Апелляционное определение СК по гражданским делам Магаданского областного суда от 15 мая 2012 г.

Апелляционное определение СК по гражданским делам Магаданского областного суда от 15 мая 2012 г.
(Извлечение)

Судебная коллегия по гражданским делам ФИО1 областного суда в составе:

председательствующего ФИО3,

судей ФИО4, Бежевцовой Н.В.,

при секретаре ФИО5

рассмотрела в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлению прокурора "адрес" ФИО1 "адрес" о признании противоречащими федеральному законодательству отдельных пунктов Устава муниципального образования " "адрес""

по апелляционному представлению прокурора "адрес" ФИО1 "адрес" и апелляционной жалобе Собрания представителей "адрес" ФИО1 "адрес" на решение Омсукчанского районного суда ФИО1 "адрес" от "дата", которым заявленные требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи ФИО1 областного суда Бежевцовой Н.В., объяснения прокурора ФИО6, настаивавшей на доводах апелляционного представления и возражавшей относительно апелляционной жалобы заинтересованного лица, пояснения представителя Собрания представителей "адрес" ФИО7, поддержавшего доводы апелляционной жалобы и не возражавшего против доводов апелляционного представления прокурора, судебная коллегия по гражданским делам ФИО1 областного суда

УСТАНОВИЛА:

"адрес" обратился в суд в порядке статьи 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации с заявлением об оспаривании нормативного правового акта в части.

В ходе судебного разбирательства после уточнения, дополнения и частичного отказа от заявленных требований окончательно просил признать противоречащими федеральному законодательствуинеподлежащими применению со дня принятия пункт 1 (в части), пункты 2, 3, 4, 5 части 6 статьи 9 Устава муниципального образования " "адрес"" (далее - Устав),а такжепризнать противоречащими федеральному законодательству часть 1 статьи 11, пункт 3 части 3 статьи 22, пункт 4 части 1 статьи 25, пункт 15 части 1 статьи 27, часть 3 статьи 40, часть 1 статьи 55, пункты 6 и7 части 1 статьи 71 Устава.

В обоснование заявленных требований указал, что пункт 1 части 6 статьи 9 Устава в части, предусматривающей возможность официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов путем публикации их текстов не в районной газете "Омсукчанские вести", а в иных печатных изданиях и средствах массовой информации, противоречит положениям части 3 статьи 15 Конституции РФ, частям 2 и 3 статьи 47 Федерального закона от "дата" N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).Данными нормами федерального законодательства установлена обязательность официального опубликования(обнародования) муниципальных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. При этом устанавливаемый уставом муниципального образования порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов и их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Кроме того, по мнению прокурора, данный пункт Устава противоречит законодательству о противодействии коррупции, поскольку устанавливает для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

Пункты 2, 3, 4, 5 оспариваемой части статьи 9 Устава, предусматривающие возможность опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов путем: их публикация в виде отдельного издания, доведения до всеобщего сведения по каналам связи, в том числе по сети Интернет, рассылки государственныморганам, органам местногосамоуправления,должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, а также доведения до сведения населения иным способом, обеспечивающимвозможностьсвободного доступаиознакомления граждан с текстоммуниципального правового акта, также не могут считатьсяофициальным опубликованием и противоречат вышеуказанным требованиям федерального законодательства, поскольку не позволяют определить момент вступления муниципального правового акта в законную силу и обеспечить доведение его текста до неопределенного круга граждан.

Опубликование принимаемых органами местного самоуправления нормативных правовых актов в районной газете "Омсукчанские вести" является, по мнению прокурора, единственной, соответствующей требованиям федерального законодательства, формой опубликования (вступления в силу) нормативных правовых актов органов местного самоуправления района.

Противоречит действующему федеральному законодательству и часть 1 статьи 11 Устава, поскольку непредусматривает права органа местного самоуправления муниципального района на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных районов по оказанию поддержки общественным наблюдательным комиссиям, осуществляющим общественный контроль за обеспечением прав человека и содействие лицам, находящимся в местах принудительного содержания.

Кроме того указал, что Федеральными законами от "дата" N 361-ФЗ, от "дата" N...-Ф3 в Федеральный закон от "дата" N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный Закон N 131-ФЗ) внесены изменения. Однако положения пункта 3 части 3 статьи 22, пункта 4 части 1 статьи 25, пункта 15 части 1 статьи 27, части 1 статьи 55 Устава муниципального образования " "адрес""не приведены в соответствие с указанным действующим законодательством.

Так согласно указанным изменениям:

проекты правил благоустройства территорий должны выноситься на публичные слушания,

в структуру органов местного самоуправления должен входить не контрольный орган, а контрольно-счетный орган,

к полномочиям Собрания представителей отнесено определение порядка принятия решений не только об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий, но и на выполнение ими работ, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами,

вступление в должность главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации, является основанием досрочного прекращения полномочий главы администрации.

Часть 3 статьи 40 Устава, предусматривающая, что Собрание представителей собирается на первое заседание в течение 30 дней со дня избрания Собрания представителей в правомочном составе, по мнению прокурора, противоречит части 1.2 статьи 35 Федерального Закона N 131-ФЗ, поскольку не устанавливает конкретный срок, до истечения которого должно состояться первое заседание Собрания представителей после его избрания.

Также указал, что пункты 6 и 7 части 1 статьи 71 Устава, предусматривающие отнесение к собственным доходам бюджета "адрес" доходов от имущества, находящегося в муниципальной собственности, а также части прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых решениями Собрания представителей и части доходов от оказания органами местного самоуправления и казенными муниципальными учреждениями платных услуг, оставшихся после уплаты налогов и сборов, противоречат требованиям статей 41, 42, 46 и 62 Бюджетного кодекса РФ, согласно которым неналоговые доходы местных бюджетов формируются, в том числе за счет:

-доходов от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, за исключением имущества муниципальных бюджетных автономных учреждений, а также имущества муниципальных унитарных предприятий, в том числе казенных;

-доходов от платных услуг, оказываемых муниципальными казенными учреждениями;

-части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, определяемых порядке, установленном муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований.

Решением Омсукчанского районного суда от "дата" заявленные прокурором требования удовлетворены. Этим же решением на Собрание представителей "адрес" возложена обязанность опубликовать сообщение о принятом судебном решении.

В апелляционном представлении прокурор ставит вопрос об отмене постановленного по делу решения в части возложения на Собрание представителей "адрес" обязанности опубликовать сообщение о принятом судебном решении.

В качестве оснований к отмене судебного постановления в данной части прокурор указывает, чтов нарушение части 3 статьи 196 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд в данном случае вышел за пределы заявленных требований.

Также считает, что решение суда в оспариваемой им части не соответствует требованиям части 3 статьи 235 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и разъяснениям Пленума Верховного Суда Российской Федерации, данным в пункте 30 постановления от "дата" N... "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", согласно которым на орган, принявший нормативный правовой акт, признанный судом недействующим, не возложена обязанность обеспечения публикации сообщения о таком судебном решении.

В апелляционной жалобе Собрание представителей "адрес" также просит отменить судебное постановление и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявления прокурора в связи с неправильным применением норм материального права.

В качестве оснований к отмене судебного постановления указывает на принятие Собранием представителей решения N... от "дата" "О внесении изменений в Устав муниципального образования " "адрес"", которым часть 1 статьи 11, пункт 3 части 3 статьи 22, пункт 4 части 1 статьи 25, пункт 15 части 1 статьи 27, часть 1 статьи 55, пункты 6 и 7 части 1 статьи 71 Устава приведены в соответствие с действующим законодательством.

Со ссылкой на статьи 4, 5 Федерального закона от "дата" N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", части 2.1, 3 Указа Президента РФ "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" выражает несогласие с выводомсуда в части признания противоречащими федеральному законодательству пунктов 1 (в части), 2, 3, 4, 5 части 6 статьи 9 Устава, поскольку указанные нормы согласуются с положениями федерального законодательства, позволяющими осуществлять публикацию текстов законов и других нормативных правовых актов в иных печатных изданиях, их размещение (опубликование) на "Официальном интернет-портале правовой информации", возможность доведения их до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, а также путем рассылки государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, передачи по каналам связи, распространения в машиночитаемой форме, опубликования в виде отдельного издания.

Также указывает, что часть 3 статьи 40 Устава, устанавливающая, что Собрание представителей собирается на первое заседание в течение 30 дней со дня его избрания в правомочном составе, согласуется с положениями части 1.2 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ, предусматривающими, что вновь избранный представительный орган муниципального образования собирается на первое заседание в срок, не превышающий 30 дней со дня его избрания в правомочном составе.

В соответствии с частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела в пределах доводов апелляционной жалобы, апелляционного представления, обсудив доводы, изложенные в них, выслушав пояснения представителей сторон, судебная коллегия по гражданским делам ФИО1 областного суда приходит к следующему.

В соответствии с полномочиями, предоставленными прокурору Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации", он вправе оспорить в суде нормативные правовые акты в порядке, предусмотренном главой 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В пункте 21 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от "дата" N... "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" разъяснено, что официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом.

Возможность опубликования нормативного акта в ином печатном издании либо обнародование акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) допускается только в исключительных случаях- при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 47 Федерального закона от "дата" N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов определяется уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов и их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом.

Официальное опубликование нормативного правового акта является юридический фактом, определяющим момент, с которого данный акт вступает в законную силу.

Удовлетворяя требования районного прокурора, суд пришел к обоснованному выводу о том, чтопри наличии в муниципальном образовании периодического издания - районной газеты "Омсукчанские вести", осуществляющей официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом муниципальном образовании, опубликование (обнародование) текстов данных актов путем публикации в иных печатных изданиях и средствах массовой информации (пункт 1 части 6 статьи 9 Устава), публикации в виде отдельногоиздания (пункт 2 части 6 статьи 9 Устава), доведения до всеобщего сведения по каналам связи, в том числе по сети Интернет (пункт 3 части 6 статьи 9 Устава), рассылки государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям (пункт 4 части 6 статьи 9 Устава), а также доведения до сведения населения иным способом, обеспечивающим возможность свободного доступа и ознакомления граждан с текстом муниципального правового акта (пункт 5 части 6 статьи 9 Устава)не может считаться официальным опубликованием нормативных правовых актов, принимаемых в этом муниципальном образовании.

Нормы, приравнивающие указанные способы опубликования (обнародования) нормативных правовых актов к официальному опубликованию, противоречатположениям вышеуказанного действующего федерального законодательства.

Доводы апелляционной жалобы о том, что указанные нормы Устава согласуются с положениями федерального законодательства, позволяющими осуществлять публикацию текстов законов и других нормативных правовых актов в иных печатных изданиях, их размещение (опубликование) в сети Интернет и других источниках судебная коллегия во внимание не принимает, поскольку они основаны на неправильном толковании норм материального права.

Статьей 4 Федерального закона от "дата" N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания"предусмотрено, что официальным опубликованием федерального конституционного закона, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается первая публикация его полного текста в "Парламентской газете", "Российской газете", "Собрании законодательства Российской Федерации" или первое размещение (опубликование) на "Официальноминтернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Таким образом, определенное законодателем первое официальное опубликование акта в одном из указанных (конкретных) источников публикации позволяет определить дату вступления акта в законную силу. При этом частью 1 статьи 5 Закона определено, что официальным периодическим изданием Федерального Собрания является "Парламентская газета".

Установленные же оспариваемой нормой Уставаположения не содержат указания, в каких иныхконкретных печатныхпериодических изданиях, на каком интернет-сайте (интернет-портале)могут быть официально опубликованы муниципальные правовые акты.

Норма части 2 статьи 5 Федерального Закона, позволяющая публиковать федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты палат Федерального Собрания в иных печатных изданиях, а также доводить их до всеобщего сведения (обнародованы) по телевидению и радио, рассылать государственным органам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, передавать по каналам связи, распространятьв машиночитаемой форме, а также публиковать в виде отдельного издания, не приравнивает такое опубликование (обнародование) кофициальному.

Вопреки доводам апелляционной жалобы данная норма носит разрешительный характер публикации законов и иных нормативных актови несвидетельствует о равнозначности официальной публикации нормативных правовых актов в официальных печатных изданиях либо ином официальном источнике с дальнейшей публикацией в других источниках.

По аналогичным основаниям судебная коллегия полагает необоснованной ссылку в апелляционной жалобе на пункты 2.1 и 3 Указа Президента Российской Федерации от "дата" N... "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти".

Кроме того, как правильно отмечено судом, в силу положений подпункта "ж" пункта 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной Постановлением Правительства РФ от "дата" N..., отсутствие в нормативном правовом акте порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий является одним из коррупциогенных факторов, устанавливающих для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил.

Установив, что оспариваемые прокурором пункты 1 (в части), 2, 3, 4, 5 части 6 статьи 9 Устава противоречат федеральному законодательству, суд признал их не подлежащими применению.

Между тем, в соответствии с частью 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Поэтому в абзацах втором и третьем резолютивной части решения словосочетание "не подлежащим применению" подлежит замене на слово "недействующим".

Доводы апелляционной жалобы о принятии Собранием представителей решения N... от "дата" "О внесении изменений в Устав муниципального образования " "адрес"", которым оспариваемые прокурором часть 1 статьи 11, пункт 3 части 3 статьи 22, пункт 4 части 1статьи 25, пункт 15 части 1 статьи 27, часть 1 статьи 55, пункты 6 и 7 части 1 статьи 71 Устава приведены в соответствие с действующим законодательством(л.д. 102-105),на правильность постановленного по делу судебного решения не влияют и основанием к отмене судебного постановления в данной части не являются. Кроме того данных, свидетельствующих об официальном опубликовании указанного документа до даты вынесения судом решения по делу материалы дела не содержат.

Вместе с тем судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции о противоречии федеральному законодательству части 3 статьи 40 Устава муниципального образования " "адрес"".

Оспариваемая прокурором норма Устава предусматривает, что Собрание представителей района собирается на первое заседание в течение 30 дней со дня избрания Собрания представителей в правомочном составе.

Разрешая заявленные требования, суд признал данную норму противоречащей части 1.2 статьи 35 Федерального Закона N 131-ФЗ, поскольку отсутствие в Уставе конкретного пресекательного срока, до истечения которого должно состояться первое заседание Собрания представителей после его избрания, создает предпосылки к ненадлежащему осуществлению представительным органом своих полномочий и нарушению установленных законом сроков работы.

Судебная коллегия не может согласиться с данным выводом, поскольку он основан на неправильном толковании норм материального права.

Согласно части 1.2 статьи 35 Федерального Закона N 131-ФЗ вновь избранный представительный орган муниципального образования должен быть собран на первое заседание в срок, установленный уставом муниципального образования, который не может превышать 30 дней со дня избрания представительного органа муниципального образования в правомочном составе.

Таким образом, законодателем установлены требования к максимальному сроку, в течение которого должно быть проведено первое заседание вновь избранного органа, и тем самым предусмотрена дополнительная гарантия обеспечения деятельности представительного органа муниципального образования.

Установленный частью 3 статьи 40 оспариваемого Устава срок начинает исчисляться со дня избрания Собрания представителей в правомочном составе и истекает на 30-й день после указанной даты, что требованиям федерального законодательства не противоречит, поскольку указанный срок не превышает 30 дней.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия приходит к выводу, что оспариваемая прокурором норма Устава не противоречит положениям части 1.2 статьи 35 Федерального Закона N 131-ФЗ.

Учитывая вышеизложенное, судебная коллегия считает, что выводы суда, изложенные в решении, не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, суд неправильно применил нормы материального права, в связи с чем, решение суда в данной части не может быть признано законным и обоснованным и подлежит отмене.

В соответствии со статьей 328 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции при рассмотрении апелляционных жалоб, представления вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции полностью или в части и принять новое решение.

Так как фактические обстоятельства по делу судом первой инстанции установлены и не требуется собирания новых доказательств, однако судом были неправильно применены нормы материального права, судебная коллегия считает возможным, отменив решение суда первой инстанции в части признания части 3 статьи 40 Устава муниципального образования " "адрес"" противоречащим федеральному законодательству, принять в данной части новое решение, которым в удовлетворении указанных требований отказать.

Иных доводов, свидетельствующих о наличии оснований для отмены или изменения оспариваемого судебного решения, апелляционные жалоба и представление не содержат.

Вместе с тем судебная коллегия полагает необходимым дополнить резолютивную часть решения по следующим основаниям.

Законность и обоснованность решения в части признания недействующим отдельных норм Устава муниципального образования в силу прямого указания в законе (часть 3 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и статья 35 Закона Российской Федерации от "дата" N... "О средствах массовой информации") сопряжена с обязанностью опубликования такого решения суда или сообщения о решении после вступления его в законную силу в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.

О необходимости выполнения требований вышеуказанных законоположений также указано в пункте 30 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от "дата" N... "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", которым разъяснено, что вступившее в законную силу решение суда должно быть направлено в соответствующее печатное издание с указанием в сопроводительном письме о том, подлежит ли публикации все решение или же лишь сообщение о нем.

Признав оспариваемые прокурором нормы Устава противоречащими федеральному закону, суд первой инстанции возложил на Собрание представителей района обязанность опубликовать сообщение о принятом судебном решении.

В апелляционном представлении прокурор указывает на нарушение в данном случае части 3 статьи 196 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. Между тем данные доводы основаны на неправильном толковании норм процессуального права и основанием к отмене судебного постановления в части не являются.

Судебная коллегия считает, что суд первой инстанции, предоставив судебную защиту по заявлению прокурора, не допустил недоказанности установленных обстоятельств, имеющих значение для дела, и несоответствия выводов, изложенных в решении суда, обстоятельствам дела, и постановил решение, отвечающее вышеуказанным нормам материального права.Определение порядка опубликования сообщения о вступившем в законную силу судебном решении к существу рассматриваемых требований не относится.

В этой связи резолютивная часть решения подлежит дополнению абзацем седьмым следующего содержания: "После вступления решения Омсукчанского районного суда ФИО1 "адрес" от "дата" в законную силу направить его в печатное издание, в котором был официально опубликован Устав муниципального образования " "адрес"" - в газете "Омсукчанские вести", для публикации в данном печатном издании сообщения о принятом решении".

Руководствуясь статьями 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия по гражданским делам ФИО1 областного суда,

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Омсукчанского районного суда ФИО1 "адрес" от "дата" в части признания части 3 статьи 40 Устава муниципального образования " "адрес"" противоречащим федеральному законодательству отменить и постановить в данной части новое решение, которым

в удовлетворении требований прокурора "адрес" о признании части 3 статьи 40 Устава муниципального образования " "адрес"" противоречащим федеральному законодательству отказать.

В остальной части решение Омсукчанского районного суда ФИО1 "адрес" от "дата"оставить без изменения, апелляционное представление прокурора "адрес" и апелляционную жалобу Собрания представителей "адрес" - без удовлетворения.

В абзацах втором и третьем резолютивной части решения словосочетание "не подлежащим применению" заменить на слово "недействующим"

Абзац седьмой резолютивной части решения исключить.

Дополнить резолютивную часть решения абзацем седьмым следующего содержания: "После вступления решения Омсукчанского районного суда ФИО1 "адрес"от "дата" в законную силу направить его в печатное издание, в котором был официально опубликован Устав муниципального образования " "адрес"" - в газете "Омсукчанские вести", для публикации в данном печатном издании сообщения о принятом решении".

Председательствующий подпись

судьи подписи

Верно: судья ФИО1 областного суда Н.В. Бежевцова "дата"