружества Независимых Государств о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 года и Декларацию между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о вечной дружбе и союзничестве, ориентированном в XXI столетие.

Судебная коллегия апелляционной инстанции приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 254 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации гражданин, организация вправе оспорить в суде решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если считают, что нарушены их права и свободы.

В силу статьи 255 Кодекса к решениям, действиям (бездействию) органов государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственных или муниципальных служащих, оспариваемых в порядке гражданского судопроизводства, относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых: нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод: на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности.

Макаров П.А. обратился в суд, считая, что решением Управления социальной защиты об отказе в замене удостоверения нарушено его право на получение мер социальной поддержки как гражданина, подвергшегося радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.

Как следует из статьи 1 Федерального закона от 10 января 2002 года N 2-ФЗ "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне" (далее - Федеральный закон) критериями для получения мер социальной поддержки являются факты:

проживания граждан в 1949 - 1963 годах в населенных пунктах, включенных в перечень, утвержденный Правительством Российской Федерации;

получения суммарной (накопительной) эффективной дозы облучения свыше 5 сЗв (бэр).

Статьей 1 Федерального закона также предусмотрено, что установленные данным законом меры социальной поддержки предоставляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Порядок отнесения граждан к категории лиц, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, также определяется Правительством Российской Федерации.

Такой порядок определен Правилами отнесения граждан к категории лиц, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2004 года N 634.

Исходя из пункта 2 Правил отнесение граждан к данной категории осуществляется на основании сведений об их проживании или прохождении военной службы в 1949 - 1963 годах в населенных пунктах, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, включенных в перечни, утверждаемые в установленном порядке.

В силу пункта 3 Правил определение населенных пунктов, в которых граждане за счет внешнего и внутреннего облучения получили суммарную (накопленную) эффективную дозу более 5 сЗв (бэр), осуществляется на основании расчетов доз облучения граждан (с учетом особенностей радиационного воздействия при проведении конкретных ядерных испытаний) в соответствии с методикой оценки доз облучения, утвержденной в установленном порядке.

Перечень населенных пунктов бывшей Казахской СССР, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 15 марта 1995 года N 356-р. Населенный пункт Чаган Бескарагайского района Семипалатинской области включен в перечень населенных пунктов, подвергшихся радиационному воздействию в результате ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне 29 августа 1949 года, население которых получило суммарную эффективную дозу облучения, превышающую 25 сЗв.

Как установлено судебными постановлениями по делам, связанным с предоставлением установленных Федеральным законом льгот, данный Перечень определен Правительством Российской Федерации на основании указанной методики и дальнейших (с целью уточнения полученных населением доз облучения) расчетов, выполненных специалистами государственного учреждения "Научно-исследовательский институт Региональных медико-экологических проблем" (город Барнаул) в 1997 - 1998 годах в рамках научного договора по теме "Разработка перечней населенных пунктов, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне в период 1950 - 1963 годах, в дозах свыше 5 сЗв".

Пунктом 4 Правил отнесения граждан к категории лиц, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне предусмотрено, что для отнесения граждан к указанной категории им необходимо представить по месту жительства в уполномоченный орган документы, перечень и порядок прохождения которых определяются в соответствии с правилами оформления и выдачи удостоверения единого образца указанным гражданам.

В соответствии с пунктом 3 Порядка выдачи удостоверений единого образца гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, утвержденного приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 18 сентября 2009 года N 540, к заявлению для получения удостоверения единого образца должен быть приложен документ, подтверждающий факт проживания в населенном пункте, включенном в утвержденные Правительством Российской Федерации перечни населенных пунктов, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, в периоды радиационного воздействия (выписки из похозяйственных или домовых книг, архивов жилищно-эксплуатационных управлений (жилищно-коммунальных отделов), справки паспортных столов, справки, выданные архивами образовательных учреждений, или другие документы, подтверждающие факт проживания в населенных пунктах, включенных в перечни).

Для военнослужащих факт проживания при прохождении военной службы в указанных населенных пункте, включенном в утвержденные Правительством Российской Федерации перечни населенных пунктов, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, кроме вышеперечисленных документов, также подтверждается архивными документами, выданными в установленном порядке архивами Министерства обороны Российской Федерации, с указанием мест дислокации воинских частей (для членов семей военнослужащих - архивными справками о проживании (не проживании) в соответствующий период в военном городке воинской части).

При обращении граждан за получением удостоверения и представлении документов о проживании в соответствующем населенном пункте за пределами периода радиационного воздействия от граждан могут быть истребованы документы о полученной суммарной (накопленной) эффективной дозе облучения, на основании расчетов доз облучения граждан (с учетом особенностей радиационного воздействия при проведении конкретных ядерных испытаний) в соответствии с методикой оценки доз облучения, утвержденной в установленном порядке.

Постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 21 января 2010 года N 5 утверждены и введены в действие с 4 мая 2010 года Методические указания "Определение суммарных (накопленных) доз облучения лиц из населения, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне".

Как следует из приведенных выше нормативных актов, для предоставления мер социальной поддержки необходимо установить факты:

проживания в населенном пункте, включенном в соответствующий перечень в период с 1949 по 1963 год;

получения лицом суммарной (накопленной) эффективной дозы облучения более 5 сЗв (бэр) в период его проживания в таких населенных пунктах.

При этом, как указывается в судебных постановлениях по аналогичным спорам, включение того или иного населенного пункта в перечень само по себе не является безусловным свидетельством получения конкретным лицом, не проживавшем в соответствующем населенном пункте на момент проведения ядерных испытаний, суммарной (накопленной) эффективной дозы облучения более 5 сЗв (бэр), так как уровень радиационного воздействия в результате радиоактивных выпадений с течением времени объективно изменялся. В связи с этим факт того, что лица, прибывшие в соответствующий населенный пункт после проведения ядерных испытаний, получили суммарную дозу облучения более 5 сЗв, подлежит установлению с учетом результатов специальных научных исследований, послуживших основанием для официального определения доз облучения жителей населенных пунктов, пострадавших от ядерных испытаний, проведенных на Семипалатинском полигоне.

При определении юридически значимых обстоятельств по данному делу необходимо также принять во внимание правовую позицию, выраженную Конституционным Судом Российской Федерации в определении от 4 декабря 2007 года N 960-О-П по жалобе гражданина Ермакова Сергея Лукича на нарушение его конституционных прав частью первой статьи 1 Федерального закона "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне".

Исходя из данной позиции, основаниями для выполнения государством конституционной обязанности по возмещению вреда перед конкретным лицом являются факт причинения ему вреда и наличие причинно-следственной связи между наступлением неблагоприятных последствий для его здоровья или имущества и соответствующей чрезвычайной ситуацией. Факт причинения вреда здоровью граждан, которые оказались в зоне влияния радиационного излучения и других неблагоприятных факторов, возникших вследствие чернобыльской катастрофы, обусловливает возникновение конституционно-правовых отношений по поводу возмещения вреда между государством, с деятельностью которого в сфере ядерной энергетики было связано причинение вреда, и гражданами.

Выявляя конституционно-правовой смысл статьи 1 Федерального закона, Конституционный Суд Российской Федерации указал, что субъектом индивидуального конституционного права на возмещение причиненного государством вреда здоровью, реализуемого в порядке, предусмотренном Федеральным законом "О социальных гарантиях гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", является лицо, пострадавшее при проведении ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне; данный статус лица определяется с учетом положений Конституции Российской Федерации объективными обстоятельствами, получившими документальное подтверждение и свидетельствующими об определенном объеме вреда, причиненного в результате проведения соответствующих ядерных испытаний; поэтому само по себе невключение населенного пункта, в котором гражданин подвергся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне, в установленный Правительством Российской Федерации перечень не может быть основанием для отказа в предоставлении мер социальной поддержки.

Из этого исходит и Федеральный закон от 9 января 1996 года "О радиационной безопасности населения", который предусматривает, что граждане имеют право на радиационную безопасность, а в случае нарушения указанного права гражданам гарантируется предоставление мер социальной поддержки, т.е. возмещение вреда, причиненного их жизни и здоровью, и причиненных им убытков (статьи 22, 25 и 26). С учетом указанных законоположений в системном истолковании со статьей 2 действовавшего на тот момент Федерального закона от 19 августа 1995 года "О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", определявшей льготы и компенсации гражданам, получившим в периоды радиационного воздействия суммарную (накопленную) эффективную дозу облучения, превышающую 25 сЗв (бэр), Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 14 декабря 1999 года N 197-О пришел к выводу, что суды общей юрисдикции вправе решить вопрос о предоставлении льгот и компенсаций лицам, чьи права на радиационную безопасность, а также на возмещение ущерба вследствие радиационных аварий оказались нарушенными. Данный вывод был сформулирован Конституционным Судом Российской Федерации в связи с обращением заявителя, который получил суммарную дозу облучения свыше 100 бэр в одном из населенных пунктов, включенных в соответствующий перечень Правительством Российской Федерации, но проживал в этом населенном пункте в 1968 - 1973 годах, т.е. не в тот установленный федеральным законодателем период, с которым связывалось предоставление льгот и компенсаций.

Исходя из вышеприведенных позиций, суды могут разрешить вопрос о предоставлении льгот при документальном подтверждении факта причинения вреда, то есть получение суммарной (накопленной) эффективной дозы облучения более 5 сЗв, именно этот факт подлежит доказыванию в первую очередь. Факты проживания в определенных населенных пунктах и период проживания в них также имеют значение, однако, обязанность государства по возмещению вреда вытекает из причинно-следственной связи между деятельностью государства по проведению ядерных испытаний и причинением вреда.

