Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан от 01 февраля 2013 г.

Апелляционное определение СК по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан от 01 февраля 2013 г.
(Извлечение)

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного суда Республики Дагестан в составе:

председательствующего Зайнудиновой Ш.М.,

судей Ибрагимова С.Р. и Мустафаевой З.К.,

при секретаре Атаеве Э.М.,

рассмотрела 1 февраля 2013 года в открытом судебном заседании дело по апелляционному представлению ст. пом. прокурора "." Девлетова К.З. на решение Буйнакского городского суда Республики Дагестан от 6 ноября 2012 года, которым постановлено:

"Исковое заявление прокурора г"." оставить без удовлетворения".

Заслушав доклад судьи Зайнудиновой Ш.М., мнение прокурора Багамаева А.М., поддержавшего доводы апелляционного представления, представителя администрации ГО "г.".""Магомеддибирова А.М., просившего решение суда оставить без изменения, суд апелляционной инстанции Верховного суда РД,

УСТАНОВИЛ:

Прокурор г"." обратился в Буйнакский городской в суд с заявлением в порядке ст.254 ГПК РФ о признании незаконным отказа в удовлетворении протеста прокурора и постановления врио главы администрации ГО ""." "."" том основании, что по результатам проверки законности постановления главы администрации ГО ""." "."" от 14.06.2012 г. N "О создании автотранспортного предприятия" в соответствии со ст. 22 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" на имя временно исполняющего обязанности главы администрации ГО ""."" был внесен протест от 06.08.2012 г. о его отмене в связи с противоречием действующему законодательству, в удовлетворении которого было отказано. Эти действия врио главы администрации городского округа Омарова О. об отказе в удовлетворении протеста прокурора подлежат признанию незаконными. Согласно положениям пунктов 1 и 2 статьи 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Федеральный закон N161-ФЗ) муниципальное казенное предприятие учреждается решением органа местного самоуправления, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения. В соответствии с Уставом ГО ""."" администрация городского округа не наделено полномочиями по созданию унитарных (казенных) предприятий. Создание таких предприятий входит в компетенцию Городского собрания депутатов. В нарушение положений ч.5 ст.8 и ст.20 Закона N 161-ФЗ Постановлением городского округа 14.06.2012 N 316 не предусматривались: цели создания предприятия; предмет их ведения; виды деятельности предприятия; порядок определения состава имущества, закрепляемого за предприятием, а также порядок утверждения устава унитарного предприятия и заключения контракта с его руководителем. Согласно ст. 9 Федерального закона N161-ФЗ единственным документом унитарного предприятия является его устав, утверждаемый уполномоченным органом местного самоуправления. В соответствии со ст. 52 Гражданского кодекса РФ и ст. 9 Федерального закона N161-ФЗ в учредительных документах (в уставе) должны определяться, в т.ч. порядок назначения на должность руководителя унитарного предприятия. Как следует из постановления, решение об учреждении казенного предприятия принято до разработки устава и определения в уставе целей создания предприятия. Разработка устава и структуры предприятия постановлением поручалось уже назначенному директору, т.е. директор назначен до определения уставом порядка его назначения на должность. Согласно статье 19 Федерального закона N 161-ФЗ деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия. Таким образом, администрация МО городской круг, создавая казенное предприятие, принимает на себя дополнительные расходные обязательства, исполнение которых предусматривается за счет бюджетных средств. В соответствии с нормой ч.3 ст.9 Закона Республики Дагестан от 06.06.2005 N 23 "О бюджетном процессе и межбюджетных отношениях в Республике Дагестан" муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из республиканского бюджета превышает 30 процентов собственных доходов местного бюджета, не имеют права устанавливать и исполнять расходные обязательства, не связанные с решением вопросов, отнесенных федеральными законами, законами Республики Дагестан к полномочиям соответствующих органов местного самоуправления. Концепцией управления государственным имуществом в Российской Федерации, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.1999 N 1024, предусмотрена возможность создания унитарного предприятия, в том числе казенного, исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы, т.е. предпринимательством и бизнесом.

В соответствии со ст. 3 Федерального закона N161 унитарное предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям его деятельности, предусмотренным в уставе этого предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности, т.е. особенностью унитарных предприятий законом определено наличие у них целевой (специальной) правоспособности. Статьей 9 Федерального закона N161 установлено императивное правило, согласно которому в уставе унитарного предприятия должен быть закреплен перечень видов деятельности, которыми предприятие планирует заниматься. Казенные предприятия не вправе совершать сделки, которые противоречат целям и предмету их деятельности, определенным законом или иными правовыми актами. Постановлением Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 (пункт 18) определено, что унитарные предприятия не вправе совершать сделки, противоречащие целям и предмету их деятельности, определенным законом или иными правовыми актами. Такие сделки, на основании ст. 168 Гражданского кодекса, являются ничтожными. Согласно положениям пункта 5 ст. 8 Федерального закона N161-ФЗ цели и предмет деятельности унитарного (казенного) предприятия должны определятся в решении об его учреждении, которые в соответствии с п. 2 ст. 52 Гражданского кодекса и п. 1 ст. 3 Федерального закона N161-ФЗ должны предусматриваться и в уставе предприятия. В пункте 4 ст. 8 Федерального закона N161-ФЗ приведен исчерпывающий перечень предмета и видов деятельности, для осуществления которых могут быть созданы казенные предприятия, согласно которому казенные предприятия могут создаваться в случае; а) если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования; б) необходимости использования, имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного, и водного) транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации; в) необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач; г) необходимости разработки и осуществления отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность Российской Федерации; д) необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной; е) необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств; ж) необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий. Таким образом, законодательством определено, что унитарные предприятия могут иметь лишь такие права и нести такие обязанности, которые соответствуют предмету и целям их деятельности, установленные законодательством Российской Федерации. Предусмотренные уставом казенного предприятия "Буйнакскгоравтотранспорт" цели и виды деятельности казенного предприятия: "Выполнение работ, оказание услуг, в т.ч. для нужд муниципального образования городской округ в сфере специализированного и других видов автотранспорта, удовлетворяющих нужд муниципального образования, потребности населения и получении прибыли" не подпадают под перечень, установленный п. 4 ст. 8 Федерального закона N161-ФЗ, а являются объектом предпринимательства, осуществляемого хозяйствующими субъектами на договорной основе. В соответствии с положениями ст. 72 Бюджетного кодекса и ст. 527 ПС РФ выполнение услуг для муниципальных нужд, в т.ч. и услуг по транспортному обеспечению потребностей органов местного самоуправления, осуществляется на основании контрактов (договоров), заключаемых по результатам торгов, проводимых в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ. Более того, статьей 16 Федерального закона N131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусмотрено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, а не создание транспортных предприятий.

Судом постановлено вышеприведенное решение.

В апелляционном представлении прокурора ставится вопрос об отмене решения суда и принятии по делу нового решения об удовлетворении заявленных требований. В обоснование указывается о том, что доводы представителя администрации г. ".", на основании которых судом принято данное решение о том, что в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" администрация городского округа наделена правом создания казенного предприятия, являются необоснованными.

Согласно положениям пунктов 1 и 2 статьи 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон N 161-ФЗ) муниципальное (казенное) предприятие учреждается решением органа местного самоуправления, которому, в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения. В этой связи, согласно Устава ГО "г."."" полномочия по определению порядка принятия решений о создании муниципальных предприятий закреплены за Собранием депутатов городского округа (статья 27 Устава), а Администрация городского округа наделена лишь полномочиями внесения на рассмотрения Собрания депутатов проектов муниципальных правовых актов и утверждения уставов муниципальных предприятий, а также назначения и освобождения от занимаемой должности руководителей этих предприятий (статья 36 Устава).

Из этого следует, что уставом ГО "г."."" администрация городского округа правом принятия решения о создании предприятий не наделялась.

Выводы суда, основанные на том, что статьей 8 Закона N161-ФЗ создание муниципальных предприятий отнесено к вопросам местного значения, и, что в соответствии со ст.34 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления, в т.ч. администрация городского округа - как орган местного самоуправления наделены полномочиями на создание предприятий, не состоятельны и ошибочны. В статье 34 Закона N 131-ФЗ приведена лишь структура органов местного самоуправления, в число которых входит, представительный орган, местная администрация, а статьей 8 Закона N 161-ФЗ определено, что муниципальное (казенное) предприятие создается органом местного самоуправления, которому, в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено такое право.

В соответствии со статьей 4 Закона N 131-ФЗ правом создания муниципальных предприятий, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, обладают муниципальные образования. При этом функции и полномочия учредителя, в отношении муниципальных предприятий, осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления, которые определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

В решении суда отмечено, что "из Устава казенного предприятия городского округа видно, что собственником данного имущества предприятия является администрация городского округа "г"."". Это ошибочное толкование закона. В соответствии со статьей 35 Закона N 131-ФЗ определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, а администрация городского округа, в случае наделения Собранием депутатов таковыми полномочиями, в соответствии со ст. 51 Закона N 131-ФЗ может осуществлять функции и полномочия собственника имущества по отношению к муниципальным предприятиям, учрежденным муниципальным образованием. Таким образом, наделение полномочиями по управлению имуществом, находящегося в пользовании у муниципальных предприятий, не означает наличие прав на создание этих учреждений. "Владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности", "осуществление функций и полномочий собственника имущества по отношению к муниципальным предприятиям" и (или) "утверждение уставов муниципальных предприятий" не означает наличие права на создание предприятий. В этой связи, автоматическое распространение судом на администрацию муниципального образования полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации для органов местного самоуправления, ошибочно, и не способствует правильной оценке события и принятию верного решения по рассматриваемому вопросу.

Создание унитарного (казенного) предприятия ""."" с целями и видами деятельности, для осуществления которых учреждалось данное предприятие, также противоречит требованиям законодательства Российской Федерации, в частности, статьи 3 Федерального закона 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" согласно которой унитарное (казенное) предприятие может иметь гражданские права, соответствующие предмету и целям деятельности, предусмотренным в уставе этого предприятия, и нести связанные с этой деятельностью обязанности, т.е., особенностью унитарных предприятий определено наличие у них целевой (специальной) правоспособности.

Концепций управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.1999 N 1024 (в ред. от 29.11.2000г.) создание унитарных предприятий предусмотрено исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы.

Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ч. 7) статьи 16 Закона) к вопросам местного значения городского округа отнесено не создание транспортных предприятий, а отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению, и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

Согласно уставу казенного предприятия ""."" видами его деятельности определено выполнение работ, оказание услуг, в т.ч. для нужд муниципального образования городской округ в сфере специализированного и других видов автотранспорта, удовлетворяющих нужды МО, потребности населения и получении прибыли, которые не подпадают под перечень, установленный ст.8 Закона N 161-ФЗ, а являются объектом предпринимательства, осуществляемой хозяйствующими субъектами на договорной основе.

Доводы представителя администрации в суде о том, что предприятие создано "в целях повышения эффективности работы в системе организации работы автотранспорта, находящегося в муниципальной собственности для содержания муниципального автотранспорта в технически исправном состоянии", и решение суда, основанное на этой позиции, противоречат также требованиям статьи 527 Гражданского кодекса, статьи 72 Бюджетного кодекса, Указу Президента Российской Федерации от 08.04.1997 N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд" предусматривающих размещение государственного (муниципального) заказа на приобретение товаров, работ и услуг для государственных (муниципальных) нужд (куда относится оказание транспортных услуг и содержание муниципального транспорта в технически исправном состоянии) осуществляется на основании контрактов (договоров), заключаемых исключительно по результатам торгов, проводимых в соответствии с требованиями Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

Таким образом, создание подконтрольного к администрации казенного предприятия в целях "выполнения работ, оказание услуг, в т.ч. для нужд муниципального образования городского округа в сфере специализированного и других видов автотранспорта, удовлетворяющих нужды МО ГО, потребности населения, содержания муниципального автотранспорта в технически исправном состоянии" противоречит Гражданскому и Бюджетному кодексам Российской Федерации, Указу Президента Российской Федерации от 08.04.1997 N 305 "О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд", Федеральному закону от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях", Федеральному закону от 06.10.2003 N 131 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, Концепции управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной Постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.1999 N 1024, Федеральному закону от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В возражениях на апелляционное представление представитель администрации ГО ""."" просит решение суда оставить без изменения, считая его законным и обоснованным.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционного представления и возражений на него, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с подпунктом 6 пункта 10 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования находится в том числе вопрос определения порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений.

Как видно из материалов дела, согласно постановлению Врио главы администрации городского округа "г"."" от 14.06.2012г. N "О создании автотранспортного предприятия" в целях повышения эффективности работы в системе организации работы автотранспорта, находящегося в муниципальной собственности создано муниципальное казенное предприятие "Буйнакскгоравтотранспорт" для осуществления целей по оказанию услуг предназначенных для нужд муниципального образования в сфере автотранспорта.

Между тем, как следует из материалов дела, представительный орган муниципального образования не определил порядок принятия решения о создании казенного муниципального предприятия и не наделил главу администрации г."." полномочиями по изданию постановлений о создании муниципального казенного предприятия городского округа "г"."" "Буйнакскгоравтотранспорт".

Согласно положениям пунктов 1 и 2 статьи 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Федеральный закон N161-ФЗ) муниципальное казенное предприятие учреждается решением органа местного самоуправления, которому в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено право принятия такого решения. В соответствии с Уставом ГО ""."" администрация городского округа не наделена полномочиями по созданию унитарных (казенных) предприятий. Определение порядка создания таких предприятий, как установлено вышеназванными нормами закона, входит в компетенцию Городского собрания депутатов, что не было учтено судом первой инстанции при разрешении данных требований.

Согласно ст. 9 Федерального закона N161-ФЗ единственным документом унитарного предприятия является его устав, утверждаемый уполномоченным органом местного самоуправления.

В соответствии со ст. 52 Гражданского кодекса РФ и ст. 9 Федерального закона N161-ФЗ в учредительных документах (в уставе) должны определяться, в т.ч. порядок назначения на должность руководителя унитарного предприятия. Между тем, как следует из материалов дела, директор назначен на должность до определения уставом порядка его назначения.

Согласно статье 19 Федерального закона N 161-ФЗ деятельность казенного предприятия осуществляется в соответствии со сметой доходов и расходов, утверждаемой собственником имущества казенного предприятия. Таким образом, администрация МО городской круг, создавая казенное предприятие, приняла на себя дополнительные расходные обязательства, исполнение которых предусматривается за счет бюджетных средств

В этой связи, судебная коллегия приходит к выводу, что необоснованны утверждения суда первой инстанции о том, что оспариваемые ненормативные акты приняты уполномоченным органом в соответствии с требованиями действующего законодательства.

Выводы суда, основанные на том, что статьей 8 Закона N161-ФЗ создание муниципальных предприятий отнесено к вопросам местного значения, и, что в соответствии со ст.34 Закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления, в т.ч. администрация городского округа - как орган местного самоуправления наделены полномочиями на создание предприятий, ошибочны, поскольку в статье 34 Закона N 131-ФЗ приведена лишь структура органов местного самоуправления, в число которых входит, представительный орган, местная администрация, а статьей 8 Закона N 161-ФЗ определено, что муниципальное (казенное) предприятие создается органом местного самоуправления, которому, в соответствии с актами, определяющими статус этого органа, предоставлено такое право.

Ошибочным является также вывод суда первой инстанции о том, что "из Устава казенного предприятия городского округа видно, что собственником данного имущества предприятия является администрация городского округа "г."."",т.к. оно противоречит вышеназванной ст. 35 Закона N 131-ФЗ согласно которой определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования, а администрация городского округа, а в случае наделения Собранием депутатов таковыми полномочиями, в соответствии со ст. 51 Закона N 131-ФЗ может осуществлять функции и полномочия собственника имущества по отношению к муниципальным предприятиям, учрежденным муниципальным образованием.

Согласно ст.56 ГПК РФ каждая сторона должна доказать те обстоятельства, на которые он ссылается как на основания своих требований и возражений, если иное не предусмотрев федеральным законом.

Администрация не представила доказательств, подтверждающих наличие решения городского собрания депутатов, определяющего порядок создания муниципального казенного предприятия городского округа "г."."" "Буйнакскгоравтотранспорт".

Отказывая в удовлетворении заявления прокурора, суд первой инстанции сослался и на ст.16 Федерального закона N131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где говорится о том, что к вопросам местного значения городского округа относятся, в том числе: создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа, неверно трактуя данную норму, как предоставляющую право администрации городского округа "г."."" на создание подобного казенного предприятия.

При указанных обстоятельствах суд апелляционной инстанции считает, что суд не полно исследовал и оценил представленные доказательства, имеющие значение для дела фактические обстоятельства, неправильно применил нормы материального и процессуального прав, что повлекло влечет судебного решения с принятием по делу нового решения об удовлетворении требований прокурора.

На основании изложенного и, руководствуясь ст.ст.328-330 ГПК РФ, судебная коллегия

ОПРЕДЕЛИЛА:

Решение Буйнакского городского суда РД от 6 ноября 2012 года отменить и принять по делу новое решение. Удовлетворить заявление прокурора г."." Омарова О.А. и признать незаконными действия врио главы администрации ГО" г."." об отказе в удовлетворении протеста от 6.08.2012 года об отмене постановления Врио главы администрации городского округа "г."."" от 14.06.2012г. N "О создании автотранспортного предприятия" и признать недействительным постановление Врио главы администрации городского округа "г."."" от 14.06.2012г. N "О создании автотранспортного предприятия".

Председательствующий:

Судьи: