Кассационное определение СК по гражданским делам Костромского областного суда от 01 августа 2011 г. по делу N 33-1161

Судебная коллегия по гражданским делам Костромского областного суда в составе:

председательствующего Кулаковой И.А.,

судей Муравьевой Е.А., Зиновьевой О.Н.,

с участием прокурора Орловской И.В.,

при секретаре Поповой Е.В.,

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу главы Самсоновского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области Нода В.Ю. на решение Костромского районного суда Костромской области от 30 мая 2011 года, которым удовлетворены требования Костромского межрайонного природоохранного прокурора Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации о признании противоречащими закону, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу положения пунктов 2.1, 2.2, 2.3, 4.5, 4.6 Правил благоустройства, озеленения, обеспечения чистоты и порядка на территории Самсоновского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области, утвержденных решением Совета депутатом Самсоновского сельского поселения от 22.07.2009 г. N 20, в редакции решения Совета депутатов от 14.10.2009 г. N 28.

Заслушав доклад судьи Костромского областного суда Зиновьевой О.Н., объяснения главы Самсоновского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области Нода В.Ю., поддержавшего доводы кассационной жалобы, прокурора Орловской И.В., полагавшей доводы кассационной жалобы несостоятельными, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Костромской межрайонный природоохранный прокурор Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры в интересах неопределенного круга лиц и Российской Федерации обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу положения п. 2.1. и п. 2.2 Правил благоустройства, озеленения, обеспечения чистоты и порядка на территории Самсоновского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области, утвержденных решением Совета депутатов Самсоновского сельского поселения от 22.07.2009 г. N 20, в редакции решения Совета депутатов от 14.10.2009 г. N 28.

Заявленные требования прокурор обосновал тем, что в рамках надзора за соответствием федеральному законодательству нормативных правовых актов органов местного самоуправления Российской Федерации проведена проверка Правил благоустройства, озеленения, обеспечения чистоты и порядка на территории Самсоновского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области, утвержденных решением Совета депутатов Самсоновского сельского поселения от 22.07.2009 г. N 20, в редакции решения Совета депутатов от 14.10.2009 г. N 28, в ходе которой установлено, что отдельные положения Правил противоречат действующему законодательству Российской Федерации. Указанные Правила опубликованы в информационном бюллетене "Самсоновский вестник" N 14 от 23.07.2009 г., решение Совета депутатов от 14.10.2009 г. N 28 о внесении изменений и дополнений - в информационном бюллетене "Самсоновский вестник" от 16.10.2009 г. N 18.

В соответствии с требованиями ч. 4 ст. 7 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" N 131-ФЗ от 06.10.2003 г. муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, а также конституциям (уставам), Законам, иным нормативным правовым актам субъектов РФ.

Согласно п. 2.4. Правил содержание, благоустройство и уборка территории Самсоновского сельского поселения Костромского муниципального района обеспечиваются органами местного самоуправления, силами и средствами хозяйствующих субъектов, независимо от формы собственности и организационно-правовой формы в пределах закрепленных и прилегающих территорий физическими лицами собственниками, владельцами и арендаторами зданий, сооружений, пользователями земельных угодий, а также юридическими лицами и гражданами, осуществляющими мелкорозничную торговлю (в том числе с рук, лотков, автомашин).

В соответствии с п. 2.1 Правил определение границ прилегающих территорий между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, являющимися владельцами объектов благоустройства, осуществляет администрация Самсоновского сельского поселения.

Пунктом 2.2 Правил предусмотрено, что администрация сельского поселения имеет право закрепить отдельные участки прилегающей к организациям территории за данными организациями для содержания и уборки.

Между тем, в соответствии с ч. 1 ст. 5 Закона Костромской области от 24.04.2008 г. N 304-4-ЗКО (ред. от 21.10.2010 г.) "Об обеспечении чистоты на территории Костромской области" хозяйствующие субъекты, осуществляющие свою деятельность на территории области, обязаны производить регулярную уборку территорий, находящихся в ведении хозяйствующих субъектов, осуществлять самостоятельно, либо посредством заключения договоров со специализированными организациями вывоз отходов производства и потребления, образующихся в результате осуществления ими хозяйственной деятельности и исполнения предусмотренных настоящим Законом обязанностей, с целью их утилизации и обезвреживания в установленном законом порядке. В силу требований ч. 2 ст. 5 указанного Закона границы уборки территории определяются границами земельного участка на основании документов, подтверждающих право собственности, владения, пользования земельным участком и прилегающей территории.

Прокурор полагал, что п.п. 2.1. и 2.2 Правил в нарушение ч. 2 ст. 5 Закона Костромской области от 24.04.2008 г. N 304-4-ЗКО предусмотрена возможность администрации Самсоновского сельского поселения самостоятельно и по своему усмотрению определять границы уборки территорий поселения без учета границ земельного участка, установленных документами, подтверждающими права собственности, владения и пользования земельным участком. Указал, что 20.12.2010 г. прокурором Костромской межрегиональной природоохранной прокуратуры принесен протест N 02-07-2010 на Правила благоустройства, озеленения, обеспечения чистоты и порядка на территории Самсоновского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области, утвержденные решением Совета депутатов Самсоновского сельского поселения от 22.07.2009 г. N 20, в редакции решения Совета депутатов от 14.10.2009 г. N 28, который оставлен без удовлетворения, в связи с чем просил требования удовлетворить в судебном порядке.

В процессе рассмотрения дела прокурор уточнил заявленные требования, указал, что статьей 4 Закона Костромской области "Об обеспечении чистоты на территории Костромской области" (в редакции от 21.10.2010 г. N661-4-ЗКО) определен исчерпывающий перечень лиц, обязанных организовывать и (или) производить работы по уборке и содержанию территорий и иных объектов, расположенных на территории области. Данной нормой Закона разграничены обязанности субъектов по уборке зданий, строений, сооружений и иных объектов, территории. Между тем, п. 2.1 Правил предусмотрено, что разграничение обязанностей по уборке территории между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями гражданами, являющимися владельцами объектов благоустройства, осуществляет администрация Самсоновского сельского поселения. Исходя из смысла п. 2.1 Правил администрации Самсоновского сельского поселения предоставлена возможность самостоятельно принимать решения о разграничении между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, являющимися владельцами объектов благоустройства, обязанностей по уборке территорий указанных субъектов. Оснований, условий для принятия администрацией такого рода решений Правила не содержат.

Также указал, что п. 2 раздела 1 Правил предусмотрено, что прилегающая территория - часть территории общего пользования непосредственно примыкающая по периметру к земельным участкам, зданиям и другим объектам, принадлежащим физическим и юридическим лицам.

В соответствии с п. 2.3. Правил прилегающая территория устанавливается в следующих границах:

а) здания, сооружения, жилые дома, включая жилые здания со встроенными хозяйственными объектами, в том числе индивидуальной застройки - по периметру отведенной территории (здания) до середины территорий между двумя соседними домовладениями (при отсутствии соседних домовладений - от отведенной территории (здания, ограждения) 15 метров в каждую сторону); в случае расположения земельного участка вблизи дорог границей прилегающей территории является кромка проезжей части улицы, дороги. Въезды во дворы, территории дворов, внутриквартальные проезды включаются в прилегающую территорию в соответствии с балансовой принадлежностью. Если домовладение находится внутри квартала, удалено от улиц, проездов и т.п., ширина прилегающей территории устанавливается не менее 30 метров по периметру отведенной территории;

б) объекты мелкорозничной торговой сети, бытового и иного обслуживания населения, летнее кафе - 15 м по периметру отведенной территории, вне застройки - до проезжей части улиц, а в случае отсутствия выделенной (обустроенной) проезжей части - до середины улицы;

в) торговые ярмарки, рынки, парки, пляжи, стадионы и др. аналогичные объекты - 15 метров по периметру отведенной территории объекта; при наличии ограждения - 15 метров от ограждения, вне застройки - до проезжей части улиц;

г) отдельно стоящие объекты рекламы - в радиусе 5 метров от рекламных конструкций;

д) гаражи, автостоянки, парковки - до 20 м по периметру отведенной территории;

е) АЗС, автомоечные посты, заправочные комплексы - 15 метров по периметру отведенной территории;

ж) промышленные объекты, выделяющие вредные вещества, 1-5 классов опасности по санитарной классификации - в пределах санитарно-защитных зон (СЗЗ), определяемых в установленном порядке в соответствии с техническими и санитарными нормативами или до границ объектов, принадлежащих на праве собственности, праве хозяйственного ведения, праве оперативного управления другому владельцу;

з) надземные инженерные коммуникации - в пределах санитарных разрывов;

и) строительные площадки- 15 метров по периметру ограждения, подъездные пути;

к) линии железнодорожного транспорта общего и промышленного назначения - в пределах санитарных разрывов. Содержание и ремонт железнодорожных переездов на пересечениях с проезжей частью дорог и оборудованных пешеходных переходов осуществляется соответствующими предприятиями железнодорожного транспорта.

При уплотненной застройке расстояния от объектов до обозначенной границы прилегающей территории могут быть сокращены.

В остальных случаях прилегающей территорией является земельный участок шириной 15 метров по периметру отведенной территории, здания, сооружения, за исключением расположения земельного участка вблизи дорог, где границей прилегающей территории является кромка проезжей части улицы, дороги.

Пунктами 4.5 и 4.6 Правил предусмотрено, что уборка территорий гражданско-строительных кооперативов организуется правлением с охватом прилегающей зоны в радиусе 50 метров, автозаправочные станции убирают свою и прилегающую территорию к ним в радиусе 20 метров.

Таким образом, пунктами 2.3, 4.5 и 4.6 Правил закреплены размеры прилегающей территории объектов.

Согласно ст. 210 ГК РФ собственник несет бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором. В силу п. 1 и п. 2 ст. 3 ГК РФ порядок осуществления права собственности, к которому относятся, в том числе и частные случаи несения бремени содержания имущества лицом, не являющимся собственником, определяется гражданским законодательством.

В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство находится в ведении Российской Федерации. Следовательно, случаи несения бремени содержания имущества несобственником могут быть установлены лишь федеральными законами.

Кроме того, в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 13 ЗК РФ в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель.

Наложение на собственников, владельцев, пользователей, лиц, осуществляющих эксплуатацию и содержание объектов, бремени содержания имущества (территории), в отношении которого у последних отсутствуют какие-либо права, а также произвольное установление границ участка (федеральным законодательством границы таких участков не установлены), противоречит требованиям Гражданского кодекса РФ, Земельного кодекса РФ и Конституции РФ.

Просил признать противоречащими закону, недействующими и неподлежащими применению со дня вступления решения суда в законную силу положения пунктов 2.1, 2.2, 2.3, 4.5, 4.6 Правил благоустройства, озеленения, обеспечения чистоты и порядка на территории Самсоновского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области, утвержденных решением Совета депутатов Самсоновского сельского поселения от 22.07.2009 г. N20, в редакции решения Совета депутатов от 14.10.2009 г. N28.

Судом постановлено вышеназванное решение.

В кассационной жалобе глава Самсоновского сельского поселения Нода В.Ю. просит решение суда отменить полностью или в части. Полагает, что решение суда в части признания противоречащими закону, недействующими и не подлежащим применению п.п. 2.2, 2.3, 4.5, 4.6 Правил вынесено с нарушением норм материального права. Ссылаясь на положения статей 1, 2, 14, 17, 44 Федерального закона от 06.10.2003 г. N131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 6 Устава муниципального образования Самсоновское сельское поселение Костромского муниципального района Костромской области, указывает, что принятие решения Совета депутатов Самоновского сельского поселения от 22.07.2009 г. N20 "Об утверждении Правил благоустройства, озеленения, обеспечения чистоты и порядка на территории Самсоновского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области" находится в компетенции органов местного самоуправления Самсоновского сельского поселения. Обязанность по организации благоустройства территорий должна быть установлена требованиями нормативных актов Костромской области и муниципальных правовых актов. Специальным областным законодательным актом в сфере обеспечения чистоты на территории области является Закон Костромской области от 24.04.2008 г. N304-4-ЗКО "Об обеспечении чистоты на территории Костромской области", имеющий общий с Правилами предмет регулирования - поддержание территорий, зданий и других объектов в чистоте и обеспечение их должного санитарного состояния. Частью 1 статьи 4 Закона определены субъекты, на которых возлагаются обязанности по организации и (или) производству работ по уборке и содержанию территорий и иных объектов, в том числе прилегающих территорий. Круг указанных субъектов аналогичен установленному Правилами. Ширина прилегающей территории (или ее границы, размеры) составляет не более 5 метров, если иное не установлено Законом или муниципальными правовыми актами. Таким образом, иная ширина (иной размер, иные границы) прилегающей территории, как территории общего пользования, подлежащей уборке, может устанавливаться муниципальными правовыми актами. Ни Закон Костромской области, ни признаваемые противоречащими законодательству РФ указанные пункты Правил не возлагаются на лиц, физических или юридических, какое-либо бремя содержания имущества. Нормы, содержащиеся в указанных пунктах Правил, по мнению кассатора, не противоречат ст. 210 ГК РФ, ст. 71 Конституции РФ. Правила благоустройства возлагают лишь обязанности по обеспечению чистоты и порядка территории, прилегающей к земельным участкам, зданиям и другим объектам, принадлежащим физическим и юридическим лицам. Имущественных потерь при этом данные лица не несут. Содержание объекта благоустройства - это выполнение в отношении объекта благоустройства комплекса работ, обеспечивающих его чистоту и направленных на обеспечение безопасности, удобства и художественной выразительности среды населенного пункта для создания или улучшения условий проживания жителей и функционирования инфраструктур поселения.

В возражениях относительно кассационной жалобы прокурор Костромской межрегиональной природоохранной прокуратуры Гимбатов М.Г. полагает решение суда законным и обоснованным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений, судебная коллегия не находит оснований для отмены или изменения решения суда.

В соответствии со статьей 245 ГПК РФ суд рассматривает дела, возникающие из публичных правоотношений, в том числе по заявлению прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части.

Согласно ч. 1 ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части.

В силу ч. 2 ст. 253 ГПК РФ суд, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому правовому акту, имеющим большую юридическую силу, признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Как установлено в судебном заседании, Правила благоустройства, озеленения, обеспечения чистоты и порядка на территории Самсоновского сельского поселения" утверждены решением совета депутатов Самсоновского сельского поселения от 22.07.2009 г. N20 (в редакции решения Совета депутатов от 14.10.2009 г. N28) и опубликованы в информационном бюллетене "Самсоновский вестник" N14 от 23.07.2009 г., а решение Совета депутатов от 14.10.2009 г. N28 о внесении изменений и дополнений - в информационном бюллетене "Самсоновский вестник" от 16.10.2009 г. N18.

Подпунктами 18 и 19 п. 1 ст. 14 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" N131-ФЗ от 06.10.2003 г. к вопросам местного значения поселения отнесены организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, а также организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения.

Согласно п.п. 1, 4 ст. 7 указанного Закона по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями ст. 1 Закона Костромской области от 24.04.2008 г. N304-4-ЗКО (редакция от 21.10.2010 г.) "Об обеспечении чистоты на территории Костромской области" настоящий Закон устанавливает единые нормы и требования в сфере обеспечения чистоты, организации планово-регулярной системы и режима удаления отходов производства и потребления с территории населенных пунктов, определяет требования к надлежащему состоянию и содержанию объектов, расположенных на территории Костромской области (далее - области), мест производства земляных, ремонтных и иных видов работ, подлежащих административно-техническому надзору, порядок уборки и содержания территорий, включая прилегающие к границам зданий и ограждений, обязательные к исполнению для органов государственной власти, местного самоуправления муниципальных образований, юридических и физических лиц, являющихся собственниками, владельцами или пользователями расположенных на территории области земельных участков, зданий, строений и сооружений, в том числе для юридических лиц, обладающих указанными объектами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, организаций жилищно-коммунального хозяйства, юридических и физических лиц, производящих земляные, ремонтные и иные виды работ, подлежащих административно-техническому надзору.

Органы местного самоуправления могут самостоятельно устанавливать дополнительные нормы и требования в сфере обеспечения благоустройства территории соответствующего муниципального образования.

Таким образом, само по себе принятие Правил благоустройства, озеленения, обеспечения чистоты и порядка на территории Самсоновского сельского поселения входит в компетенцию органов местного самоуправления.

