Кассационное определение СК по гражданским делам Оренбургского областного суда от 27 апреля 2011 г. по делу N 33-2701/2011

Судебная коллегия по гражданским делам Оренбургского областного суда в составе: председательствующего судьи Имамова Ю.М.,

судей областного суда Жуковой Н.В., Коваленко А.И.,

при секретаре Ваулиной А.В.,

с участием прокурора Омельченко Л.В.,

рассмотрев 27 апреля 2011 года в открытом судебном заседании кассационное представление заместителя прокурора Ленинского района г.Орска на решение Октябрьского районного суда г.Орска от 10 марта 2011 года по гражданскому делу по заявлению прокурора Ленинского района г.Орска о признании абзаца 5 раздела 2, пункта 3.6, абзаца 4 пункта 4.3, абзацев 2 и 3 пункта 4.4, абзаца 1 пункта 4.5 Порядка формирования, согласования и утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, утверждённого постановлением Администрации города Орска от 1 октября 2010 года N 7724-п, и Приложения N 3 к указанному Постановлению противоречащими закону и недействующими со дня принятия,

заслушав доклад судьи Имамова Ю.М., выслушав прокурора Омельченко Л.В., просившую решение суда отменить, проверив материалы дела и доводы кассационного представления,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор Ленинского района г.Орска обратился в суд с вышеуказанным заявлением, в котором просил признать недействующими и не подлежащими применению абзац 5 раздела 2, пункт 3.6, абзац 4 пункта 4.3, абзацы 2 и 3 пункта 4.4, абзац 1 пункта 4.5 Порядка формирования, согласования и утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, утверждённого постановлением Администрации города Орска от 1 октября 2010 года N 7724-п, и Приложения N 3 к указанному Постановлению.

В обоснование своих требований прокурор указал, что оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт опубликован в газете "Орская газета" N 79 (958) от 8 октября 2010 года. Полагает, что данный нормативный акт содержит положения, противоречащие Земельному кодексу РФ. Так, абзацем 5 раздела 2 Порядка результатом подготовительных работ является пояснительная записка, служащая неотъемлемой частью схемы, между тем Земельным кодексом РФ не предусмотрено составление и предоставление такого документа.

Кроме того, согласно абзацу 3 пункта 4.4 и абзацу 4 пункта 4.5 Порядка проверка сведений, содержащихся в схеме, согласование или отказ в согласовании схемы осуществляется в месячный срок со дня поступления заявления о согласовании схемы в комитет архитектуры и градостроительства администрации города Орска. Процесс утверждения схемы и выдачи Заказчику правового акта об утверждении схемы занимает один месяц со дня поступления заявления об утверждении схемы в комитет по управлению имуществом города Орска. Следовательно, общий срок утверждения и выдачи органом местного самоуправления заявителю схемы расположения земельного участка на кадастровом плане или кадастровой карте соответствующей территории составляет не менее двух месяцев.

При этом, согласно п. 4 ст. 34 и абз. 1 п. 7 ст. 36 Земельного кодекса РФ указанный срок не может превышать одного месяца со дня поступления в орган местного самоуправления соответствующего заявления или обращения.

По мнению прокурора отдельные нормы оспариваемого Постановления также противоречат Федеральному закону от 17 июля 2009 года N172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов".

Так, согласно пункту 3.6 Порядка в схеме приводятся таблицы ведомости вычисления площади земельного участка в местной системе координат муниципального образования городской округ "Город Орск" и в местной системе координат МСК - 56.

В соответствии с ч. 4 ст.6 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" для ведения государственного кадастра недвижимости используются установленные в отношении кадастровых округов местные системы координат с определёнными для них параметрами перехода к единой государственной системе координат, а в установленных органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений случаях используется единая государственная система координат.

В силу положений пункта 5 "Правил установления местных систем координат", утверждённых постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2007 года N 139, местная система координат устанавливается на основании положения об этой системе, утверждаемого заказчиком по согласованию с Федеральным агентством геодезии и картографии (его территориальным органом).

Указанная система координат установлена законодательством субъекта Российской Федерации - Оренбургской областью.

