Определение СК по гражданским делам Верховного суда Чувашской Республики - Чувашии от 04 июля 2012 г. по делу N 33-2044/2012

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Чувашской Республики в составе председательствующего Семенова Н.В., судей Нестеровой Л.В., Шумилова А.А., при секретаре Демкиной Д.Л. рассмотрела в открытом судебном заседании в помещении Верховного Суда Чувашской Республики гражданское дело по заявлению прокурора Цивильского района Чувашской Республики о признании нормативного правового акта недействующим, поступившее по апелляционной жалобе администрации Цивильского района Чувашской Республики на решение Цивильского районного суда Чувашской Республики от 4 мая 2012 года, которым признано недействующим с момента принятия постановление главы администрации Цивильского района Чувашской Республики N 531 от 17 сентября 2010 года "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции".

Заслушав доклад председательствующего, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Исполняющий обязанности прокурора Цивильского района Чувашской Республики обратился в суд с заявлением о признании недействующим с момента принятия постановления главы администрации Цивильского района Чувашской Республики N 531 от 17 сентября 2010 года "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции".

В обоснование заявления прокурор указал, что оспариваемый муниципальный нормативный правовой акт издан главой администрации района с превышением полномочий органа местного самоуправления, поскольку муниципальным правовым актом могут быть утверждены лишь перечни должностей муниципальной службы, предусмотренные ст. 12 Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции". Соответственно, права граждан, замещавших должности муниципальной службы, и их обязанности не могут устанавливаться нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

В судебном заседании 4 мая 2012 года прокурор заявление поддержал.

Представитель администрации Цивильского района Чувашской Республики Семенов И.В. возражал против заявления прокурора, пояснив, что постановление главы администрации Цивильского района Чувашской Республики N 531 от 17 сентября 2010 года издано в соответствии с Федеральным законом "О противодействии коррупции" и во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 21.07.2010 г. N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции".

Судом вынесено указанное выше решение, с которым не согласилась администрация Цивильского района Чувашской Республики. В апелляционной жалобе заинтересованного лица ставится вопрос об отмене решения суда по мотиву его незаконности и необоснованности.

Выслушав объяснения представителя администрации Цивильского района Чувашской Республики Тимофеева Д.В., поддержавшего доводы апелляционной жалобы, объяснения прокурора Абросеева Р.В., полагавшего необходимым пересмотреть время, с которого нормативный правовой акт признается недействующим, судебная коллегия не усматривает оснований удовлетворить апелляционную жалобу органа местного самоуправления.

При рассмотрении дела об оспаривании нормативного правового акта суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности, предусмотренные правила введения нормативного правового акта в действие, в том числе правила его опубликования, соблюдение компетенции органа или должностного лица, принявшего нормативный правовой акт, а при оспаривании муниципального правового акта в том числе вопрос о том, относятся ли вопросы, урегулированные в оспариваемом акте или его части, к вопросам местного значения.

Как разъяснил Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 17 постановления от 29 ноября 2007 года N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части", если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, суд вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Как следует из дела, глава администрации Цивильского района Чувашской Республики издал 17 сентября 2010 года постановление N 531 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции".

Вопреки требованиям ст. 251 ГПК РФ прокурор не представил в суд сведений о том, каким средством массовой информации и когда опубликован этот акт. Приняв заявление прокурора к производству, суд первой инстанции также не проверил соблюдение органом местного самоуправления предусмотренных правил введения нормативного правового акта в действие.

Между тем в силу ч.3 ст.15 Конституции Российской Федерации не могут применяться законы, а также любые иные нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В соответствии с указанным конституционным положением суд не вправе подтверждать правовую силу неопубликованных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы, обязанности человека и гражданина.

Оспариваемый прокурором нормативный правовой акт непосредственно затрагивает права, свободы, обязанности человека и гражданина.

Официальным опубликованием нормативного правового акта считается публикация его полного текста на государственном языке Российской Федерации (то есть на русском языке) в том средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом или должностным лицом (п.21 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 года N 48).

Согласно ч.3 ст. 47 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом РФ. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования).

Уставом муниципального образования - Цивильский район Чувашской Республики не определено средство массовой информации в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию муниципальных нормативных правовых актов.

С учетом положений ч.1 ст. 249 ГПК РФ о том, что обязанность доказывания законности нормативного правового акта возлагается на орган или должностное лицо, принявшие оспариваемый акт, судебная коллегия Верховного Суда Чувашской Республики предложила органу местного самоуправления представить в суд иной акт представительного органа местного самоуправления об определении порядка опубликования муниципальных нормативных правовых актов, если такой акт принят. Однако такой правовой акт в суд представлен не был, и представитель заинтересованного лица Тимофеев Д.В. в суде апелляционной инстанции не подтвердил факт принятия такого акта.

