Решение Можайского городского суда Московской области от 17 мая 2012 г.

Решение Можайского городского суда Московской области от 17 мая 2012 г.
(Извлечение)

Можайский городской суд Московской области в составе:

председательствующего судьи Русаковой Г.С.

с участием прокурора Кожушкова А.В.

при секретаре Толкуновой А.П.

рассмотрев в открытом судебном заседании гражданское дело по заявлениям Можайского городского прокурора в интересах Российской Федерации в лице Министерства культуры РФ и неопределенного круга лиц о признании незаконными постановлений и.о.главы сельского поселения Бородинское об изменении вида разрешенного использования земельных участков,

УСТАНОВИЛ:

Можайский горпрокурор обратился в суд с заявлениями о признании незаконными и отмене постановлений и.о. главы сельского поселения Бородинское N от ДД.ММ.ГГГГ об изменении вида разрешенного использования земельных участков с кадастровыми N площадью 58153 кв.м., расположенного по адресу: "адрес" примерно в 1 км. по направлению на северо-запад, N площадью 180696 кв.м., расположенного по адресу: "адрес" примерно в 200 м. по направлению на северо-запад, N площадью 130139 кв.м., расположенного по адресу: "адрес" примерно в 600 м. по направлению на северо-запад, обосновывая свои требования тем, что изменение вида разрешенного использования "для сельскохозяйственного производства" на "под дачное строительство" могло быть произведено только с изменением категории земли, однако вопрос об изменении категории земли по спорным участкам не принимался. Кроме того, спорные земельные участки входят в охранную зону Федерального бюджетного учреждения культуры "Государственный Бородинский военно-исторический музей-заповедник" (далее Бородинский музей), который относится к особо ценным объектам культурного наследия, в силу установленного режима содержания территории Бородинского музея и его охранной зоны, на территории музея запрещается любая деятельность, наносящая ущерб, порчу или искажение отдельным памятникам, расположенным на территории, зонам отчуждения и оранным знакам, в том числе строительство новых населенных пунктов, дачных поселков и поселков коллективного дачного садоводства; строительство жилых и производственных зданий любого рода, занятие организациями и лицами любых зданий или помещений в зданиях, принадлежащих музею, и земель на территории заповедника, а также передача их в аренду без согласования с администрацией музея.

Ссылаясь на то, что при проведении публичных слушаний глава с/п Бородинское не затребовала необходимую информацию из Минкультуры РФ и Бородинского музея, изменение вида разрешенного использования "под дачное строительство" на землях, относящихся к категории "земли сельскохозяйственного назначения" не предусмотрено законом и допускается только при изменении категории земли, в связи с чем глава поселения не имела оснований и полномочий к изданию оспариваемых постановлений, а также на то, что спорные участки входят в охранную зону Бородинского музея и изменение вида разрешенного использования приведет к неконтролируемой застройке территории музея, прокурор просил удовлетворить требования в полном объеме.

В судебном заседании прокурор настаивал на заявленных требованиях.

Представители Минкультуры РФ, поддержали требования прокурора в полном объеме.

Представитель Администрации с/п Бородинское полагалась на усмотрение суда, при этом, пояснив, что при издании оспариваемых постановлений был нарушен Порядок организации публичных слушаний на территории с\п Бородинское Можайского муниципального района, т.е. запросы(сообщения) в адрес Минкультуры России и Бородинского музея-заповедника не направлялись.

Представитель ФГУК "Государственный Бородинский военно-исторический музей-заповедник" поддержал требования прокурора.

Представитель Филиала ФГБУ "Федеральная кадастровая палата Росреестра" по Московской области полагался на усмотрение суда.

Представитель Администрации Можайского муниципального района, будучи надлежаще извещенным, в судебное заседание не явился.

Представитель Буттановых Е.В., В.Р. с требованиями не согласилась, поддержала основания, изложенные в отзыве, а также заявила ходатайство о применении пропуска прокурором 3-месячного срока обращения в суд.

Представитель Территориального управления Федерального агентства по управлению Государственным имуществом по Московской области (ТУ Росимущества МО) в судебное заседание не явился, ходатайствовал о рассмотрении дела в его отсутствие.

Согласно ст.256 ГПК РФ гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод. Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления.

В ходе судебного разбирательства прокурор пояснил, что проверка по соблюдению законодательства при принятии решений об изменении вида разрешенного использования земельных участков проводилась с января по март 2012 г., в рамках проверки были истребованы постановления по с/п Бородинское об изменении вида разрешенного использования. Установлено, что сопроводительным письмом от ДД.ММ.ГГГГ копии оспариваемых постановлений были представлены Администрацией с\п Бородинское в прокуратуру(л.д.34,т.1, в связи с чем, прокурор полагал срок на обращение в суд не был пропущен. При этом прокурор пояснил, что Минкультуре РФ также до ДД.ММ.ГГГГ не было известно о принятых постановлениях.

Статья 200 ГК РФ устанавливает, что течение срока исковой давности начинается со дня, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права.

При таких обстоятельствах суд полагает, прокурором не был пропущен срок для обращения в суд с требованиями об оспаривании решений органа местного самоуправления и оспаривании действий должностных лиц.

В соответствии со ст.45 ГПК РФ прокурор вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов РФ субъектов РФ, муниципальных образований.

Принимая во внимание, предоставленные Минкультуры РФ полномочия в сфере обеспечения сохранности объектов культурного наследия, а также то, что граждане имеют право на использование объекта культурного наследия Бородинского музея с учетом его исторического ландшафтного окружения, изменение вида разрешенного использования земельного участка на вид использования, который предполагает изменение объекта культурного наследия, в том числе, ландшафта, затрагивает права неопределенного круга лиц, суд полагает, прокурор имеет право на обращение в суд в защиту интересов РФ в лице Минкультуры РФ и неопределенного круга лиц.

В судебном заседании установлено, что Буттановым Е.В., В.Р. принадлежат на праве общей долевой собственности (по 1\2 доле) земельные участки с кадастровым N площадью 180696 кв.м., расположенного по адресу: "адрес" примерно в 200 м. по направлению на северо-запад, N площадью 58138 кв.м., расположенного по адресу: "адрес" примерно 1 км. по направлению на северо-запад, N площадью 130139 кв.м., расположенного по адресу: "адрес" примерно в 600 м. по направлению на северо-запад.

На основании заявлений собственников от ДД.ММ.ГГГГ об изменении вида разрешенного использования указанных земельных участков, протоколов публичных слушаний, публикаций в газете "Новая жизнь" о результатах публичных слушаний, постановлениями и.о. главы с/п Бородинское N от ДД.ММ.ГГГГ был изменен вид разрешенного использования спорных земельных участков с вида "для сельскохозяйственного производства" на вид "под дачное строительство"(л.д.7,18,30, т.1).

Из материалов дела установлено, что в настоящее время спорные участки отнесены к категории "земли сельскохозяйственного назначения" с видом разрешенного использования "под дачное строительство".

В силу ст.37 Градостроительного кодекса РФ (далее ГрК РФ) изменение одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования осуществляется в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов. Решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных на землях, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, на другой вид такого использования принимаются в соответствии с федеральными законами.

В соответствии с положениями ч.3 ст.4 Федерального закона от 29.12.2004 г. N191-ФЗ "О введении в действие ГрК РФ" (ред. действовавшей на момент принятия оспариваемых постановлений) вплоть до принятия в установленном ГрК РФ порядке правил землепользования и застройки, но не позднее чем до 01.01.2012 г. решение об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования принимается главой местной администрации, за исключением случаев изменения одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид разрешенного использования земельных участков, предусматривающий жилищное строительство, а также случаев, предусмотренных пунктом 5 настоящей части и статьей 4.1 настоящего Федерального закона, с учетом результатов публичных слушаний.

В судебном заседании прокурор пояснил, что право собственности граждан на спорные земельные участки и процедура проведения публичных слушаний по вопросу изменения вида разрешенного использования земельных участков, а также полномочия главы поселения на право принятия решения по итогам публичных слушаний не оспариваются, однако с учетом того, что категория земли "земли сельскохозяйственного назначения" не предусматривает возможность изменения вида разрешенного использования "под дачное строительство", а также то, что участки входят в границы охранной зоны Бородинского музея, установленные Решением Малого Совета Московского областного Совета народных депутатов N6/11 от 27.05.1992 г., в связи с чем глава с/п Бородинское должна была отказать в изменении вида разрешенного использования спорного участка.

Представители заинтересованных лиц полагали довод прокурора о том, что категория земель "земли сельскохозяйственного назначения" не предусматривает возможность изменения вида разрешенного использования "под дачное строительство" не соответствует действующему законодательству и практике установления вида разрешенного использования земли.

Положения ст.77 Земельного кодекса РФ (далее ЗК РФ) во взаимосвязи с положениями ст.78 ЗК РФ устанавливают, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, а также предназначенные для этих целей, которые могут использоваться гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) хозяйства, личные подсобные хозяйства, садоводство, животноводство, огородничество для ведения сельскохозяйственного производства, создания защитных лесных насаждений, научно-исследовательских, учебных и иных связанных с сельскохозяйственным производством целей.

В соответствии с п.1 ст.1 Федерального закона от 24.07.2002 г. N101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения" (далее ФЗ-101) настоящий закон регулирует отношения, связанные с владением, пользованием, распоряжением земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения, устанавливает правила и ограничения, применяемые к обороту земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения - сделкам, результатом совершения которых является возникновение или прекращение прав на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения и доли в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения, определяет условия предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также изъятия их в государственную или муниципальную собственность.

При этом согласно п.1 ч.3 ст.1 ФЗ-101 одним из принципов, на котором основывается оборот земель сельскохозяйственного назначения, является сохранение целевого использования земельных участков. Вместе с тем в данном ФЗ-101 отсутствуют специальные нормы, регулирующие установление или изменение разрешенного использования земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем в данном случае применяются правила, установленные ЗК РФ и ГрК РФ.

Статья 7 ЗК РФ устанавливает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Любой вид разрешенного использования из предусмотренных зонированием территорий видов выбирается самостоятельно, без дополнительных разрешений и процедур согласования. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Как установлено из пояснений представителя Администрации с/п Бородинское установлено, что генеральный план поселения и правила застройки и землепользования отсутствуют.

В соответствии с п.1 ч.6 ст.30 ГрК РФ виды разрешенного использования земельного участка определяются в градостроительном регламенте, входящем в состав правил землепользования и застройки. Использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (ч.7 ст.36 ГрК РФ).

Таким образом, с учетом положений ч.3 ст.4 ФЗ "О введении в действие ГрК РФ", предоставляющего право органу местного самоуправления с учетом публичных слушаний принимать решение об изменении вида разрешенного использования, а также отсутствия в законодательстве прямого запрета на установление земельному участку, относящемуся к категории "земель сельскохозяйственного назначения" вида разрешенного использования "под дачное строительство", суд приходит к выводу, что при соблюдении установленных процедур законодательство позволяет определять вид разрешенного использования "под дачное строительство" для земель категории "для сельскохозяйственного производства" без изменения самой категории земель, в связи с чем суд полагает необоснованным довод прокурора о том, что не допускается изменение вида разрешенного использования спорного участка без изменения категории земли.

В соответствии со ст.12 Федерального закона от 15.04.1998 г. N66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан" (далее ФЗ-66) при зонировании территории определяются зоны, которые наиболее благоприятны для развития садоводства, огородничества и дачного хозяйства исходя из природно-экономических условий, а также исходя из затрат на развитие межселенной социальной и инженерно-транспортной инфраструктур и в которых обеспечивается установление минимальных ограничений на использование земельных участков.

При этом ФЗ-66 в указанной статье регулирует отношения по предоставлению земельных участков некоммерческим объединениям граждан. Ближайшей аналогией названной зоны являются территориальные зоны, допускающие ведение садоводства, огородничества и дачного хозяйства.

В судебном заседании представитель Администрации с/п Бородинское пояснила, что в настоящее время зонирование территории в установленном порядке не проведено.

В силу ч.1 ст.2 названного Закона им регулируются земельные отношения, возникающие в связи с созданием садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, а также в связи с деятельностью таких объединений, в той мере, в какой они не урегулированы законодательством РФ.

Таким образом, требования к зонированию территории, определенные гл.III ФЗ-66, установлены исключительно в целях создания и деятельности садоводческих, огороднических или дачных некоммерческих объединений, а в иных случаях подлежат применению нормы земельного и градостроительного законодательства. В соответствии с п.1 ст.8 ФЗ-66 граждане вправе вести садоводство, огородничество или дачное хозяйство в индивидуальном порядке.

Земельным законодательством необходимость подготовки схем зонирования территорий при предоставлении земельных участков в целях, не связанных со строительством, в том числе в целях ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства в индивидуальном порядке, не предусмотрена (Письма Минэкономразвития РФ от 10.08.2010 г. NД23-3075, от 16.08.2011 г. NД23-3441).

Принимая во внимание, что земельный участок находится в собственности граждан, не являющихся членами дачного некоммерческого объединения, суд полагает, довод прокурора, о том, что не было проведено зонирование территории спорного участка, необоснован.

Действующим законодательством предусмотрено, что решения об изменении одного вида разрешенного использования земельных участков на другой вид такого использования принимается с учетом результатов публичных слушаний.

Однако, при принятии оспариваемых постановлений нарушен Порядок организации публичных слушаний на территории с\п Бородинское Можайского муниципального района, утвержденный решением Совета депутатов с\п Бородинское от ДД.ММ.ГГГГ N(т.2, л.д.2-6). Согласно п. 6.5.3. названного Порядка глава с\п в ходе подготовки к проведению публичных слушаний запрашивает у заинтересованных органов и организаций в письменном виде необходимую информацию, материалы и документы по вопросу, выносимому на слушания. При этом, как установлено в ходе судебного разбирательства, соответствующие запросы(сообщения) в адрес Минкультуры России и Бородинского музея-заповедника не направлялись.

Между тем из материалов дела и пояснений сторон установлено, что в соответствии с постановлениями Совмина РСФСР от 30.08.1960 г. N1327 и N683 от 31.05.1961 г., Указом Президента РФ N176 от 20.02.1995 г., а также на основании Федерального закона от 25.06.2002 г. N73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ" (далее ФЗ-73) Бородинский музей является памятником культурного наследия федерального значения(л.д.85,167-172 т.1).

Решением Малого Совета Мособлсовета от 27.05.1992 г. N6/11 в целях сохранения и использования Бородинского поля как уникального памятника истории и культуры России были утверждены границы территории Государственного Бородинского военно-исторического музея-заповедника, территории охранной зоны, а также режимы их содержания(л.д.64-65, т.1). Установлено, что земли в границах Бородинского музея являются особо охраняемой территорией.

Из Решения N6/11 от 27.05.1992 г. усматривается, что в приложении N3 содержится описание границ охранной зоны Бородинского музея площадью 645 кв.км (т.1 л.д.70-71). Из представленной в материалы дела схемы зон охраны музея (т.1 л.д.93), составленной в соответствии с названным решением, усматривается, что деревни Троица и Ковалево, прилегающая к ним территория, в том числе спорные земельные участки входят в охранную зону музея.