Как следует из материалов дела, Макаров П.А. с "дата" по "дата" проходил службу в в/ч ...., которая дислоцировалась в пгт. Чаган Семипалатинской области Казахской ССР (архивная справка от 11 марта 2010 года .... (л.д.15)

Аппаратом акима г.Семипалатинска Макарову П.А. выдано удостоверение, подтверждающее право на льготы пострадавшему вследствие ядерных испытаний, серии СП .... от 4 марта 2000 года, в котором указано, что он с августа 1966 года по май 1968 года проживал в поселке городского типа Чаган Семипалатинской области, расположенном в зоне чрезвычайного радиационного риска (л.д.6). Данное удостоверение бессрочно и действительно на всей территории Республики Казахстан и дает право на льготы в соответствии с Законом Республики Казахстан от 18 декабря 1992 года "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском испытательном ядерном полигоне" (далее - Закон Республики Казахстан).

Согласно справке .... от 4 мая 2000, выданной Макарову П.А. к удостоверению СП .... доза воздействия на население в период испытаний 1949 - 1990 г. в зоне чрезвычайного радиационного риска составляет свыше 100 бэр (л.д.6).

Принимая решения об отказе в удовлетворении требований Макарова П.А., суд исходил из того, что период проживания Макарова П.А. в населенном пункте Чаган Семипалатинской области не соответствует установленному Федеральным законом периоду 1949 по 1963 годы. Также не нашел документального подтверждения факт получения Макаровым П.А. суммарной (накопительной) эффективной дозы облучения более 5 сЗв. Справка, выданная аппаратом акима г.Семипалатинска, не может рассматриваться в качестве подтверждающего документа, поскольку доза радиационного облучения определена в соответствии с Законом Республики Казахстан от 18 декабря 1992 года "О социальной защите граждан, пострадавших вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне", а не на специальных исследованиях и не подтверждается архивными материалами Министерства обороны России.

Поскольку предоставление в Российской Федерации на основании указанной справки мер социальной поддержки возможно только в соответствии с международными договорами, суд пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для признания незаконными действий Управления социальной защиты.

Следует отметить, что вопросы о признании документов Республики Казахстан при предоставлении льгот в связи с радиационным воздействием неоднократно были предметом рассмотрения Верховного Суда Российской Федерации.

Постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 10 октября 2003 года N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации" даны разъяснения о том, что при рассмотрении судом гражданских, уголовных или административных дел непосредственно применяется такой международный договор Российской Федерации, который вступил в силу и стал обязательным для Российской Федерации и положения которого не требуют издания внутригосударственных актов для их применения и способны порождать права и обязанности для субъектов национального права (часть 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации, части 1 и 3 статьи 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации", часть 2 статьи 7 Гражданского кодекса Российской Федерации).

Международных договоров между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о взаимном признании национального законодательства, регулирующего вопросы социальной защиты граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне не имеется, в связи с этим, нет законных оснований для применения норм права иностранного государства - Республики Казахстан на территории Российской Федерации.

Довод апелляционной жалобы о получении Макаровым П.А. длительного радиационного воздействия в период военной службы не может служить основанием для отмены решения, так как представленные заявителем документы свидетельствуют лишь о том, что материалы о прохождении им медицинской комиссии не сохранились, однако, не могут подтвердить факт получения им суммарной (накопительной) эффективной дозы облучения более 5 сЗв.

Что касается применения статьи 13 Конвенции Содружества Независимых Государств о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 года (с изменениями от 28 марта 1997 г.), то данная норма обеспечивает лишь признание аутентичности (подлинности) документов, исходящих от органов, должностных или специально уполномоченных лиц иностранных государств, без необходимости дополнительного удостоверения (консульской легализации или проставления апостиля) и не дает права гражданам требовать на территории Российской Федерации предоставления им льгот, установленных законодательством Российской Федерации.

В Декларации между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о вечной дружбе и союзничестве, ориентированном в XXI столетие заявлено о том, что Российская Федерация и Республика Казахстан будут проводить согласованную социальную политику, в этих целях гармонизируют национальные системы охраны здоровья и социальной защиты, предпримут действия по поэтапному выравниванию уровней пенсионного обеспечения, пособий и льгот различным категориям граждан.

То есть, данный документ закрепляет намерения двух государств по гармонизации системы социальной защиты, однако, не дает основания для предоставления льгот, установленных Российской Федерацией, на основании законодательства Республики Казахстан.

В связи с изложенным судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции об отсутствии оснований для признания незаконным решения Управления социальной защиты, который действовал в рамках законодательства, устанавливающего порядок отнесения граждан к категории лиц, подвергшихся воздействию радиации вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне.

Исходя из изложенного, руководствуясь пунктом 1 статьи 328, статьей 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия апелляционной инстанции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Нижнекамского городского суда Республики Татарстан от 26 января 2012 года по данному гражданскому делу оставить без изменения, апелляционную жалобу Макарова П.А. - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в шестимесячный срок в кассационную инстанцию Верховного Суда Республики Татарстан.

Председательствующий -

Судьи -