Что касается обнародования оспариваемого постановления путем опубликования в печатном издании "Официальный вестник Цивильского района", как указывалось выше, в суд не представлен правовой акт в подтверждение того, что какое-либо средство массовой информации, в том числе названное печатное издание, было определено представительным органом местного самоуправления в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию муниципальных нормативных правовых актов.

Учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях, при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта необходимо проверять, была ли обеспечена населению возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Печатное издание "Официальный вестник Цивильского района" издается тиражом 50 экз.. Соответственно, публикация оспариваемого правового акта в этом издании сама по себе не свидетельствует о достижении цели такого обнародования нормативного правового акта, т.е. не свидетельствуют об обеспечении реальной возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает.

Таким образом, органом местного самоуправления не был соблюден порядок официального опубликования нормативного правового акта, и необходимо исходить из того, что это обстоятельство является достаточным основанием признать нормативный правовой акт недействующим.

Суд первой инстанции признал оспариваемый нормативный правовой акт недействующим по мотиву принятия акта с превышением полномочий органа местного самоуправления.

Такие выводы суда первой инстанции следует признать правильными.

Согласно ст.2 Федерального закона "О противодействии коррупции" правовую основу противодействия коррупции составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, настоящий Федеральный закон и другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты иных федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальные правовые акты.

Таким образом, муниципальные правовые акты могут содержать нормы, направленные на противодействие коррупции.

Доказывая законность оспариваемого прокурором нормативного правового акта, заинтересованное лицо ссылается на то, что постановление принято во исполнение отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" и Указа Президента РФ от 21 июля 2010 года N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции".

Между тем п. 4 Указа Президента РФ от 21 июля 2010 года N 925 "О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона "О противодействии коррупции" органам местного самоуправления рекомендовано утвердить перечни должностей муниципальной службы, предусмотренных статьей 12 Федерального закона "О противодействии коррупции", тогда как оспариваемым правовым актом такой перечень не утверждался.

В постановлении от 17 сентября 2010 года N 531 орган местного самоуправления, воспроизведя отдельные положения ст.12 Федерального закона "О противодействии коррупции" в его первоначальной редакции (в ред. Федерального закона от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ) и отдельные положения п.1 Указа Президента РФ от 21.07.2010 N 925, определил ограничения, налагаемые на граждан, замещавших должности муниципальной службы.

Воспроизведение в оспариваемом акте положений нормативного правового акта, имеющего большую юридическую силу, само по себе не свидетельствует о незаконности оспариваемого акта, нарушении установленной компетенции (п.18 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"), и также не является достаточным основанием усматривать в этом коррупциогенный фактор, однако оспариваемый муниципальный акт изложен в форме установления органом местного самоуправления ограничений, налагаемых на граждан, замещавших должности муниципальной службы, что не входит в компетенцию органа местного самоуправления. Следовательно, является верным конечный вывод суда первой инстанции о том, что правовой акт органа местного самоуправления регламентирует вопрос, не отнесенный к вопросам местного значения.

В настоящее время ст.12 Федерального закона "О противодействии коррупции" действует в редакции Федерального закона от 21 ноября 2011 года N 329-ФЗ, что также свидетельствует о несоответствии оспариваемого акта нормативному акту, имеющему большую юридическую силу.

Согласно ст. 245 ГПК РФ дела по заявлениям граждан, организаций и прокурора об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части, если рассмотрение этих заявлений не отнесено федеральным законом к компетенции иных судов, рассматриваются как дела, возникающие из публичных правоотношений. Соответственно, с учетом норм ст.34 ГПК РФ по делам данной категории участвующие в деле лица именуются заявителями и заинтересованными лицами, а дела рассматриваются не в порядке искового производства, а в порядке, предусмотренном главой 24 ГПК РФ.

При оспаривании муниципального нормативного правового акта прокурором не учтены изложенные выше положения процессуального закона, и прокурор обратился в суд в порядке искового производства. Суд первой инстанции также неправильно определил порядок судопроизводства, в рамках которого должно быть рассмотрено и разрешено заявление об оспаривании нормативного правового акта, однако при изложенных выше обстоятельствах эти упущения суда не могут служить основанием для отмены правильного по существу судебного решения.

Руководствуясь изложенным и статьями 327.1, 328 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

оставить без удовлетворения апелляционную жалобу администрации Цивильского района Чувашской Республики на решение Цивильского районного суда Чувашской Республики от 4 мая 2012 года.

Председательствующий

Судьи: