Апелляционное определение СК по гражданским делам Магаданского областного суда от 15 января 2013 г. по делу N 2-5643/12

Судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда в составе:

председательствующего: Мирошниковой С.В.,

судей: Лобыкина С.Н., Назина В.И.,

при секретаре судебного заседания: Бедаш М.Л.,

рассмотрев 15 января 2013 года в открытом судебном заседании в гор. Магадане в помещении Магаданского областного суда апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Ольский район" на решение Магаданского городского суда от 31 октября 2012 года, которым постановлено:

администрации муниципального образования "Ольский район" в удовлетворении заявления о признании недействительным предписания N... об устранении нарушения земельного законодательства, вынесенного 03 сентября 2012 года старшим государственным инспектором отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Магаданской области Р.Н.А. - отказать.

Заслушав доклад судьи Магаданского областного суда Лобыкина С.Н., объяснения представителя администрации муниципального образования "Ольский район" Деревягина Д.Н., настаивавшего на доводах апелляционной жалобы, объяснения представителей Управления Россельхознадзора по Магаданской области Ткаченко О.Ю., Тишко Б.М., полагавших решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия

УСТАНОВИЛА:

Администрация муниципального образования "Ольский район" (далее по тексту Администрация) обратилась в суд с заявлением об оспаривании предписания N... об устранении нарушения земельного законодательства, вынесенного 03 сентября 2012 года старшим государственным инспектором отдела земельного надзора Управления Россельхознадзора по Магаданской области (далее Управление) Р.Н.А.

В обоснование заявленных требований Администрация указала, что проверка, послужившая основанием для выдачи предписания, проведена с нарушением положений Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ. Так, факт захламления земельного участка, расположенного в 540 м. на запад от оз. Соленое, выявлен сотрудниками Управления в ходе плановой выездной проверки соблюдения требований земельного законодательства Российской Федерации на землях сельскохозяйственного назначения без определенного правообладателя, в границах бывшего совхоза "Арманский", проведенной на основании распоряжения и.о. руководителя Управления от 13 апреля 2012 года N 58-о. Между тем, не смотря на то, что в бездействии Администрации, по мнению Управления, содержались признаки нарушения земельного законодательства, устранение которых, посредством вынесения предписания, было возложено на неё, в нарушение статьи 9 ФЗ N 294-ФЗ о проведении плановой проверки Администрация Управлением не уведомлялась. По результатам проверки в нарушение статьи 16 ФЗ N 294-ФЗ акт проверки не составлялся и, соответственно, Администрации не вручался. Полагала, что поскольку проверка проведена должностными лицами Управления с нарушением требований закона её результаты не могли служить надлежащим доказательством несоблюдения Администрацией земельного законодательства и, как следствие, законные основания для вынесения предписания у должностного лица Управления отсутствовали.

По результатам рассмотрения дела Магаданским городским судом 31 октября 2012 года постановлено приведенное выше решение.

В апелляционной жалобе Администрация просит его отменить и постановить по делу новое решение об удовлетворении заявления и признании оспариваемого предписания незаконным. В качестве оснований к отмене судебного постановления указывает, что судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для разрешения дела. Так, в частности, ссылается на неправомерность вывода суда о том, что положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не подлежали применению при организации и проведении проверки должностными лицами Управления. Полагает, что поскольку на Администрацию по результатам проведенной проверки возложена обязанность по устранению нарушений земельного законодательства, к правоотношениям, связанным с проведением проверки, подлежали применению нормы приведенного Федерального закона. Кроме того, указывает, что Администрация, как юридическое лицо, не является ни собственником, ни лицом, использующим земельный участок на котором выявлена несанкционированная свалка бытовых отходов, вместе с тем, статья 42 Земельного кодекса Российской Федерации, на которую в оспариваемом предписании сослалось должностное лицо Управления, возлагает обязанности по устранению захламления земельных участков отходами производства и потребления на их собственников и лиц, не являющихся собственниками земельных участков, но их использующих. Полагает необоснованным указание в предписании на неисполнение Администрацией требований Федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления" и "Об отходах производства и потребления", поскольку контроль за исполнением данных нормативных правовых актов не входит в компетенцию Управления.

В соответствии с частью 1 статьи 327.1 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции рассматривает дело в пределах доводов, изложенных в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, выслушав объяснения лиц, участвующих в деле, судебная коллегия по гражданским делам Магаданского областного суда приходит к следующему.

В судебном заседании установлено, что нарушений норм процессуального права, являющихся в соответствии с частью четвертой статьи 330 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации основаниями для отмены решения суда первой инстанции, вне зависимости от доводов, содержащихся в апелляционных жалобе, представлении, при разрешении дела судом первой инстанции не допущено.

Как следует из материалов дела и установлено в судебном заседании, 02 августа 2012 года по факту захламления земель сельскохозяйственного назначения в результате размещения несанкционированной свалки отходов производства и потребления на земельном участке межселенной территории в границах муниципального образования "Ольский район", должностным лицом Управления в отношении Администрации возбуждено дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ, по которому начато административное расследование (дело N..., т. 1 л.д. 14-20, 107-110).

03 сентября 2012 года в отношении Администрации, в связи с выявлением несанкционированной свалки твердых бытовых отходов площадью 300 кв. метров на земельном участке земель сельскохозяйственного назначения, расположенном на межселенной территории в границах муниципального образования "Ольский район", в пределах кадастрового квартала N..., в 540 м на запад от озера Соленого, старшим государственным инспектором отдела земельного надзора Управления составлен протокол об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ N... (невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов и иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель; т. 1 л.д. 214-219).

Судом установлено, что в этот же день (03 сентября 2012 года) в адрес Администрации старшим государственным инспектором отдела земельного надзора Управления вынесено предписание N..., которым на Администрацию возложена обязанность в срок до 15 октября 2012 года устранить захламление земельного участка отходами производства и потребления, привести земельный участок в состояние, пригодное для использования по назначению.

Из содержания указанного предписания следует, что в результате проведенного административного расследования установлено неисполнение Администрацией требований ст. 42 Земельного кодекса РФ в части недопущения захламления земель; п.п. 1, 2 ст. 13 Федерального закона "Об отходах производства и потребления" в части регулярной очистки территории муниципального образования от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями и организации деятельности в области обращения с отходами, а также подп.9 п.1 ст. 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части организации мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды. Указанные нарушения допущены на земельном участке земель сельскохозяйственного назначения, в границах бывшего совхоза-техникума, в пределах кадастрового квартала N... на территории муниципального образования "Ольский район Магаданской области", расположенном в 540 м на запад от озера Соленого, где выявлена свалка твердых бытовых отходов площадью 300 кв. метров (т. 1 л.д. 13, 220).

По результатам рассмотрения протокола об административном правонарушении от 03 сентября 2012 года N..., постановлением заместителя руководителя Управления от 12 сентября 2012 года, Администрация признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ и ей назначено наказание в виде административного штрафа в размере "......." (т.1 л.д. 227-232).

Таким образом, в судебном заседании установлено, что фактически оспариваемое заявителем предписание вынесено в ходе административного расследования, проводимого по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 2 ст. 8.7 КоАП РФ, возбужденном должностным лицом Управления в отношении Администрации 02 августа 2012 года.

В силу положений части 3 статьи 1 Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ ограничивающей сферу применения данного нормативного правового акта, его (закона) положения, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при проведении административного расследования.

Помимо этого, суд первой инстанции пришёл к обоснованному выводу о том, что проведенная на основании распоряжения и.о. руководителя Управления от 13 апреля 2012 года N... плановая выездная проверка соблюдения земельного законодательства в отношении земель без определенного правообладателя в границах бывшего совхоза "Арманский", относится к мероприятию по контролю, при проведении которого не требовалось взаимодействия должностных лиц Управления и Администрации, на последнюю в ходе данной проверки не возлагались обязанности по предоставлению информации и исполнению каких-либо требований должностных лиц Управления (органов государственного контроля (надзора). Фактически проверка заключалась в осмотре (обследовании) указанного земельного участка, что нашло свое отражение в акте N... от 02 августа 2012 года (т. 1 л.д. 104-106).

То обстоятельство, что по результатам административного расследования (проведенной проверки) должностным лицом Управления Администрации вынесено предписание, которым на неё (Администрацию) возложена обязанность по устранению нарушений земельного законодательства, правового значения не имеет, поскольку Федеральный закон N 294-ФЗ определяя сферу своего применения, предусматривает, что исполнение каких-либо требований органов государственного контроля (надзора) должно иметь место именно в ходе проводимой проверки, а не в процессе устранения выявленных по её результатам нарушений.

При таком положении, нормы Федерального закона от 26 декабря 2008 года N 294-ФЗ, устанавливающие требования к порядку организации и проведения проверок, не подлежали применению к указанному мероприятию по контролю и по этим основаниям.

По изложенным причинам доводы жалобы о необоснованности вывода суда о том, что положения Федерального закона "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" не подлежали применению при организации и проведении проверки должностными лицами Управления, не могут быть приняты во внимание, как не основанные ни на законе, ни на обстоятельствах дела.

Ссылка в жалобе на то, что Администрация, как юридическое лицо, не является ни собственником, ни лицом, использующим земельный участок на котором выявлена несанкционированная свалка бытовых отходов и, как следствие, не может нести ответственность за нарушение земельного законодательства также не может быть принята во внимание в виду следующего.

В статье 7 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" определены полномочия органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. Согласно части 2 указанной нормы к вопросам местного значения муниципального района относятся организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды; организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.

Аналогичные требования предусмотрены подпунктами 9, 15 пункта 1 статьи 15 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

В силу статьи 13 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" территории муниципальных образований подлежат регулярной очистке от отходов в соответствии с экологическими, санитарными и иными требованиями. Организацию деятельности в области обращения с отходами на территориях муниципальных образований осуществляют органы местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно статье 12 Земельного кодекса Российской Федерации целями охраны земель являются: предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности; обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

В соответствии с пунктом 1 статьи 13 Земельного кодекса Российской Федерации в целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по сохранению почв и их плодородия; защите земель от загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель; сохранению достигнутого уровня мелиорации; рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот; сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

В силу статьи 42 Земельного кодекса Российской Федерации собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны: использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием способами, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту; осуществлять мероприятия по охране земель, лесов, водных объектов и других природных ресурсов; не допускать загрязнение, захламление, деградацию и ухудшение плодородия почв на землях соответствующих категорий.

Принимая во внимание, что обнаруженная несанкционированная свалка находится в границах территории муниципального образования "Ольский район" (межселенная территория), а земельный участок, на котором обнаружена свалка, не предоставлен в собственность либо в пользование юридическим или физическим лицам, суд первой инстанции на основании приведенных норм материального права и установленных обстоятельств, пришёл к обоснованному выводу о том, что обязанность по соблюдению требований земельного законодательства, предусматривающих запрет на захламление земель отходами производства и потребления, лежит на Администрации.

Наличие у должностного лица Управления, вынесшего в адрес Администрации оспариваемое предписание, необходимых полномочий, а также компетенции по осуществлению государственного контроля за выполнением требований по предотвращению порчи земель в результате нарушения правил обращения с отходами производства и потребления, выполнения требований земельного законодательства по вопросам использования и охраны земель, судом проверено и сомнений не вызывает (т. 1 л.д. 77, 86).

Иные доводы жалобы были предметом рассмотрения суда первой инстанции, в решении им дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

При таком положении обжалуемое решение следует признать законным и обоснованным, не подлежащим отмене, в том числе по доводам, изложенным в апелляционной жалобе.

Поскольку заявитель и заинтересованное лицо в силу закона освобождены от уплаты государственной пошлины при рассмотрении дела в суде общей юрисдикции, а доказательств несения издержек, связанных с разбирательством дела не представили, вопрос о распределении между сторонами судебных расходов, судом апелляционной инстанции не рассматривается.

Руководствуясь положениями статей 328, 329 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Магаданского городского суда от 31 октября 2012 года оставить без изменения, апелляционную жалобу администрации муниципального образования "Ольский район" - без удовлетворения.

Председательствующий подпись

Судьи подписи

Верно:

Судья Магаданского областного суда С.Н.Лобыкин

15 января 2013 года