В силу п. 2.4 Правил содержание, благоустройство и уборка территории Самсоновского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области обеспечиваются органами местного самоуправления, силами и средствами хозяйствующих субъектов, независимо от формы собственности и организационно-правовой формы в пределах закрепленных и прилегающих территорий, физическими лицами собственниками, владельцами и арендаторами зданий, сооружений, пользователями земельных угодий, а также юридическими лицами и гражданами, осуществляющими мелкорозничную торговлю (в том числе с рук, лотков, автомашин).

Пунктом 2.1 Правил установлено, что определение границ прилегающих территорий, разграничение обязанностей по уборке территорий между юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами, являющимися владельцами объектов благоустройства, осуществляет администрация Самсоновского сельского поселения.

Согласно пункта 2.2 Правил администрация сельского поселения имеет право закрепить отдельные участки прилегающей к организациям территории за данными организациями для содержания и уборки.

Пункты 2.3, 4.5, 4.6 Правил устанавливают границы прилегающих территорий, в том числе содержат указания на размеры прилегающей территории до 50 м.

Между тем, статьей 5 Закона Костромской области от 24.04.2008 г. N304-4-ЗКО установлены нормы и правила по уборке мест общего пользования, в частности хозяйствующие субъекты, осуществляющие свою деятельность на территории области, обязаны проводить регулярную уборку территорий, находящихся в ведении хозяйствующих субъектов, осуществлять самостоятельно либо посредством заключения договоров со специализированными организациями вывоз отходов производства и потребления, образующихся в результате осуществления ими хозяйственной деятельности и исполнения предусмотренных настоящим Законом обязанностей, с целью их утилизации и обезвреживания в установленном действующим законодательством порядке.

Границы уборки территорий определяются границами земельного участка на основании документов, подтверждающих право собственности, владения, пользования земельным участком, и прилегающей территории.

Статьей 3 приведенного выше Закона прилегающая территория определена как часть территории общего пользования шириной не более 5 метров (если иное не установлено настоящим Законом или муниципальными правовыми актами), непосредственно примыкающая по периметру к земельным участкам, зданиям и другим объектам, принадлежащим физическим или юридическим лицам.

Оспариваемые же пункты 2.3, 4.5, 4.6 Правил устанавливают прилегающую территорию до 50 м, тем самым устанавливая преимущество одних субъектов перед другими в зависимости от объектов, находящихся в их ведении, пользовании, собственности, что противоречит вышеназванным нормам законодательства субъекта РФ.

Кроме того, проанализировав положения п.п. 2.1, 2.2 Правил, суд пришел к обоснованному выводу о том, что по своему содержанию приведенные нормы являются неопределенными, вызывающими неоднозначное толкование и предоставляют администрации сельского поселения право решать вопросы - об определении границ прилегающих территорий (закреплении отдельных участков), разграничении обязанностей по уборке, урегулированные Законом Костромской области от 24.04.2008 г. N304-4-ЗКО, по своему усмотрению.

Суд также обоснованно согласился с доводами прокурора о том, что оспариваемые положения, допускающие возможность наложения на собственников, владельцев, пользователей, лиц, осуществляющих эксплуатацию и содержание объектов, бремени содержания имущества (территории), в отношении которого у последних отсутствуют какие-либо права противоречит требованиям Гражданского кодекса РФ и Конституции РФ (ст. 3 и ст. 210 ГК РФ, п. "о" ст. 71 Конституции).

При таких обстоятельствах заявление прокурора о признании пунктов 2.1. 2.2, 2.3, 4.5, 4.6 Правил благоустройства, озеленения, обеспечения чистоты и порядка на территории Самсоновского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области противоречащими федеральному законодательству, недействующими и не подлежащим применению со дня вступления решения в законную силу обоснованно удовлетворено судом.

Доводы кассационной жалобы сводятся к несогласию с установленными судом обстоятельствами и не влекут отмену судебного решения, постановленного в соответствии с законом. Выводы суда о несоответствии федеральному законодательству и законодательству субъекта РФ оспариваемых муниципальных норм основаны на правильном истолковании норм материального права, регулирующего спорное правоотношение, а, следовательно, поводов для отмены решения в кассационном порядке не имеется.

Руководствуясь ст. 361 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Костромского районного суда Костромской области от 30 мая 2011 года оставить без изменения, кассационную жалобу главы Самсоновского сельского поселения Костромского муниципального района Костромской области Нода В.Ю. - без удовлетворения.

Председательствующий:

Судьи: