Кассационное определение СК по гражданским делам Пермского краевого суда от 29 июня 2011 г. по делу N 33-6039

Судебная коллегия по гражданским делам Пермского краевого суда в составе: председательствующего Балуевой Н.А., судей Панковой Т.В., Мехоношиной Д.В., при секретаре Шейко Е.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Перми 29 июня 2011 года дело по кассационным жалобам Администрации ****, Комитета ** на решение Чердьшского районного суда Пермского края от 28 апреля 2011 года, которым постановлено:

"Заявленные требования прокурора ****. Признать недействующими с момента утверждения п, п. 1.3, 2,2, 2.3. 2.4 Устава автономного учреждения " ***" в части обеспечения сохранения объектов культурного наследия как цели создания и основного вида деятельности Комплекса: выявления, изучения, охране реставрации объектов культурного наследия местного, регионального и федерального значения как вида деятельности Комплекса; сохранения историко-культурного наследия, памятников истории и культуры, археологии, архитектуры как предмета деятельности Комплекса".

Заслушав доклад судьи Мехоношиной Д.В., пояснения представителя Администрации **** Б., пояснения прокурора Пермской краевой прокуратуры Кузнецовой С.Н., полагавшей решение оставлению без изменения, изучив материалы дела, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Прокурор **** обратился в суд с иском к Комитету имущественных отношений, Администрации МО " ****" в интересах неопределенного круга лиц, с учетом уточненного заявления просил возложить на учредителя Автономного учреждения " ***" обязанности исключить из Устава АУ " ***" цель деятельности учреждения - обеспечение сохранение объектов культурного наследия (п. 2.2 Устава), выявление, изучение, охрана, реставрация культурного наследия местного, регионального и федерального значения (п. 2.3 Устава), разработка районных, краевых программ по сохранению историко - культурного наследия (п. 2.4 Устава), сохранение историко-культурного наследия, памятников истории и культуры, археологии, архитектуры (п. 2.4 Устава), обосновав свои требования незаконными действиями Комитета имущественных отношений Администрации **** по внесению в устав учреждения полномочий органов местного самоуправления, не отнесенных федеральным законодательством к вопросам местного значения района.

В судебном заседании прокурор заявленные требования поддержал.

Представитель комитета имущественных отношении требования не признала.

Представитель администрации **** требования не признал.

Судом постановлено приведенное выше решение, об отмене которого поставлен вопрос в кассационных жалобах Администрации **** и Комитета **.

В кассационной жалобе Администрации **** приведены доводы о том, что в нарушение требований ст.41 ГПК РФ суд произвольно произвел замену сторон, прокурор не заявлял ходатайство о замене ответчика или других изменениях статуса сторон, судом мнение участников судебного процесса о замене сторон не испрашивалось. Прокурор не обосновал, в чем заключается нарушение либо угроза нарушения прав, свобод и законных интересов муниципального образования или неопределенного круга лиц согласно ч.2 ст. 131 ГПК РФ, каким нормативно правовым актом установлен запрет на исполнение автономным учреждением данных полномочий. Суд не исследовал и не учел то обстоятельство, что прокурором пропущен без уважительных причин установленный ст.256 ГПК РФ трехмесячный срок на обращение в суд с вышеуказанным требованием. Суд исказил конституционный принцип организации местного самоуправления, гарантированный населению Конституцией Российской Федерации (ч.2 ст.З, ст. 12, глава 8 Конституции РФ). Судебное решение содержит признаки незаконного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления. Суд посчитал, что целевая программа, утвержденная представительным органом местного самоуправления, "Сохранение историко-культурного наследия Чердынского муниципального района" на 2009-2011 гг. и на период до 2015 года", принята без согласования с муниципальными органами поселений, что заключенные соглашения о передаче полномочий (утвержденные решениями представительных органов местного самоуправления) "являются неопределенными", между тем, данные факты в судебном заседании не исследовались и не были предметом разбирательства. В ч. 1 ст.2 Федерального закона Российской Федерации от 06 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон 131-ФЗ) определено понятие муниципального района - "это несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации". Муниципальный район является "сервисным" муниципальным образованием, включающим в себя поселения как составные элементы и все вопросы местного значения решаются в интересах поселения и непосредственно жителей территорий. Судом не принят во внимание и тот факт, что муниципальное образование " ****" также передало муниципальному образованию " ****" полномочия по вопросу сохранения, использования объектов культурного наследия. Суд неверно истолковал п.21 ч.З ст.50 Федерального закона 131-ФЗ, что объекты культурного наследия незаконно включены в реестр муниципальной собственности района, тогда как муниципальный район был юридически сформирован и обладал правом собственности (имел реестр) данных объектов до появления данной нормы.

В кассационной жалобе Комитета **** приведены доводы о том, что в соответствии с положением о комитете имущественных отношений к функциям Комитета относится, в том числе, и контроль за использованием по назначению и сохранностью муниципального имущества. В целях исполнения данных функций в соответствии с постановлением администрации **** от 01.11.2010г. N 391 "О наделении функциями и полномочиями учредителя АУ ***" комитет имущественных отношений администрации ****" на комитет были возложены функции учредителя АУ ***" и соответственно внесены изменения в устав данного учреждения в части установления новых видов деятельности АУ " ***", в частности это сохранение объектов имущественного комплекса района.

В реестре муниципальной собственности **** без учета жилищного фонда и движимого имущества числится 523 объекта недвижимости, в том числе 190 памятников истории и культуры, что составляет 36%. В соответствии с главой 7 Федерального Закона N 73-ФЗ от 25.06.2002г. "Об объектах культурного наследия в Российской Федерации" для объектов культурного наследия установлен особый режим охраны и содержания. В соответствии со ст. 45 неуказанного закона к проведению работ по сохранению памятников культурного наследия допускается юридические лица и индивидуальные предприниматели, имеющие лицензию. Такая лицензия имеется у " ***". Для проведения ремонтно-реставрационных работ район имеет право участвовать в краевых и федеральных программах с целью привлечения дополнительных финансовых средств. Для этого необходимо принятие районных программ и в её рамках выделение софинансирования. Таковая программа имеется и утверждена решением Земского Собрания Чердынского муниципального района от 29.09.2008г. N 464 "Об утверждении районной целевой программы "Сохранение историко-культурного наследия и охраны памятников на 2009-2011 годы и период до 2015 года". В настоящее время на уровень муниципального района переданы полномочия от Бондюжского и Покчинского сельских поселений и Чердынского городского поселения. Суд же при рассмотрении данного дела не принял во внимание данный факт, посчитал доводы ответчиков не состоятельными. Однако пункт 4 статьи 15 Федерального Закона от 26.10.2003г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления сельских поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации". Исключение из устава указанных в заявлении пунктов повлечет за собой невозможность исполнения переданных полномочий.

Обсудив доводы кассационной жалобы, проверив законность решения суда, судебная коллегия находит решение суда подлежащим отмене в связи с несоответствием выводов суда обстоятельствам дела и неправильным применением норм материального права (п.п.З, 4 ч. 1 ст.362 ГПК РФ).

Из материалов дела следует, что Постановлением Администрации **** от 01.11.2010 года функциями и полномочиями автономного учреждения " ***" был наделен Комитет ** с 01.11.2010 года (л.д. 33).

01.11.2010 года председателем Комитета ** утвержден Устав автономного учреждения " ***" (далее - АУ " ***").

В соответствии с п. 2.2. Устава основной целью деятельности Учреждения является обеспечение сохранения имущественного комплекса ****, в том числе, объектов культурного наследия.

Согласно п. 2.3. Устава для достижения поставленной цели Учреждение осуществляет следующие виды деятельности:

- сохранение объектов имущественного комплекса района;

- содержание бесхозяйных объектов;

- выявление, изучение, охрана, реставрация объектов культурного наследия местного,регионального и федерального значения.

Все вышеуказанные виды деятельности могут осуществляться, в том числе, и при передаче полномочий автономному учреждению от городских, сельских поселений. В силу а. 2.4. Устава предметом деятельности Учреждения является:

- разработка районных, краевых программ по сохранению историко-культурного наследия;-создание условий для развития туризма;

- сохранение историко - культурного наследия, памятников истории и культуры, археологии,архитектуры; возрождение, сохранение, и развитие традиционных народных художественныхпромыслов и ремесел;

- занятие издательской и печатной деятельностью;-изготовление сувенирной продукции.

В соответствии с выпиской из реестра муниципальной собственности Чердынского района на территории **** находятся объекты культурного наследия, из которых: в собственности **** находится 38 объектов культурного наследия (л.д. 36-37), в собственности **** - 10 объектов, в собственности *** - 2 объект, в собственности * - 1 объект, в собственности ***** - 1 объект, в собственности ****** - 1 объект, в частной собственности - 7 объектов, бесхозяйные объекты - 6 объектов, в федеральной собственности - 5 объектов, в государственной собственности Пермского края - 5 объектов (л д. 36-39).

Решением Чердынского районного суда Пермского края от 06.12.2010 года удовлетворены требования прокурора **** о признании недействующим с момента издания Постановления главы **** от 20.120.2007 года N706 "О создании автономного учреждения путем внесения изменений в устав АНУ " ***", на учредителя " ***", возложена обязанность по ликвидации учреждения.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Пермского краевого суда от 21.02.2011 года решение Чердынского районного суда Пермского края от 06.12.2010 года отменено, в удовлетворений требований о признании недействующим Постановления главы **** от 20.12.2007 года N706 отказано в связи с пропуском установленного ст.256 ГПК РФ срока, в остальной части дело направлено на новое рассмотрение в тот же суд.

При новом рассмотрении дела прокурор изменил заявленные требования на требования о возложении на Комитет ** обязанности по исключению из Устава отдельных положений.

Судом заявленные требования были рассмотрены в порядке, установленном главой 24 ГПК РФ для признания нормативных актов недействующими. Между тем, оспариваемый Устав нормативным актом не является.

Согласно п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29.11.2007 N 48 (ред. от 10.06.2010) "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Устав АНУ " ***" указанным требованиям не отвечает, поскольку в нем не содержится правовых норм, обязательных для неопределенного круга лиц, данный Устав регламентирует деятельность отдельного юридического лица.

Требования прокурора фактически являются требованиями о признании незаконными действий Комитета по имущественным отношениям Администрации **** по внесению в устав Учреждения отдельных полномочий (глава 25 ГПК РФ), и как способ восстановления нарушенного права, заявлено о возложении на Комитет имущественных отношений Администрации **** обязанности исключить из Устава отдельные пункты.

В связи с этим судебная коллегия находит заслуживающим внимание довод кассационной жалобы о том, что прокурором пропущен предусмотренный ст.256 ГПК РФ срок для обращения в суд.

В силу ч. 2 ст.256 ГПК РФ гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

Исходя из положений части 1 статьи 4 и части 1 статьи 256 ГПК РФ срок обращения с заявлением в суд начинает течь с даты, следующей за днем, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и свобод, о создании препятствий к осуществлению его прав и свобод, о возложении обязанности или о привлечении к ответственности. Обязанность доказывания этого обстоятельства лежит на заявителе.

Как следует из материалов дела, Устав АУ " ***" в оспариваемой редакции был представлен заинтересованным лицом не позднее принятия по настоящему делу решения Чердынского районного суда Пермского края от 06.12.2010 года, (л.д. 42-60, 53), в связи с чем предусмотренный ст.256 ГПК РФ срок истек 06.03.2011 года. При этом требования об исключении из Устава отдельных положений было заявлено прокурором лишь 11.04.2011 года (л.д.112).

Признавая п.2.2., 2.3., 2.4. Устава недействующими в оспариваемой части с момента утверждения Устава, суд исходил из того, что включение в устав положений о выполнении АУ " ***" мер по сохранению историко - культурного наследия, памятников истории и культуры, археологии, архитектуры, выявлению данных объектов федерального, регионально и местного значения фактически наделяет учреждение функциями, которые в соответствии с Федеральным законом N73-Ф3 от 25.06.2002 года "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N73-Ф3) муниципальному району, чей функциональный орган является учредителем АУ " ***", не предоставлены.

Кроме того, применяя положения п. 21 Федерального закона N131-Ф3 от 06.10.2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", суд сделал вывод о том, что объекты культурного наследия не могут находиться в собственности муниципального района.

Судебная коллегия полагает, что выводы сделаны судом без учета фактических обстоятельств дела, а также положений действующего законодательства.

В соответствии со ст.210ГКРФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Согласно п. 9 ч. 1 ст.50 Федерального закона N131-Ф3 от 06.10.2003 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" далее- Федеральный закон N131-Ф3) в собственности поселении могут находится объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от их категории историко-культурного значения в соответствии с законодательством российской Федерации.

В силу ч. 3 ст. 50 Федерального закона N131-Ф3 в собственности муниципальных районов могут находится объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

В соответствии с п. 5.1. ст.9 Федерального закона N73-Ф3 к полномочиям федеральных органов государственной власти в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия относится государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством российской Федерации.

В силу п.1 ч. 1 ст.9.1. Федерального закона N73-ФЗ сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в федеральной собственности, относится к полномочиям Российской Федерации, переданным для осуществления органам государственной власти субъекта Российской Федерации.

Согласно п. 3 ст. 9.2. Федерального закона N73-Ф3 к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации относится сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации.

В силу п. 1 ст.9.3. Федерального закона N73-Ф3 сохранение, использование и популяризация объектов культурного наследия, находящихся в собственности поселений и округов, относится к полномочиям органов местного самоуправления поселений и городских округов.

Согласно ч. 4 ст. 15 Федерального закона N131-Ф3 органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации.

Оценивая соответствие положений Устава требованиям закона, судебная коллегия исходит их того, что в соответствии с Преамбулой Федерального закона N73-ФЗ в Российской Федерации гарантируется сохранность объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации в интересах настоящего и будущего поколений многонационального народа Российской Федерации.

Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В настоящее время в собственности **** фактически находятся объекты культурного наследия, в отношении которых в силу указанного закона требуется принятие мер по их сохранению.

В соответствии с. п. 1 ст.40 Федерального закона N73-Ф3 сохранение объекта культурного наследия в целях настоящего Федерального закона - направленные на обеспечение физической сохранности объекта культурного наследия ремонтно-реставрационные работы, в том числе консервация объекта культурного наследия, ремонт памятника, реставрация памятника или ансамбля, приспособление объекта культурного наследия для современного использования, а также научно-исследовательские, изыскательские, проектные и производственные работы, научно-методическое руководство, технический и авторский надзор.

При этом то обстоятельство, что законом прямо не предусмотрены обстоятельства, при наличии которых муниципальный район вправе иметь в собственности объект культурного наследия, до разрешения вопроса о передаче указанных объектов в установленном порядке в собственность сельских поселений, не свидетельствует о наличии оснований к лишению муниципального района полномочий по сохранению объектов, поскольку обязанность по сохранению объектов культурного наследия возлагается на поселения, только при условии нахождения объектов в собственности поселений (ст. 14 Федерального закона N131-ФЗ). При этом, из материалов дела следует, что АУ " ***" имеет лицензию на выполнение работ по сохранению объекта культурного наследия, что соответствует ст.45 Федерального закона N73-ФЗ.

В силу ст. 33 Федерального закона N73-ФЗ объекты культурного наследия подлежат государственной охране в целях предотвращения их повреждения, разрушения или уничтожения, изменения облика и интерьера, нарушения установленного порядка их использования, перемещения и предотвращения других действий, могущих причинить вред объектам культурного наследия, а также в целях их защиты от неблагоприятного воздействия окружающей среды и от иных негативных воздействий.

Как предусмотрено пунктом 59 "Положения об охране памятников истории и культуры", утвержденного Постановлением Совета Министров СССР N865 от 16.09.1982 года, порядок и условия использования памятников истории и культуры устанавливаются государственными органами охраны памятников и определяются в отношении каждого памятника индивидуально посредством заключения соответствующего охранного соглашения.

Данный пункт не противоречит содержащему в статье 48 Федерального закона N73-ФЗ положению о том, что собственник объекта культурного наследия принимает на себя обязательства по сохранению объекта культурного наследия, которые являются ограничениями (обременениями) права собственности на данный объект и указываются в охранном обязательстве, в том числе по содержанию объекта культурного наследия, его сохранению (включая требования к порядку и срокам проведения реставрационных, ремонтных и иных работ), требования к условиям доступа к нему граждан, иные обеспечивающие его сохранность требования.

При этом ч. 4 ст. 15 Федерального закона N131-Ф3 также допускается передача полномочий поселений муниципальному району, следовательно, вне зависимости от наличия или отсутствия таких соглашений на данный момент, включение в устав соответствующих положений закону не противоречит.

Кроме того, по мнению судебной коллегии, следует также учитывать также то обстоятельство, что из п. 2.2. Устава следует, что целью деятельности Учреждения является не только обеспечение сохранения объектов культурного наследия, но и всего имущества муниципального района в целом, что согласуется с п. ст. 51 Федерального закона N131-Ф3, ст.210 ГК РФ.

При таких обстоятельствах, заявленные прокурором требования не подлежали удовлетворению.

При этом в случае, если будет установлено, что Учреждением осуществляются иные полномочия, не отнесенные федеральным законом к компетенции Учреждения, прокурор с соблюдением установленного законом срока вправе оспорить такие действия в судебном порядке.

При таких обстоятельствах, решение суда не может быть признано законным и обоснованным и подлежит отмене с принятием нового решения об отказе прокурора в удовлетворении заявления.

Руководствуясь ст. ст. 199, 361 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Чердынского районного суда Пермского края от 28 апреля 2011 года отменить. Принять по делу новое решение, которым прокурору **** в удовлетворении заявления о возложении на учредителя автономного учреждения " ***" обязанности исключить из устава учреждения п.2.2., 2.3 в части указания в качестве цели деятельности учреждения обеспечение сохранения объектов культурного наследия, выявление, изучение, охрана, реставрация объектов культурного наследия местного, регионального и федерального значения, 2.4. в части разработки районных, краевых программ по сохранению историко-культурного наследия, памятников истории и культуры, археологии, архитектуры, сохранения историко-культурного наследия, памятников истории и культуры, археологии, архитектуры отказать.

Председательствующий

Судьи