Так, в соответствии с абзацем 3 подраздела "Создание цифровой картографической основы ведения государственного кадастра недвижимости" раздела 2 Областной целевой программы "Создание системы кадастра недвижимости и управления земельно-имущественным комплексом на территории Оренбургской области", утверждённой Законом Оренбургской области от 18 января 2005 года N 1774/303-III-ОЗ, создание цифровой картографической основы на территорию области должно быть осуществлено в местной системе координат - субъект 56, утверждённой Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (производной от системы координат 1963 года), согласованной с Федеральным агентством геодезии и картографии.

Согласно пункту 1 приказа Управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Оренбургской области от 28 декабря 2009 года N 216 с 1 января 2010 года на территории Оренбургской области при ведении государственного кадастра недвижимости подлежит использованию местная система координат МСК - субъект 56.

Какие-либо нормативные акты, устанавливающие порядок применения местной системы координат муниципального образования городской округ "Город Орск", в системе муниципальных правовых актов города отсутствуют. Следовательно, истребование графических документов в двух системах координат является трудновыполнимым и обременительным требованием к гражданам и организациям.

Согласно абзацу 4 пункта 4.3 Порядка для согласования схемы к заявлению прилагаются, в том числе, материалы откорректированной (актуализированной) топографической съёмки земельного участка на бумажном носителе с обязательной отметкой спецчасти комитета архитектуры и градостроительства Администрации города Орска о нанесении материалов на дежурные карты города. Однако в Постановлении не указывается, о какой именно "спецчасти" идёт речь, а также не раскрывается понятие "дежурных карт города". Указанное обстоятельство способствует возникновению юридико-лингвистической неопределённости.

Согласно абзацу 2 пункта 4.4 Порядка схема может быть также отклонена при отсутствии какого-либо из необходимых документов, указанных в пункте 4.3 настоящего Порядка. При этом в Постановлении отсутствуют конкретные условия такого отклонения.

Согласно абзацу 1 пункта 4.5 Порядка Комитет по управлению имуществом города Орска в соответствии с положением "О Комитете по управлению имуществом города Орска" утверждает схему после проверки её на предмет соответствия прилагаемым документам, требованиям Земельного кодекса Российской Федерации, иным нормативным правовым актам.

Указанная норма допускает возможность несоответствия схемы действующему законодательству, однако при этом в Постановлении не предусмотрена возможность отказа в утверждении схемы, равно как и не устанавливаются основания для такого отказа.

Кроме того, Приложение N 3 к Постановлению устанавливает типовую форму схемы границ земельного участка на кадастровом плане (кадастровой карте) территории. Такая форма документа действующим законодательством (п.п. 5 и 7 ст. 31, п. 4 ст. 34, п. 7 ст. 36 Земельного кодекса РФ) не предусмотрена.

Ввиду изложенного, отсутствие оснований принятия соответствующих решений и (или) совершения определённых действий (абзац 2 пункта 4.4 и абзац 1 пункта 4.5 Порядка), предъявление требований о предоставлении расширенного перечня документов по сравнению с предусмотренным федеральным законодательством (абзац 5 раздела 2 и пункт 3.6 Порядка), употребление категорий оценочного характера (абзац 4 пункта 4.3 Порядка), а также установление сроков и документов, противоречащих федеральному закону (абзац 3 пункта 4.4 Порядка, Приложение N3 к Постановлению), способствуют установлению для органов местного самоуправления города Орска необоснованно широких пределов усмотрения, а также предъявлению трудновыполнимых и (или) обременительных требований к гражданам и организациям при осуществлении возложенных на них обязанностей и, следовательно, являются коррупциогенными факторами.

В ходе судебного разбирательства прокурор уточнил требования и указал, что оспариваемым актом нарушаются права неопределённого круга лиц, обратившихся в орган местного самоуправления по вопросам согласования и утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

В судебном заседании участвующий в деле прокурор заявленные требования поддержал.

Представитель Администрации г.Орска Пасечник Е.И., действующая на основании доверенности от 13 декабря 2010 года N 3328/1, возражала против удовлетворения заявления прокурора.

Решением суда от 10 марта 2011 года в удовлетворении заявления прокурору отказано.

С таким решением суда не согласен заместитель прокурора Ленинского района г.Орска, который в своём кассационном представлении просит его отменить, полагая, что судом при рассмотрении дела нарушены нормы материального и процессуального права.

Судебная коллегия не соглашается с кассационным представлением прокурора и оснований для отмены решения суда не усматривает.

Согласно части 1 ст.253 ГПК РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Судом установлено, что постановление Администрации города Орска от 1 октября 2010 года N 7724-п "Об утверждении порядка формирования, согласования и утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории" опубликовано в газете "Орская газета" N 79 (558) от 8 октября 2010 года и является муниципальным нормативным правовым актом.

Абзацем 5 раздела 2 данного Порядка в качестве результата подготовительных работ предусмотрено составление пояснительной записки, являющейся неотъемлемой частью схемы.

Ввиду того, что из п. 2 Порядка следует, что пояснительная записка является неотъемлемой частью схемы, и представляет собой текстовую (описательную) часть схемы, существующую вместе с графической частью расположения границ земельного участка на кадастровом плане территории, предназначена для уточнения сведений графической части схемы и упрощения ее восприятия лицами, не владеющими специальными познаниями в области геодезии и картографии, то судебная коллегия по гражданским делам соглашается с выводами суда о том, что составление пояснительной записки не противоречит действующему законодательству и не нарушает права и законные интересы граждан и организаций.

Доводы кассационного представления прокурора о том, что действующим законодательством не предусмотрено составление и предоставление такого документа, как "пояснительная записка к схеме расположения земельного участка на кадастровом плане территории", ввиду изложенного не могут являться основанием для отмены правильного решения суда.

Согласно абзацу 3 п.4.4 Порядка проверка сведений, содержащихся в схеме, согласование или отказ в согласовании схемы осуществляется в месячный срок со дня поступления заявления в Комитет архитектуры и градостроительства г.Орска.

Абзац 4 п. 4.5 Порядка устанавливает месячный срок для утверждения и выдачи Заказчику правового акта для утверждения схемы Комитетом по управлению имуществом г.Орска.

Судом установлено, что абз. 4 п. 4.5 Порядка, равно как и п.4 ст. 34 и абз. 1 п.7 ст. 36 ЗК РФ, устанавливает месячный срок для утверждения и выдачи органом местного самоуправления заинтересованным лицам схемы расположения земельных участков на кадастровом плане или кадастровых картах соответствующих территорий.

При этом срок для согласования схемы не установлен ни нормативно-правовыми актами Российской Федерации, ни Оренбургской области, следовательно, Комитет архитектуры и градостроительства при получении соответствующего заявления, руководствуясь ст. 12 ФЗ от 2 мая 2006 года N59-ФЗ "О порядке рассмотрения и обращения граждан Российской Федерации", рассматривает его в течение 30 дней.

Поскольку в оспариваемых положениях нормативного акта устанавливаются сроки для разрешения различных вопросов, установленных различными правовыми актами, то доводы кассационного представления прокурора о том, что в совокупности срок прохождения документов для согласования и утверждения схемы составляет 2 месяца и превышает установленный ст. 34, 36 ЗК РФ месячный срок, являются несостоятельными.

Ввиду изложенного, судом верно указано на отсутствие оснований для признания недействительными абзаца 3 п.4.4 и абзаца 4 п. 4.5 оспариваемого нормативного правового акта.

Пунктом 3.6 Порядка установлено, что в схеме приводятся таблицы ведомости вычисления площади земельного участка в местной системе координат муниципального образования городской округ "Город Орск" и в местной системе координат МСК - 56.

Согласно ч.4 ст. 6 ФЗ от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" для ведения государственного кадастра недвижимости используются установленные в отношении кадастровых округов местные системы координат с определенными для них параметрами перехода к единой государственной системе координат, а в установленных органом нормативно-правового регулирования в сфере кадастровых отношений случаях используется единая государственная система координат.

Приказом управления Федерального агентства кадастра объектов недвижимости по Оренбургской области от 28 декабря 2009 года N 216 установлено, что на территории Оренбургской области с 1 июля 2010 года при ведении государственного кадастра объектов недвижимости используется местная система координат МСК - 56.

В силу ст. 3 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" кадастровый учет и ведение государственного кадастра недвижимости осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным вести кадастровый учет и подведомственные ему государственные учреждения.

Вместе с тем, судом на основании письма от 14 мая 1970 года N 0362 Средне-Волжской территориальной инспекции Госнадзора установлено, что использование двух систем координат на территории г.Орска обусловлена тем, что с середины 1970-х годов до настоящего времени вся картографическая и проектная документация выполнялась в местной системе координат "Орская городская". В данной системе координат отражались существующие красные линии города, границы зон, информация о земельных участках, коммуникациях и иные необходимые для зонирования и межевания данные в привязке к местности. К настоящему моменту выполненные ранее января 2010 года схемы участков на территории города не переведены в систему МСК-56. Вводимая в действие система координат содержит системные ошибки и погрешности, без исправления которых схемы участков не будут отражать их реальное положение, что неминуемо приведет к составлению некачественной и недостоверной градостроительной документации.

Учитывая изложенное, а также то, что прокурором не представлено доказательств нарушения прав и законных интересов граждан и организаций требованием по исчислению площади земельного участка одновременно в местной системе координат муниципального образования городской округ "Город Орск" и в местной системе координат МСК-56, то решение суда об отказе в удовлетворении заявления прокурора в соответствующей части соответствует закону.

Пунктом 4.3 Порядка предусмотрено, что для согласования схемы к заявлению прилагаются материалы откорректированной (актуализированной) топографической съемки земельного участка на бумажном носителе с обязательной отметкой спецчасти комитета архитектуры и градостроительства администрации г.Орска о нанесении материалов на дежурные карты города.

Создание указанной спецчасти предусмотрено распоряжением главы г.Орска от 15 июня 2007 года N 1962-р "О создании режимно-секретного подразделения в Администрации г.Орска".

Термин "дежурная карта города" предусмотрен ГОСТом 21667-76 и обозначает карту, используемую в качестве дежурного (рабочего) картографического документа. В г.Орске дежурные карты - это планшеты масштаба 1:500 и 1:2000, хранящиеся в вышеуказанной спецчасти комитета архитектуры и градостроительства г.Орска.

Поскольку вышеуказанные термины конкретизированы в действующем законодательстве, то являются верными выводы суда о том, что отсутствие их трактования в оспариваемом акте не нарушает законных прав и интересов граждан и организаций, и не является коррупционным фактором.

Согласно абз. 2 п. 4.4 Порядка предусматриваются 3 случая отклонения схемы: предоставление схемы, не соответствующей требованиям действующего градостроительного законодательства и нормативов; отсутствие в представленном пакете документов какого-либо документа из указанных в п. 4.3 Положения; несоответствие схемы разделу 3 Положения.

Доводы кассационного представления заместителя прокурора Ленинского района г.Орска о том, в тексте оспариваемого нормативного акта отсутствуют случаи и порядок отклонения схемы, не соответствуют фактическим обстоятельствам, ввиду чего данные доводы являются необоснованными.

Кроме того, судом установлено, что постановлением администрации г.Орска от 1 октября 2010 года N 7724-п "Об утверждении порядка формирования, согласования и утверждения схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории" установлен общий порядок формирования, согласования и утверждения схемы. Детально данная муниципальная услуга, в том числе и процедура отклонения схемы, как правильно указал суд, будет описана при составлении административного регламента на оказание услуги.

Ввиду изложенного судебная коллегия соглашается с решением в суда в части отказа в удовлетворении заявления прокурора о признании незаконным нормативного правового акта по указанному основанию.

Приложением N 3 к оспариваемому Постановлению установлена типовая форма схемы границ земельного участка на кадастровом плане территории.

Поскольку указанный документ является графической частью схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, и содержит в себе всю необходимую графическую информацию, то являются необоснованными доводы кассационного представления о незаконности постановленного решения по тому основанию, что действующим законодательством предусмотрено составление схемы расположения на кадастровом плане земельного участка, а не его границ.

Судом не установлено, что указанные прокурором положения нормативного правового акта противоречат Земельному кодексу РФ или Федеральному закону от 17 июля 2009 года N172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", и решение суда об отказе в удовлетворении заявленным им требований соответствует закону.

При таких обстоятельствах оснований для удовлетворения кассационного представления прокурора не имеется.

Руководствуясь ст.ст. 360, 361 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Октябрьского районного суда г.Орска от 10 марта 2011 года оставить без изменения, а кассационное представление заместителя прокурора Ленинского района г.Орска - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: