Решение Пермского краевого суда от 19 апреля 2011 г. по делу N 3-58/2011

Пермский краевой суд в составе:

председательствующего судьи Швецова К.И.,

при секретаре Гладких Е.В.,

с участием прокурора Сысоевой СМ.,

представителей Правительства Пермского края М., П.,

рассмотрев в открытом судебном заседании в городе Перми 19.04.2011 года гражданское дело по заявлению первого заместителя прокурора Пермского края об оспаривании отдельных положений нормативного правового акта,

УСТАНОВИЛ:

08.12.2010 Правительством Пермского края принято постановление N 1003-п "Об утверждении Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из бюджета Пермского края государственным бюджетным и автономным учреждениям Пермского края", (далее по тексту - постановление Правительства Пермского края от 08.12.2010 N 1003-п).

Настоящее постановление опубликовано 13.12.2010 в печатном издании "Бюллетень законов Пермского края, правовых актов губернатора Пермского края, Правительства Пермского края, исполнительных органов государственной власти Пермского края" N 49 и действует с 01 января 2011 года в редакции постановления Правительства Пермского края от 31.12.2010 N 1125-п.

Как указано в пункте 4.1 данного документа, автономные учреждения, созданные (в том числе путем изменения типа) до 1 января 2011 г. для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, а также для исполнения публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, имеют право на получение в период с 1 января 2011 г. и до 1 января 2012 г. субсидий из бюджета Пермского края в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации для исполнения указанных публичных обязательств.

Первый заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующим пункта 4.1 Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из бюджета Пермского края государственным бюджетным и автономным учреждениям Пермского края, утвержденного постановлением Правительства Пермского края от 08.12.2010 N 1003-п.

Впоследствии заявитель уточнил свои требования и просил признать недействующим пункт 4.1 основного документа в части, позволяющей автономным учреждениям получать субсидии из бюджета Пермского края для целей, не предусмотренных п.1 ст.2 Федерального закона от 03.11.2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", по истечении одного года со дня официального опубликования Федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений.

Исходя из обстоятельств, приведенных в заявлении заместителем прокурора края, оспариваемая правовая норма не соответствует федеральному законодательству, а именно подлежащим применению во взаимосвязи положениям статей 6 и 78.1 Бюджетного кодекса РФ, пунктов 5 и 6 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", части 1 статьи 2 и статьи 4 Федерального закона от 3.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях".

Только бюджетные учреждения Пермского края могут осуществлять в установленном законом порядке полномочия исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации по исполнению в денежной форме публичных обязательств перед физическими лицами.

Подобной возможности в отношении автономных учреждений федеральное законодательство не устанавливает. Их основной деятельностью формируемой учредителем и утвержденной уставом, финансируемой за счет субсидий из бюджета Пермского края признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых они созданы, -

для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.

Автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами.

Органы государственной власти субъекта РФ не вправе налагать на автономные учреждения не предусмотренные законодательством Российской Федерации финансовые и иные обязательства по обеспечению выполнения своих полномочий (п. 2 ст. 30 Бюджетного кодекса РФ).

Руководствуясь частью 14 статьи 31 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", автономные учреждения, созданные (в том числе путем изменения типа) до дня вступления в силу настоящего Федерального закона для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах, не предусмотренных частью 1 статьи 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (в редакции настоящего Федерального закона), подлежат реорганизации или ликвидации в течение одного года со дня официального опубликования настоящего Федерального закона.

В судебном заседании прокурор настаивал на удовлетворении заявленных требований по изложенным выше основаниям.

Представители Правительства Пермского края в судебном заседании с заявлением прокурора не согласились, поскольку считают, что пункт 4.1 постановления Правительства Пермского края от 08.12.2010 N 1003-п "Об утверждении Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из бюджета Пермского края государственным бюджетным и автономным учреждениям Пермского края" полностью соответствует действующим нормам федерального законодательства.

Частью 13 статьи 33 упомянутого прокурором Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ для реформы бюджетной системы установлен переходный период продолжительностью с 01.01.2011 года до 01.01.2012 года, в течение которого подлежат проведению мероприятия по реформированию деятельности государственных учреждений.

Исключение из деятельности автономных учреждений функции по исполнению публичных обязательств перед физическими лицами, осуществление которых было закреплено за ними до 01.01.2011 года, посредством передачи их исполнения бюджетным учреждениям либо органам государственной власти невозможно за короткий промежуток времени. Оспариваемые положения нормативного правового акта не возлагают на них аналогичные обязательства, а лишь сохраняют их предыдущее финансовое обеспечение на переходный период реформирования бюджетных отношений.

Вместе с тем, пункт 4.1 постановления Правительства края от 08.12.2010 N 1003-п распространяется, в том числе и на автономные учреждения, не подлежащие реорганизации или ликвидации в соответствии с частью 14 статьи 31 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ. Установленное этим пунктом правовое регулирование бюджетных отношений не подразумевает возложение на эти учреждения функций по выполнению финансовых обязательств, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

На официальном сайте Государственной Думы Российской Федерации размещен проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения автономных учреждений", представленный 09 апреля 2011 года на рассмотрение настоящего законодательного органа государственной власти Правительством Российской Федерации. Данный закон предусматривает передачу таким учреждениям полномочий по исполнению публичных обязательств перед физическими лицами, проект которого в первом чтении будет рассматриваться в мае 2011 года. Этим же документом предлагается возможность изменения типа автономных учреждений, а также продления срока их реорганизации или ликвидации.

Заслушав стороны, исследовав материалы дела, суд находит заявление первого заместителя прокурора Пермского края не подлежащим удовлетворению.

В соответствии с пунктами 1-3 статьи 26.13 Федерального закона от 06.10.1999 г. N 184 - ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" каждый субъект Российской Федерации имеет собственный бюджет.

Органы государственной власти субъекта Российской Федерации обеспечивают сбалансированность бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации и соблюдение установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита бюджета, размеру и составу государственного долга субъекта Российской Федерации, исполнению бюджетных и долговых обязательств субъекта Российской Федерации.

Формирование, утверждение, исполнение бюджета субъекта Российской Федерации и контроль за его исполнением осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно с соблюдением требований, установленных настоящим Федеральным законом и Бюджетным кодексом Российской Федерации, а также принятыми в соответствии с ними законами субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 1 статьи 78.1 Бюджетного Кодекса РФ, в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (выполнением работ).

Из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации могут предоставляться субсидии бюджетным и автономным учреждениям на иные цели.

Порядок определения объема и условия предоставления указанных субсидий из федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов устанавливается соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Данная норма закона действует в редакции Федерального закона от 08.05.2010 N83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений" (далее по тексту - Федеральный закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ). В предыдущей редакции ее положениями не предусматривались субсидии бюджетным учреждениям, а также предоставление субсидий на иные цели, не связанные с выполнением работ (оказанием услуг) в соответствии с государственным (муниципальным) заданием.

Как указано в пунктах 1 - 2; 5 - 6 статьи 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях", введенной в действие Федеральным законом от 08.05.2010 N 83-ФЗ, -

бюджетным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий соответственно органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах;

бюджетное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными в соответствии с федеральными законами, иными нормативными правовыми актами, муниципальными правовьми актами и уставом;

бюджетное учреждение осуществляет в порядке, определенном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме;

финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания бюджетным учреждением осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Частью 1 статьи 2 и частями 1 - 2, 4, 6 - 7 статьи 4 Федерального закона от 03.11.2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", действующими в редакции Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ, установлено, -

автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами;

основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано;

государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Автономное учреждение осуществляет в соответствии с государственным (муниципальным) заданием и (или) обязательствами перед страховщиком по обязательному социальному страхованию деятельность, связанную с выполнением работ, оказанием услуг;

финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 настоящей статьи деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников;

кроме указанных в части 2 настоящей статьи государственного (муниципального) задания и обязательств автономное учреждение по своему усмотрению вправе выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основной деятельности, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании однородных услуг условиях в порядке, установленном федеральными законами;

- автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (уставе).

С 01 января 2011 года возможность реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти автономными учреждениями допускается только в сфере общественных отношений, предусмотренных частью 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", а также другими федеральными законами.

Принимая во внимание пункт 14 статьи 31, пункты 1 и 13 статьи 33 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений", автономные учреждения, созданные (в том числе путем изменения типа) до дня вступления в силу настоящего Федерального закона для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах, не предусмотренных частью 1 статьи 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (в редакции настоящего Федерального закона), подлежат реорганизации или ликвидации в течение одного года со дня официального опубликования настоящего Федерального закона.

Первоначальный текст этого документа опубликован в изданиях "Собрание законодательства РФ", 10.05.2010, N 19, ст. 2291; "Российская газета", N 100, 12.05.2010; "Парламентская газета", N 24, 14-20.05.2010.

Федеральный закон от 08.05.2010 N 83-ФЗ вступил в силу с 1 января 2011 года, за исключением положений, для которых статьей 33 этого же закона установлены иные сроки вступления их в силу. С целью реализации указанного законодательного акта с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года установлен переходный период.

Руководствуясь приведенными выше нормами федерального законодательства, суд приходит к выводу о том, что постановление Правительства Пермского края от 08.12.2010 г. N 1003-п "Об утверждении Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из бюджета Пермского края государственным бюджетным и автономным учреждениям Пермского края" принято в рамках компетенции субъекта Российской Федерации, в том числе полномочий его высшего исполнительного органа государственной власти по вопросу регулирования бюджетных правоотношений в области субсидирования указанных государственных учреждений Пермского края, осуществляющих предусмотренные законодательством Российской Федерации полномочия органов государственной власти.

Пункт 4.1 оспариваемого постановления не содержит предписаний, позволяющих краевым автономным учреждениям получать субсидии из бюджета Пермского края для целей, не предусмотренных п.1 ст.2 Федерального закона от 03.11.2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях". Из его содержания, которое должно рассматриваться во взаимосвязи с пунктом 4 того же нормативного правового акта, следует, что названные учреждения, созданные до 1 января 2011 г. для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, а также для исполнения публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, имеют право на получение субсидий из бюджета Пермского края с 1 января 2011 года до 1 января 2012 года. Установление такого права обусловлено совершенствованием правового положения государственных учреждений, финансируемых из бюджетов бюджетной системе Российской Федерации, в необходимый для этого переходный период, который по продолжительности равен периоду предоставления упомянутых субсидий. Позже, если не будет осуществлена в полной мере реорганизация или ликвидация тех автономных учреждений, которые занимаются выполнением работ, оказанием услуг во исполнение предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти в сферах, не предусмотренных частью 1 статьи 2 ФЗ "Об автономных учреждениях", их субсидирование за счет средств краевого бюджета прекращается. Такое правовое регулирование рассматриваемых в судебном заседании правоотношений согласуется с положениями пункта 14 статьи 31, пунктов 1 и 13 статьи 33 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ, абзаца второго пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации для исполнения указанных публичных обязательств.

Как предусмотрено статьей 65 Бюджетного Кодекса РФ, формирование расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством Российской Федерации разграничением полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, исполнение которых согласно законодательству Российской Федерации, международным и иным договорам и соглашениям должно происходить в очередном финансовом году (очередном финансовом году и плановом периоде) за счет средств соответствующих бюджетов.

Порядок и условия предоставления автономным учреждениям Пермского края субсидий из бюджета субъекта федерации в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, а также для исполнения публичных обязательств перед физическим лицом, подлежащих исполнению в денежной форме, не должны противоречить общему правилу формирования соответствующих бюджетных расходов на очередной финансовый год или плановый период.

Поскольку время для реорганизации или ликвидации исключенных из бюджетов бюджетной системе Российской Федерации автономных учреждений не вышло, нет оснований утверждать о нарушении Правительством Пермского края требований бюджетного законодательства при финансировании расходов действующих участников бюджетных правоотношений. Доказательств существования данных учреждений в будущем после истечения срока действия отведенного для приведения их деятельности в соответствие с частью 1 статьи 2 ФЗ "Об автономных учреждениях" в период реформирования суду не представлено.

Как следует из материалов дела, в Пермском крае действуют автономные учреждения, для исполнения в денежной форме публичных обязательств перед физическими лицами, которые не подлежат реорганизации или ликвидации, т.к. осуществляют предусмотренные законодательством Российской Федерации полномочия органа государственной власти в установленных законом случаях. Наделение в соответствии со статьей 9.2 Федерального закона от 12.01.1996 г. N 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" бюджетных учреждений Пермского края аналогичными полномочиями по исполнению публичных обязательств перед физическими лицами не исключает возможность их исполнения автономными учреждениями.

Следовательно, пунктом 4.1 постановления Правительства Пермского края от 08.12.2010 N 1003-п, обоснованно установлено право автономных учреждений с названным видом деятельности на получение в период с 1 января 2011 г. и до 1 января 2012 г. субсидий из бюджета Пермского края в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Иного регулирования правоотношений из содержания настоящей правовой нормы не усматривается.

Вместе с тем, действуя в рамках полномочий, предоставленных статьей 33 Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ, подвергая изменению в переходный период времени правовое положение государственных учреждений, 09 апреля 2011 года Правительством Российской Федерации на рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации внесен проект Федерального закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации. Данный законопроект закрепляет за автономными учреждениями полномочия по исполнению публичных обязательств перед физическими лицами. Его рассмотрение в первом чтении назначено на май 2011 года. Этим же документом предлагается возможность изменения типа автономных учреждений, а также продления срока их реорганизации или ликвидации. Тем самым, часть 1 статьи 2 ФЗ "Об автономных учреждениях" приводится в соответствие с абзацем 2 части 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (статья 2 настоящего Кодекса).

При выявлении случаев нецелевого предоставления субсидий из бюджета Пермского края, о чем заявлял в судебном заседании прокурор, заинтересованные лица вправе оспорить в суде в порядке, предусмотренном главой 25 ГПК РФ, решения, действия (бездействие), не основанные на положениях федерального законодательства, либо обратиться в суд в порядке искового производства за защитой субъективного права.

Таким образом, суд в силу положений части 1 статьи 253 ГПК РФ, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному Правовому акту, имеющим большую юридическую силу, принимает решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.

Руководствуясь ст.ст. 194-199, 253 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

Заявление первого заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим пункта 4.1 постановления Правительства Пермского края от 08.12.2010 г. N 1003-п (в ред. постановления Правительства Пермского края от 31.12.2010 г. N 1125-п) "Об утверждении Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из бюджета Пермского края государственным бюджетным и автономным учреждениям Пермского края" в части, Позволяющей автономным учреждениям получать субсидии из бюджета Пермского края для целей, не предусмотренных п.1 ст.2 Федерального закона от 03.11.2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", по истечении одного года со дня официального опубликования Федерального закона от 08.05.2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений оставить без удовлетворения.

Настоящее решение может быть обжаловано в Верховный Суд Российской Федерации через Пермский краевой суд в течение 10 дней со дня составления мотивированного решения - 25.04.2011 года.

Председательствующий п.п.- К.И. Швецов

Справка.

Согласно определения Верховного Суда Российской Федерации от 13 июля 2011 года решение Пермского краевого суда от 19 апреля 2011 года отменено, вынесено новое решение об удовлетворении заявления прокурора.

Признать недействующим п. 4.1 постановления правительства Пермского края от 8 декабря 2010 г. N 1003-п "Об утверждении Порядка определения объема и условий предоставления субсидий из бюджета Пермского края государственным бюджетным и автономным учреждениям Пермского края" в части, предоставляющей право автономным учреждениям получать Субсидии из бюджета Пермского края для целей, не предусмотренных п. 1 ст. 2 Федерального закона от 03 ноября 2006 года N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях", по истечении одного года со дня официального опубликования Федерального закона от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательны^ акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений".

Судья- К.И. Швецов