Согласно вышеназванному Решению N6/11 на территории музея-заповедника запрещается: любая деятельность, наносящая ущерб, порчу или искажение отдельным памятникам, расположенным на территории, зонам отчуждения и охранным знакам; строительство новых населенных пунктов, дачных поселков и поселков коллективного садоводства; строительство жилых и производственных зданий и сооружений любого рода, занятие организациями и лицами любых зданий или помещений в зданиях, принадлежащих музею, и земель на территории заповедника, а также передача их в аренду без согласования с администрацией музея-заповедника.

Режим содержания территории охранной зоны Бородинского музея устанавливает, что на территории охранной зоны подлежат согласованию с администрацией музея-заповедника и Минкультуры и туризма РФ проекты планировки и застройки населенных пунктов, объектов отдыха и туризма, существующих и вновь создаваемых населенных пунктов, размещение садоводческих и дачных поселков.

В силу положений статей 9.1, 33, 34 ФЗ-73 в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде органы власти субъектов РФ вправе устанавливать ограничения на использование земельных участков, находящихся в зонах охраны объекта культурного наследия. Включение земельного участка в состав зоны охраны объекта культурно-исторического наследия означает установление особого режима использования земельного участка, но не влечет за собой запрета либо ограничения его в обороте.

Статья 46 названного закона, в том числе в редакциях, действовавших на момент принятия оспариваемого постановления, устанавливает, что физические и юридические лица, осуществляющие хозяйственную и иную деятельность на территории объекта культурного наследия, обязаны соблюдать режим использования данной территории, установленный в соответствии с настоящим Федеральным законом, земельным законодательством РФ и законом соответствующего субъекта РФ.

В соответствии с пунктом 4 статьи 99 Земельного кодекса Российской Федерации в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации устанавливаются зоны охраны объектов культурного наследия. В пределах земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов вводится особый правовой режим использования земель, запрещающий деятельность, несовместимую с основным назначением этих земель.

В силу норм ст. 34 Федерального закона N 73-ФЗ от 25.06.02 г. "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. При этом охранной зоной является территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и завещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.

Нормы п. 2 ст. 35 названного выше Закона запрещают проектирование и проведение землеустроительных, земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ на территории памятника или ансамбля, за исключением работ по сохранению данного памятника или ансамбля и (или) их территорий, а также хозяйственной деятельности, не нарушающей целостности памятника или ансамбля и не создающей угрозы их повреждения, разрушения или уничтожения.

Исходя из вышеизложенного, земельные участки в пределах территории и охранных зон объекта исторического и культурного наследия федерального значения, не подлежат предоставлению в целях какого-либо строительства, кроме работ по сохранению данного объекта и их территории.

Между тем, в соответствии с ч. 2 ст. 99 ЗК РФ земли историко-культурного назначения используются строго в соответствии с их целевым назначением. Изменение целевого назначения земель историко-культурного назначения и не соответствующая их целевому назначению деятельность не допускаются.

Таким образом, изменение вида разрешенного использования спорных земельных участков с вида "для сельскохозяйственного производства" на вид "под дачное строительство", предусматривающего возможность строительства без какого-либо разрешения и согласования, нарушает установленные режимы содержания и использования объекта культурного наследия федерального значения Бородинского музея-заповедника.

При таких обстоятельствах суд полагает требования прокурора подлежат удовлетворению.

Руководствуясь ст.ст. 194-198 ГПК РФ, суд

РЕШИЛ:

заявление Можайского городского прокурора удовлетворить;

признать незаконными и отменить постановления и.о.Главы сельского поселения Бородинское N от ДД.ММ.ГГГГ об изменении вида разрешенного использования земельных участков с кадастровыми N площадью 58138 кв.м., расположенного по адресу: "адрес", примерно в 1 км. по направлению на северо-запад, N площадью 180696 кв.м., расположенного по адресу: "адрес" примерно в 200 м. по направлению на северо-запад, N площадью 130139 кв.м., расположенного по адресу: "адрес" примерно в 600 м. по направлению на северо-запад.

На решение может быть подана апелляционная жалоба в течение одного месяца со дня принятия решения в окончательной форме.

Мотивированный текст решения составлен 21 мая 2012 года.

Судья: